Wrocław, dnia 28 czerwca 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N AB DOLNOŚLĄSKI URZĄD WOJEWÓDZKI. z dnia 20 czerwca 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 28 czerwca 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N AB DOLNOŚLĄSKI URZĄD WOJEWÓDZKI z dnia 20 czerwca 2016 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdzam nieważność punkt 4 we fragmencie: "oraz sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych", punkt 5, punkt 9 litera c oraz litera d, punkt 10 we fragmencie: niezależnie od skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenia, punkt 11, punkt 14 oraz punkt 15 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 19 maja 2016 roku nr XXIV/213/16 w sprawie zasad korzystania z otwartego obiektu dysponującego nieckami basenowymi w Bystrzycy Kłodzkiej. Uzasadnienie Na sesji w dniu 19 maja 2016 roku Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej podjęła uchwałę nr XXIV/213/16 w sprawie zasad korzystania z otwartego obiektu dysponującego nieckami basenowymi w Bystrzycy Kłodzkiej. Uchwała ta wpłynęła do Organu Nadzoru w dniu 23 maja 2016 roku. W toku badania legalności aktu organ nadzoru stwierdził, że I. punkt 4 we fragmencie: "oraz sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych" załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78 poz. 583 ze zm.), II. punkt 5 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, III. punkt 9 litera c oraz litera d załącznika do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 51 1, art. 143 oraz art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeksu Wykroczeń (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz ze zm.), IV. punkt 10 we fragmencie: niezależnie od skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenia załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, V. punkt 11 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz VI. punkt 14 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), VII. punkt 15 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a także art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). W punkcie 4 załącznika do kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej postanowiła, że: Zabrania się wstępu osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu oraz sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych - na terenie kąpieliska.. Aktywności zakazywanych w kwestionowanej regulacji załącznika do uchwały w postaci zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych nie sposób traktować w kategoriach korzystania (użytkowania) z miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. Nie jest to bowiem ich podstawowe przeznaczenie. Tereny otwartych obiektów dysponujących nieckami basenowymi nie są miejscami mającymi zaspakajać potrzebę sprzedaży, podawania, wnoszenia czy sprzedaży napojów alkoholowych. Regulaminy określające zasady korzystania z miejsc użyteczności publicznej muszą odnosić się bezpośrednio do funkcji realizowanej przez dane miejsce. Mają określać zasady korzystania z danego miejsca, a nie regulować materię, która jest już regulowana przepisami ustawowymi albo stanowi przedmiot delegacji ustawowej do wydania rozporządzeń lub wykonawczych aktów prawa miejscowego. Nie można albowiem regulować danej materii w drodze aktu prawa miejscowego wykonawczego statutowego, jeśli istnieje delegacja ustawowa do jej uregulowania w akcie prawa miejscowego wykonawczego sensu stricte. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter normy ogólnej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy szczególne, odrębnie regulujące określoną dziedzinę (porównaj: wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2005 r., II SA/Po 66/05, CBOSA). Z tego powodu brak jest podstaw do wprowadzania w drodze regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej unormowania określającego zakaz sprzedaży, podawania, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych - na terenie kąpieliska. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W wyroku z dnia 20 maja 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 204/08, Lex nr ) WSA we Wrocławiu orzekł, że naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 487), rada gminy ma możliwość określenia miejsc (obszarów gminy), gdzie obowiązuje zakaz sprzedaży, podawania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Nie oznacza to jednak, że organ ten może w reakcji na te same zjawiska zamiennie korzystać z kompetencji przyznanych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawą o samorządzie gminnym. Tylko I.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz pierwsza z wskazanych ustaw wskazuje, jakie formy może przybrać ograniczenia dostępności napojów alkoholowych (w tym zakazu ich spożywania) i na jakich zasadach może wprowadzić je rada gminy (art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Nie można zatem w formie aktów wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzać prohibicji na danym terenie gminy. Wprowadzanie tych zakazów w drodze aktu prawa miejscowego statutowego stanowi istotnie naruszanie konstytucyjnej zasady działania organu administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z którą organy administracji publicznej mogą czynić wyłącznie to, na co obowiązujące prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Organy stanowiące gminy powinny za każdym razem treść swoich regulacji dostosować do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji (wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92, CBOSA). Modyfikowanie i powtarzanie regulacji ustawowych przez przepisy uchwały jest zawsze wadliwe i dezinformujące. Może prowadzić bowiem do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Trzeba liczyć się z tym, że zmodyfikowany (ale także powtórzony, zwłaszcza w niepełnym kształcie) przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. W takim kontekście, zjawisko modyfikacji i powtarzania w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że modyfikacja przypisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, LEX nr 10348; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, LEX nr 39509; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, LEX nr ; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 1966/09, LEX nr ). Każda modyfikacja ustawy dokonana w akcie prawa miejscowego stanowi zarówno naruszenie przepisów ustawowych, które modyfikuje, jak i zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W punkcie 5 załącznika do kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej postanowiła, że: Za przedmioty wartościowe pozostawione na terenie kąpieliska, dzierżawca kąpieliska nie ponosi odpowiedzialności.. W omawianym przypadku należy bezwzględnie stosować przepisy kodeksu cywilnego, pozostawienie bowiem rzeczy na terenie obiektu z reguły oceniane powinno być jako zagubienie rzeczy. Postępowanie z rzeczami zagubionymi regulują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (art ). W ocenie organu nadzoru we wskazanym wyżej przepisie załącznika do uchwały dochodzi do przemieszania materii prawa administracyjnego z prawem cywilnym i charakterystycznymi dla relacji prywatnoprawnych postanowieniami występującymi między podmiotami będącymi stronami umowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w Wyroku z dnia 15 marca 2007 roku (sygn. akt II SA/Wr 745/06, publik. NZS 2007/4/69) narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r. (III SA/Wr 113/12): Upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Go 974/09). Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11). W punkcie 9 załącznika do uchwały Rada Miejska określiła, że: Osobom znajdującym się na terenie kąpieliska nie wolno: a) przekraczać granicy strefy, jeśli nie umieją pływać, b) wchodzić do wody lub skakać z trampoliny wbrew zakazom ratownika, c) niszczyć urządzeń II. III.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz i sprzętu kąpieliska, d) zakłócać wypoczynku i kąpieli innym osobom, a w szczególności: - popychać i wrzucać innych do wody, - zaśmiecać i zanieczyszczać teren kąpieliska, e) wprowadzać zwierząt na teren kąpieliska.. W ocenie organu nadzoru, uregulowany przez radę zakaz niszczenia urządzeń i sprzętu kąpieliska (punkt 9 litera c załącznika do uchwały) należy zauważyć, że ustanowiony przez Radę Miejską zakaz jednoznacznie nawiązuje do art. 143 Kodeksu wykroczeń dotyczącego utrudniania lub uniemożliwienia skorzystania z urządzeń użytku publicznego. Sankcją określoną w powyższym przepisie objęte jest każde działanie umyślne sprawcy w odniesieniu do urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, do jakich również należą urządzenia i wyposażenie basenu. Z kolei, zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania teren kąpieliska (punkt 9 litera d tiret drugie) stanowi powielenie art. 145 Kodeksu wykroczeń. Stosownie do treści tego przepisu: Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany". Powyższe stanowisko organu nadzoru potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 862/15 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 334/14. Dodatkowo zakaz określony przez Radę Miejską w punkcie 9 litera d tiret pierwsze załącznika do uchwały, związany z zakłócaniem wypoczynku i kąpieli innych osób poprzez popychanie i wrzucanie innych do wody, należy zauważyć, że tego typu zachowanie jest zabronione również przez samego ustawodawcę, penalizującego je jako wykroczenie. W Rozdziale VIII Kodeksu wykroczeń uregulowano bowiem szereg zachowań uznawanych za wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu, w tym między innymi w art tej ustawy wymieniono: Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.. W punkcie 10 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że: Osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu kąpieliska, niezależnie od skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenia.. W ocenie organu nadzoru również i to postanowienie regulaminu wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponownie należy podkreślić, że przepis ten obejmuje swoim zakresem uregulowanie jedynie zasad oraz trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Jednakże w opinii organu nadzoru akt prawa miejscowego, jako akt o charakterze powszechnie obowiązującym, nie może zawierać regulacji odnoszących się do zasad odpowiedzialności. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z art. 42 Konstytucji Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia ( ). Odpowiedzialność karną za określone czyny regulują zatem przepisy ustawowe i niedopuszczalne jest wprowadzanie przypadków wystąpienia takiej odpowiedzialności w przepisach prawa miejscowego. Jak już wskazano wyżej, Rada Miejska zobligowana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Żaden zaś przepis prawa nie upoważnia Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej do stanowienia o odpowiedzialności osób korzystających z obiektów użyteczności publicznej i ich opiekunów prawnych. W szczególności upoważnienia tego nie można wywodzić z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest to bowiem zasada ani tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z powyższego wynika, że Rada przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia. Ponownie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W punkcie 11 załącznika do uchwały określono, że: Osoby niszczące i uszkadzające ogrodzenie i urządzenia na kąpielisku ponoszą odpowiedzialność materialną za wyrządzone szkody.. IV. V.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Powyższy przepis Regulaminu nie znajdują uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia uchwały. Rada stanowiąc o odpowiedzialności określonych podmiotów za niszczenie i uszkadzanie ogrodzenie i urządzenia na kąpielisku, wykroczyła poza zakres przyznanego jej przez ustawodawcę upoważnienia do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Kwestia odpowiedzialności za wyrządzenie szkody na mieniu została uregulowana przez ustawodawcę w art. 415 i następnych Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r. poz. 121, ze zm.). Nie ma zatem potrzeby regulować tej kwestii w przedmiotowej uchwale. Poza tym Rada nie jest upoważniona do stanowienia o kwestiach ponoszenia odpowiedzialności za szkody, bowiem są one już uregulowane w aktach rangi ustawowej (Kodeks cywilny), a więc w aktach prawnych wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa niż akt prawa miejscowego. Jak już wskazano wyżej, Rada Miejska zobligowana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Żaden zaś przepis prawa nie upoważnia Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej do stanowienia o odpowiedzialności osób korzystających z obiektów użyteczności publicznej. W szczególności upoważnienia tego nie można wywodzić z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest to bowiem zasada ani tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z powyższego wynika, że Rada przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia. Powyższe potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku z dnia 16 listopada 2011 roku, sygn.. akt: IV SA/Po 672/11 stwierdzono, iż użyte w art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie zasady i tryb korzystania zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Jednak rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną. Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego akt o charakterze powszechnie obowiązującym nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności zarówno gminy jak i innych podmiotów prawa. Postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub na mocy czynności prawnej, np. umowy. Należy tu wskazać np. na przepisy art. 415 i nast. Kodeksu cywilnego, które regulują kwestię odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Tym bardziej, regulacja taka nie znajduje uzasadnienia w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 7 października 2010 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 421/10 Podkreślić należy, że zarówno Gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z obiektu miejskiego, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy zarządcą boiska, a osobą uprawnioną do korzystania z niego, mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego. Zbytecznym zatem jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.. W ocenie organu nadzoru we wskazanym wyżej przepisie Załącznika do uchwały dochodzi do przemieszania materii prawa administracyjnego z prawem cywilnym i charakterystycznymi dla relacji prywatnoprawnych postanowieniami występującymi między podmiotami będącymi stronami umowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w Wyroku z dnia 15 marca 2007 roku (sygn. akt II SA/Wr 745/06, publik. NZS 2007/4/69) narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. W punkcie 14 załącznika do uchwały uregulowano, że: Skargi i wnioski dotyczące funkcjonowania kąpieliska należy zgłaszać do Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej (Urząd Miasta i Gminy w Bystrzycy Kłodzkiej, Wydział Turystyki i Kultury Fizycznej, ul. H. Sienkiewicza 6, Bystrzyca Kłodzka, tel ).. Jak wynika z punktu 13 załącznika do uchwały właścicielem kąpieliska jest Gmina Bystrzyca Kłodzka. Zgodnie zatem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym: Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.. Jednocześnie, Ustawodawca mocą art. 11 ust. 1 ustawy z dnia VI.

6 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz ze zm.) postanowił, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Najogólniej rzecz ujmując, gospodarowanie mieniem to ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest pojęciem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi gminy (burmistrzowi) na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy i bez uzyskiwania zgody rady. W tym miejscu warto również przytoczyć art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 656), zgodnie z którym: Za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1, odpowiada : 1) na terenie parku narodowego lub krajobrazowego - dyrektor parku, 2) na terenie, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji - osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która prowadzi działalność w tym zakresie, 3) na pozostałym obszarze - właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) - zwani dalej "zarządzającym obszarem wodnym".. Zarządzanie obiektami takimi jak otwarte obiekty dysponujące nieckami basenowymi, jako obiektami użyteczności publicznej, należy do kompetencji wójta określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zatem osoby uprawnione do skorzystania z danego kąpieliska będą chciały zgłosić skargę lub wniosek dotyczący funkcjonowania danego kąpieliska, to w świetle art. 229 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego będą zgłaszały swoje zastrzeżenia do organu właściwego dla rozpatrywania skarg czy wniosków na funkcjonowanie (zarządzenie) przedmiotowymi obiektami czyli do Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 229 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: ( ) 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych rada gminy. Z przepisu aktu prawnego rangi ustawowej wynika, że organem właściwym do podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia skarg na działalność organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (tu: burmistrza) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, organem właściwym do rozpatrzenia skarg jest rada gminy. Zatem mając na względzie uregulowania ustawowe Rada nie może w akcie prawa miejscowego odmiennie regulować trybu zgłaszania skarg i wniosków dotyczących funkcjonowania kąpieliska poprzez wskazanie, że właściwymi organem jest Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej. Kwestie właściwości organów do składania i rozpatrywania skarg i wniosków na działalność organu wykonawczego został przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawowych, z kolei Rada Miejska nie została upoważniona do odmiennego uregulowania tych kwestii w przepisach aktu prawa miejscowego. W punkcie 15 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że: Opiekę nad obiektem sprawuje Dzierżawca.. Na podstawie powołanej juz wyżej normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy nie przysługuje uprawnienie do decydowania o sprawowaniu opieki nad gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Taka materia nie mieści się bowiem ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573): Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Tak więc Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, gminną jednostkę organizacyjną), a nie decydować o podmiotach wykonujących te zadania. Zgodnie z przytaczanym już powyżej art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym: Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.. Wyłącznie wójt (burmistrz), powierzając określonemu dzierżawcy opiekę nad gminnym obiektem użyteczności publicznej, będzie władny określić VII.

7 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 7 Poz obowiązki i ewentualne uprawnienia tego podmiotu związane z bieżącym zarządem tym obiektem. Rada gminy, nie będąc umocowaną w ustawie o samorządzie gminnym do sprawowania zarządu mieniem gminnym (w tym obiektami użyteczności publicznej), nie może wkraczać w kompetencje wójta związane z bieżącym zarządem mieniem gminnym ponieważ ustawodawca jej do tego nie upoważnia. Należy pamiętać, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. V). Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej (tu: z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe stanowisko organu nadzoru potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2072/12). Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wicewojewoda Dolnośląski: K. Zieliński