Warszawa, dnia 26 września 2012 roku IGCP / 644 / Pan Marek Woszczyk. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Szanowny Panie Prezesie,

Transkrypt

1 Warszawa, dnia 26 września 2012 roku IGCP / 644 / 2012 Pan Marek Woszczyk Prezes Urzędu Regulacji Energetyki Szanowny Panie Prezesie, w odpowiedzi na przedstawiony do konsultacji projekt modelu dotyczącego zasad i sposobu ustalania oraz uwzględniania w taryfach dla ciepła zwrotu z kapitału (kosztu kapitału) na lata , w imieniu naszego samorządu gospodarczego przedstawiamy niniejsze stanowisko. Pragniemy podkreślić, iż bardzo pozytywnie oceniamy zaproponowanie wprowadzenia zasad ustalania zwrotu z zaangażowanego kapitału w formie czytelnych i jednoznacznych wytycznych wzorem postępowania Prezesa URE w stosunku do operatorów systemów dystrybucyjnych elektroenergetycznych. Z taką właśnie inicjatywą zwróciliśmy się do Pana Prezesa ponad rok temu, a stosowne prace choć nie zakończone wspólnymi uzgodnieniami, były prowadzone na poziomie ekspertów Urzędu, PTEZ oraz IGCP. Opracowanie czytelnych zasad jednoznacznie rozumianych i stosowanych przez wszystkie Oddziały Terytorialne Urzędu oraz przedsiębiorstwa ciepłownicze, nie tylko pozytywnie wpłynie na transparentność procesów zatwierdzania taryf lecz również jest niezbędne dla poprawy sytuacji ekonomicznej branży oraz będzie korzystne dla naszych klientów. Bardzo ważnym jest, by zasady i sposób ustalania zwrotu z kapitału były nie tylko jednoznaczne ale również były prawidłowo skonstruowane oparte o obowiązujące przepisy prawa, a przyjęte konkretne rozwiązania, parametry oraz odpowiednie wartości pozwoliły na osiąganie pozytywnych efektów. Dlatego po szczegółowej analizie przedmiotowego materiału przedstawiamy poniższe uwagi. 1. W materiale zostało wprowadzone nowe pojęcie, nie wynikające z obecnego stanu prawnego tj. z ustawy Prawo energetyczne i rozporządzeń wykonawczych. Zdefiniowano bowiem nowe pojęcie regulacyjne w postaci uzasadnionego przychodu, Tymczasem, zgodnie z art. 45 ust 1 ustawy, elementem regulacyjnym dla określania poziomu cen i stawek opłat są koszty uzasadnione wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału. Tak więc w zaproponowanym modelu nie ma drogi do wdrożenia metody transparentnego ustalania niezbędnych do pokrycia kosztów uzasadnionych działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych i uzasadnionego zwrotu na kapitale, tylko mechanizm mający na celu usankcjonowanie arbitralnego ustalania i ograniczania przychodów przedsiębiorstwa energetycznego. Wykorzystana została w tym celu praktycznie tylko jedna przesłanka oceny

2 tychże przychodów, tj uwzględnienie ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym jeżeli wyniesie powyżej inflacji, poziomem wzrostu cen i stawek opłat. W praktyce propozycja ta sprowadza się więc do modelu odgórnego ustalenia wysokości wzrostu cen i stawek opłat, co stoi w fundamentalnej sprzeczności ze wspomnianym wcześniej art. 45 ust 1 ustawy PE. Trzeba wspomnieć, że przychód uzasadniony pojawia się jako pojęcie związane z procesem ustalania taryf, ale dopiero na poziomie rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf dla ciepła, w paragrafie 11 ust 2, w którym określono, że jest to suma uzasadnionych kosztów oraz uzasadnionego zwrotu z kapitału. Tak więc, zgodnie z zapisami prawa, nie jest przedmiotem regulacji wysokość przychodu przedsiębiorstwa tylko suma jego uzasadnionych kosztów działalności i uzasadnionego zwrotu z kapitału. Tego zaś nie zawiera przedmiotowa propozycja. Pragniemy wspomnieć, że w obecnym stanie prawnym, wykorzystanie narzędzia regulacyjnego w postaci przychodu jest możliwe jedynie w kalkulacji uproszczonej dla cen ciepła w jednostkach kogeneracji i to na zasadach opisanych w przepisach. 2. Sprzeczna z rzeczywistym mechanizmem działania zaproponowanej przez Prezesa URE metody jest jej argumentacja. Trudno bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że model obiektywizuje proces decyzyjny i stanowi dodatkową motywację do instrumentalnego traktowania procesu ustalania taryfy dla ciepła, skoro Prezes URE zastrzega sobie prawo do oceny zasadności proponowanego przez przedsiębiorstwo poziomu przychodów (punkt 2 dokumentu). Dodatkowo dedykuje temu narzędzia regulacyjne w postaci: wskaźnika EWA efektywność wykorzystania majątku, którego efektem będzie obniżenie wielkości zwrotu z zaangażowanego kapitału nieadekwatne do faktycznych możliwości optymalizacji stanu technicznego i technologicznego majątku przedsiębiorstw, oraz współczynnika U, którego jedynym zadaniem jest ochrona interesów odbiorców przed nieuzasadnionym - powyżej inflacji wzrostem cen i ograniczanie nadmiernego wzrostu opłat ponoszonych przez nich ( wysokość opłat za ciepło nie zależy tylko od wysokości cen i stawek opłat). 3. Patrząc na efekt prawny zastosowania proponowanego współczynnika U uzyskujemy taki oto rezultat: suma uzasadnionych kosztów działalności przedsiębiorstwa i uzasadnionego zwrotu kapitału, czyli elementów weryfikowanych w procesie regulacji, będzie dla przedstawionego modelu uznana za poziom nieuzasadniony i dodatkowo zredukowana współczynnikiem U do poziomu uznanego przez Prezesa URE za uzasadniony. Mielibyśmy zatem do czynienia ze swego rodzaju podwójną regulacją. Ponadto z praktycznego i prawnego punktu widzenia, stosowanie wskaźnika U bez jakiejkolwiek propozycji jego sparametryzowania nie spełnia postulatu czytelnych i jednoznacznych wytycznych. 4. Nie można zaakceptować w regulacji kosztowej ograniczania przychodów przedsiębiorstw energetycznych jeżeli akceptowany wzrost cen ograniczać się ma jedynie do poziomu wskaźnika inflacji, gdyż w branży ciepłowniczej jest wiele bardziej ważkich niezależnych mechanizmów makroekonomicznych, których wpływ na działalność gospodarczą i jej efekty są bardziej znaczące np. ceny paliw, koszty ochrony środowiska i realizacji celów państwowych, podatki i opłaty lokalne. W związku z tym potencjalny poziom odniesienia musi wpływ takich kosztów uwzględniać. Kontrowersje budzi w tym zakresie argumentacja Prezesa URE, który chciałby zmiany na tych polach przerzucić całkowicie na przedsiębiorców, co zostało zawarte w ostatnim

3 zdaniu opisu współczynnika U ( w punkcie 4) słowami: w sytuacji wzrostu kosztów działalności w zakresie wytwarzania ciepła przedsiębiorstwo nie może oczekiwać, że osiągnie oczekiwaną stopę zwrotu. Taka sytuacja na regulowanym rynku nie może mieć miejsca, gdyż podważałaby ideę regulacji i w drastycznych sytuacjach może spowodować brak pokrycia w taryfie kosztów uzasadnionych. 5. Przedstawiony do konsultacji projekt w kilku istotnych elementach jest wprost sprzeczny z obowiązującym stanem prawnym opisanym w 26 Rozporządzenia taryfowego: a/ Stopa wolna od ryzyka w aktualnym stanie prawnym wynika z 26 ust 3 pkt 2 Rozporządzenia i wątpliwości może jedynie budzić rok, który powinien być uwzględniany w wyliczeniu, stąd zaproponowany sposób ustalania stopy wolnej od ryzyka bez zmiany Rozporządzenia nie może być przyjęty do stosowania. b/ przy ustalaniu średnioważonego kosztu kapitału zgodnie z 26 ust 4 Rozporządzenia, uwzględnia się strukturę finansowania majątku przedsiębiorstwa energetycznego stąd przyjmowanie postulowanych - uśrednionych wielkości ( 38% 50% ) bez zmiany Rozporządzenia nie powinno być stosowane w praktyce regulacyjnej. c/ zgodnie z 26. Ust. 1 planowana wielkość zwrotu z kapitału, o którym mowa w 11 ust. 1 pkt 3, 14, 20 i 22 ust. 4, powinna uwzględniać zwrot z kapitału własnego i obcego, służących do finansowania majątku zaangażowanego do wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne stąd ograniczenie zwrotu z kapitału jedynie do kapitału finansującego majątek trwały i propozycja nie uwzględniania majątku obrotowego zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje ustawowy obowiązek posiadania zapasu paliw nie ma podstaw prawnych i merytorycznych. 6. Zakładając wykorzystanie przedmiotowego materiału do regulacji przedsiębiorstw ciepłowniczych, naszym zdaniem konieczne byłoby dokonanie następujących modyfikacji: A) Rozszerzenie zakresu oceny dopuszczalnego poziomu oceny wzrostu kosztów uzasadnionych i uzasadnionego zwrotu z kapitału w oparciu o wskaźnik inflacji o elementy dodatkowe jakimi są co najmniej zmiany kosztów wynikające z bilansowania uprawnień do emisji CO 2 i zmianami cen paliw stosowanych w ciepłownictwie. B) Koniecznym jest sparametryzowanie zasad używania współczynnika U poprzez zdefiniowanie pojęcia nieuzasadnionego wzrostu, albo co jest o wiele prostsze i właściwe z punktu widzenia formalno-merytorycznego określenie sposobu kalkulacji współczynnika U, jego wartości i sposobu stosowania. Takie rozwiązanie z jednej strony dawałoby możliwość przewidzenia przez przedsiębiorcę potencjalnego minimalnego poziomu zwrotu z kapitału, z drugiej strony pozwoliłoby Prezesowi URE na stosowanie korekty wzrostów cen z tytułu zbytniego wpływu kosztów tegoż kapitału na wzrost cen w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. C) Koniecznym jest wycofanie z przedmiotowej metody wskaźnika EWA. Zastosowanie wskaźnika EWA jest swego rodzaju kopią byłego współczynnika redukcyjnego kosztów stałych, będącego kiedyś elementem przepisów taryfowych, zmuszającym do racjonalizacji wielkości majątku trwałego przedsiębiorstw, będącego, tak jakby z mocy przepisów, niedostosowanego do faktycznego zakresu działalności. Doświadczenie pokazało, że jego działanie jest całkowicie

4 nieefektywne. Działanie wskaźnika EWA nie poprawi racjonalizacji gospodarowania majątkiem trwałym. Spowoduje między innymi brak możliwości uzyskania zwrotu z kapitału z całego zaangażowanego majątku. Przedsiębiorstwo nie może przecież wyłączyć z eksploatacji np. połowy kotła lub zmniejszyć o jakiś procent średnic sieci ciepłowniczych. Takie działanie zmuszałoby do realizacji, niezwykle kosztownych inwestycji dostosowujących moce produkcyjne i przesyłowe, których znowu skutki musiałyby wpłynąć na koszty działalności przedsiębiorstw, a przez to znaleźć się znowu w cenach taryfowych proponowanych klientom. Trzeba również zwrócić uwagę, że zaproponowany wskaźnik EWA praktycznie jest bardzo niebezpieczny również dlatego, że jest bardzo ogólnie określony. Może to powodować jego różną interpretacje - według naszego rozeznania trudno w sposób precyzyjny i jednoznaczny wyznaczyć ten wskaźnik (jak go liczyć dla całego systemu czy poszczególnych odcinków sieci, przy jakich parametrach, dla sezonu grzewczego czy poza sezonem). D) Należy uzupełnić wzór b) w punkcie 4 o premię za intensywność inwestowania. Dlaczego przedsiębiorstwa, których wzrost kosztów, np. z tytułu wzrostu cen paliw, jest wyższy od poziomu odniesienia mają nie uwzględniać premii za intensywność inwestowania? Taka propozycja jest niemotywująca do podejmowania decyzji inwestycyjnych. E) Wątpliwość budzi ustalenie premii za ryzyko dla kapitału obcego na poziomie 1 %. Obecnie premia ta kształtuje się najczęściej na poziomie od 1,5 do 2,5 % i nie dotyczy ona tylko sektora ciepłowniczego czy całej energetyki, ale wszystkich przedsiębiorstw działających w polskiej gospodarce premia ta zależna jest od sektora bankowego. Należy rozważyć czy wartość ta nie powinna być zindywidualizowana i ustalana przez przedsiębiorstwa energetyczne stosownie do faktycznego kosztu kapitału obcego. Ewentualnie można podać maksymalny akceptowany poziom tej premii. F) Wątpliwości budzi założenie, że będzie się obniżała premia za ryzyko udostępniania kapitału własnego, jeżeli od roku 1989 poziom ryzyka dla Polski jest na stałym poziomie określonym w wysokości 5 %. Założenie spadku tej premii w kolejnych latach Prezes URE przyjmuje już od kilku lat dla sektora elektroenergetycznego (OSD i OSP) pisząc, że w roku poprzednim była określona w wysokości 5 %, a w latach następnych będzie malała świadczy to, że przewidywania są błędne, a premia ta uwzględnia przecież długookresową sytuację makroekonomiczną Polski i dlatego jest stała. Premia ta nie dotyczy tylko sektora ciepłowniczego lub energetycznego ale całej sytuacji gospodarczej Polski, zarówno bieżącej, jak i przyszłej. G) Wątpliwości budzi zróżnicowanie premii za ryzyko z kapitału własnego dla przesyłania i dystrybucji oraz wytwarzania i obrotu z tych samych przyczyn, co w punkcie powyższym. Premia za ryzyko, o której mowa stanowi premię za ryzyko rynkowe i dotyczy wszystkich przedsiębiorstw działających w polskiej gospodarce. H) Nie do zaakceptowania jest brak aktywów obrotowych przy ustalaniu WRA, zwłaszcza gdy istnieje ustawowy obowiązek posiadania zapasu paliw. I) Koniecznym jest uwzględnienie faktycznej struktury kapitału przedsiębiorstw energetycznych przy kalkulacji WACC i współczynników β. Powinno to być zindywidualizowane. J) W opracowaniu zastosowano zbyt niski współczynnik beta, gdyż w analogicznym opracowaniu dla OSD i OSP Prezes URE zapisał, że analitycy rynkowi określają ten współczynnik na poziomie od 0,8 do 0,9. K) W obecnych warunkach rynkowych koszt kapitału własnego nie powinien być niższy niż 12,5 %.

5 Przedstawiając niniejsze uwagi pragniemy podkreślić, że jesteśmy otwarci na dalsze merytoryczne konsultacje, które pozwolą na opracowanie modelu prawidłowego merytorycznie, jednoznacznego, dobrze służącego zarówno przedsiębiorstwom jak i ich klientom. Pozostajemy z poważaniem, Bogusław Regulski Jacek Szymczak Zarząd Izby Gospodarczej Ciepłownictwo Polskie