GRUPA P4B opracowanie Piotr Maroszek i Piotr Lentyński

Transkrypt

1 EKONOMIA Zatwierdzane ceny taryfowe - maksymalne czy sztywne! SZTYWNE? Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje w zakresie ciepłownictwa, elektroenergetyki i gazownictwa zobowiązane są do sporządzania taryf i przedkładania ich do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki. Powstaje pytanie czy ceny i stawki opłat zawarte w tych taryfach są cenami sztywnymi czy też stanowią ich maksymalny pułap, a przedsiębiorstwa mogą stosować w rozliczeniach z odbiorcami dowolne ceny i stawki opłat, ale nie wyższe niż te określone w taryfie. Na wstępie należy zastanowić się jakim przepisom podlegają zasady kształtowania i stosowania tych cen i stawek opłat. A może zasady te są ujęte też w akcie prawnym z 5 lipca 2001 r., tj. ustawy o cenach? Art. 9. mówi, że ceny urzędowe i marże handlowe urzędowe mają charakter cen i marż handlowych maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Jednak już w art. 1 tej ustawy jest wyjaśnienie, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do cen ustalanych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach. Ogólne zasady kształtowania taryf określa ustawa Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 45 tej ustawy Przedsiębiorstwa energetyczne ustalają taryfy dla paliw gazowych lub energii, stosownie do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej. Taryfy należy kalkulować w sposób zapewniający: 1) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami gazowymi i energią oraz magazynowania, skraplania lub regazyfikacji paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność; 2) pokrycie kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w związku z realizacją ich zadań; 3) ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat. Ponadto Przedsiębiorstwa energetyczne różnicują ceny i stawki opłat określone w taryfach dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła dla różnych grup odbiorców wyłącznie ze względu na koszty uzasadnione spowodowane realizacją świadczenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej Wymaganie przedkładania taryf do zatwierdzenia Prezesowi URE określone jest w art. 47 ustawy. Zgodnie z nim Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE, oraz proponują okres ich MAKSYMALNE? Regulacja rynku energii i paliw ma charakter odstępstwa od zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasady swobody umów. Oba instrumenty stanowią bowiem o prawidłowym rozwoju każdej gospodarki w oparciu o zasady konkurencji. Przedsiębiorstwo energetyczne prowadzi działalność na zasadzie ryzyka. Żaden organ regulacyjny w przypadku nietrafionej polityki nie uchroni go przed negatywnymi wynikami czy wreszcie przed upadłością czy likwidacją. Tym samym żaden organ regulacyjny nie może sztucznie kształtować popytu i podaży na rynku. Sytuacja ma istotne znaczenie tam, gdzie pomimo regulowanego rynku (zwłaszcza w ciepłownictwie) istnieje w każdej sytuacji możliwość pojawienia się konkurencyjnego i alternatywnego dostawcy. Nie trudno wyobrazić sobie, że dla stosunkowo małego przedsiębiorstwa zmniejszenie produkcji czy sprzedaży o połowę czy nawet o ¼ oznacza konieczność gwałtownej redukcji kosztów stałych. Musi więc ono stosować płynną strategię, obejmującą również elastyczną politykę cenową wobec odbiorców, a tym samym gotowość do stosowania tzw. upustów handlowych wynikających z negocjowania cen zawartych w zatwierdzonej taryfie. Taryfy w obecnym kształcie podlegają kontroli na etapie planowania kosztów, a nie post factum z punktu widzenia wykonania. Tym samym zatwierdzana taryfa z punktu widzenia przyjętego w niej wyniku finansowego stanowi zawsze tylko prognozę, która co do zasady dotknięta jest co najmniej mniejszym lub większym błędem. Do wszystkiego dochodzą zmiany wielu czynników. które bezpośrednio wpływają na koszty. Żaden przepis ustawy prawo energetyczne ani rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie wprowadza zakazu stosowania cen niższych niż zawiera zatwierdzona taryfa. Z sankcją ukarania musi natomiast liczyć się to przedsiębiorstwo, które nie przedkłada w ogóle taryfy do zatwierdzenia bądź stosuje stawki opłat i ceny wyższe od zatwierdzonych. Stosowanie niższych cen i stawek opłat przewidziane jest w przypadku niedochowania standardów jakościowych dostaw. Nie jest jednak to norma wykluczająca rozszerzenie bonifikat i upustów na inne przypadki wynikające np. z przyjętej polityki promowania większych odbiorców (czyli handlu hurtowego),czy konieczności konkurowania pomiędzy nośnikami energii. Wprowadzanie więc w drodze zapisów

2 obowiązywania. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają Prezesowi URE taryfy z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa URE. Następnie Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 49 Prezes URE może zwolnić przedsiębiorstwo energetyczne z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że działa ono w warunkach konkurencji, albo cofnąć udzielone zwolnienie w przypadku ustania warunków uzasadniających zwolnienie. Zwolnienie to może dotyczyć określonej części działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, w zakresie, w jakim działalność ta prowadzona jest na rynku konkurencyjnym. Przy podejmowaniu decyzji Prezes URE bierze pod uwagę takie cechy rynku paliw lub energii, jak: liczba uczestników i wielkości ich udziałów w rynku, przejrzystość struktury i zasad funkcjonowania rynku, istnienie barier dostępu do rynku, równoprawne traktowanie uczestników rynku, dostęp do informacji rynkowej, skuteczność kontroli i zabezpieczeń przed wykorzystywaniem pozycji ograniczającej konkurencję, dostępność do wysoko wydajnych technologii. W praktyce nie zdarza się, aby istniały przesłanki dla Prezesa URE do uznania, że przedsiębiorstwo ciepłownicze działa w warunkach konkurencji umownych cen niższych niż zatwierdzone w taryfie jest w pełni dopuszczalne i zostało potwierdzone w orzecznictwie. Zwolennicy odmiennej teorii jako główny oręż przywołują nakaz eliminowania subsydiowania skrośnego zapisany w art. 44 ustawy Prawo energetyczne zapominając o tym że sam Prezes URE dopuszcza takie subsydiowanie np. w przypadku gospodarstw domowych w energii elektrycznej. Zresztą zapisy dopuszczające expressis verbis subsydiowanie znajdziemy np. w przypadku rozporządzenia taryfowego ciepłowniczego w stosunku do małych źródeł opalanych różnymi paliwami. Co więcej w przypadku przychodowego planowani taryfy obejmującego uzasadniony zwrot z kapitału przedsiębiorca może samodzielnie uznać, iż w przypadku tego odbiorcy, czy danej grupy odbiorców gotowy jest prowadzić działalność wyłącznie po kosztach z uwagi na ww. wskazane okoliczności. Metodyka kalkulacji taryf nie wyklucza bowiem moim zdaniem w przypadku określonej grupy odbiorców nie uwzględniać przy kalkulacji cen i stawek opłat wynagrodzenia z Zatem możemy założyć z pewnością, że koncesjonowane przedsiębiorstwo ciepłownicze będzie musiało sporządzić taryfę i przedłożyć ją Prezesowi URE do zatwierdzenia. Szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf dla ciepła oraz szczegółowe zasady rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło zgodnie z art. 46 ust. 5 określa, w drodze rozporządzenia, Minister właściwy do spraw gospodarki biorąc pod uwagę: politykę energetyczną państwa, zapewnienie pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstw energetycznych, w tym kosztów ich rozwoju, ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i opłat, poprawę efektywności dostarczania i wykorzystywania ciepła, równoprawne traktowanie odbiorców, eliminowanie subsydiowania skrośnego oraz przejrzystość cen i stawek opłat. Rozporządzenie to powinno określać m. in: 1) kryteria podziału odbiorców na grupy taryfowe; 2) rodzaje cen i stawek opłat dla każdej koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz sposób ich kalkulowania; 3) sposób uproszczonej kalkulacji taryf dla ciepła wytwarzanego w źródle, którego zainstalowana moc cieplna nie przekracza 5 MW; 4) sposób uwzględniania w taryfach poprawy efektywności i zmiany warunków wykonywanej działalności przez przedsiębiorstwa energetyczne; 5) sposób prowadzenia rozliczeń z odbiorcami

3 oraz między przedsiębiorstwami energetycznymi; 6) sposób ustalania bonifikat za niedotrzymanie parametrów jakościowych nośnika ciepła i standardów jakościowych obsługi odbiorców; Aktualnie obowiązującym rozporządzeniem określającym te zasady jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 października 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z dnia 25 października 2006 r.). Zgodnie z nim Przedsiębiorstwo energetyczne opracowuje taryfę w sposób zapewniający: 1) pokrycie kosztów uzasadnionych 2) eliminowanie subsydiowania skrośnego. Podkreślić tu należy przede wszystkim, że taryfy powinny być tak kształtowane, aby ceny i stawki opłat dla poszczególnych grup odbiorców odpowiadały ponoszonym kosztom na rzecz tych grup odbiorców, aby jedna grupa odbiorców nie ponosiła kosztów wspierania niższych cen i stawek opłat dla innej grupy odbiorców. Zatem zgodnie z 5. taryfa powinna, odpowiednio do wykonywanej przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej, określać: 1) grupy taryfowe; Przy czym grupa taryfowa to grupa odbiorców korzystających z usług związanych z zaopatrzeniem ciepło, z którymi rozliczenia są prowadzone na podstawie tych samych cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania; 2) rodzaje oraz wysokość cen i stawek opłat, a także warunki ich stosowania; 3) bonifikaty za niedotrzymanie parametrów jakościowych nośnika ciepła i standardów jakościowych obsługi odbiorców; 4) opłaty za nielegalny pobór ciepła. Określone w taryfie ceny i stawki opłat różnicuje się dla poszczególnych grup taryfowych, odpowiednio do kosztów uzasadnionych. Podział odbiorców na grupy taryfowe jest dokonywany w zależności od poziomu kosztów uzasadnionych ponoszonych przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z dostarczaniem ciepła do tych odbiorców według następujących kryteriów: 1) rodzaju nośnika ciepła i jego parametrów; 2) źródła ciepła lub zespołu źródeł ciepła zasilających sieć ciepłowniczą; 3) sieci ciepłowniczej, którą ciepło jest przesyłane do węzłów cieplnych w postaci określonego nośnika ciepła; 4) miejsca dostarczania ciepła; 5) zakresu usług przesyłowych świadczonych przez przedsiębiorstwo energetyczne; 6) wymagań w zakresie standardów

4 jakościowych obsługi odbiorców, w tym dotyczących niezawodności i ciągłości dostarczania ciepła; 7) wielkości zamówionej mocy cieplnej oraz charakterystyki odbioru ciepła, w tym stopnia wykorzystania mocy cieplnej. Jeśli taryfa zostanie sporządzona w sposób uwzględniający powyższe wymagania, czyli ceny i stawki opłat dla danej grupy odbiorców będą odpowiadać kosztom ponoszonym na rzecz tej grupy i miałaby być w tym duchu stosowana wówczas należałoby wskazać w sporze czy ceny zawarte w taryfie są cenami i stawkami opłat maksymalnymi czy sztywnymi na tą drugą możliwość. Przy założeniu, że ceny i stawki opłat określone w taryfie miałyby charakter maksymalny, bez żadnych innych wskazań jak określać niższe ceny i stawki (dla takich samych warunków i standardów jakościowych), a takowych ani w rozporządzeniu ani w ustawie nie ma, wówczas w rozliczeniach z poszczególnymi grupami odbiorców (nie mówiąc już o odbiorcach w ramach tej samej grupy) możnaby stosować ceny i stawki opłat zupełnie nieodpowiadające ponoszonym kosztom. Ewentualne straty na dostarczaniu ciepła do tych grup byłyby pokrywane kosztem pozostałych grup. Takie rozwiązanie jak i stosowanie różnych cen i stawek opłat wobec odbiorców tej samej grupy, świadczyłoby o dowolnym lub uznaniowym różnicowaniu cen i stawek opłat, a to stanowiłoby niedozwoloną praktykę monopolistyczną, określoną w art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że taryfę kształtuje się w taki sposób, aby odbiorca mógł na jej podstawie obliczyć należność odpowiadającą zakresowi usług związanych z zaopatrzeniem w ciepło, określonemu w umowie sprzedaży ciepła lub umowie o świadczenie usług przesyłania i dystrybucji ciepła albo umowie kompleksowej. Jeśli przedsiębiorstwo stosowałoby ceny i stawki opłat inne niż zatwierdzone w taryfie powyższy zapis nie byłby spełniony. Także w rozdziale rozporządzenia mówiącym o zasadach rozliczeń z odbiorcami nie jest wskazane, aby przedsiębiorstwo mogło stosować ceny i stawki niższe od zatwierdzonych. Przeciwnie choćby w 30 wskazane jest, że Przedsiębiorstwo ciepłownicze w rozliczeniach prowadzonych z odbiorcami ciepła stosuje opłaty obliczane na podstawie ustalonych w taryfie cen za zamówioną moc cieplną, cen ciepła, cen nośnika ciepła oraz stawek opłat stałych i zmiennych za usługi przesyłowe. Także 31 określa że Przedsiębiorstwo energetyczne wyodrębnia w fakturze wystawionej odbiorcy ciepła opłaty obliczone na podstawie cen lub stawek opłat ustalonych przez to przedsiębiorstwo w taryfie dla ciepła. Dotychczasowe rozważania wskazują zatem, że ceny i stawki opłat zawarte w taryfie mają charakter

5 obligatoryjny i brak jest wskazań w przepisach regulujących kształtowanie i stosowanie cen i stawek opłat za ciepło, które pozwalałyby stosować ceny niższe od zatwierdzonych. Przedsiębiorstwo ciepłownicze może natomiast stosować bonifikaty za niedotrzymanie standardów jakościowych obsługi odbiorców. Podobnie rozstrzygnął w wyroku z dnia 24 maja 2000 r. (sygn. akt. XVII Ame 23/00) Sąd Antymonopolowy orzekając, że ustalone w taryfie ceny i stawki opłat mają charakter cen sztywnych, a ustalenie stosowania cen i stawek opłat innych niż to wynika z taryfy, może być jedynie następstwem niższych lub wyższych standardów jakościowych obsługi odbiorców w porównaniu do przyjętych w taryfie zatwierdzonej przez Prezesa URE. Trochę inaczej natomiast należałoby spojrzeć na kwestię stosowania wszystkich cen i stawek opłat niższych od zatwierdzonych w taryfie (modelowo wszystkie ceny i stawki opłat obniżone o taki sam wskaźnik). Wówczas nie mielibyśmy do czynienia z łatwym do wskazania subsydiowaniem skrośnym. Tym niemniej pozostałe zarzuty wskazane powyżej pozostają aktualne. Ponadto decydując się na sprzedaż ciepła po cenach niższych niż określone w zatwierdzonej taryfie, osoby kierujące przedsiębiorstwem energetycznym powinny uwzględnić, że mogą spotkać się z jednym lub kilkoma, potencjalnymi zarzutami, że: 1) wprowadziły Prezesa URE w błąd co do wysokości kosztów uzasadnionych skoro istnieje możliwość sprzedaży po niższej cenie (szczególnie gdyby występowało to na dużą skalę), a to z kolei może (w pewnych przypadkach) stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją administracyjną zatwierdzającą taryfę (zgodnie z art. 145 Kpa), a następnie do wzruszenia tej decyzji, 2) dokonując sprzedaży po cenie niższej, niż określona w taryfie, działają na szkodę przedsiębiorstwa, a w konsekwencji także na szkodę jego udziałowców lub akcjonariuszy oraz pracowników. Na koniec należy wskazać jeszcze na sankcyjne zapisy ustawy Prawo energetyczne. I tak w myśl art. 56. Karze pieniężnej podlega ten, kto: - stosuje ceny i taryfy, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia, - nie przedkłada do zatwierdzenia taryfy wbrew żądaniu Prezesa URE, - stosuje ceny i taryfy wyższe od zatwierdzonych; - świadomie lub w wyniku niedbalstwa wprowadza w błąd Prezesa URE w zakresie przedstawianych na jego żądanie informacji. Powyższe zapisy wskazują zatem raczej na sztywność cen i stawek opłat zatwierdzonych w taryfie niż ich maksymalny charakter. Stosując ceny i stawki opłat niższe niż w zatwierdzonej taryfie

6 przedsiębiorstwo naraża się na zarzut pierwszy z wymienionych, czyli stosowania cen i taryf, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia. GRUPA P4B opracowanie Piotr Maroszek i Piotr Lentyński