Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym. Helena Szewczyk

Transkrypt

1

2 Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym Helena Szewczyk Warszawa 2012

3 Pamięci mojego Dziadka Stanisława B. działacza samorządowego oraz społecznego w Małopolsce w okresie międzywojennym

4

5 Spis treści Wykaz skrótów... 9 Wstęp Rozdział I Służba publiczna w samorządzie terytorialnym w Polsce Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby publicznej Ewolucja idei służby publicznej w samorządzie terytorialnym Samorządowa służba cywilna (uwagi de lege ferenda) Rozdział II Źródła prawa pracy w samorządzie terytorialnym Powszechne źródła prawa pracy Konstytucja RP Kodeks pracy i inne przepisy powszechnego prawa pracy Ustawa o pracownikach samorządowych Ustawy ustrojowe i inne ustawy samorządowe Prawo miejscowe Autonomiczne źródła prawa pracy Układy zbiorowe pracy Akty wewnątrzzakładowe Rozdział III Podmioty stosunków pracy w samorządzie terytorialnym Pracodawca w samorządzie terytorialnym Zakres pojęcia pracownik samorządowy Uwagi ogólne Kryterium wyodrębnienia pracowników samorządowych z ogółu zatrudnionych Pracownicy zatrudnieni w urzędach gminy, w jej jednostkach pomocniczych oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych Starostwa i powiatowe jednostki organizacyjne jako miejsca zatrudnienia pracowników Pracownicy zatrudnieni w urzędach marszałkowskich i wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych... 72

6 Spis treści Pracownicy zatrudnieni w pozostałych strukturach samorządowych Wyłączenia z grona pracowników samorządowych Pracownicza zdolność prawna pracowników samorządowych Uwagi wprowadzające Obowiązek posiadania obywatelstwa polskiego Wymóg korzystania z pełni praw publicznych oraz pełnej zdolności do czynności prawnych Kwalifikacje wymagane w samorządzie terytorialnym oraz posiadanie średniego wykształcenia Niekaralność za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe Wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii Skutki zatrudniania osób niespełniających rygorów selekcyjnych Rozdział IV Nawiązanie stosunku pracy w samorządzie terytorialnym Nabór powszechny do pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych Zasady naboru powszechnego Procedura naboru powszechnego Stanowisko (rodzaj pracy) jako kryterium podziału pracowników samorządowych Uwagi ogólne Stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym Stanowisko sekretarza urzędu gminy (starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego) Stanowiska doradców i asystentów w jednostkach samorządu terytorialnego Stanowiska pomocnicze i obsługi w samorządowych jednostkach organizacyjnych Ogólna charakterystyka podstaw nawiązania stosunku pracy w samorządzie terytorialnym Wybór jako podstawa prawna zatrudnienia w samorządzie terytorialnym Powołanie jako podstawa pracowniczego zatrudnienia w samorządzie terytorialnym Mianowanie jako podstawa prawna zatrudniania pracowników samorządowych (uwagi de lege ferenda) Umowa o pracę jako podstawa nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym Służba przygotowawcza Zawarcie umowy o pracę na czas określony z pracownikiem samorządowym

7 Spis treści Rozdział V Zmiana i zawieszenie stosunku pracy pracowników samorządowych Zmiana treści stosunku pracy w służbie publicznej zagadnienia ogólne Zmiana treści stosunku pracy w samorządzie terytorialnym Uwagi wstępne Przeniesienie pracownika samorządowego na wyższe stanowisko w tym samym urzędzie (awans wewnętrzny) Czasowe powierzenie wykonywania innej pracy pracownikowi samorządowemu Przeniesienie pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym na inne stanowisko w razie reorganizacji urzędu Przeniesienie pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym na inne stanowisko w innym urzędzie w tej samej bądź innej miejscowości Zawieszenie stosunku pracownika samorządowego w razie tymczasowego aresztowania Rozdział VI Ustanie stosunków pracy z wyboru oraz z powołania w samorządzie terytorialnym Stosunki pracy z wyboru w samorządzie a trwałość zatrudnienia Uwagi wprowadzające Mechanizm ustania stosunku pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru Składniki stabilizacji zatrudnienia pracowników sprawujących swe funkcje na podstawie wyboru w samorządzie Elementy stabilizacji zatrudnienia powołanych pracowników samorządowych Szczególna ochrona trwałości stosunku pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru oraz powołania Rozdział VII Uprawnienia pracowników samorządowych Wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatki do wynagrodzenia Wynagrodzenie zasadnicze Dodatek stażowy i inne dodatki do wynagrodzenia zasadniczego Nagroda jubileuszowa i inne nagrody pracownicze Inne świadczenia związane z pracą Ustalanie warunków wynagradzania pracowników samorządowych w układach zbiorowych pracy i w regulaminach wynagradzania

8 Spis treści 8 Rozdział VIII Szczególne obowiązki pracowników samorządowych Uwagi wprowadzające Katalog podstawowych obowiązków z art. 24 u.p.s Obowiązki kwalifikowane pracowników samorządowych Obowiązek przestrzegania czasu pracy Obowiązek wykonywania poleceń służbowych Obowiązek powstrzymywania się od dodatkowych zajęć Obowiązki dodatkowe pracowników samorządowych Zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi w tej samej jednostce samorządowej Obowiązek poddania się okresowym ocenom kwalifikacyjnym Obowiązek złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej Obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym Rozdział IX Zbiorowe prawo pracy a samorząd terytorialny Prawo zrzeszania się osób zatrudnionych w samorządzie terytorialnym w związkach zawodowych Uwagi wprowadzające Zakres wolności zrzeszania się pracowników samorządowych w związkach zawodowych Wpływ związków na stanowienie prawa Zbiorowe spory pracy w samorządzie terytorialnym Uwagi ogólne Strony w sporach zbiorowych Wyłączenie prawa do strajku w samorządzie terytorialnym Układy zbiorowe pracy a samorząd terytorialny Zakończenie Bibliografia Orzecznictwo Akty normatywne

9 Wykaz skrótów 1. Akty prawne EKS Europejska Karta Społeczna, sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. konwencja MOP nr 98 konwencja MOP nr 151 (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Konwencja MOP nr 98 dotycząca stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych, przyjęta w Genewie dnia 1 lipca 1949 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 126) Konwencja MOP nr 151 dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, przyjęta w Genewie dnia 27 czerwca 1978 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78) k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) k.p.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. r.w.p.s. TFUE TWE u.d.i.p. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm., rozporządzenie płacowe) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z , s. 47) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz. Urz. WE C 340 z , s. 3) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz z późn. zm.)

10 Wykaz skrótów 10 u.d.w.r. ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz z późn. zm., pragmatyka samorządowa) u.p.s. z 1990 r. ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm., pragmatyka samorządowa z 1990 r.) u.r.s.z. ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ustawa antykorupcyjna u.s.w. u.z.z. (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) 2. Czasopisma i oficjalne publikatory Apel.-W-wa Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie Dz. U. Śl. Dziennik Ustaw Śląskich Dz. Urz. Woj. Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dolnośl. Dz. Urz. Woj. Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego Podl. Dz. Urz. Woj. Śl. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Dz. Urz. WUG Dziennik Urzędowy Wyższego Urzędu Górniczego FK Finanse Komunalne GSP Gdańskie Studia Prawnicze GSP-Prz.Orz. Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa M.P.Pr. Monitor Prawa Pracy M. Praw. Monitor Prawniczy NP Nowe Prawo NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych

11 OSA OSNCK OSNKW OSNP OSP OTK-A OwSS PiP PiZS PiŻ Prok. i Pr. Pr. Pracy PS RPEiS Sam. Teryt. St. Praw. St. Pr.-Ek. Wykaz skrótów Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Karnej Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Prawo i Życie Prokuratura i Prawo Prawo Pracy Przegląd Sądowy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Studia Prawnicze Studia Prawno-Ekonomiczne Inne ETS MOP NSA SN TK Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Międzynarodowa Organizacja Pracy Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny

12

13 Wstęp Zagadnienie zatrudnienia osób w samorządzie terytorialnym zasługuje na szczególną uwagę ze względu na swą społeczną doniosłość. Reforma kadr administracji publicznej spowodowana została koniecznością uwzględnienia skutków zachodzących przemian społeczno-ekonomicznych w naszym kraju w warunkach transformacji ustroju. Wejście w życie pragmatyki samorządowej było związane z dążeniem do zapewnienia kadr pracowniczych, które w sposób fachowy i kompetentny będą realizować zadania państwa oraz społeczności lokalnych. Ma to znaczenie zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Osoby zatrudnione w administracji publicznej powinny bowiem być zdolne do stosowania prawa wspólnotowego oraz skutecznego działania w zakresie wykonywania zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii. W społecznej dyskusji nad przyszłym kształtem służby publicznej ostatecznie opowiedziano się za zawodowym statusem wykwalifikowanych pracowników samorządowych, dzięki którym zadania państwa będą efektywnie realizowane. Z tego punktu widzenia kwestią szczególnie ważną dla prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego jest właściwe unormowanie statusu prawnego osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Podejmując analizę problematyki statusu prawnego pracowników samorządowych, należy zdawać sobie sprawę ze złożoności i obszerności przedstawianej materii ustawowej. W pracy starano się ukazać aktualną sytuację prawną pracowników samorządowych w oparciu o dorobek polskiej literatury prawniczej i orzecznictwa, a także doświadczenia praktyczne. Praca ta nie mogła jednak wyczerpać i nie wyczerpuje całości tej bogatej problematyki. Przedstawiono w niej jedynie kwestie związane ze specyfiką pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Jej celem jest bowiem naświetlenie wielu zagadnień związanych ze szczególnym rodzajem pracy w samorządzie terytorialnym. Kwestie te trudno poddają się analizie jurydycznej, a prawna regulacja statusu prawnego osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych jest nadal niedoskonała i budzi liczne wątpliwości w procesie stosowania prawa. W pracy dokonano interpretacji licznych przepisów prawnych, które są źródłem rozbieżnej wykładni oraz podjęto próbę rozwiązania wielu problemów praktycznych. Zostały w niej natomiast świadomie pominięte kwestie regulowane przepisami powszechnego prawa pracy. W tym zakresie można bowiem sięgnąć do licznych podręczników, monografii i komentarzy z zakresu prawa pracy. Praca łączy w sobie elementy teoretyczne i praktyczne. Dlatego zachowa ona zasadniczo aktualność także po wprowadzeniu ewentualnych zmian w pragmatyce

14 Wstęp 14 samorządowej, jako że podstawowe konstrukcje prawa urzędniczego, wypracowane przez dziesięciolecia, z pewnością nie ulegną zmianom. Praca jest skierowana przede wszystkim do osób stosujących prawo pracy w praktyce: sędziów sądów pracy, adwokatów, radców prawnych, pracowników działów kadr, członków organizacji związkowych oraz osób zatrudnionych w Państwowej Inspekcji Pracy. Niniejsze opracowanie może być również pomocne osobom zatrudnionym w samorządowych jednostkach organizacyjnych, studentom wydziałów prawa i administracji, zarządzania i ekonomii, a także innym osobom zainteresowanym tematyką pracowniczego zatrudnienia w samorządzie terytorialnym. W pracy został uwzględniony stan prawny na dzień 1 marca 2012 r.

15 Rozdział I Służba publiczna w samorządzie terytorialnym w Polsce 1. Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby publicznej Prawo do pracy zostało zaliczone przez Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) do podstawowych praw każdej jednostki ludzkiej. Katalog praw zawartych w Pakcie obejmuje przede wszystkim prawo do pracy pojmowane jako prawo każdego człowieka do uzyskania możliwości utrzymania się przez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą 1. Podstawowe prawa i obowiązki obywatelskie znalazły oficjalny wyraz w formie deklaracji i umów międzynarodowych. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka uchwalona dnia 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w art. 21 stanowi również, że każdy człowiek ma prawo równego dostępu do służby publicznej w swoim kraju 2. Zasadę równego dostępu obywateli do służby publicznej formułuje także art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), ratyfikowanego przez Polskę. Warto zwrócić uwagę na przepisy Rady Europy, a w szczególności rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/6 3. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął dnia 24 lutego 2000 r. rekomendację nr R/2000/6 w sprawie statusu pracowników publicznych w Europie przygotowaną przez grupę ekspertów z zakresu prawa administracyjnego, należącą do Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej. 1 Tekst Paktu zawiera wkładka do PiP 1978, z Prawa człowieka. Wprowadzenie, wybór źródeł, red. K. Motyka, Lublin 1999, s Zob. T. Górzyńska, Służba nie drużba. Rekomendacje o statusie pracowników publicznych w Europie, Rzeczpospolita, 29 marca 2001.

16 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym Rekomendacja wyznacza pożądany kierunek prac legislacyjnych i praktyki. Podkreśla ona ważną rolę pracowników publicznych, znaczenie ich kwalifikacji i umiejętności oraz konieczność stworzenia im odpowiednich warunków wykonywania szczególnych obowiązków i zadań. Rekomendacja, nie będąc aktem normatywnym, służy wprowadzeniu do ustawodawstw krajowych wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej 4. Jedna z zasad określanych w rekomendacji stanowi, iż prawa polityczne i związkowe pracowników publicznych mogą być ograniczone w drodze ustawy lub umowy zbiorowej jedynie w zakresie wymaganym w demokratycznym państwie prawnym z uwzględnieniem uzasadnionego interesu służby publicznej. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął również dnia 11 maja 2000 r. rekomendację nr R/2000/10 w sprawie kodeksów postępowania pracowników publicznych 5. Komitet Rady Europy w przyjętej dnia 24 lutego 2000 r. rekomendacji nr R/2000/6 dotyczącej statusu pracowników publicznych w Europie uznał znaczącą rolę administracji publicznej w społeczeństwach demokratycznych, jej neutralny charakter oraz wskazał równocześnie na europejskie tendencje do reformowania administracji, w tym statusu prawnego zatrudnionych w niej osób, tak by była coraz bardziej skuteczna i wydajna. Rekomendacja powinna służyć poszukiwaniu wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej oraz wprowadzaniu ich do ustawodawstw krajowych. W związku z tym zaleca się państwom członkowskim Unii Europejskiej wzięcie pod uwagę tekstu rekomendacji przy przygotowywaniu projektów ustaw dotyczących służby publicznej 6. Podstawowe zasady wynikające z rekomendacji dotyczą dokonywania rekrutacji zgodnie z zasadą równego dostępu do służby publicznej oraz doborem według kryteriów merytorycznych, wolnej konkurencji i bez dyskryminacji. Jawne i jasno określone procedury rekrutacji powinny zapewnić wybór najlepszych kandydatów oraz gwarantować im ochronę zatrudnienia. Zaprzestanie pełnienia funkcji powinno nastąpić jedynie w okolicznościach i z powodów przewidzianych w ustawie. W interesie ogólnym konieczny jest pewien zakres dyspozycyjności pracownika, któremu w ściśle określonych prawem okolicznościach można zmienić jednostronnie warunki pracy. Pracownikowi zatrudnionemu w służbie publicznej powinno przysługiwać prawo do wynagrodzenia odpowiadającego stopniowi jego odpowiedzialności i funkcjom, jakie pełni. Wysokość wynagrodzenia musi zapewnić godny poziom życia i eliminować ryzyko korupcji i pokusę angażowania się w zajęcia nie do pogodzenia z zadaniami publicznymi. Częścią wynagrodzenia powinno być wynagrodzenie premiujące jakość pracy. Awans na wyższe stanowisko, z którym wiąże się większa odpowiedzialność, powinien wiązać się z podwyższeniem wynagrodzenia. Pracownikom administracji publicznej państwo powinno zapewnić bezpłatne szko- 4 Zob. T. Górzyńska, Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, St. Praw. 2001, nr 3 4, s ; J. Staupe, Beamtenrecht. Innere Sicherheit und Katastrophenschutz (w:) Die Reform des Bundesstaates, Baden-Baden 2007, s Zob. T. Górzyńska, Standardy europejskie..., s Por. T. Górzyńska, Służba nie drużba..., s. C3; taż, Standardy europejskie..., s. 119 i n.; D. Dzienisiuk, Sytuacja urzędników w prawie Unii Europejskiej (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 234 i n.

17 1. Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby... lenia, ponieważ stałe kształcenie jest podstawowym warunkiem skutecznej administracji publicznej. W świetle rekomendacji pracodawca w administracji publicznej powinien być zobowiązany do konsultowania decyzji z przedstawicielstwem pracowniczym, co wiąże się z udziałem pracowników w zarządzaniu zakładem pracy. Rekomendacja docenia więc rolę zbiorowego prawa pracy w administracji publicznej. Niektóre prawa osób zatrudnionych w administracji publicznej mogą natomiast być ograniczane w zakresie odpowiadającym obowiązkom publicznym. W szczególności mogą być ograniczone prawa polityczne i związkowe, ale tylko legalnie i w zakresie, jakiego wymaga pełnienie funkcji publicznych. Zasada niepołączalności funkcji i stanowisk z dodatkowym zatrudnieniem lub zajęciami, które mogą utrudniać wykonywanie zadań publicznych, jest w służbie publicznej jedną z najważniejszych w rekomendacji. Pracownicy zatrudnieni w administracji publicznej powinni przestrzegać szczególnych obowiązków, takich jak respektowanie prawa, neutralność, bezstronność i wiele innych. Naruszenie obowiązków może być przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Pracownicy publiczni są bowiem odpowiedzialni za wykonywanie powierzonych im zadań. Zasady i procedura postępowania dyscyplinarnego, w tym środki odwoławcze, są określone przez przepisy prawa. Z rekomendacji wynika również, iż powinnością państwa jest zapewnienie ochrony pracownikom publicznym, którzy zgodnie z prawem wykonują funkcje publiczne. Pracownikom publicznym powinna przysługiwać droga odwoławcza do sądu i innych niezależnych organów jako środek ochrony ich praw i interesów. W związku z tym na pracowników samorządowych nałożono obowiązek profesjonalizmu przejawiający się w powinności rzetelnego, terminowego wykonywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom. Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiektywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby publicznej oraz z godnym zachowaniem się w służbie oraz poza nią. Zadania z zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w sposób wolny od nacisków czy osobistych poglądów i sympatii. Wiąże się to z odejściem od oddania politycznego oraz wierności ideologicznej dla rządzącej partii jako podstawowego kryterium naboru i awansu, które obowiązywały w czasach realnego socjalizmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwalifikacje zawodowe i umiejętności 7. Istotą utworzenia służby publicznej jest bowiem zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w warunkach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzymania tej ciągłości jest zapewnienie pracownikom samorządowym neutralności politycznej i stabilizacji zatrudnienia. Dążąc do profesjonalizmu kadr zatrudnionych w samorządzie terytorialnym, należy pamiętać o kwestii etyki urzędnika i tego wszystkiego, co tworzy 17 7 Por. E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie przekształceń ustrojowych, Warszawa 1995, passim.

18