mgr Kamil Sylwester Mroczka WPŁYW POLITYKI ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI W POLSKIEJ SŁUŻBIE CYWILNEJ NA FUNKCJONOWANIE PAŃSTWA

Transkrypt

1 UNIWERSYTET WARSZAWSKI Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych mgr Kamil Sylwester Mroczka Streszczenie rozprawy doktorskiej pt. WPŁYW POLITYKI ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI W POLSKIEJ SŁUŻBIE CYWILNEJ NA FUNKCJONOWANIE PAŃSTWA Rozprawa doktorska napisana pod kierunkiem naukowym: prof. UW dr hab. Jolanty Itrich-Drabarek Recenzenci: prof. zw. dr hab. Marek Chmaj Wydział Prawa i Nauk Społecznych Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej prof. zw. dr hab. Artur Nowak-Far Katedra Prawa Europejskiego Szkoła Główna Handlowa Warszawa, czerwiec 2014 r.

2 Spis treści 1. Znaczenie i aktualność tematu dysertacji Zakres badań Cel i teza dysertacji Metody badawcze Źródła naukowe Struktura i główne wątki pracy Weryfikacja tezy i prognoza

3 1. Znaczenie i aktualność tematu dysertacji Podjęcie tematu badawczego niniejszej dysertacji, związanego z analizą wpływu polityki zarządzania zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej na funkcjonowanie państwa, wynikało z kilku powodów. Po pierwsze, brak jest opracowania naukowego traktującego o roli zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w kontekście uwarunkowań politycznych i prawnych. Po drugie, w przedkładanej rozprawie udało się zawrzeć unikatową analizę wybranych wdrożeń nowoczesnych narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi oraz ocenę ich wpływu na sprawność funkcjonowania urzędów. Po trzecie, zostały tu zaprezentowane wyniki badań w sposób szczególny dotyczące obszarów związanych z polityzacją służby cywilnej, zwłaszcza w kontekście stanowisk menedżerskich, a także dotyczące dysfunkcji w procesie zarządzania służbą cywilną oraz wyzwań przed jakimi stoi ta instytucja. Część z zaprezentowanych tu badań może stanowić jednoczenie przyczynek do dalszej dyskusji o sposobie modernizowania służby cywilnej w Polsce. Nie bez znaczenia wydaje się być również zawarty w tym opracowaniu walor promujący dobre praktyki, z sukcesem wdrożone w urzędach tworzących system służby cywilnej. Można chyba wyrazić pełne przekonanie, że wdrożenie mechanizmów zarządzania wiedzą w skali administracji publicznej (nie tylko rządowej) pozwoli na dalszą profesjonalizację działania, a tym samym realizację założeń strategii rządowych. 2. Zakres badań Przedmiotem badań prowadzonych w niniejszej dysertacji była instytucja służby cywilnej stanowiąca kluczowy element systemu administracji rządowej w Polsce. Szczegółowe zagadnienia badawcze podjęte w pracy dotyczyły polityki zarządzania zasobami ludzkimi oraz jej wpływu na funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Przyjęcie perspektywy zogniskowanej na kadry urzędnicze zdeterminowało podstawowe założenia badawcze. W pracy podjęto badania związane z uwarunkowaniami historycznymi, politycznymi i prawnymi instytucji służby cywilnej w Polsce od momentu jej powstania. Przeanalizowano również uwarunkowania instytucjonalne, organizacyjne i prawne odnoszące się do sposobu zarządzania kadrami urzędniczymi po okresie transformacji ustrojowej. Zweryfikowano kluczowe czynniki wpływające na sprawność i efektywność świadczenia usług publicznych przez służbę cywilną oraz przeanalizowano sprawdzone narzędzia usprawniające procesy zarządcze w wybranych urzędach administracji rządowej. W warstwie empirycznej zbadano poziom świadomości osób zarządzających służbą cywilną na poziomie całego systemu oraz poszczególnych urzędów (dyrektorów generalnych) na temat strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi, a także zweryfikowano i oceniono konkretne wdrożenia usprawniające ten proces. Uzupełnieniem tak postawionego zamierzenia jest zweryfikowanie poziomu spełnienia i zrozumienia 3

4 standardów zarządzania zasobami ludzkimi, wynikających z analizy przepisów prawa w wybranych urzędach oraz relacji łączących polityków z urzędnikami. W rozprawie zbadano również relacje łączące system służby cywilnej z otoczeniem politycznym oraz rolę doradców politycznych w procesie świadczenia usług publicznych i zarządzania kadrami urzędniczymi. Dodatkowo autor skupił uwagę na roli Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w procesie profesjonalizacji kadr urzędniczych. Odrębne zadanie badawcze odnosiło się do kwestii związanych z wizerunkiem służby cywilnej, systemem wynagradzania w administracji publicznej oraz rozdrobnienia systemu zarządzania kadrami urzędniczymi w Polsce. Badania prowadzone w dysertacji obejmują lata ze szczególnym uwzględnieniem okresu od 2008 roku do 31 grudnia 2013 roku. Przyjęcie roku 2008 jako daty granicznej warunkowane jest powstaniem mechanizmów prawnych i organizacyjnych nakierowanych na zarządzanie zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. W okresach poprzedzających uchwalenie ustawy z 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej świadomość istotności omawianych w dysertacji zjawisk była znikoma, zarówno w wymiarze systemowym, jak i wykonawczym na poziomie poszczególnych urzędów. W przedkładanej pracy autorowi nie udało się odnieść do wszystkich zagadnień i wyzwań związanych z modernizacją służby cywilnej w Polsce w kontekście zarządzania zasobami ludzkimi. Poza głównym nurtem zainteresowań autora aczkolwiek z pewnością wymagających poszerzonych badań pozostały zagadnienia związane z wykorzystaniem narzędzi informatycznych w zarządzaniu, postawami urzędników, rolą związków zawodowych i wewnętrzną organizacją systemu służby cywilnej. Nie został również poddany szczegółowej analizie poziom kompetencji członków korpusu zajmujących kluczowe stanowiska w służbie cywilnej. Zamieszczone w pracy wypowiedzi odniesione zostały wyłącznie do ich deklaratywnych stwierdzeń, przy założeniu, że spełnienie warunków niezbędnych do pełnienia funkcji kierowniczych w służbie cywilnej weryfikowane jest w trakcie postępowań konkursowych. Niewątpliwie ciekawym wyzwaniem, które pozostaje do podjęcia jest porównanie skuteczności funkcjonujących narzędzi, metod i technik zarządzania zasobami ludzkimi w poszczególnych urzędach z poziomem satysfakcji pracowników, współpracowników, przełożonych i obywateli. 3. Cel i teza dysertacji Zasadniczym celem teoretycznym niniejszej rozprawy jest identyfikacja najistotniejszych determinantów wpływających na kształt systemu służby cywilnej, w szczególności w odniesieniu do polityki zarządzania zasobami ludzkimi, oraz wskazanie podstawowych kierunków modernizacyjnych, które powinny zostać podjęte w celu rozwiązywania realnych problemów administracji rządowej w Polsce. Kolejnym zamierzeniem badawczym jest wyjaśnienie procesów zachodzących w otoczeniu instytucjonalnym i prawnym, które wpływają na kształt tej instytucji oraz decydują 4

5 o kierunkach modernizacyjnych. Głównym celem pracy jest również wykazanie, że wdrażanie nowoczesnych narzędzi zarządzania, w szczególności zarządzania zasobami ludzkimi, stanowi podstawę do dalszej profesjonalizacji korpusu służby cywilnej, umożliwiającą efektywne wykonywanie zadań publicznych, choć jednak nie jest to efektem automatycznym. Hipotezą badawczą pracy jest twierdzenie, że doskonalenie procesu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej następuje dlatego, że dochodzi do profesjonalizacji sposobu świadczenia zadań publicznych na rzecz obywateli i ograniczenia dyskrecjonalności w podejmowaniu decyzji zarządczych istotnych z perspektywy bezstronności i neutralności politycznej. Hipotezą pomocniczą jest twierdzenie, że pomimo istniejących silnych podstaw prawnych i ewolucji sposobu zarządzania kadrami, służba cywilna w Polsce nie dysponuje jeszcze wystarczającymi narzędziami dla zapewnienia jej pełnej politycznej neutralności, a tym samym oczekiwanej efektywności i sprawności działania. 4. Metody badawcze Zagadnienia dotyczące służby cywilnej stanowią wielowątkowy i wieloaspektowy temat badawczy wymagający podejścia interdyscyplinarnego, nie tylko w odniesieniu do doboru źródeł ale również do analizy mechanizmów funkcjonujących w ramach systemu wdrożeń konkretnych narzędzi i rozwiązań w organizacjach tworzących system służby cywilnej. W niniejszej pracy zastosowano wiele metod i technik badawczych właściwych dla nauk politycznych. Metodami wiodącymi były: neoinstytucjonalna analiza systemu służby cywilnej i zachodzących w niej procesów oraz ich wpływu na wykonywanie zadań publicznych, analiza systemowa oraz instytucjonalno-prawna, metoda historyczna, obserwacja uczestnicząca wynikająca z osobistego doświadczenia autora, a także analiza naukowej literatury przedmiotu, orzecznictwa i dokumentów wewnętrznych wytworzonych na potrzeby służby cywilnej. Istotną rolę pełnią również badania empiryczne przeprowadzone przez autora oraz badania wtórne, a także wywiady indywidualne, konsultacje eksperckie i grupy fokusowe oraz analiza porównawcza wybranych zagadnień merytorycznych w kontekście międzynarodowym. Analiza systemowa pozwoliła na określenie głównych interesariuszy systemu służby cywilnej oraz scharakteryzowanie podstawowych zależności prawnych i organizacyjnych. Autor starał się znaleźć odpowiedzi na pytanie dotyczące wewnętrznych grup interesów oraz ich roli w procesie modernizowania procesu zarządzania zasobami ludzkimi. Analiza systemowa pozwoliła również na ustalenie zakresu samodzielności i niezależności służby cywilnej, zarówno w kontekście prawnym, jak i politycznym. W prowadzonych rozważaniach założono, że podejście systemowe pozwoli na zbadanie służby cywilnej jako względnie jednolitej całości. 5

6 Metodę neoistytucjonalną zastosowano w dysertacji nie tylko w odniesieniu do analizy źródeł prawnych i innych dokumentów źródłowych, ale również do zbadania współzależności wynikających z umiejscowienia służby cywilnej (i szerzej systemu administracyjnego) w kontekście systemu politycznego. Szczegółowej analizie poddane zostały interakcje zachodzące na styku systemu politycznego z podsystemem administracyjnym reprezentowanym przez służbę cywilną, zwłaszcza w odniesieniu do: roli gabinetów politycznych premiera i ministrów w procesie decyzyjnym, decydowaniu o kierunkach działań poszczególnych urzędów oraz wpływu na kształt polityki kadrowej. Zweryfikowano również działania innych aktorów politycznych odnoszących się zawłaszczania do służby cywilnej w celu jej upolitycznienia, czy wręcz upartyjnienia. Dzięki tej metodzie udało się w niniejszej pracy odpowiedzieć na pytanie dotyczące roli interesów poszczególnych aktorów politycznych (w wymiarze partyjnym) w kształtowaniu rozwiązań prawnych i polityki personalnej oraz faktycznego wykorzystywania instytucji służby cywilnej do realizacji strategii państwa. Metoda ta przyczyniła się również do wyjaśnienia efektów działań politycznych decydentów w sferze zarządzania zasobami ludzkimi, w szczególności w odniesieniu do sposobu zatrudniania i zwalniania członków korpusu służby cywilnej. Analizę instytucjonalno-prawną wykorzystano do badania zarówno polskich jak i zagranicznych norm prawnych, a także dokumentów wewnętrznych poszczególnych urzędów w celu ustalenia poziomu ciągłości instytucji służby cywilnej. Metoda historyczna posłużyła do zbadania uwarunkowań systemu służby cywilnej w Polsce w okresie międzywojnia oraz po nim, a także po okresie transformacji ustrojowej. W pracy została zastosowana także technika pogłębionego wywiadu, która pozwoliła na określenie zasadniczych wniosków dotyczących dysfunkcji systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej oraz ustalenie pożądanych kierunków zmian. Należy tu również zaznaczyć, że istotnym elementem badań są obserwacje uczestniczące autora, wynikające z faktu zatrudnienia w służbie cywilnej na stanowiskach związanych bezpośrednio z kreowaniem i realizowaniem polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Obserwacje te pozwoliły na praktyczne weryfikowanie działań podejmowanych przez ustawodawcę w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi, a także na ustalenie stopnia przydatności poszczególnych narzędzi oraz ich zrozumienia przez głównych zainteresowanych, pozwoliły również na zaproponowanie rozwiązań i kierunków działań modernizacyjnych, które powinny zostać podjęte w celu dalszej profesjonalizacji systemu służby cywilnej. Badania empiryczne (pogłębione wywiady indywidualne, grupy fokusowe oraz badania jakościowe i ilościowe) pozwoliły na zgromadzenie informacji na temat stanu obecnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, ustalenie silnych i słabych stron tego systemu oraz głównych przyczyn występujących dysfunkcji, a także zaproponowanie kierunków modernizacyjnych. Wtórne wykorzystanie wyników badań w zakresie społecznej percepcji instytucji służby cywilnej pozwoliło na ustalenie głównych przyczyn takiego stanu rzeczy oraz zaproponowanie niezbędnych działań informacyjno- 6

7 promocyjnych, które powinny zostać podjęte, zarówno na szczeblu centralnym (politycznym i administracyjnym), jak i przez poszczególne urzędy. Z uwagi na temat prowadzonych badań, zachodzący również na nauki o zarządzaniu, niezbędne było zastosowanie strategii konceptualnej. Pozwoliła ona na zaproponowanie podstawowych kierunków modernizacyjnych odnoszących się do sfery zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Analiza piśmiennictwa naukowego okazała się przydatna w procesie konceptualizacji pojęć oraz w przeprowadzaniu porównania rozwiązań właściwych dla polskiej służby cywilnej z rozwiązaniami funkcjonującymi w innych państwach. Wymienione powyżej metody pozwoliły na przedstawienie i omówienie podjętego tematu w sposób możliwie wszechstronny i gruntowny. Konieczność zastosowania komplementarnego podejścia wynikała również z charakteru prowadzonych rozważań, odnoszących się do szeregu zjawisk właściwych dla nauk politycznych, prawnych, socjologii, nauk ekonomicznych i zarządzania. 5. Źródła naukowe Praca powstała w oparciu o szeroko rozumianą literaturę przedmiotu zawartą w piśmiennictwie naukowym, dotyczącym zarówno rozwiązań polskich, jak i zagranicznych. Zostały w niej wykorzystane materiały źródłowe w postaci aktów prawnych, dokumentów wewnętrznych, wyników kontroli, raportów i analiz. W przeprowadzaniu analiz istotną rolę odgrywał dorobek judykatury (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i innych sądów powszechnych), materiały statystyczne, wtórne wyniki badań dotyczące percepcji służby cywilnej i opracowania poszczególnych instytucji publicznych. Z uwagi na zakres podjętych badań oraz często zdarzający się brak polskojęzycznej literatury odnoszącej się do zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej, a także chęć zaprezentowania omawianych zjawisk z różnych perspektyw, w niniejszej dysertacji wykorzystywano również literaturę anglojęzyczną, prezentującą doświadczenia Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Wielkiej Brytanii. Długa tradycja demokratyczna i wynikający z niej dorobek naukowy tych państw pozwolił w ocenie autora na znaczne wzbogacenie treści merytorycznej niniejszej dysertacji. 6. Struktura i główne wątki pracy Struktura niniejszej dysertacji stanowi konsekwencję realizacji przyjętego planu badawczego. Praca składa się ze wstępu, pięciu rozdziałów, zakończenia, bibliografii oraz spisu tabel, rysunków i wykresów. Przedstawione w niej zostały zagadnienia odnoszące się do polityki zarządzania zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej. Omówiona w niej ewolucja służby cywilnej w systemie politycznym obejmuje okres od II Rzeczypospolitej 7

8 do końca 2013 roku. Występujące w pracy ramy czasowe przyjęte zostały w oparciu o rozwiązania prawne funkcjonujące na przestrzeni ostatnich blisko stu lat. W rozdziale pierwszym przeprowadzono proces konceptualizacji pojęć. Zasadniczym celem tej części pracy było zinterpretowanie i ustalenie pojęć kluczowych z perspektywy głównego tematu badawczego oraz zaprezentowanie stanu piśmiennictwa naukowego odnoszącego się do kluczowych pojęć, takich jak: służba cywilna, pracownicy i urzędnicy służby cywilnej czy zarządzanie zasobami ludzkimi. Omówiono również podstawowe aksjomaty polskiej służby cywilnej (zawodowość, rzetelność, bezstronność i neutralność polityczna) oraz zaprezentowano podstawowe paradygmaty zarządzania publicznego. Omówiono również podstawowe cechy konstytutywne służby cywilnej w państwie demokratycznym oraz założenia teoretyczne modeli tej instytucji. Znajdują się tu także rozważania dotyczące zagadnień neutralności politycznej i polityzacji. Zaprezentowane zostały także podstawowe modele teoretyczne i koncepcje zarządzania zasobami ludzkimi, zarówno w ujęciu biznesowym, jak i administracyjnym. Istotną część tego rozdziału stanowią rozważania odnoszące się do roli administracji publicznej w wykonywaniu funkcji państwa. W tym kontekście dokonano analizy wybranych definicji administracji publicznej oraz jej kluczowych funkcji. Rozdział drugi koncentruje się na teoretycznych rozważaniach związanych z dyskusją nad kształtem systemu służby cywilnej w wymiarze instytucjonalnym, prawnym i organizacyjnym. W rozdziale tym autor poszukuje odpowiedzi na pytanie dotyczące przyczyn niestabilności instytucji służby cywilnej w Polsce oraz wpływu takiego stanu rzeczy na zarządzanie kadrami urzędniczymi. Stara się również zaprezentować podstawowe motywacje, które charakteryzowały kolejnych reformatorów służby cywilnej. Prowadzone rozważania dotyczą koncepcji kadr służby cywilnej w okresie transformacji ustrojowej oraz zawierają analizę rozwoju tej służby po regulacji z 5 lipca 1996 roku. Omówione zostały tu również rozwiązania konstytucyjne i ustawowe po 1997 roku oraz reforma korpusu urzędniczego po roku W rozdziale tym podjęto także próbę oceny blisko dwudziestu lat funkcjonowania instytucji służby cywilnej w polskim systemie politycznym. Przeprowadzono charakterystykę głównych założeń poszczególnych ustaw, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zarządzania zasobami ludzkimi. W rozdziale tym autor starał się wykazać podstawowe uwarunkowania (historyczne, prawne, polityczne i organizacyjne) wpływające na status członków korpusu służby cywilnej na przestrzeni ostatnich dwudziestu kilku lat. Rozdział trzeci poświęcony jest charakterystyce systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w świetle ustawy z listopada 2008 roku. Zasadniczym celem rozważań prowadzonych w tej części pracy jest omówienie i krytyczna analiza przyjętych rozwiązań odnoszących się do zarządzania personelem, a także wskazanie podstawowych dysfunkcji dotyczących tego obszaru. Do problemów badawczych podjętych w tej części dysertacji należy m.in.: ocena przyjętych rozwiązań w zakresie naboru i selekcji pracowników, określenie głównych mechanizmów związanych z zarządzaniem rozwojem pracowników oraz opisywaniem i wartościowaniem stanowisk pracy. Podjęto również 8

9 próbę scharakteryzowania i zinterpretowania podstawowych wartości etycznych przypisanych członkom korpusu służby cywilnej. W tej części dokonano także analizy i oceny poszczególnych narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi wprowadzonych do systemu służby cywilnej na przestrzeni ostatnich lat. Szczególną uwagę poświęcono kwestiom związanym z naborem do służby cywilnej, opisywaniem i wartościowaniem stanowisk pracy, podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracowników, ocenami okresowymi oraz zarządzaniu etycznemu. Istotną z perspektywy badacza materię stanowią również uwarunkowania związane z organizacją i sposobem przeprowadzania postępowań konkursowych na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej, w szczególności na stanowiska kierownicze. Rozdział ten zawiera także opracowanie wyników badań przeprowadzonych przez autora w celu identyfikacji i oceny roli dyrektorów generalnych w zarządzaniu służbą cywilną. W ich rezultacie zaproponowano główne kierunki działań modernizacyjnych, które w ocenie autora przyczynią się do profesjonalizacji sposobu świadczenia usług publicznych na rzecz obywateli. W rozdziale tym wskazano również na podstawowe dylematy etyczne członków korpusu służby cywilnej. Osobiste doświadczenie autora, wynikające z zatrudnienia w służbie cywilnej, pozwoliło na zamieszczenie w tym rozdziale również propozycji szeregu działań, które umożliwiłyby dalszą optymalizację aktualnych zasad zarządzania zasobami ludzkimi. Celem rozdziału czwartego jest określenie wyzwań modernizacyjnych służby cywilnej w Polsce oraz wskazanie determinantów wpływających na ograniczenie zdolności stałego doskonalenia. Przedmiot badań stanowią relacje łączące służbę cywilną z otoczeniem politycznym oraz rolą doradców politycznych w procesie zarządzania urzędem, ze szczególnym uwzględnieniem zarządzania zasobami ludzkimi. Przedmiotem badań są także zagadnienia związane z systemem wynagradzania, wizerunkiem służby cywilnej oraz rolą Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w profesjonalizacji kadr urzędniczych. Odrębnym zagadnieniem badawczym jest próba ustalenia reżimów odpowiedzialności związanych z działalnością urzędniczą. Scharakteryzowano w nim podstawowe dla politologa zagadnienia związane z relacjami systemu służby cywilnej z otoczeniem politycznym. Po pierwsze, przeanalizowano relacje łączące gabinety polityczne (stanowiące aparat pomocniczy ministrów) z pracownikami i urzędnikami służby cywilnej oraz ustalono podstawowy zakres zadań wybranych gabinetów politycznych. Po drugie, omówiono zagadnienia związane z polityzacją i upartyjnieniem służby cywilnej w Polsce, w kontekście zmian zachodzących na scenie politycznej oraz działaniami poszczególnych partii politycznych. Została tu również przeprowadzona ocena roli Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w profesjonalizacji i rozwoju kadr administracji publicznej. Przedstawiono także rozważania dotyczące wizerunku służby cywilnej jako instytucji oraz urzędników w niej zatrudnionych. Analizę aktualnego wizerunku przeprowadzono w oparciu o dostępne wyniki badań oraz aktywność publicystyczną dziennikarzy. Istotną część tego rozdziału stanowi analiza uwarunkowań systemu wynagrodzeń w służbie cywilnej (i szerzej administracji publicznej) oraz synteza poszczególnych pragmatyk urzędniczych. W tej części dysertacji omówiono także 9

10 podstawowe rodzaje odpowiedzialności urzędniczej. Analiza ta, oprócz omówienia odpowiedzialności dyscyplinarnej członków korpusu służby cywilnej, dotyczy również reżimów odpowiedzialności karnej, materialnej (cywilnej), za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także majątkowej za rażące naruszenie prawa. W oparciu o literaturę przedmiotu, materiały i dokumenty źródłowe, wywiady indywidualne oraz obserwacje uczestniczące autora zaproponowano podstawowe kierunki modernizacyjne, które powinny zostać podjęte w systemie służby cywilnej. W rozdziale piątym przeprowadzono egzemplifikację innowacyjnych praktyk zarządczych wdrażanych w wybranych urzędach administracji rządowej. W rozdziale tym autor zajmuje się charakterystyką wybranych praktyk zarządczych i prezentuje w jaki sposób wpływają one na funkcjonowanie urzędów w realizacji zadań publicznych. Przedmiotem badania są podstawowe determinanty efektywności wdrożenia konkretnych usprawnień zarządczych z perspektywy głównych interesariuszy systemu, bariery instytucjonalne (przepisy prawne), organizacyjne (struktura organizacyjna i brak zasobów) oraz psychologiczne (nastawienie pracowników i kadry zarządzającej). Na podstawie przeprowadzonej analizy zaproponowane zostały narzędzia ograniczające występowanie fundamentalnych dysfunkcji służby cywilnej związanych z wysokim poziomem upolitycznienia, a także z niskim poziomem zdolności adaptacyjnych służby cywilnej do dynamicznego otoczenia instytucjonalno-prawnego i społeczno-gospodarczego, czy też niewłaściwym mechanizmem dystrybucji środków publicznych przeznaczanych na realizację zadań, reaktywnym nastawieniem pracowników i brakiem mechanizmów pozwalających na efektywne zarządzanie potencjałem pracowników, zarówno w wymiarze mikro- jak i makrosystemowym. W oparciu o przeprowadzone badania zaprezentowano podstawowe korzyści wynikające z wdrożenia mechanizmów wspierających dzielenie się wiedzą oraz zasygnalizowano główne bariery towarzyszące wdrożeniu. Omówione zostały tu także praktyczne doświadczenia wynikające z wdrażania systemów zarządzania przez cele. Istotną część tego rozdziału stanowi prezentacja wyników badań przeprowadzonych w Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej i Ministerstwie Sprawiedliwości, odnoszących się do weryfikacji poziomu wykorzystania standardów zarządzania zasobami ludzkimi. W końcowej części rozdziału podjęta została próba dokonania diagnozy aktualnego stanu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. 7. Weryfikacja tezy i prognoza Przeprowadzone na potrzeby dysertacji badania, analizy i obserwacje nie pozwoliły na potwierdzenie teleologicznego charakteru procesu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Proces ten ma charakter alternacji, bowiem niektóre reformy odnoszące się do zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej mogą przynieść korzyści 10

11 i pozytywne efekty, podczas gdy inne powodują generowanie dodatkowych problemów i wyzwań. W pracy starano się dokonać analizy uwarunkowań historycznych, prawnych, organizacyjnych i instytucjonalnych, jakie były udziałem Polski w ostatnich dziesięcioleciach. Z przeprowadzonych badań wynika, że system służby cywilnej w Polsce przechodził przez ostatnie dwadzieścia lat szereg zmian, które jednak nie zawsze były zmianami pozytywnymi i pożądanymi. W odniesieniu do głównego nurtu zawartych w niniejszej dysertacji rozważań należy stwierdzić, że zarządzanie zasobami ludzkimi jako istotny sposób myślenia o służbie cywilnej pojawiło się w świadomości ustawodawcy, i znalazło wyraz w przepisach prawnych, dopiero w 2008 roku. Wcześniejsze rozwiązania nie miały charakteru działań systemowych i były konsekwentnie neutralizowane przez kolejne ekipy rządzące, np. projekt strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej z 2006 roku został zaniechany po zmianie na scenie politycznej, a warunki postępowania kwalifikacyjnego w oparciu o ustawę z lipca 1996 roku zostały zakwestionowane przez kolejną ekipę rządzącą. W rozdziale pierwszym przedstawione zostały podstawowe terminy i aksjomaty odnoszące się do sfery zarządzania w służbie cywilnej, dokonano tam również próby zdefiniowania wybranych terminów na potrzeby prowadzonych rozważań. Z uwagi na przyjętą konwencję terminologiczną odnoszącą się do osób zatrudnionych w służbie cywilnej dokonano analizy znaczenia terminów pracownik i urzędnik służby cywilnej oraz członkowie korpusu służby cywilnej. Następnie przeanalizowano podstawowe aksjomaty polskiej służby cywilnej wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zawodowość (profesjonalizm), rzetelność, bezstronność i neutralność polityczną (apolityczność). W stosunku do ostatniego przymiotu służby cywilnej zdecydowano się na analizę w odniesieniu do pojęć z założenia przeciwstawnych, a mianowicie polityzacja i upartyjnienie. Analizując relacje łączące sferę polityki (w wymiarze partyjnym) ze sferą administracyjną z perspektywy celów i interesów obu systemów wyróżnione zostały dwa swoiste paradygmaty wzajemnych zależności: paradygmat instrumentalizacji i paradygmat wzajemnej niezależności i symbiozy. Kolejny podrozdział pierwszej części pracy poświęcony został omówieniu podstawowych paradygmatów zarządzania w administracji publicznej. Scharakteryzowano w nim, w oparciu o literaturę polsko- i anglojęzyczną, podstawowe założenia paradygmatów zarządzania, poczynając od klasycznego modelu biurokracji Maksa Webera, poprzez zarządzanie publiczne i nowe zarządzanie publiczne, a na współrządzeniu (współzarządzaniu) kończąc. Ostatnia część zawiera rozważania odnoszące się do modeli i koncepcji teoretycznych zarządzania zasobami ludzkimi, zarówno w ujęciu biznesowym, jak i administracyjnym. W rozdziale drugim badania zostały skoncentrowane na analizie instytucjonalnych, prawnych i organizacyjnych czynników determinujących ewolucję statusu członków korpusu służby cywilnej od momentu powołania tej instytucji w systemie prawnym 11

12 Rzeczypospolitej Polskiej. Autor starał się ustalić przyczyny niestabilności służby cywilnej w Polsce oraz wpływ takiego stanu rzeczy na politykę zarządzania zasobami ludzkimi. Z przeprowadzonych badań wynika, że główną przyczyną niestabilności tej instytucji był brak jednolitej wizji pozycji i roli tej instytucji, zarówno w systemie politycznym, jak i administracyjnym. Podejmowane działania nie miały wymiaru strategicznego podejścia w odniesieniu do sposobu zarządzania służbą cywilną oraz zatrudnionych w niej pracowników. Większość ekip politycznych traktowała służbę cywilną na wzór XIXwiecznego systemu łupów i rozpoczynała budowę własnego systemu, w oparciu o własne kryteria jakościowe i ilościowe. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak osadzonych w tradycji administracyjnej narzędzi zarządczych, w szczególności zarządzania zasobami ludzkimi. Od 1996 roku uchwalono cztery ustawy o służbie cywilnej, co na osiemnastoletni okres czasu daje średni czas obowiązywania zaledwie cztery i pół roku. W tak krótkim czasie nie da się zbudować dopasowanego do potrzeb i oczekiwań głównych interesariuszy systemu służby cywilnej. Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że przepisy ustawy o służbie cywilnej z dnia 21 listopada 2008 roku mogą stanowić dobrą podstawę do zbudowania profesjonalnego aparatu wykonawczego państwa. Należy jednak pamiętać, że wprowadzanie nowoczesnych narzędzi zarządczych nie jest jedynie kwestią racjonalnego i spójnego systemu norm prawnych, opartego na ogólnych zasadach równego dostępu do służby publicznej, otwartego, równego i konkurencyjnego naboru, który bazuje na obiektywnych przesłankach kompetencji i zasług promocji i obsadzania wyższych stanowisk w administracji publicznej. W wielu przypadkach intencje ustawodawcy inspirowane przez zewnętrzny benchmarking powodują, iż wdrażane są rozwiązania niedostosowane do potrzeb i oczekiwań interesariuszy. Przygotowując i wdrażając kolejne rozwiązania należy mieć na uwadze podstawowe determinanty, takie jak: kultura polityczna, uwarunkowania historyczne, prawne i społeczne, niski poziom zaufania społecznego, rola związków zawodowych, postawy pracowników czy uwarunkowania demograficzne. Kolejne zadanie badawcze, podjęte w rozdziale trzecim, odnosiło się do analizy procesu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w aktualnie obowiązującym reżimie prawnym. Swoje rozważania autor rozpoczął od przedstawienia założeń strategicznego wymiaru zarządzania w służbie cywilnej oraz roli osób zarządzających tym systemem w modernizowaniu i dalszej profesjonalizacji. Z przeprowadzonych badań wynika, że brak jest determinacji politycznej niezbędnej do wdrożenia rozwiązań o charakterze strategicznym w służbie cywilnej. Opracowana strategia zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej nadal nie została przyjęta przez Radę Ministrów, co uniemożliwia wdrażanie wielu istotnych działań, od określenia misji i wizji służby cywilnej poczynając. Co prawda, dokument ten zawiera wiele obszarów do doskonalenia, jednak nie ulega wątpliwości, że stanowi on dobry punkt wyjścia do dalszej modernizacji sposobu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Empiryczna część rozdziału poświęcona została ustaleniu roli dyrektorów generalnych w zarządzaniu kadrami oraz określeniu podstawowych barier i przeszkód w wykonywaniu przez nich obowiązków, a 12

13 także działaniom niezbędnym do usprawnienia sposobu zarządzania służbą cywilną. Dyrektorzy generalni w trakcie badania zwracali uwagę, że głównym problemem w zarządzaniu urzędem jest brak wystarczających zasobów (zarówno ludzkich, jak i finansowych i materialnych) do realizacji co raz to większej liczby zadań publicznych. Nastawienie na optymalizację procesów świadczenia usług publicznych musi jednak być poprzedzone poniesieniem nakładów, a także konsekwencją w działaniu, której tak brakuje od początku powstania instytucji służby cywilnej w polskim systemie politycznym. W części tej scharakteryzowane i omówione zostały również podstawowe rozwiązania odnoszące się do funkcjonujących narzędzi zarządzania personelem. Przeprowadzona analiza pozwoliła na ocenę istniejących rozwiązań w zakresie naboru, procesu oceniania i podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz zarządzania etycznego. System naboru do służby cywilnej, wprowadzony na mocy ustawy z 2008 roku, daje już podstawy do przeprowadzania postępowań konkursowych w sposób umożliwiający pozyskanie odpowiednich pracowników. Główną barierą w poprawnym funkcjonowaniu systemu naboru jest w ocenie autora realizowanie procesu w oparciu o nieadekwatne narzędzia, takie jak: testy jednorazowego wyboru na stanowiska kierownicze, czy też testy psychologiczne opierane na zerojedynkowej ocenie kompetencji kierowniczych. Należy również podkreślić, że nadal dochodzi do nierzetelnego przeprowadzania naborów w służbie cywilnej skutkującego zatrudnianiem osób nieposiadających odpowiedniej wiedzy i kompetencji. Podobne uwagi dotyczą systemu oceniania pracowników i urzędników służby cywilnej. Obowiązujące przepisy prawne dają podstawy do efektywnej oceny sposobu realizacji zadań przez pracowników oraz wyznaczania podstawowych kierunków rozwojowych. Problem tkwi jednak w postrzeganiu systemu ocen przez przełożonych, którzy uważają, że jest to kolejne narzędzie jedynie zabierające im czas. Takie postrzeganie narzędzi zarządczych w ocenie autora wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, częstym problemem jaki pojawia się w procesie awansowania pracowników jest powierzanie funkcji kierowniczych najlepszym pracownikom merytorycznym nieposiadającym jednak odpowiednich kwalifikacji i predyspozycji zarządczych. Po drugie, system ocen został wdrożony w poszczególnych urzędach bez precyzyjnego określenia celu i korzyści płynących z możliwości oceniania pracy podległych pracowników. Po trzecie, przełożonym brakuje umiejętności przeprowadzania rozmów oceniających (jak pokazały analizy blisko 100% ocen jest pozytywnych), a wsparcie oferowane przez komórki do spraw zarządzania kadrami dotyczy kwestii formalnoprawnych i technicznych. Po czwarte, brak jest jednoznacznych kryteriów pozwalających na ocenę efektywności pracy poszczególnych pracowników. W ostatniej części rozdziału trzeciego dokonano analizy aksjologicznych standardów służby cywilnej. Przymioty przynależne w założeniach ustawodawcy członkom korpusu służby cywilnej są nierozerwalnie związane z procesem zarządzania zasobami ludzkimi. Potwierdza to analiza znaczenia i zakresu poszczególnych zasad etycznych oraz określone na tej podstawie kierunki działań zmierzających do podnoszenia 13

14 kwalifikacji zawodowych pracowników. W ocenie autora należy podjąć działania zmierzające do wzmacniania i promowania wartości etycznych oraz budowania etosu służby publicznej choćby na wzór okresu Polski międzywojennej. Zdaniem autora, wykonywanie zadań publicznych jest nierozerwalne z istnieniem pełnej świadomości służebnej roli urzędników wobec obywateli. Próby zastępowania urzędników świadomych tak pojętej swojej roli pracownikami kontraktowymi oraz w pewnym sensie najemnymi może jedynie doprowadzić do osłabienia stabilności aparatu wykonawczego państwa. Realizując kolejne zadanie badawcze autor skupił swoją uwagę na wyzwaniach modernizacyjnych stojących przed służbą cywilną w Polsce w najbliższych latach po to by lepiej realizować funkcje państwa oraz zwiększać jego efektywność w wykonywaniu zadań publicznych. Przedmiotem tych badań były m.in. relacje łączące służbę cywilną z otoczeniem politycznym oraz rolą polityków i doradców politycznych w procesie zarządzania. Analiza obowiązujących przepisów prawnych, praktyki funkcjonowania służby cywilnej w systemie politycznym oraz doświadczeń wybranych państw demokratycznych pozwala na stwierdzenie, że trudności z precyzyjnym rozdzieleniem strefy wpływów polityków oraz określeniem mechanizmów pozwalających zachować pożądaną synergię nie są wyłącznie polską domeną. Zawłaszczanie struktur administracyjnych przez poszczególne ekipy polityczne sprawujące w danym momencie władzę ma miejsce w większości państw demokratycznych. W Polsce nabiera jednak wymiaru szczególnego, bowiem każdorazowo wiąże się ze zmianą podstaw prawnych funkcjonowania służby cywilnej. Problemem dostrzeżonym przez autora w trakcie prowadzonych rozważań jest również niski poziom kultury politycznej oraz związany z tym brak zaufania polityków do pracowników administracji publicznej (i na odwrót). Wprowadzanie swoich ludzi na kluczowe stanowiska w trakcie jednej kadencji powoduje, że zmiana opcji politycznej rozpoczyna się od wyprowadzenia obcych i zastąpienia ich swoimi lojalnymi pracownikami. Wydaje się, że w uwarunkowaniach polskiego systemu politycznego i administracyjnego niezbędne jest przygotowanie platformy komunikacyjnej prowadzącej do wspólnego określania sposobu realizacji celów politycznych, a także precyzyjne określenie ról pracowników gabinetów politycznych oraz zakresu ich odpowiedzialności. Służba cywilna nie odpowiada za kreowanie polityki w wymiarze programowym, ale za jej wykonanie i wdrażanie na poziomie operacyjnym. Wydaje się, iż do wdrażania w praktykę koncepcji polityków potrzeba bardziej maratończyka czyli urzędnika, a nie sprintera w osobie politycznego decydenta. Służba cywilna nie może jednak czekać na impulsy modernizacyjne wyłącznie z zewnątrz. System ten musi dążyć poprzez samodoskonalenie do stałego podnoszenia poziomu świadczenia usług i coraz sprawniejszego wykonywania zadań państwa. Wydaje się, że jednym z głównych wyzwań stojących przed służbą cywilną jest usprawnienie działań w ramach wewnętrznej mobilność posiadanych zasobów. Zarządzający służbą cywilną politycy muszą mieć możliwość wykorzystywania sprawdzonych kadr administracji publicznej dla realizacji kluczowych i strategicznych zadań państwa. Nie jest tajemnicą, że polityków interesują 14

15 przede wszystkim bieżące kwestie funkcjonowania administracji, w tym służby cywilnej, a nie jej stała i konsekwentna profesjonalizacja. Dlatego też, to służba cywilna powinna podjąć niezbędne działania, tak aby w stały sposób podnosić swój potencjał kompetencyjny i organizacyjny. Warto tu również podkreślić, że niezbędne jest wprowadzenie mechanizmów rozliczania z efektów wykonywanej pracy, zarówno urzędników, jak i polityków. Politycy muszą mieć prawo do zmiany nieefektywnych dyrektorów generalnych oraz ich współpracowników. Przesłanki do takich decyzji muszą być jednak obiektywne i wynikać z oceny sposobu realizacji założonych celów. W rozdziale czwartym, w kontekście wyzwań modernizacyjnych, została zaprezentowana działalność Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Zdaniem autora, podejmowanie efektywnych i skutecznych działań modernizacyjnych wymaga stałego wpierania przez profesjonalną instytucję naukowo-badawczą kształcącą przyszłe kadry urzędnicze. Przeprowadzone rozważania pozwalają na konstatację, że KSAP, choć stanowi instytucję niezbędną w systemie służby cywilnej, przez wiele lat pozostawała jakby niezależną orbitą realizującą własne cele, a także nieodpowiadającą na zmieniające się oczekiwania głównych interesariuszy. Potwierdzenie powyższej tezy stanowią również wyniki kontroli prowadzonej w tej instytucji. Stwierdzono w nich, że Szkoła przygotowując podstawy kształcenia nie zawsze odpowiadała na bieżące zapotrzebowanie, nie mówiąc już o planowaniu na przyszłość. Warto tu jednak podkreślić, że ostatnie inicjatywy podejmowane przez KSAP, już uwzględniające realne potrzeby urzędów, są niezwykle cenne i warte kontynuacji. Wydaje się, iż Krajowa Szkoła Administracji Publicznej powinna stać się w najbliższym czasie centrum zarządzania wiedzą i kuźnią innowacyjnych rozwiązań modernizacyjnych dla całej administracji publicznej. Kolejne wyzwanie, z którym musi zmierzyć się służba cywilna jako system dotyczy kwestii związanych z komunikowaniem się z otoczeniem wewnętrznym i zewnętrznym. Winno się zmierzać do stanu, w którym obywatel zainteresowany sprawnym załatwieniem konkretnej sprawy będzie wiedział jakie działania powinien podjąć, jakie dokumenty zebrać i w jakim organie złożyć wniosek. Konsekwencją przyjęcia takiej optyki będzie konieczność zintegrowanego spojrzenia na sposób zarządzania sprawami publicznymi. Służba cywilna powinna być postrzegana, jako sprawnie funkcjonujący element szerszego układu organizacyjnego, jakim jest system administracji publicznej. Kwestią niezmiernie istotną w procesie budowania relacji z otoczeniem głównie obywatelami, jest przedstawianie rzeczywistości w sposób rzetelny i zobiektywizowany. Poziom zaufania społecznego do urzędników administracji publicznej według badania CBOS jest ciągle stosunkowo niski. Zaufanie deklaruje 45% badanych, brak zaufania 42%, niezdecydowani reprezentują pozostałe 13% 1. Budowa zaufania społecznego nie jest zadaniem prostym i krótkotrwałym. Proces ten jest wieloaspektowy i dotyczy wszystkich interesariuszy systemu służby cywilnej. 1 Zaufanie społeczne, badanie CBOS, BS/33/2012, Warszawa, marzec 2012, s. 13. W tabeli w sumowaniu wkradł się błąd. Sumowanie 30% i 12% daje łącznie 42% a dla niezdecydowanych pozostaje 13% zamiast 14%. 15

16 System administracji publicznej w Polsce cechuje ponadto występujące w nim wewnętrzne zróżnicowanie uwarunkowań prawnych dotyczących relacji, praw i obowiązków pracowniczych. Wielość i różnorodność grup zawodowych, wobec których znajdują zastosowanie obok przepisów pracowniczych także inne regulacje prawne ustalone dla określonej grupy jest znacząca. W wielu urzędach zatrudniających członków korpusu służby cywilnej istnieją również inne pragmatyki służbowe. Taki stan rzeczy w istotny sposób ogranicza możliwość efektywnego zarządzania zasobami ludzkimi. W niektórych urzędach oprócz członków korpusu służby cywilnej czynności administracyjne wykonują: sędziowie i prokuratorzy, urzędnicy sądów i prokuratur, pedagodzy i wizytatorzy, funkcjonariusze i żołnierze, a także pracownicy niemnożnikowi. Występujące zróżnicowanie pragmatyk urzędniczych powoduje w następstwie istotne problemy z efektywnym zarządzaniem w skali państwa. Zdaniem autora powinien zostać wprowadzony spójny mechanizm stanowiący jednorodny fundament prawny dla wszystkich urzędników realizujących zadania publiczne, a różnicować winno się jedynie narzędzia i metody, oczywiście z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych grup urzędniczych. Inaczej dalsze reformowanie struktur państwa może być znacznie utrudnione, a tym samym rozciągnięte w czasie. Zasadniczym celem ostatniej części pracy była egzemplifikacja innowacyjnych praktyk i narzędzi zarządzania, w tym zarządzania zasobami ludzkimi, wdrożonych w wybranych urzędach administracji rządowej. Analiza poszczególnych projektów i wdrożeń pozwala na stwierdzenie, że potencjał modernizacyjny polskiej służby cywilnej w wymiarze zarządzania zasobami ludzkimi jest wysoki. Wdrożony w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie system zarządzania przez cele pozwolił na zniwelowanie w znaczącym stopniu zaległości powstałych w wyniku zaniechań i nieefektywności w wykonywaniu zadań publicznych. Wzmacnianie kompetencji pracowników tego urzędu w ramach szkoleń wewnętrznych i platformy zarządzania wiedzą pozwala bardziej efektywnie zarządzać kompetencjami pracowników w dynamicznym otoczeniu instytucjonalnym i prawnym. Znacząca większość analizowanych usprawnień i projektów nakierowana jest na zwiększanie efektywności działania instytucji publicznych, stąd zasługuje na szczególne uznanie i popularyzację, zarówno wśród urzędników, jak i przedstawicieli świata nauki. Choć większość z przyjętych modeli zarządzania posiada słabe strony, to jednak z uwagi na cel w jakim zostały opracowane zasługują na docenienie. Budowanie postaw pracowniczych nakierowanych na działania proefektywnościowe i optymalizacyjne jest jednym z podstawowych czynników determinujących możliwość profesjonalizacji systemu służby cywilnej w Polsce. W ostatniej części niniejszej pracy zaprezentowane zostały również wyniki badań odnoszące się do poziomu znajomości i praktycznych umiejętności wykorzystania standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Celem dokonanej analizy oraz przeprowadzonych w obu urzędach działań audytowych i wywiadów było określenie poziomu znajomości i praktycznych umiejętności wykorzystania przyjętych narzędzi w 16

17 codziennej pracy. Uznając ten cel za właściwie zrealizowany, zaproponowano szereg wniosków i rekomendacji, których wdrożenie z pewnością przyczyni się to do zwiększenia sprawności i efektywności działania urzędów w odniesieniu do realizacji działań statutowych. Dynamicznie zmieniające się otoczenie instytucjonalno-prawne i społecznogospodarcze wymusza zmianę dotychczasowego stylu zarządzania polegającego na administrowaniu sprawami publicznymi na system partycypacyjny polegający na współzarządzaniu. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań o kształcie systemu służby cywilnej powinno stać się opracowanie strategii rozwoju dla administracji rządowej, jako istotnego elementu systemu zarządzania państwem. Na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat daje się bowiem zauważyć brak spójnej polityki państwa odnoszącej się do służby cywilnej. Strategia dla administracji publicznej powinna zostać ukierunkowana na obywatela, jako główny podmiot korzystający z jej usług. Aby zrealizować tak ambitny cel należy zmienić podejście i mentalność (pracowniczą i instytucjonalną) funkcjonującą w strukturach administracyjnych. Jak już zostało to podkreślone, jednym z zasadniczych problemów dotyczących funkcjonowania służby cywilnej jest brak spójności działania kolejnych rządów. Brakuje jasno sprecyzowanych celów oraz mierników definiujących osiągnięcie zakładanego sukcesu bądź porażki przedsięwzięcia. Na ogół poszczególni interesariusze systemu służby cywilnej planowali i realizowali własne cele, często sprzeczne z celami rządu. W większości przypadków nie były one ze sobą powiązane, co w konsekwencji doprowadziło do powstania zróżnicowanej siatki priorytetów i celów na najbliższe lata. W przypadku administracji rządowej cele wyznaczane są przez Prezesa Rady Ministrów, odpowiedzialnego za kształt polityki państwa. Profesjonalni urzędnicy powinni realizować te cele bez emocjonalnego zaangażowania w najlepszy możliwy sposób, przy efektywnym wykorzystaniu środków publicznych. Praktyka pokazuje jednak, że poszczególne urzędy prowadzą własną politykę, niekoniecznie wynikającą z priorytetów rządu. Takie podejście należy uznać za niedopuszczalne. Analizując wyzwania stojące przed służbą cywilną w Polsce nie można pominąć zagadnień wynikających z uwarunkowań demograficznych. Oczywistym jest stwierdzenie, że służba cywilna w Polsce starzeje się. Liczna grupa pracowników obecnie zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej w niedługim okresie czasu nabędzie prawa emerytalne. Do tej pory nie wypracowano jednak efektywnych mechanizmów pozwalających na płynne przejęcie zadań przez młodszych stażem urzędników posiadających odpowiednie kompetencje menedżerskie. Nakładając na to brak mechanizmów zarządzania wiedzą w służbie cywilnej, rodzi się obawa o niebezpieczeństwo utraty ciągłości działania. Kolejnym wyzwaniem związanym z tzw. europeizacją służby cywilnej jest problem z zatrudnianiem obywateli Unii Europejskiej w polskiej służbie cywilnej. Według sprawozdania Szefa Służby Cywilnej w 2012 roku 17

18 w naszej służbie cywilnej zatrudniono tylko jednego cudzoziemca 2. Zapewne wynika to z długiego procesu uzyskiwania zgody na ogłoszenie postępowania konkursowego otwartego dla cudzoziemców oraz z braku precyzyjnych wytycznych dotyczących możliwych do powierzenia zadań. Ustawowe stwierdzenie, że nie mogą być to zadania związane z wykonywaniem władztwa publicznego jest co najmniej nieprecyzyjne. W perspektywie wyzwań należy również postrzegać problemy z zatrudnianiem w służbie cywilnej osób niepełnosprawnych. Wprowadzone rozwiązania prawne preferujące osoby niepełnosprawne można oceniać jako swoisty program poprawności politycznej. Mechanizmy te pozwalają jednak na stopniowe zwiększanie ilości osób z orzeczeniem o niepełnosprawności zatrudnionych w administracji rządowej. Innym zagadnieniem pozostającym co prawda poza głównym obszarem rozważań prowadzonych w niniejszej rozprawie choć wymagającym pilnej interwencji zarówno w wymiarze służby cywilnej, jak i całej administracji publicznej jest eliminacja przejawów nieuzasadnionej biurokratyzacji. Aktualnie, znaczący odsetek działań komunikacyjnych na linii Departament Służby Cywilnej poszczególne urzędy odbywa się w formie tradycyjnej. W świetle powszechnego już dostępu do komunikatorów elektronicznych działanie takie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Niezależnie od wskazanych w niniejszej rozprawie dysfunkcji systemu zarządzania personelem w służbie cywilnej, z oczywistych względów należy podzielić pogląd wielu praktyków i teoretyków zajmujących się na co dzień służbą cywilną, że obowiązujące ramy prawne dają już możliwość do budowania i rozwijania nowoczesnego korpusu urzędniczego, zorientowanego na realizację służebnej roli administracji publicznej wobec społeczeństwa. Eliminacja nieprawidłowości i niedociągnięć oraz doprecyzowanie niektórych przepisów połączona z modernizacją systemu kształcenia w KSAP, a także usprawnienie procesów zarządzania podnoszeniem kwalifikacji zawodowych z pewnością pozwolą na stworzenie służby cywilnej realizującej rzetelnie, efektywnie i bezstronnie zadania państwa. Pozytywna ocena istniejących ram prawnych nie zwalnia jednak z obowiązku zasygnalizowania podstawowych słabości związanych z funkcjonowaniem służby cywilnej. Zasadniczym ryzykiem dostrzeżonym przez autora jest brak spójnej polityki dotyczącej wynagradzania pracowników realizujących zadania publiczne. Jak ukazały przeprowadzone w niniejszej pracy analizy, w uprzywilejowanej sytuacji znajdują się pracownicy zatrudnieni w urzędach administracji państwowej. Występujące dysproporcje w poziomie wynagrodzeń są przyczyną istnienia niezdrowej konkurencji w pozyskiwaniu wysokiej klasy specjalistów oraz powodują powstawanie rywalizacji pomiędzy urzędami. Warto przy tej okazji również podkreślić, że niezbędne jest również podjęcie działań zmierzających do zrównania poziomu wynagrodzeń kobiet i mężczyzn zatrudnionych w służbie cywilnej. Co prawda w służbie cywilnej odsetek kobiet zatrudnionych na 2 Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2012 r., Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2013 r., s