mgr Kamil Sylwester Mroczka WPŁYW POLITYKI ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI W POLSKIEJ SŁUŻBIE CYWILNEJ NA FUNKCJONOWANIE PAŃSTWA

Wielkość: px
Rozpocząć pokaz od strony:

Download "mgr Kamil Sylwester Mroczka WPŁYW POLITYKI ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI W POLSKIEJ SŁUŻBIE CYWILNEJ NA FUNKCJONOWANIE PAŃSTWA"

Transkrypt

1 UNIWERSYTET WARSZAWSKI Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych mgr Kamil Sylwester Mroczka WPŁYW POLITYKI ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI W POLSKIEJ SŁUŻBIE CYWILNEJ NA FUNKCJONOWANIE PAŃSTWA Praca doktorska napisana pod kierunkiem prof. UW dr. hab. Jolanty Itrich-Drabarek Warszawa, czerwiec 2014 r.

2 Spis treści Wstęp... 4 Rozdział I Zarządzanie w służbie cywilnej konceptualizacja pojęć badawczych Administracja publiczna jako wykonawca funkcji państwa Służba cywilna i jej modele teoretyczne Pracownicy i urzędnicy korpusu służby cywilnej Neutralność polityczna versus polityzacja i upartyjnienie Aksjomaty w polskiej w służbie cywilnej Paradygmaty zarządzania w administracji publicznej Zarządzanie zasobami ludzkimi koncepcje teoretyczne Rozdział II Dyskusje nad kształtem systemu służby cywilnej w Polsce Kadry urzędnicze w II Rzeczypospolitej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej Koncepcja kadr służby cywilnej w okresie transformacji ustrojowej Spory wokół ustawy o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 roku Służba cywilna w świetle rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych po 1997 roku Dewolucja statusu kadr służby cywilnej w 2006 roku Reforma korpusu urzędniczego po 2008 roku Rozdział III Proces zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej Strategiczny wymiar zarządzania zasobami ludzkimi w procesie realizacji zadań publicznych Rola dyrektorów generalnych urzędów w zarządzaniu służbą cywilną Nabór i selekcja jako czynniki profesjonalizujące służbę cywilną Rozwój i podnoszenie kwalifikacji zawodowych Ocenianie i wartościowanie stanowisk pracy Zarządzanie etyczne i standardy aksjologiczne służby cywilnej Rozdział IV Wyzwania modernizacyjne służby cywilnej Spór o rolę gabinetów politycznych w zarządzaniu sprawami publicznymi Polityzacja i upartyjnienie służby cywilnej Rola Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w profesjonalizacji i rozwoju kadr służby cywilnej Wizerunek i społeczna percepcja służby cywilnej oraz kadr urzędniczych

3 4.5. Polityka wynagradzania i konsolidacja korpusów urzędniczych Rozdział V Egzemplifikacja innowacyjnych praktyk w zarządzaniu zasobami ludzkimi studium przypadków Zarządzanie kwalifikacjami system szkoleń wewnętrznych Wpływ zarządzania wiedzą na rozwój administracji publicznej Mentoring jako narzędzie profesjonalizacji kadr urzędniczych Zarządzanie przez cele analiza wdrożenia Diagnoza zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej wyniki badań Zakończenie Bibliografia Spis tabel, rysunków i wykresów

4 Wstęp Postępujące procesy globalizacyjne oraz dynamiczne otoczenie instytucjonalnoprawne i społeczno-gospodarcze, a także rozwój świadomego społeczeństwa obywatelskiego w sposób istotny determinują cele, zadania, formy i metody działania administracji publicznej. Zdaniem Petera Druckera, w XX wieku w pierwszej czwórce najdynamiczniej rozwijających się branż znalazły się następujące sektory: centralna administracja, opieka zdrowotna, edukacja i rozrywka ( ) Spośród wymienionych czterech dynamicznych sektorów XX wieku administracja ma przypuszczalnie największy wpływ na dystrybucję rozporządzalnych dochodów obywateli ( ) naczelną funkcją ekonomiczną administracji centralnej w kraju rozwiniętym jest redystrybucja od 30 do 50% dochodu narodowego całego kraju 1. Stwierdzenie to znakomicie obrazuje znaczenie i wpływ poprawy efektywności oraz modernizowania sposobu funkcjonowania administracji publicznej na życie obywateli oraz działalność przedsiębiorstw i innych organizacji. Oddziaływanie administracji publicznej, w tym administracji rządowej oraz zatrudnionych w niej pracowników i urzędników służby cywilnej na funkcjonowanie państwa i jego obywateli jest kwestią bezsporną. Właściwe wykonywanie zadań państwa na rzecz obywateli nie byłoby możliwe bez profesjonalnych kadr urzędniczych. Przyjęcie takiej perspektywy przyświecało autorowi w określaniu zasadniczych założeń niniejszej dysertacji. Jako główne pole badawcze określono bowiem analizę wpływu polityki zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej na funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Poza głównym nurtem zainteresowania pozostawiono kwestie związane z wewnętrznymi relacjami pomiędzy poszczególnymi rodzajami i typami administracji oraz ich wpływem na funkcjonowanie naszego państwa. Przyjęta przez autora perspektywa ukierunkowała sposób obrazowania wpływu administracji rządowej na aktywność państwa w wymiarze wykonawczym. Zdaniem autora debata o administrowaniu sprawami publicznymi w ramach systemu politycznego powinna zaczynać się od kwestii związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Pogląd ten wyraża wielu wybitnych teoretyków zajmujących się analizą systemów administracyjnych 2. Jak już kilkadziesiąt lat temu pisał Maurycy Jaroszyński, właściwe funkcjonowanie aparatu państwowego, czego jedynym miernikiem jest realizacja zakreślonych zadań, zależy z jednej strony od organizacji tego aparatu, z drugiej zaś od kadr ludzkich, które go wypełniają. Ten drugi element kadry pracownicze jest nie tylko równie ważny, jak organizacja, ale częstokroć jeszcze ważniejszy: niejednokrotnie bowiem braki i niedostatki, wynikające z niedociągnięć organizacyjny, mogą być i bywają usuwane i korygowane odpowiednią pracą wysoko kwalifikowanego i oddanego sprawie personelu 3. Z powyższym poglądem w pełni utożsamia się autor niniejszej rozprawy, bowiem służba 1 P. Drucker: Zarządzanie w XXI wieku - wyzwania, dodatek do Rzeczpospolitej, 16 września 2010, s Por. B. G. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, s M. Jaroszyński, Służba państwowa w administracji, w: M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s

5 cywilna, aby lepiej wypełniać zadania państwa, powinna się zmieniać, unowocześniać metody i narzędzia zarządzania zasobami ludzkimi oraz udoskonalać sposób wykonywania zadań publicznych. Wydarzenia ostatnich dziesięcioleci związane z transformacją ustrojową, przystąpieniem do Paktu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej były dla państwa polskiego dużym wyzwaniem, zarówno w wymiarze prawnym i instytucjonalnym, jak i organizacyjnym. We współczesnych czasach myślenie o modernizowaniu systemu administracji publicznej musi opierać się na kategoriach związanych z efektywnością i sprawnością jej działania. Zbudowanie takiej koncepcji powinno być jednak poprzedzone wyznaczeniem wizji dla całego systemu, określeniem celów i zadań oraz wskazaniem odpowiedzialnych za ich przeprowadzenie. Odpowiedzialność muszą przyjąć przywódcy polityczny, nowocześni menedżerowie publiczni oraz zatrudnieni w administracji publicznej urzędnicy i pracownicy 4. Celem funkcjonowania administracji nie jest jedynie urzędowanie, ale sprawna obsługa obywatela. Aby stwierdzić, czy obywatel jest właściwie obsługiwany przez urzędników, a środki wydawane na ten cel są adekwatne i efektywnie wydatkowane, nieuniknione jest wprowadzenie zobiektywizowanych kryteriów mierzenia i oceny pracy. Odnosi się to zarówno do oceny ilości, jak i jakości wykonywanych zadań, poziomu satysfakcji obywateli, ponoszonych kosztów, a także do otrzymywanych w zamian efektów administracyjnych działań. Reformowanie administracji publicznej i prowadzanie w niej nowoczesnych rozwiązań i narzędzi zarządzania bez uprzedniego uporządkowania systemu prawnego, podstaw funkcjonowania oraz precyzyjnego określenia i podziału kompetencji nie przyniesie realnych korzyści dla głównych interesariuszy, którymi są obywatele. Wdrażanie nawet najlepszych systemów zarządczych bez jasnego określenia celów ich wprowadzenia oraz określenia mierników sukcesu powoduje stan, w którym nie jest możliwa ocena pozytywnych czy negatywnych skutków wdrożenia. Zdaniem Artura Nowaka-Fara reforma administracji publicznej jest złożonym procesem strategicznym, który nie może być oceniany wyłącznie przez pryzmat klasycznego porównania przyjętych celów i osiągniętych wyników. Ocena musi być rozszerzona o weryfikację słuszności założeń reformy (a więc odnieść się do fazy analitycznej tego procesu), musi także uwzględniać kwestię efektywności i wydajności jej przebiegu (co oznacza rozszerzenie zakresu badania na fazę wykonawczą) 5. W tym kontekście należy stwierdzić, że prowadzone działania modernizacyjne muszą być oparte o realne potrzeby polityków, urzędów i urzędników oraz przede wszystkim obywateli. 4 Na potrzeby rozważań zawartych w niniejszej dysertacji, w odniesieniu do kwestii merytorycznych związanych np. ze statusem prawnym, czy sposobem nawiązania stosunku pracy oraz uprawnieniami i odpowiedzialnościami poszczególnych grup urzędniczych, stosowano definicje zgodne z zapisami aktualnej ustawy o służbie cywilnej. Wymienność w stosowaniu pojęć pracownik i urzędnik odnosi się do kwestii związanych z wizerunkiem służby cywilnej, społeczną percepcją tej instytucji oraz procesów związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi odnoszącymi się do obu grup. Dokonanie całościowej analizy omawianych zagadnień w związku z powszechnym stosowaniem pojęcia urzędnik na określenie osób zatrudnionych w strukturach administracji publicznej byłoby praktycznie niemożliwe. 5 A. Nowak-Far, Zarządzanie strategiczne a analiza efektywności reformy administracji publicznej, Służba Cywilna, 2001, Nr 2, s

6 Działania te powinny być również wspierane stałym rozwojem kompetencji pracowników, przyczyniając się do zwiększenia efektywności i sprawności funkcjonowania administracji rządowej. Stałe monitorowanie i analizowanie skuteczności podejmowanych inicjatyw i wdrażanych rozwiązań w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi przyczynia się do skracania czasu realizacji ustawowych zadań oraz optymalizacji kosztów funkcjonowania, a także wpływa na zwiększenie poziomu zadowolenia obywateli. W konsekwencji, pozwala na dalszą profesjonalizację systemu funkcjonowania administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że sprawnie działający system służby cywilnej stanowi fundament społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznego państwa prawnego. System ten musi jednak podlegać zmianom, tak aby odpowiadał na coraz nowsze wyzwania i potrzeby obywateli. W ostatnich latach w systemie zarządzania korpusem służby cywilnej wprowadzano szereg innowacyjnych, pilotażowych inicjatyw, które w dużym stopniu okazały się być skutecznymi rozwiązaniami wielu problemów. Działania te potwierdziły istnienie ogromnego potencjału kompetencyjnego, organizacyjnego i instytucjonalnego tej struktury. Zaangażowanie wszystkich interesariuszy tego systemu konieczne będzie także w przyszłości. Istnieje bowiem potrzeba zapewnienia obywatelom, zgodnie z ich prawem, usługi urzędniczej na coraz wyższym poziomie. Wynika to z uzasadnionych oczekiwań obywateli, priorytetów Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, a także licznych zobowiązań międzynarodowych. Należy jednak zwrócić uwagę, że wdrażanie nowoczesnych metod zarządzania nie odbywa się bez przeszkód. Jak wskazują obserwacje wynikające z osobistego doświadczenia autora, wiele inicjatyw związanych ze zmianą sposobu zarządzania wygenerowało szereg problemów związanych z praktyczną implementacją i praktycznym wykorzystaniem nowoczesnych koncepcji. Przykładem takiego wdrożenia jest choćby wartościowanie stanowisk pracy, które nie jest powiązane z uwarunkowaniami rynku pracy, przez co uniemożliwia pozyskiwanie wysoko specjalistycznych kadr urzędniczych. Jednym z największych wyzwań, jakie się pojawiło przed służbą cywilną w trakcie wdrażania pierwszych regulacji prawnych była zmiana mentalności pracowników, bowiem ich funkcjonowanie w systemie opartym na konieczności wykonywania wszystkich poleceń i zadań organów partyjnych musiało przynieść negatywne konsekwencje. Wyzwanie to choć zmieniło swoje oblicze jest aktualne do dzisiaj i wymaga konsekwentnych działań, których celem jest przede wszystkim zmiana postaw z reaktywnych i biernych na proaktywne. Pracownicy nastawieni proaktywnie starają się poszukiwać nowych rozwiązań i stale doskonalą rozwiązania już istniejące. Nie przyglądają się biernie w sytuacji zagrożenia dla realizacji zadań, lecz podejmują wszelkie działania minimalizujące skutki pojawiającego się ryzyka i zagrożenia. Pracownik proaktywny w administracji publicznej, to pracownik nastawiony na pełną realizację zasadniczego celu swojego funkcjonowania, a mianowicie jak najsprawniejsze służenie obywatelowi. Podjęcie tematu badawczego niniejszej dysertacji, związanego z analizą wpływu polityki zarządzania zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej na funkcjonowanie państwa, wynikało z kilku powodów. Po pierwsze, brak jest opracowania naukowego traktującego o roli zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w kontekście 6

7 uwarunkowań politycznych i prawnych. Po drugie, w przedkładanej rozprawie udało się zawrzeć unikatową analizę wybranych wdrożeń nowoczesnych narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi oraz ocenę ich wpływu na sprawność funkcjonowania urzędów. Po trzecie, zostały tu zaprezentowane wyniki badań w sposób szczególny dotyczące obszarów związanych z polityzacją służby cywilnej, zwłaszcza w kontekście stanowisk menedżerskich, a także dotyczące dysfunkcji w procesie zarządzania służbą cywilną oraz wyzwań przed jakimi stoi ta instytucja. Część z zaprezentowanych tu badań może stanowić jednoczenie przyczynek do dalszej dyskusji o sposobie modernizowania służby cywilnej w Polsce. Jak wiadomo, system ten od samego początku ulegał licznym zmianom, wynikającym głównie ze zmian na najwyższych szczeblach politycznych, i do dnia dzisiejszego nie można go uznać za system doskonały. Nie bez znaczenia wydaje się być również zawarty w tym opracowaniu walor promujący dobre praktyki, z sukcesem wdrożone w urzędach tworzących system służby cywilnej. Można chyba wyrazić pełne przekonanie, że wdrożenie mechanizmów zarządzania wiedzą w skali administracji publicznej (nie tylko rządowej) pozwoli na dalszą profesjonalizację działania, a tym samym realizację założeń strategii rządowych. Punktem wyjścia dla prowadzonej w niniejszej dysertacji analizy było założenie, że zarządzanie zasobami ludzkimi, niezależnie od charakteru organizacji, jest procesem wysoce skomplikowanym i dynamicznym. Z uwagi na to, że dotyczy ludzi nie jest zwykłym, przewidywalnym i racjonalnym działaniem o jasnych celach i możliwych do łatwego zweryfikowania wynikach i efektach. Na potrzeby prowadzonych rozważań przyjęto za Jolantą Itrich-Drabarek, że służba cywilna to wyodrębniony zespół ludzi zatrudnionych na podstawie prawa, w celu realizacji określonych w prawie zadań, kierujących się określonym systemem norm, wartości i procedur, mających za zadanie służyć społeczeństwu oraz utrzymywać istotne funkcje państwa 6. Wypracowano również następujące założenia definicyjne odnoszące się do polityki zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Zdaniem autora zarządzanie zasobami ludzkimi w służbie cywilnej to usystematyzowany i logiczny zbiór działań, zorientowanych na pozyskiwanie, rozwój i efektywne dysponowanie kapitałem ludzkim (w postaci członków korpusu służby cywilnej) w celu wykonywania zadań państwa w sposób profesjonalny, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny. W odniesieniu do terminu polityka zarządzania zasobami ludzkimi przyjęto, że jest to ogół działań i inicjatyw podejmowanych przez ustawodawcę i inne uprawnione podmioty, pracodawcę oraz wyspecjalizowane komórki organizacyjne, w ramach obowiązujących przepisów prawnych lub w związku ze zmieniającym się otoczeniem, w celu pozyskania, rozwijania, motywowania, a także zwalniania pracowników niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Zasadniczym celem teoretycznym niniejszej rozprawy jest identyfikacja najistotniejszych determinantów wpływających na kształt systemu służby cywilnej, w szczególności w odniesieniu do polityki zarządzania zasobami ludzkimi, oraz wskazanie podstawowych kierunków modernizacyjnych, które powinny zostać podjęte w celu 6 J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s

8 rozwiązywania realnych problemów administracji rządowej w Polsce. Kolejnym zamierzeniem badawczym jest wyjaśnienie procesów zachodzących w otoczeniu instytucjonalnym i prawnym, które wpływają na kształt tej instytucji oraz decydują o kierunkach modernizacyjnych. Głównym celem tej pracy jest również wykazanie, że wdrażanie nowoczesnych narzędzi zarządzania, w szczególności zarządzania zasobami ludzkimi, stanowi podstawę do dalszej profesjonalizacji korpusu służby cywilnej, umożliwiającą efektywne wykonywanie zadań publicznych, choć jednak nie jest to efektem automatycznym. Głównym celem badawczym jest określenie aktualnego poziomu świadomości osób zarządzających służbą cywilną na poziomie całego systemu oraz poszczególnych urzędów (dyrektorów generalnych) na temat strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi, a także weryfikacja i ocena konkretnych wdrożeń usprawniających ten proces. Uzupełnieniem tak postawionego celu jest zweryfikowanie poziomu spełnienia i zrozumienia standardów zarządzania zasobami ludzkimi, wynikających z analizy przepisów prawa w wybranych urzędach oraz relacji łączących polityków z urzędnikami. Hipotezą badawczą pracy jest twierdzenie, że doskonalenie procesu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej następuje dlatego, że dochodzi do profesjonalizacji sposobu świadczenia zadań publicznych na rzecz obywateli i ograniczenia dyskrecjonalności w podejmowaniu decyzji zarządczych istotnych z perspektywy bezstronności i neutralności politycznej. Hipotezą pomocniczą jest twierdzenie, że pomimo istniejących silnych podstaw prawnych i ewolucji sposobu zarządzania kadrami, służba cywilna w Polsce nie dysponuje jeszcze wystarczającymi narzędziami dla zapewnienia jej pełnej politycznej neutralności, a tym samym oczekiwanej efektywności i sprawności działania. Przyjęta hipoteza badawcza będzie weryfikowana poprzez szukanie odpowiedzi na poniższe pytania: Jakie były główne uwarunkowania ewolucyjne systemu służby cywilnej w Polsce od 1996 roku? Czy system służby cywilnej może funkcjonować jako samodzielny byt administracyjny w pełni niezależny od polityki? Jeżeli nie, to jak zbudować i ułożyć relacje między urzędnikami a politykami? Którzy interesariusze systemu mają największy wpływ na zarządzanie zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej? Jakie są główne dysfunkcje i wyzwania modernizacyjne systemu służby cywilnej w Polsce? Czy pozycja prawna szefa służby cywilnej jest wystarczająca w świetle oczekiwań interesariuszy i wyzwań modernizacyjnych? Jaką rolę w służbie cywilnej pełnią dyrektorzy generalni urzędów? Dlaczego kolejne interesujące i innowacyjne inicjatywy modernizacyjne nie przynoszą pozytywnych efektów? Czy pracownicy służby cywilnej posiadają świadomość, w jakim celu i w czyim interesie działają? Jak postrzegana jest służba cywilna i zatrudnieni w niej urzędnicy? Jaką rolę w procesie profesjonalizacji kadr służby cywilnej pełni Krajowa Szkoła Administracji Publicznej? W jaki sposób usprawnić proces wdrażania nowoczesnych narzędzi zarządczych w zakresie zarządzania kadrami? Jaką odpowiedzialność ponoszą osoby zarządzające służbą cywilną? W jaki sposób należy usprawnić wdrażanie nowoczesnych narzędzi zarządczych? Jak można zmienić postawy pracowników? Dlaczego niezbędne jest określanie kryteriów sukcesu dla poszczególnych działań modernizacyjnych? 8

9 Zagadnienia dotyczące służby cywilnej stanowią wielowątkowy i wieloaspektowy temat badawczy wymagający podejścia interdyscyplinarnego, nie tylko w odniesieniu do doboru źródeł ale również do analizy mechanizmów funkcjonujących w ramach systemu wdrożeń konkretnych narzędzi i rozwiązań w organizacjach tworzących system służby cywilnej. W niniejszej pracy zastosowano wiele metod i technik badawczych właściwych dla nauk politycznych 7. Jednak metodami wiodącymi były: neoinstytucjonalna analiza systemu służby cywilnej i zachodzących w niej procesów oraz ich wpływu na wykonywanie zadań publicznych, analiza systemowa oraz instytucjonalno-prawna, metoda historyczna, obserwacja uczestnicząca wynikająca z osobistego doświadczenia autora, a także analiza naukowej literatury przedmiotu, orzecznictwa i dokumentów wewnętrznych wytworzonych na potrzeby służby cywilnej. Istotną rolę pełnią również badania empiryczne przeprowadzone przez autora oraz badania wtórne, a także wywiady indywidualne, konsultacje eksperckie i grupy fokusowe oraz analiza porównawcza wybranych zagadnień merytorycznych w kontekście międzynarodowym. Analiza systemowa pozwoliła na określenie głównych interesariuszy systemu służby cywilnej oraz scharakteryzowanie podstawowych zależności prawnych i organizacyjnych. Autor starał się znaleźć odpowiedzi na pytanie dotyczące wewnętrznych grup interesów oraz ich roli w procesie modernizowania procesu zarządzania zasobami ludzkimi. Analiza systemowa pozwoliła również na ustalenie zakresu samodzielności i niezależności służby cywilnej, zarówno w kontekście prawnym, jak i politycznym. W prowadzonych rozważaniach założono, że podejście systemowe pozwoli na zbadanie służby cywilnej jako względnie jednolitej całości. Metodę neoistytucjonalną zastosowano w dysertacji nie tylko w odniesieniu do analizy źródeł prawnych i innych dokumentów źródłowych, ale również do zbadania współzależności wynikających z umiejscowienia służby cywilnej (i szerzej systemu administracyjnego) w kontekście systemu politycznego. Szczegółowej analizie poddane zostały interakcje zachodzące na styku systemu politycznego z podsystemem administracyjnym reprezentowanym przez służbę cywilną, zwłaszcza w odniesieniu do: roli gabinetów politycznych premiera i ministrów w procesie decyzyjnym, decydowaniu o kierunkach działań poszczególnych urzędów oraz wpływu na kształt polityki kadrowej. Zweryfikowano również działania innych aktorów politycznych odnoszących się zawłaszczania do służby cywilnej w celu jej upolitycznienia, czy wręcz upartyjnienia. Dzięki tej metodzie udało się w niniejszej pracy odpowiedzieć na pytanie dotyczące roli interesów poszczególnych aktorów politycznych (w wymiarze partyjnym) w kształtowaniu rozwiązań prawnych i polityki personalnej oraz faktycznego wykorzystywania instytucji służby cywilnej do realizacji strategii państwa. Metoda ta przyczyniła się również do wyjaśnienia efektów działań 7 Zob. szerzej na temat metod i technik badawczych w naukach politycznych: M. Chmaj, M. Żmigrodzki, Wprowadzenie do teorii polityki, Lublin 2001, s. 43 i nast., A. Chodubski, Wstęp do badań politologicznych, Gdańsk 2006, Studia europejskie. Zagadnienia metodologiczne, red. K. A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Warszawa

10 politycznych decydentów w sferze zarządzania zasobami ludzkimi, w szczególności w odniesieniu do sposobu zatrudniania i zwalniania członków korpusu służby cywilnej. Analizę instytucjonalno-prawną wykorzystano do badania zarówno polskich jak i zagranicznych norm prawnych, a także dokumentów wewnętrznych poszczególnych urzędów w celu ustalenia poziomu ciągłości instytucji służby cywilnej. Metoda historyczna posłużyła do zbadania uwarunkowań systemu służby cywilnej w Polsce w okresie międzywojnia oraz po nim, a także po okresie transformacji ustrojowej. W pracy została zastosowana także technika pogłębionego wywiadu, która pozwoliła na określenie zasadniczych wniosków dotyczących dysfunkcji systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej oraz ustalenie pożądanych kierunków zmian. Należy tu również zaznaczyć, że istotnym elementem badań są obserwacje uczestniczące autora, wynikające z faktu zatrudnienia w służbie cywilnej na stanowiskach związanych bezpośrednio z kreowaniem i realizowaniem polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Obserwacje te pozwoliły na praktyczne weryfikowanie działań podejmowanych przez ustawodawcę w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi, a także na ustalenie stopnia przydatności poszczególnych narzędzi oraz ich zrozumienia przez głównych zainteresowanych, pozwoliły również na zaproponowanie rozwiązań i kierunków działań modernizacyjnych, które powinny zostać podjęte w celu dalszej profesjonalizacji systemu służby cywilnej. Badania empiryczne (pogłębione wywiady indywidualne, grupy fokusowe oraz badania jakościowe i ilościowe) pozwoliły na zgromadzenie informacji na temat stanu obecnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, ustalenie silnych i słabych stron tego systemu oraz głównych przyczyn występujących dysfunkcji, a także zaproponowanie kierunków modernizacyjnych. Wtórne wykorzystanie wyników badań w zakresie społecznej percepcji instytucji służby cywilnej pozwoliło na ustalenie głównych przyczyn takiego stanu rzeczy oraz zaproponowanie niezbędnych działań informacyjnopromocyjnych, które powinny zostać podjęte, zarówno na szczeblu centralnym (politycznym i administracyjnym), jak i przez poszczególne urzędy. Z uwagi na temat prowadzonych badań, zachodzący również na nauki o zarządzaniu, niezbędne było zastosowanie strategii konceptualnej. Pozwoliła ona na zaproponowanie podstawowych kierunków modernizacyjnych odnoszących się do sfery zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Analiza piśmiennictwa naukowego okazała się przydatna w procesie konceptualizacji pojęć oraz w przeprowadzaniu porównania rozwiązań właściwych dla polskiej służby cywilnej z rozwiązaniami funkcjonującymi w innych państwach. Wymienione powyżej metody pozwoliły na przedstawienie i omówienie podjętego tematu w sposób możliwie wszechstronny i gruntowny. Konieczność zastosowania komplementarnego podejścia wynikała również z charakteru prowadzonych rozważań, odnoszących się do szeregu zjawisk właściwych dla nauk politycznych, prawnych, socjologii, nauk ekonomicznych i zarządzania. Struktura niniejszej dysertacji stanowi konsekwencję realizacji przyjętego planu badawczego. Praca składa się ze wstępu, pięciu rozdziałów, zakończenia, bibliografii oraz spisu tabel, rysunków i wykresów. Przedstawione w niej zostały zagadnienia odnoszące się do 10

11 polityki zarządzania zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej. Omówiona w niej ewolucja służby cywilnej w systemie politycznym obejmuje okres od II Rzeczypospolitej do końca 2013 roku. Występujące w pracy ramy czasowe przyjęte zostały w oparciu o rozwiązania prawne funkcjonujące na przestrzeni ostatnich blisko stu lat. W rozdziale pierwszym przeprowadzono proces konceptualizacji pojęć. Zasadniczym celem tej części pracy było więc zinterpretowanie i ustalenie pojęć kluczowych z perspektywy głównego tematu badawczego oraz zaprezentowanie stanu piśmiennictwa naukowego odnoszącego się do kluczowych pojęć, takich jak: służba cywilna, pracownicy i urzędnicy służby cywilnej czy zarządzanie zasobami ludzkimi. Omówiono również podstawowe aksjomaty polskiej służby cywilnej (zawodowość, rzetelność, bezstronność i neutralność polityczna) oraz zaprezentowano podstawowe paradygmaty zarządzania publicznego. W niniejszej rozprawie proces konceptualizacji pojęć przeprowadzony został w wyniku analizy literatury naukowej, polskiej i zagranicznej, przepisów prawa polskiego i europejskiego, a także doświadczeń wynikających z praktyki działania poszczególnych jednostek administracji rządowej, zarówno w odniesieniu do polskiego systemu służby cywilnej, jak i rozwiązań modelowych funkcjonujących w wybranych państwach zachodnich. W oparciu o wymienione powyżej źródła w poszczególnych podrozdziałach zdefiniowane zostały podstawowe pojęcia odnoszące się zarówno do systemu służby cywilnej oraz konstytucyjnych atrybutów tej instytucji, jak i koncepcji zarządzania w administracji publicznej, a w szczególności zarządzania zasobami ludzkimi. Omówiono również podstawowe cechy konstytutywne służby cywilnej w państwie demokratycznym oraz założenia teoretyczne modeli tej instytucji. Znajdują się tu także rozważania dotyczące zagadnień neutralności politycznej i polityzacji, a więc problemów obecnych w praktyce funkcjonowania służby cywilnej. Zaprezentowane zostały także podstawowe modele teoretyczne i koncepcje zarządzania zasobami ludzkimi, zarówno w ujęciu biznesowym, jak i administracyjnym. Istotną część tego rozdziału stanowią również rozważania odnoszące się do roli administracji publicznej w wykonywaniu funkcji państwa. W tym kontekście dokonano analizy wybranych definicji administracji publicznej oraz jej kluczowych funkcji. Rozdział drugi koncentruje się na teoretycznych rozważaniach związanych z dyskusją nad kształtem systemu służby cywilnej w wymiarze instytucjonalnym, prawnym i organizacyjnym. W rozdziale tym autor poszukuje odpowiedzi na pytanie dotyczące przyczyn niestabilności instytucji służby cywilnej w Polsce oraz wpływu takiego stanu rzeczy na zarządzanie kadrami urzędniczymi. Stara się również zaprezentować podstawowe motywacje, które charakteryzowały kolejnych reformatorów służby cywilnej. Prowadzone rozważania dotyczą koncepcji kadr służby cywilnej w okresie transformacji ustrojowej oraz zawierają analizę rozwoju tej służby po regulacji z 5 lipca 1996 roku. Omówione zostały tu również rozwiązania konstytucyjne i ustawowe po 1997 roku oraz reforma korpusu urzędniczego po roku W rozdziale tym podjęto także próbę oceny blisko dwudziestu lat funkcjonowania instytucji służby cywilnej w polskim systemie politycznym. Przeprowadzono charakterystykę głównych założeń poszczególnych ustaw, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zarządzania zasobami ludzkimi. W rozdziale tym autor starał się wykazać 11

12 podstawowe uwarunkowania (historyczne, prawne, polityczne i organizacyjne) wpływające na status członków korpusu służby cywilnej na przestrzeni ostatnich dwudziestu kilku lat. Prowadząc rozważania o ewolucji instytucji służby cywilnej w Polsce należy mieć na uwadze uwarunkowania związane z brakiem jej stabilności w otoczeniu instytucjonalnym i prawnym. Kolejne zmiany na scenie politycznej skutkowały rozpoczynaniem kolejnego etapu modernizowania kadr urzędniczych według własnych kryteriów. Brak stabilności należy niewątpliwie analizować i oceniać w wymiarze braku spójnej polityki państwa w odniesieniu do urzędników realizujących zadania publiczne. Jak zauważa Marek Chmaj w odniesieniu do procesu reformowania w Polsce można zaryzykować twierdzenie, że wiele reform systemu administracji stało się przyczynkiem do kolejnych następujących po sobie reform, przez co system ten jest bardzo skomplikowany i trudny w percepcji dla zwykłego obywatela 8. Rozdział trzeci poświęcony jest charakterystyce systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w świetle ustawy z listopada 2008 roku. Zasadniczym celem rozważań prowadzonych w tej części pracy jest omówienie i krytyczna analiza przyjętych rozwiązań odnoszących się do zarządzania personelem, a także wskazanie podstawowych dysfunkcji dotyczących tego obszaru. Do problemów badawczych podjętych w tej części dysertacji należy m.in.: ocena przyjętych rozwiązań w zakresie naboru i selekcji pracowników, określenie głównych mechanizmów związanych z zarządzaniem rozwojem pracowników oraz opisywaniem i wartościowaniem stanowisk pracy. Podjęto również próbę scharakteryzowania i zinterpretowania podstawowych wartości etycznych przypisanych członkom korpusu służby cywilnej. W tej części dokonano także analizy i oceny poszczególnych narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi wprowadzonych do systemu służby cywilnej na przestrzeni ostatnich lat. Szczególną uwagę poświęcono kwestiom związanym z naborem do służby cywilnej, opisywaniem i wartościowaniem stanowisk pracy, podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracowników, ocenami okresowymi oraz zarządzaniu etycznemu. Istotną z perspektywy badacza materię stanowią również uwarunkowania związane z organizacją i sposobem przeprowadzania postępowań konkursowych na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej, w szczególności na stanowiska kierownicze. Rozdział ten zawiera także opracowanie wyników badań przeprowadzonych przez autora w celu identyfikacji i oceny roli dyrektorów generalnych w zarządzaniu służbą cywilną. W ich rezultacie zaproponowano główne kierunki działań modernizacyjnych, które w ocenie autora przyczynią się do profesjonalizacji sposobu świadczenia usług publicznych na rzecz obywateli. Badania obejmowały: analizę obowiązującego prawa, badania ankietowe służące identyfikacji głównych problemów zarządczych z perspektywy dyrektorów generalnych urzędów, indywidualne wywiady pogłębione z osobami pełniącymi kluczowe funkcje w systemie służby cywilnej oraz mającymi istotny wpływ na kształt systemu służby cywilnej. W rozdziale tym wskazano również na podstawowe dylematy etyczne członków korpusu służby cywilnej. Osobiste doświadczenie autora, wynikające z zatrudnienia w służbie 8 M. Chmaj, Wstęp, w: Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2012, s

13 cywilnej, pozwoliło na zamieszczenie w tym rozdziale również propozycji szeregu działań, które umożliwiłyby dalszą optymalizację aktualnych zasad zarządzania zasobami ludzkimi. Celem rozdziału czwartego jest określenie wyzwań modernizacyjnych służby cywilnej w Polsce oraz wskazanie determinantów wpływających na ograniczenie zdolności stałego doskonalenia. Przedmiot badań stanowią relacje łączące służbę cywilną z otoczeniem politycznym oraz rolą doradców politycznych w procesie zarządzania urzędem, ze szczególnym uwzględnieniem zarządzania zasobami ludzkimi. Przedmiotem badań są także zagadnienia związane z systemem wynagradzania, wizerunkiem służby cywilnej oraz rolą Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w profesjonalizacji kadr urzędniczych. Rozdział ten zawiera więc omówienie wyzwań dotyczących modernizacji służby cywilnej. Scharakteryzowano w nim podstawowe dla politologa zagadnienia związane z relacjami systemu służby cywilnej z otoczeniem politycznym. Po pierwsze, przeanalizowano relacje łączące gabinety polityczne (stanowiące aparat pomocniczy ministrów) z pracownikami i urzędnikami służby cywilnej oraz ustalono podstawowy zakres zadań wybranych gabinetów politycznych. Po drugie, omówiono zagadnienia związane z polityzacją i upartyjnieniem służby cywilnej w Polsce, w kontekście zmian zachodzących na scenie politycznej oraz działaniami poszczególnych partii politycznych. Została tu również przeprowadzona ocena roli Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w profesjonalizacji i rozwoju kadr administracji publicznej. Przedstawiono także rozważania dotyczące wizerunku służby cywilnej jako instytucji oraz urzędników w niej zatrudnionych. Analizę aktualnego wizerunku przeprowadzono w oparciu o dostępne wyniki badań oraz aktywność publicystyczną dziennikarzy. Istotną część tego rozdziału stanowi analiza uwarunkowań systemu wynagrodzeń w służbie cywilnej (i szerzej administracji publicznej) oraz synteza poszczególnych pragmatyk urzędniczych. W oparciu o literaturę przedmiotu, materiały i dokumenty źródłowe, wywiady indywidualne oraz obserwacje uczestniczące autora zaproponowano podstawowe kierunki modernizacyjne, które powinny zostać podjęte w systemie służby cywilnej. W rozdziale piątym przeprowadzono egzemplifikację innowacyjnych praktyk zarządczych wdrażanych w wybranych urzędach administracji rządowej. W rozdziale tym autor zajmuje się charakterystyką wybranych praktyk zarządczych i prezentuje w jaki sposób wpływają one na funkcjonowanie urzędów w realizacji zadań publicznych. Przedmiotem badania są więc podstawowe determinanty efektywności wdrożenia konkretnych usprawnień zarządczych z perspektywy głównych interesariuszy systemu, bariery instytucjonalne (przepisy prawne), organizacyjne (struktura organizacyjna i brak zasobów) oraz psychologiczne (nastawienie pracowników i kadry zarządzającej). Na podstawie przeprowadzonej analizy zaproponowane zostały narzędzia ograniczające występowanie fundamentalnych dysfunkcji służby cywilnej związanych z wysokim poziomem upolitycznienia, a także z niskim poziomem zdolności adaptacyjnych służby cywilnej do dynamicznego otoczenia instytucjonalno-prawnego i społeczno-gospodarczego, czy też niewłaściwym mechanizmem dystrybucji środków publicznych przeznaczanych na realizację zadań, reaktywnym nastawieniem pracowników i brakiem mechanizmów pozwalających na 13

14 efektywne zarządzanie potencjałem pracowników, zarówno w wymiarze mikro- jak i makrosystemowym. Proces prezentacji doświadczeń poszczególnych urzędów przeprowadzony został w oparciu o analizę materiałów i dokumentów źródłowych, a w kontekście Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie również o obserwację skutków podejmowanych działań, zarówno pozytywnych, jak i negatywnych. W części tej zaprezentowano proces opracowywania założeń i wdrażania systemu szkoleń wewnętrznych na poziomie urzędu wojewódzkiego. Podjęto również próbę oceny wprowadzonego rozwiązania w oparciu o ankietowe badania jakościowe i ilościowe. Rozdział ten zawiera również rozważania odnoszące się do zarządzania wiedzą w służbie cywilnej na przykładzie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie. W oparciu o przeprowadzone badania zaprezentowano podstawowe korzyści wynikające z wdrożenia mechanizmów wspierających dzielenie się wiedzą oraz zasygnalizowano główne bariery towarzyszące wdrożeniu. Omówione zostały tu także praktyczne doświadczenia wynikające z wdrażania systemów zarządzania przez cele. Istotną część tego rozdziału stanowi prezentacja wyników badań przeprowadzonych w Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej i Ministerstwie Sprawiedliwości, odnoszących się do weryfikacji poziomu wykorzystania standardów zarządzania zasobami ludzkimi. Badania obejmowały analizę dokumentów źródłowych zewnętrznych i wewnętrznych, badania fokusowe z pracownikami i kadrą kierowniczą obu urzędów oraz indywidualne wywiady pogłębione z przedstawicielami ścisłego kierownictwa urzędów. W końcowej części rozdziału podjęta została próba dokonania diagnozy aktualnego stanu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Praca powstała w oparciu o szeroko rozumianą literaturę przedmiotu zawartą w piśmiennictwie naukowym, dotyczącym zarówno rozwiązań polskich, jak i zagranicznych. Zostały w niej wykorzystane materiały źródłowe w postaci aktów prawnych, dokumentów wewnętrznych, wyników kontroli, raportów i analiz. W przeprowadzaniu analiz istotną rolę odgrywał dorobek judykatury (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i innych sądów powszechnych), materiały statystyczne, wtórne wyniki badań dotyczące percepcji służby cywilnej i opracowania poszczególnych instytucji publicznych. Z uwagi na zakres podjętych badań oraz często zdarzający się brak polskojęzycznej literatury odnoszącej się do zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej, a także chęć zaprezentowania omawianych zjawisk z różnych perspektyw, w niniejszej dysertacji wykorzystywano również literaturę anglojęzyczną, prezentującą doświadczenia Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Wielkiej Brytanii. Długa tradycja demokratyczna i wynikający z niej dorobek naukowy tych państw pozwolił w ocenie autora na znaczne wzbogacenie treści merytorycznej niniejszej dysertacji. Autor zajmował się również innymi zagadnieniami związanymi m.in. z dobrymi praktykami w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi oraz odpowiedzialnością osób zarządzających służbą cywilną jednak nie zostały one włączone do treści dysertacji. Tego rodzaju materiały były publikowane na łamach Przeglądu Służby Cywilnej lub zostaną w najbliższym czasie opublikowane w innych periodykach naukowych. W pracy pominięto 14

15 także szczegółowe wyniki prowadzonych badań, opracowania eksperckie i propozycje konkretnych rozwiązań modernizacyjnych przygotowanych w trakcie prac nad dysertacją. Materiały te można jednak traktować jako załączniki do niniejszej rozprawy. Ze świadomego założenia w pracy nie omówiono również wszystkich aspektów odnoszących się do organizacji służby cywilnej w poszczególnych reżimach prawnych. Wynika to przede wszystkim z bogactwa opracowań naukowych i publicystycznych odnoszących się do tych zagadnień. Badaniem systemu służby cywilnej w Polsce zajmowało się do tej pory wielu badaczy oraz praktyków na co dzień zatrudnionych w administracji publicznej. Reprezentują oni różne narzędzia i techniki badawcze oraz perspektywy oceny tej instytucji. Do najważniejszych badaczy tych zagadnień zaliczyć należy: Jolantę Itrich-Drabarek, Grzegorza Rydlewskiego, Krzysztofa Rączkę, Jacka Jagielskiego, Zbigniewa Cieślaka, Huberta Izdebskiego, Michała Kuleszę, Elżbietę Urę, Mirosława Steca, Artura Nowaka-Fara, Tomasza Rostkowskiego, Ryszarda Herbuta, Andrzeja Antoszewskiego, Józefę Hrynkiewicz, Barbarę Kudrycką, Christopha Demmke, Danielle`a Bossaerta, Jolantę Arcimowicz, Stanisława Mazura, Helenę Szewczyk, Tomasza Grosse, Krzysztofa Szczerskiego, Artura Nowaka-Fara, Jacka Czaputowicza, Helenę Szewczyk, Małgorzatę Sidor-Rządkowską, Marcina Mazuryka, Wojciecha Drobnego, Piotra Zuzankiewicza, Dagmira Długosza i Wojciecha Zielińskiego. Szczegółowy wykaz prac wszystkich wymienionych powyżej autorów został zamieszczony w załączonej bibliografii. Nieskromną ambicją autora niniejszej dysertacji pozostaje nadzieja, że zawarta w niej analiza oraz uwagi wyniesione z osobistych doświadczeń z pracy w administracji rządowej, zostaną dostrzeżone jako głos w tej niezwykle istotnej i aktualnej dyskusji, a tym samym przyczynią się choćby do wstępnego zarysowania niezbędnych kierunków modernizacji systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, pomagając jednocześnie w określeniu najpilniejszych propozycji i metod umożliwiających osiągnięcie tego celu. Najważniejsze działania modernizacyjne powinny się skupić na zwiększaniu skuteczności i efektywności systemu administracji publicznej. Osiągnąć to możemy pamiętając, że kadry urzędnicze składające się na służbę cywilną stanowią najważniejszy strategiczny potencjał państwa i w taki też sposób powinny być traktowane. Szczególnie należy o tym pamiętać w dobie wyzwań wynikających z globalizacji oraz postępującej integracji gospodarczej i politycznej. Jak to podkreśla Grzegorz Rydlewski, w Polsce nakładają się na siebie jednocześnie trzy rodzaje zmian: ustrojowe, modernizacyjne i antykryzysowe 9. W tym kontekście sprawnie funkcjonujący system służby cywilnej jest najlepszym gwarantem realizacji naszych narodowych interesów. 9 G. Rydlewski, wypowiedź w trakcie seminarium nt. relacji polityków i urzędników w państwach OECD. W dniu 24 stycznia br. w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (MIR) odbyło się seminarium na temat współpracy polityków i wyższych rangą urzędników służby cywilnej w administracjach państw członkowskich OECD. Spotkanie to zostało zorganizowane przez Departament Służby Cywilnej KPRM we współpracy z Departamentem Europejskiego Funduszu Społecznego MIR oraz Dyrektoriatem OECD ds. Zarządzania Publicznego i Rozwoju Terytorialnego (OECD GOV). 15

16 Służba cywilna jako instytucja z pewnością nie jest wolna od wad i ułomności. Ewolucyjna ich eliminacja pozwoli na osiąganie zasadniczego celu funkcjonowania administracji publicznej, a mianowicie zwiększania poziomu zadowolenia obywateli z poziomu świadczonych usług publicznych. Problemy, z którymi borykają się nowocześni przywódcy i menedżerowie sektora publicznego dotyczą przede wszystkim uwarunkowań demograficznych, niespójnego i nieefektywnego systemu wynagradzania czy też braku mechanizmów pozwalających na porównanie efektywności działania poszczególnych urzędów. Mówiąc o modernizowaniu funkcjonujących rozwiązań nie można również zapominać o konieczności zwiększania mobilności pracowników zatrudnionych w administracji publicznej i budowaniu etosu służby publicznej. Jak podkreśla Jolanta Itrich- Drabarek, służba cywilna nie jest jedynie instytucją o charakterze prakseologicznym, ale ma własną tożsamość aksjologiczną 10. W tym kontekście niezbędne wydaje się podjęcie pogłębionych badań odnoszących się do przyczyn łamania standardów etycznych oraz uwarunkowań powstawania różnego rodzaju dysfunkcji. Analizując polskie doświadczenia w zakresie modernizowania struktur administracyjnych należy stwierdzić, że w działaniach kolejnych decydentów politycznych brak było wizji niezbędnej do wdrażania systemowych zmian. Brak spójnej polityki państwa w zakresie zarządzania procesem modernizacyjnym można zauważyć między innymi w odniesieniu do wielości pragmatyk zawodowych regulujących status prawny urzędników, spadku znaczenia kuźni kadr urzędniczych w postaci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, czy też nieuzasadnionych dysproporcji w systemie wynagrodzeń. Wiele inicjatyw zmierzających do profesjonalizacji sposobu świadczenia usług publicznych było celowo dyskredytowanych przez polityków odpowiedzialnych w kolejnych rządach za reformowanie służby cywilnej. Nie ulega wątpliwości, że system służby cywilnej przechodzi proces znaczących zmian, których wprowadzenie jest tym trudniejsze, że odbywa się przy ograniczonych środkach finansowych przy jednoczesnym wzroście oczekiwań obywateli. Marek Chmaj prezentując swoje przemyślenia zauważa, że modernizacja administracji publicznej jest zjawiskiem immanentnie związanym z samą administracją będącą strukturą pozostającą w nieustannym ruchu 11. W takich uwarunkowaniach niezwykle cenne i efektywne jest dzielenie się dobrymi praktykami. Pozwala to bowiem na wydajne i oszczędne identyfikowanie i przeprowadzanie zmian. Bez zachęcania do szerszego dzielenia się wiedzą w skali systemowej trudne będzie wprowadzenie dalszych działań modernizacyjnych w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi. Jak starałem się wykazać w niniejszej pracy w służbie cywilnej funkcjonuje wiele ciekawych rozwiązań usprawniających proces zarządzania zasobami ludzkimi jednak nadal brakuje systemowego podejścia do dzielenia się wiedzą. Co prawda pojawiają się kolejne inicjatywy, które godne są popularyzacji, jednak 10 J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s M. Chmaj, Recenzja rozprawy doktorskiej mgr Michała Grotkowskiego Zmiany podmiotowe jako element modernizacji administracji publicznej we współczesnej Polsce, Warszawa, 31 marca 2014 r. 16

17 działania te nie są ze sobą powiązane co powoduje powstanie chaosu organizacyjnego i kompetencyjnego. Przedstawione w niniejszej dysertacji rozważania z pewnością nie zamykają dyskusji o zasadniczych uwarunkowaniach procesów zarządczych oraz kierunkach modernizacji systemu służby cywilnej. Zamierzeniem autora było jedynie zaprezentowanie głównych uwarunkowań polityki zarządzania zasobami ludzkimi oraz jej wpływu na funkcjonowanie państwa. Stopniowo ewoluująca ku partycypacji, rola demokratycznego państwa prawnego połączona ze stopniowym zwiększaniem świadomości społecznej będzie skutkować w najbliższym czasie kolejnymi wyzwaniami związanymi z zarządzaniem strategicznym potencjałem państwa w postaci kadr urzędniczych. Na zakończenie jedna uwaga edytorska. Pojawiające się w tekście odwołania do literatury obcojęzycznej odnoszą się do tłumaczenia własnego autora. Natomiast publikacje przetłumaczone i wydane w języku polskim cytowane są w wersji polskojęzycznej. 17

18 Rozdział I Zarządzanie w służbie cywilnej konceptualizacja pojęć badawczych 1.1. Administracja publiczna jako wykonawca funkcji państwa Konceptualizacja oznacza proces tworzenia pojęć na podstawie ogólnej wiedzy o świecie poprzez ustalenie problematyki oraz definicję danego terminu. Głównym celem konceptualizacji jest więc doprecyzowanie abstrakcyjnych pojęć i uzgodnienie ich znaczenia w kontekście przyjętym w danej pracy naukowej. W niniejszej rozprawie proces konceptualizacji pojęć przeprowadzony został w wyniku analizy literatury naukowej, polskiej i zagranicznej, przepisów prawa polskiego i europejskiego, a także doświadczeń wynikających z praktyki działania poszczególnych urzędów administracji rządowej. W oparciu o wymienione powyżej źródła w poszczególnych podrozdziałach zdefiniowane zostały podstawowe pojęcia odnoszące się zarówno do funkcji administracji w państwie, systemu służby cywilnej i jego konstytucyjnych aksjomatów, jak i zarządzania, w szczególności zaś zarządzania publicznego i zarządzania zasobami ludzkimi. Etymologii terminu administracja należy szukać w języku łacińskim. Źródłosłów tego pojęcia wywodzi się bowiem od słowa ministrare, co oznacza: służenie, wykonywanie, czynność podporządkowaną rozkazom. Pisane z przyrostkiem ad ( ku ) nadającym temu działaniu cechę potencjalnej celowości to synonim: pomocy, służby, przewodnictwa, kierownictwa, prowadzenia, zarządu, zarządzania lub organizowania dla osiągnięcia ustalonego celu itp. 12. Jak podkreśla Emanuel Iserzon, odcień celowości działania uczynił ten wyraz odpowiedniejszym do oznaczenia czynności kierowania. Wyraz administrare spolszczył się w formie <administrować> (stąd administracja). Jego zdaniem administrować to znaczy tak kierować wykonywaniem zadania, by stosowane środki były odpowiednie do osiągnięcia wytycznego celu 13. W literaturze przedmiotu można odnaleźć wiele różnych definicji terminu administracja. Różnorodność wynika przede wszystkim z czasu ich definiowania oraz panujących wówczas uwarunkowaniach społecznych, gospodarczych i politycznych. Edward Ochendowski podkreśla, że taki stan rzeczy nie wynika z braku umiejętności naukowego ujęcia tej kwestii przez doktrynę, lecz znajduje swoje podłoże w cechach charakterystycznych administracji, w obszarach jej działania, jej strukturze i formach działania, które są tak zróżnicowane, że ich pełne zdefiniowanie wydaje się prawie niemożliwe 14. Ponad sto lat temu Gerard Cooreman ówczesny premier Belgii stwierdził że przez administrację rozumiemy trzy rzeczy związane ze sobą, lecz różne: całość atrybucyj władzy wykonawczej, wykonywanie tych atrybucyj, ogół funkcjonariuszy i pracowników czyli 12 L. Kaczmarski, Ewolucja pojęcia administracji publicznej w polskiej doktrynie prawa administracyjnego po II wojnie światowej, Studia Lubuskie, Tom V, s E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s

19 personel administracyjny 15. Natomiast Henryk Fayol kontestując taką perspektywę oceny stwierdził, że administracja obejmuje nie tylko urzędy i służby państwowe, ale przedsiębiorstwa wszelkiego rodzaju, każdej wielkości, formy i celu 16. W podobnym tonie wypowiadał się Stanisław Kasznica, który uważał, że słowa administracja używamy dla określenia czyjejś działalności trwałej i planowej, ogarniającej pewną ilość ludzi i wielość dóbr a zmierzającej w ostatecznym swym celu do zaspokojenia własnych administrującego lub cudzych potrzeb. Jego zdaniem administracja jest zatem zjawiskiem występującym w każdej bodaj dziedzinie życia ludzkiego. Administrują, zarządzają i jednostki (osoby fizyczne) i zrzeszenia, związki ich (osoby prawne). Administruje i państwo 17. Termin administracja bez żadnego kwalifikatora używany w zarysowanym powyżej znaczeniu zbliżonym jest do znaczenia potocznego. Dołączenie kwalifikatora znacząco zmienia tę sytuację. Przez doprecyzowanie i wskazanie, ze chodzi na przykład o administrację prywatną, czy też administrację publiczną, dokonuje się istotnego zacieśnienia znaczenia samego słowa. Zdaniem Janusza Borkowskiego, przymiotniki: państwowy, publiczny i prywatny, wiążą czynności, osoby i struktury z określonymi układami zależności, interesami, przesłankami działania i założeniami polityki 18. Z uwagi na zasadniczy temat niniejszej dysertacji, rozważania autora dotyczą administracji odnoszącej się do spraw publicznych. Niemal od zarania dziejów administracja publiczna (historycznie określana również mianem królewskiej, książęcej, państwowej itd.) występowała w roli sługi ustroju i aparatu wykonawczego władzy publicznej. Dopiero od XVIII wieku administracja zaczęła charakteryzować się szczególnymi cechami, typowymi również dla współczesnej nam administracji. Cechy te możemy sprowadzić do trzech aspektów administracji: oparcie w przeważającej mierze na systemie biurokratycznym, objęcie przez administrację znacznego obszaru spraw o znaczeniu społecznym oraz oparcie jej działania na generalnych normach prawnych 19. Zwiększanie aktywności władz publicznych w zakresie stanowienia prawa spowodowało dalszą zmianę w sposobie postrzegania administracji. Pojęcie administracji odpowiada bowiem poglądom i ideom polityczno-prawnym związanym z określonym etapem rozwoju społeczeństwa. Precyzyjne i jednoznaczne zdefiniowanie zakresu terminu administracja publiczna nie należy do zadań prostych. Irena Lipowicz określając istotę administracji podkreśla, że administracja publiczna jest częścią aparatu państwowego, a więc sługą ustroju i aparatem władzy politycznej 20. Według innej definicji, administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych w celu realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustaw 15 H. Fayol, Administracja przemysłowa i ogólna, Warszawa 1926, s Tamże, s S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947, s J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, w: System prawa administracyjnego, tom I, red. J. Starościak, Wrocław Warszawa Kraków Gdańsk 1977, s L. Kaczmarski, Ewolucja pojęcia, s I. Lipowicz, Istota administracji, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne część ogólna, Warszawa 2000, s

20 i w określonych prawem formach 21. Marian Zimmerman zwracał uwagę na fakt, iż administrację publiczną określa się zwykle albo jako <swobodną, twórczą, działalność w ramach ustaw> ustawa jest tu tylko szranką, granicą, której administracji nie wolno przekroczyć; w ramach tych jednakże administracja może rozwijać działalność swobodną, nieskrempowaną, kierując się tylko postulatami celowości, zmierzając do osiągnięcia pewnych skutków, wytworzenia jakichś nowych wartości albo jako wykonywanie ustaw 22. Jak zauważa Artur Nowak-Far wieloznaczność pojęcia administracji publicznej nie odnosi się tylko do polskiego systemu prawnego ale dotyczy również prawa Unii Europejskiej 23. Wybitny uczony Brainard Guy Peters uważa, że administrację publiczną należy definiować: 20 z uwagi na funkcje, jakie sprawuje, jest to proces stosowania określonych reguł, czyli proces przekształcania ogólnych przepisów w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw, z uwagi na przedmiot, jakim się zajmuje, są to struktury władzy politycznej, których podstawowym zadaniem jest realizacja funkcji wskazanych 24 powyżej. Zdaniem Ryszarda Herbuta używany w naukach społecznych termin administracja posiada przynajmniej kilka znaczeń. Pierwsze znaczenie autor ten odnosi do potocznego języka politycznego zapożyczonego z tradycji amerykańskiej, w którym administracja utożsamiana jest z rządem (gabinetem), egzekutywą polityczną, a precyzyjniej z wąską grupą profesjonalnych polityków (ministrów) skupionych wokół premiera 25. W tym kontekście używa się zestawień takich jak: administracja Tuska czy też administracja Obamy. W tradycji europejskiej omawiany termin używany jest na określenie tzw. władzy wykonawczej, będącej przeciwstawieniem i dopełnieniem władzy ustawodawczej i sądowniczej. Natomiast władzę wykonawczą należy oceniać na dwóch poziomach organizacyjnych: politycznym (egzekutywa polityczna) i stricte wykonawczym (administracja publiczna). Egzekutywa polityczna (określana również mianem administracji politycznej ) odpowiedzialna jest za formułowanie kierunków polityki państwa i nadzorowanie procesu decyzyjnego 26. Administracja publiczna, stanowiąca jądro władzy wykonawczej, odpowiada za wykonywanie i wprowadzanie pod nadzorem egzekutywy politycznej zaplanowanych i zaprogramowanych wcześniej inicjatyw i działań. W tej relacji administracja polityczna jest zwierzchnia i sprawuje nadzór nad aparatem wykonawczym w postaci administracji publicznej. W ujęciu podmiotowym administracja publiczna bywa również definiowana jako ogół organów i instytucji zajmujących się organizacją procesu zaspokajania potrzeb 21 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s M. Zimmerman, Pojęcie administracji publicznej a swobodne uznanie, Poznań 1959, s Zob. szerzej: A. Nowak-Far, Stosowanie acquis communautaire przez administracje publiczne państw członkowskich Unii Europejskiej zagadnienia prawne i organizacyjne, Służba Cywilna, 2002, Nr 4, s B. G. Peters, Administracja publiczna, s R. Herbut, Administracja publiczna modele, funkcje i struktura, w: Administracja i polityka. Wprowadzenie, red. A. Ferens, I. Macek, Wrocław 1999, s Tamże, s. 30.

21 zbiorowych 27 lub całokształt struktur organizacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne i świadczące oraz organizatorskie podmiotów kierowniczych i decydenckich 28. Takie podmiotowe ujęcie administracji publicznej obejmuje przede wszystkim: administrację rządową, administrację samorządową i administrację państwową. Z kolei definicje funkcjonalne właściwe dla nauk politycznych definiują administrację jako ogół działań skierowanych na zaspokojenie potrzeb zbiorowych oraz wyodrębnioną sferę aktywności instytucji państwowych, społecznych i prywatnych, która służy zaspokojeniu potrzeb obywateli 29. W przypadku przyjęcia powyższej perspektywy główna uwaga skoncentrowana jest na funkcjach realizowanych przez administrację. Jak zauważa Grzegorz Rydlewski, w ostatnim czasie można zaobserwować łączenie obu tych ujęć [podmiotowego i funkcjonalnego], co zdaje się być ze wszech miar uzasadnione, gdyż pozwala dostrzegać pola wspólne administracji i innych dziedzin, w tym również polityki, bez zamazywania ich odrębności 30. Administrację publiczną możemy również definiować przez pryzmat sztuki zarządzania sprawami publicznym. Zdaniem Andrzeja Antoszewskiego, administracja publiczna w tym znaczeniu utożsamiana jest z dyscypliną naukową, opisującą i wyjaśniającą proces zaspokajania potrzeb zbiorowych oraz formułującą uogólnienia odnoszące się zarówno do organizacji, jak i zarządzania. Ma ona na celu kształtowanie swoistych umiejętności uczestnictwa w podejmowaniu decyzji oraz w ich wykonywaniu (przygotowywanie kadr), a także opracowanie kryteriów oceny administracji, uwzględniających interes publiczny 31. Inny wyznacznik stosowany do definiowania pojęcia administracji publicznej odnosi się do charakteru jej działania. W podejściu tym wyróżnia się definicje negatywne i pozytywne. Definicje pozytywne koncentrują się na precyzyjnym określeniu zadań administracji, jednak jak podkreślono wcześniej nie jest to zadanie proste. Cytowany już Stanisław Kasznica stwierdza, że skoro próby pozytywnego określenia administracji zawiodły, to należy przyjąć definicję negatywną, z której wynika, że administracja jest tą częścią działalności państwowej w ogóle, jaka pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej 32. Przywołane przykłady definicji omawianego terminu z pewnością nie wyczerpują pełnego katalogu obecnego w literaturze naukowej. Nie jest jednak celem autora dokonywanie pełnego przeglądu literatury w tym zakresie, a jedynie zasygnalizowanie wielości funkcjonujących perspektyw możliwego definiowania tego pojęcia. Dla wszystkich zaprezentowanych powyżej ujęć pomimo różnych perspektyw kluczowe jest akcentowanie zasadniczej roli państwa i prawa oraz wykonawczego charakteru 27 A. Antoszewski, Administracja publiczna, w: Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2003, s E. Zieliński, Administracja rządowa i samorządowa w Polsce, Warszawa 2001, s A. Antoszewski, Administracja publiczna, w: Leksykon, s G. Rydlewski, Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s A. Antoszewski, Administracja publiczna, w: Leksykon, s J. Borkowski, Określenie administracji, s

22 administracji publicznej. Podmioty administracji publicznej stanowią wobec tego narzędzie wykonawcze państwa, pozwalające realizować zaplanowane cele w zakresie polityk publicznych. Działania administracji nakierowane są na realizację zadań dla społeczeństwa. Retrospekcji cech charakterystycznych administracji publicznej dokonują Elżbieta i Edward Ura. Do tych cech zaliczyli oni: działanie administracji rządowej w imieniu i na rachunek państwa, a administracji samorządowej w imieniu własnym i na własny rachunek, działanie na podstawie prawa i w granicach prawem przewidzianych obywatel może robić wszystko czego prawo nie zakazuje, administracja tylko to, na co jej prawo zezwala, charakter monopolistyczny, a więc działanie w ramach powierzonych przez prawo kompetencji jako wyłączny gospodarz we właściwej kategorii spraw, działanie w ramach struktur administracji rządowej a więc jej organów, instytucji, jednostek, a nie osób fizycznych, charakter władczy możliwość stosowania środków przymusu administracyjnego, ale tylko wówczas i w takich granicach, w jakich jest to dopuszczone prawem, działanie na zasadzie kierownictwa i podporządkowania, opieranie się w swym działaniu na urzędnikach państwowych, urzędnikach służby cywilnej i pracownikach samorządowych, działanie w sposób ciągły i stabilny, działanie nie tylko na wniosek zainteresowanych czy z urzędu jako działanie władcze, ale także, i to w dużym zakresie, z własnej inicjatywy poprzez podejmowanie działań o charakterze nie władczym, które różnią administrację np. od sądów 33. W związku z postępującym procesem globalizacyjnym, dynamicznym otoczeniem instytucjonalno-prawnym i społeczno-gospodarczym oraz rozwojem świadomego społeczeństwa obywatelskiego zasadnicze cele, zadania, formy i metody działania administracji, jej wewnętrzne struktury organizacyjne, zasięg regulacji prawem, zatrudnieni w niej ludzie, a nawet nazwy urzędów ulegają zmianie. Jak podkreśla Jan Boć, nie ma tu nic trwałego oprócz samej administracji. Jego zdaniem, w czasach współczesnych rozrost administracji spotęgował się i skomplikował niepomiernie. Mimo multiplikującej się sieci relacji społecznych i gospodarczych administracja publiczna utrzymuje dominujące znaczenie, choć wprowadza rozwiązania zupełnie dawniej nie znane ( ). Utrzymuje się cięgle i wciąż zatrudnia nowych urzędników. Bez administracji nikt sobie już dzisiaj nie wyobraża funkcjonowania państwa. I też bez administracji nie mogłoby państwo dziś funkcjonować 34. Twierdzenie to choć jest truizmem, jednak trafnie oddaje uzasadnienie dla funkcjonowania aparatu wykonawczego państwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że oddziaływanie administracji publicznej na życie przeciętnego obywatela jest tak powszechne, że często trudno jest uświadomić sobie w pełni, 33 E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s J. Boć, Pojęcie administracji, w: Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1993, s

23 że administracja publiczna w dzisiejszym kształcie jest zjawiskiem nowym 35. W latach trzydziestych XX wieku Stanisław Twardo pisał: przed stu laty papier urzędowy był dla przeciętnego obywatela zjawiskiem zupełnie wyjątkowym, można mu było poświęcać bardzo wiele czasu, a technika z jej pergaminami, pieczęciami, dziennikiem podawczym i innymi akcesoriami była zupełnie możliwa 36. W czasach nam współczesnych działalność administracji publicznej zdecydowanie się rozszerzyła. Wynika to przede wszystkim z zasygnalizowanych już zmian w otoczeniu oraz konieczności dostosowania funkcji państwowych (a tym samym i wykonawczych) do tych uwarunkowań. Na gruncie nauk politycznych wykoncypowano następujące funkcje administracji publicznej: reglamentacyjna i policyjna (związana z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa publicznego), świadczeń materialnych i niematerialnych (wchodzących w skład usług publicznych) oraz związana z wykonywaniem uprawnień właścicielskich i zarządzaniem w imieniu państwa lub organów samorządu terytorialnego 37. Według innego kryterium, do funkcji współczesnych aparatów administracji publicznej należy: administrowanie, świadczenie usług, regulacja, wydawanie licencji, gromadzenie informacji i prowadzenie gospodarstwa 38. Administrowanie w tej perspektywie polega na wprowadzaniu w życie ustaw uchwalonych przez legislatywę oraz polityki przyjętej przez egzekutywę. Świadczenie usług odnosi się do działań podmiotów systemu administracji publicznej (a więc poszczególnych urzędów, agend i służb) na rzecz obywateli lub określonych instytucji prawnych (podmiotów gospodarczych itp.). Funkcja regulacyjna odnosi się do sfery uczestniczenia w procesie stanowienia prawa oraz dbania o interes publiczny i dobro publiczne. Wydawanie licencji jest ściśle powiązane z funkcją regulacyjną i odnosi się do ustanawiania przez państwo minimalnych standardów i kwalifikacji w danej dziedzinie życia społecznego, gospodarczego i politycznego. Gromadzenie przez administrację publiczną różnych informacji wynika z kontrolnego i nadzorczego charakteru państwa w stosunku do ustanawianych zasad i reguł prawnych 39. Na podstawie zaprezentowanych powyżej cech i funkcji administracji publicznej nie można jeszcze precyzyjnie odtworzyć jej roli w wybranym systemie politycznym i prawnym. Zaprezentowane wyróżniki pozwalają jedynie zorientować się ogólnie w zakresie i przedmiocie administracji. Jak podkreśla Jacek Lang, aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można oddać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie 40. W demokratycznych państwach prawnych administracja publiczna opiera się na czterech podstawowych zasadach: 35 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej, Warszawa 2012, s S. Twardo, przedmowa do H. Haussmann, Reforma biurowości, jako część reformy administracji, Warszawa 1926, s. 6, za. T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s G. Rydlewski, Polityka i administracja, s M. G. Roskin, R. L. Cord, J. A. Medeiros, W. S. Jones, Wprowadzenie do nauk politycznych, Poznań 2001, s Tamże, s J. Lang, Zagadnienia wstępne, w: Polskie prawo administracyjne, red. J. Służewski, Warszawa 1992, s

24 związaniu prawem powszechnie obowiązującym całej działalności wszystkich jej organów, wykonawczym charakterze jej działalności, poddaniu całej działalności administracji publicznej kontroli niezawisłego sądu, odpowiedzialności prawnej organów oraz osób wykonujących działania administracyjne za podejmowane działania 41. Dla zilustrowania różnorodności funkcjonalnej administracji publicznej można wskazać, na przykładzie administracji rządowej stanowiącej trzon systemu służby cywilnej, że w 2014 roku w Polsce funkcjonuje 18 ministerstw (w tym Kancelaria Prezesa Rady Ministrów). Ustawa o działach administracji rządowej 42 wskazuje na istnienie 34 działów. Prezes Rady Ministrów nadzoruje ponad 20 podległych organów administracji publicznej. Dodatkowo, w ramach podziału terytorialnego, administracja rządowa funkcjonuje na szczeblu 16 województw. Wojewodowie, w ramach przyznanych prerogatyw, nadzorują kolejne urzędy administracji zespolonej (po kilkanaście urzędów w każdym województwie). Jak widać, zakres ingerencji państwa w życie obywateli jest całkiem spory i wymagający profesjonalnego aparatu urzędniczego. W wykonującym zadania administracji rządowej korpusie służby cywilnej zatrudnionych jest około osób 43. Zarysowany powyżej szeroki wpływ oddziaływania administracji publicznej, w tym administracji rządowej i zatrudnionych w niej urzędników służby cywilnej, na funkcjonowanie państwa i jego obywateli jest kwestią bezsporną. Właściwe wykonywanie zadań państwa na rzecz obywateli wymaga profesjonalnych kadr urzędniczych. Przyjęcie takiej perspektywy przyświecało autorowi w określaniu podstawowych założeń w niniejszej dysertacji. Jako główne pole badawcze określono bowiem funkcje państwa wykonywane na rzecz obywateli. Poza głównym nurtem zainteresowania pozostawiono kwestie związane z wewnętrznymi relacjami pomiędzy poszczególnymi rodzajami i typami administracji oraz ich wpływem na funkcjonowanie państwa polskiego. Przyjęta przez autora perspektywa ukierunkowała sposób obrazowania wpływu administracji rządowej na funkcjonowanie państwa w wymiarze wykonawczym. W pracy zaprezentowano szereg rozwiązań pozwalających na zwiększanie efektywności funkcjonowania urzędów, jednak ich zakres ograniczono w dużej mierze do administracji rządowej szczebla wojewódzkiego. Przyjęcie takiego założenia wynika z faktu, że administracja rządowa świadcząca usługi na rzecz obywateli kończy się w zasadzie na szczeblu urzędów wojewódzkich. Urzędy centralne i ministerstwa stanowią co prawda bardzo istotny element systemu administracyjnego, jednak co do zasady świadczą usługi do wewnątrz (zmiany organizacyjne, zmiany prawne, funkcje nadzorcze i kreacyjne). Działalność nakierowana na obywatela ogranicza się w zasadzie do 41 A. Błaś, Administracja publiczna w państwie prawa, w: Administracja publiczna, red. J. Boć, Poznań 2004, s Ustawa z dnia z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 1997 r., Nr 141, poz Zatrudnienie i wynagrodzenia w korpusie służby cywilnej w 2013 roku, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, źródło: dostęp: 26 maja 2014 r., slajd 5. 24

25 stanowienia prawa 44 (i to nie w pełnym zakresie), co w sferze odbioru społecznego stanowi działalność dość abstrakcyjną. Syntetyzując prowadzone tu rozważania, należy stwierdzić, że system administracji publicznej w Polsce jest dość skomplikowany i składa się z wielu elementów. Należy w tym kontekście dostrzec trafność poglądu Ernsta Forshoffa, który twierdzi, że administracji nie można zdefiniować, lecz można ją tylko opisać 45. Jak zauważa Grzegorz Dostatni, pośród jego elementów organizacyjnych ważne miejsce zajmuje służba cywilna, czyli część aparatu urzędniczego wykonującego zadania administracji publicznej czy też węziej administracji rządowej 46. Grzegorz Rydlewski dodaje ponadto, że istotą rozwiązań w służbie cywilnej jest zidentyfikowanie i oddzielenie politycznych oraz wykonawczych elementów struktury kadrowej w administracji publicznej, przy równoczesnym stworzeniu regulacji prawnych sprzyjających temu, by działanie wykonawczej części administracji podporządkowane było realizacji interesu państwa i ogółu obywateli, a nie partykularnym interesom politycznym 47. Wobec powyższego, służbę cywilną należy rozpatrywać jako integralną i nierozłączną część systemu szeroko pojętej administracji publicznej, nakierowaną na realizację zadań publicznych. Niewątpliwie, istotność korpusu służby cywilnej wzmacnia konstytucyjne umocowanie tej instytucji, o czym szerzej będzie mowa w kolejnych rozdziałach pracy Służba cywilna i jej modele teoretyczne Fundamentalną cechą każdego systemu administracji publicznej jest to, że swoje działania opiera głównie na aktywności zatrudnionych w niej pracowników. Zależność ta była widoczna już od początku kształtowania się systemów administracyjnych. Prawzoru dla funkcjonowania służby cywilnej jako elementu systemu administracji należy szukać w starożytnych Chinach. To właśnie w Państwie Środka wykształciła się nowa grupa społeczna, którą stanowili urzędnicy podlegający wyłącznie cesarzowi. Do pełnienia tej służby poszukiwano osób najbardziej uzdolnionych oraz posiadających odpowiednie predyspozycje osobowościowe i intelektualne. Cesarz T`ai-tsung w VII wieku n.e. szczycił się mówiąc, że najlepszych i najambitniejszych łowię w swoje sieci 48. Zbudowany system egzaminacyjny do służby cywilnej był formą rekrutowania opartego na merytorycznym przygotowaniu a nie na powiązaniach rodzinnych czy politycznych. System ten określano 44 Mając świadomość funkcjonującego w Polsce trójpodziału władz przyjmuję jednak, że administracja rządowa jest aktywnym uczestnikiem stanowienia prawa. Doświadczenia wynikające z zatrudnienia w służbie cywilnej potwierdzają tę tezę, gdyż wielokrotnie uczestniczyłem w procesie przygotowywania aktów prawnych, zarówno w randze ustawowej, jak i aktów wykonawczych. 45 E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Munchen 1966, s. 1, za: E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s G. Dostatni, Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania, Warszawa 2011, s G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s Ping-Ti Ho, The Ladder of Success In Imperial China: Aspects of Social Mobility , New York 1962, s. 258, za: J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s

26 mianem Keju i obowiązywał w Chinach od 650 do 1905 roku 49. Europejskie doświadczenia w zakresie tworzenia struktur administracyjnych są równie bogate jednak pozostają poza głównym nurtem prowadzonych rozważań. W interesującym nas zakresie, odnoszącym się do tematu niniejszej dysertacji, termin służba cywilna po raz pierwszy został użyty w 1853 roku, w odniesieniu do reformy brytyjskiej administracji 50. Zdecydowano wówczas, że system rekrutacji do struktur administracyjnych państwa powinien odbywać się na podstawie kryteriów merytorycznych, a nie na podstawie subiektywnych przesłanek wynikających z kryteriów politycznych 51. W słynnym raporcie Charlesa Trevelyana i Stafforda Northcote`a, stwierdzono m.in., że rekrutacja do służby cywilnej powinna opierać się w całości na analizie wiedzy i osiągnięć weryfikowanych w trakcie egzaminów, kandydaci do służby cywilnej powinni posiadać ogólne (generalist) wykształcenie i być rekrutowani do służby cywilnej jako systemu a nie konkretnego urzędu, awanse powinny odbywać się w oparciu o kryteria merytoryczne a nie ze względu na tzw. patronaż polityczny 52. Realizując zasadniczy cel niniejszego rozdziału, poniżej zaprezentowano definicje i zakres terminu służba cywilna oraz zaproponowano definicję odnoszącą się do zakresu prowadzonych badań. W literaturze przedmiotu, zarówno polskiej jak i obcojęzycznej, a także w popularnych encyklopediach i słownikach prawniczych termin służba cywilna bywa definiowany w różny sposób 53. Wynika to przede wszystkim z różnorodnych uwarunkowań 49 Zob. szerzej: B. A. Elman, Civil Service Examinations, Berkshire Encyclopedia of China, tenże, A cultural history of civil examinations in late imperial China, Berkeley and Los Angeles 2000, I. D., Man-Cheong, The class of 1761: Examinations, state and elite in eighteenth century China, Stanford 2004, I. Miyazaki, China s examination hell, New Haven W literaturze przedmiotu często błędnie powtarzana jest data 1854 roku i odnoszenie jej do reformy kolonii brytyjskich. Od 1 stycznia 1853 roku w Wielkiej Brytanii wydawano już gazetę zatytułowaną The Civil Service Gazette, źródło: dostęp: 14 kwietnia 2014 r. 51 Zob. szerzej: E. N. Gladden, The Civil Service: its problems and future, London Zob. szerzej: S. H. Northcot, C. E. Trevelyan, Report on the Organisation of the Permanent Civil Service, London Zob. także obszerną literaturę i badania porównawcze dotyczące służby cywilnej: W. D. Jacobs, H. Zink, Modern Governments, New York London, 1966, H. Finer, Theory and Practice of Modern Government, vol. I i II, London 1932, tenże, The British Civil Service, George Allen & Unwin 1937, W. Griffith, The British Civil Service , London 1954, E. N. Gladden, The Civil Service: its problems and future, London 1948, Introductory memoranda relating to the Civil service submitted by the Treasury, Royal Commission on the Civil Service, , H. E. Dale, The higher civil service of Great Britain, Oxford 1941, tenże: The personnel and problems of the higher civil service, London 1943, R. Moses, The Civil Service of Great Britain, London 1914, The civil service, London 1954, L. D. White, The Civil Service in the modern state, Chicago 1930, L. Pinet, Histoire de la fonction publique en France, Paris 1993, E. Bridges, Portrait of a profession: the Civil Service tradition, Cambridge 1953, Managing the bureaucracy: managing the civil service in the United Kingdom and the United States, International seminar papers, Managing the bureaucracy (Windsor), London 1986, Civil service systems in comparative perspective, ed. by H. A. Bekke, J. L. Perry, T. A. J. Toonen, Bloomington 1996, Politicization of the civil service in comparative perspective: the quest for control, ed. by B. G. Peters, J. Pierre, London, Routledge, 2004, Civil service systems in Asia, ed. by J. P. Burns, B. Bowornwathana, Cheltenham 2001, Civil service systems in Anglo-American countries, ed. by John Halligan, Cheltenham 2004, Civil service systems in Western Europe, ed. by H. A. Bekke, F. M. van der Meer, Cheltenham 2000, Civil service systems in Central and Eastern Europe, ed. by T. Verheijen, A. Kotchegura, Cheltenham 1999, The civil service in the 21st century: comparative perspectives, ed. by J.C.N. Raadschelders, T. A. J. Toonen, F. M. van der Meer, Basingstoke

27 kulturowych, historycznych, społecznych, gospodarczych i prawnych, w których powstawały i ewoluowały poszczególne systemy polityczne i administracyjne. Czynniki te w konsekwencji wpłynęły na kształt instytucji służby cywilnej w poszczególnych państwach, na fakt iż opiera się ona na innych zasadach oraz obejmuje różne grupy urzędnicze na różnych szczeblach administracji. Są też w różny sposób określane prawa i obowiązki urzędników służby cywilnej. Ponieważ pojęcie służby cywilnej nie jest definiowane w sposób jednoznaczny, to przeprowadzenie pełnej analizy porównawczej systemów służby cywilnej w poszczególnych państwach jest zadaniem niezmiernie skomplikowanym. Próba analizy systemów służby cywilnej w krajach Unii Europejskiej została przeprowadzona przez ekspertów Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej w Maastricht 54. Na przykład francuski model służby cywilnej został zdefiniowany bardzo szeroko i obejmuje trzy tak zwane funkcje publiczne (fonctions publiques): funkcję publiczną państwa (fonction publique d'etat), funkcję publiczną terenową (fonction publique territoriale) i funkcję publiczną szpitalną (fonction publique hospitalière). Te podstawowe funkcje publiczne obejmują z kolei setki rozmaitych korpusów (corps) 55. Natomiast tradycje anglosaskie pozwoliły na wyodrębnienie służby cywilnej (civil service) wyłącznie w odniesieniu do ministerstw i rządowych agencji 56. W Niemczech służba cywilna funkcjonuje na poziomie federacji (ministerstwa i agencje), landów i gmin. Do zakresu zadań rządowych w systemie niemieckim należą przede wszystkim sprawy dotyczące polityki zagranicznej, obronności i polityki fiskalnej. Pozostałe zadania realizowane są na szczeblu federalnym i gminnym. W strukturze służby cywilnej oprócz urzędników władz wykonawczych należą również przedstawiciele innych władz 57. Jak pokazują powyższe informacje, poszczególne systemy służby cywilnej są mocno zróżnicowane. Na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku rozważano nawet, czy nie można już mówić o zmierzchu idei służby cywilnej, szczególnie wobec aż tak dużego zróżnicowania tej instytucji. Zdaniem Richarda Chapmana, stosowanie zróżnicowanych 54 Wyniki pracy to m.in. publikacje: A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen, Maastricht 1996, Ch. Demmke, T. Moilanen, Civil Services in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2010, Ch. Demmke, European Civil Services between Tradition and Reform, Maastricht Zob. szerzej o francuskich rozwiązaniach: Służba cywilna w wybranych państwach demokratycznych, Warszawa 1995, D. Sobków, Status urzędnika oraz zasady naboru do służby cywilnej w V Republice Francuskiej, Biuletyn Służby Cywilnej, 1997, Nr 2, V. Turcey, Rola służby cywilnej w demokratycznym społeczeństwie doświadczenia francuskie, w: Służba cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach marca 1996 r., Warszawa 1996, D. Schuffenecker, Reforma służby cywilnej i status członków służby cywilnej we Francji i Podstawowe wartości służby cywilnej w systemie francuskiej służby cywilnej, w: Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich administracji publicznej w dobie kryzysu ekonomicznego jak działać lepiej mając mniej?, red. W. Mikułowski, A. Jezierska, Warszawa 2011, J. Michel, Wartości służby publicznej we Francji, w: Etyka w służbie publicznej, red. J. Czaputowicz, materiały z konferencji, Warszawa, 8 9 grudnia 2011 r. 56 Literatura wymieniona powyżej oraz dodatkowo: M. Mróz, Służba cywilna w państwach Unii Europejskiej (system awansowy i pozycyjny w badaniach Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej), Biuro Studiów i Ekspertyz, Kancelaria Sejmu, Informacja Nr 746, Warszawa, listopad 2000, s. 1, A. Komar-Morawska, Brytyjska służba cywilna imponderabilia w procesie zmian, Biuletyn Służby Cywilnej, 1997, Nr Zob. szerzej: J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce i w Republice Federalnej Niemiec, w: Polska i RFN w procesie integracji europejskiej, red. S. Sulowski, Warszawa 2007 oraz W. Rogowski, Służba cywilna w wybranych krajach Niemcy, Warszawa

28 technik i zasad naboru oraz selekcji kandydatów, zróżnicowane kryteria awansowania i szkolenia, odmienne systemy wynagradzania i motywowania powoduje niemożliwym zdefiniowanie służby cywilnej 58. Badacze tych zagadnień podkreślają również, że służba cywilna będąca podstawowym elementem administracji publicznej państw członkowskich ukształtowanym przez ich odmienną tradycję i historię, pozostawała stosunkowo długo poza głównym obszarem działań i inicjatyw integracyjnych 59. Rozpoczynając analizę terminu służba cywilna od przytoczenia wybranych definicji występujących w słownikach terminologicznych, należy wskazać na rozróżnienie dwóch zasadniczych podejść. Pierwsze akcentuje odrębności służby cywilnej od innych służb państwowych. Jak podkreśla Michał Kulesza i Magdalena Niziołek służbę <cywilną> niekiedy przeciwstawia się służbie <wojskowej>, podkreślając przy tym, że obie one stanowią formę pracy na rzecz państwa. Jednakże z językowego (i historycznego) punktu widzenia chodzi tu o źródłosłów łaciński: civis znaczy obywatel (cives obywatele). A więc służba cywilna to zaszczytna służba publiczna, którą mogą pełnić jedynie obywatele w dawnym znaczeniu tego pojęcia, które odnosiło się jedynie do ludzi wolnych a więc osób posiadających pełnię praw prywatnych (cywilnych!) i publicznych prawa polityczne, a więc zdolność obejmowania stanowisk publicznych, świadczących obowiązek służby wojskowej i in. 60. Drugie ujęcie akcentuje niezależność i merytoryczne kwalifikacje pracowników tworzących korpus służby cywilnej. Według encyklopedii Britannica, służba cywilna to korpus urzędników państwowych zatrudnionych na stanowiskach w administracji publicznej, niezależnych od władzy wykonawczej i sądowniczej. W większości krajów pojęcie służba cywilna odnosi się do pracowników wybieranych i promowanych na podstawie kryteriów merytorycznych, zasług i stażu pracy weryfikowanych w trakcie egzaminów sprawdzających 61. Termin służba cywilna w języku prawniczym definiowany jest, jako stosunek prawny łączący daną osobę i państwo, polegający na zatrudnieniu tej osoby w aparacie państwowym w celu wykonania za wynagrodzeniem, w sposób ciągły i stały, czynności związanych bezpośrednio z realizacją funkcji państwowych 62. Kolejną grupę stanowią definicje, które można określić jako publicystyczne lub popularno-naukowe. Według nich, służbę cywilną można przyrównać do maszyny, którą steruje rząd, albo jeszcze inaczej do fortepianu, który pozostaje taki sam bez względu zarówno na osobę, która na nim gra, jak i na wykonywany utwór. Po odegraniu utworu 58 R. Chapman, The End of the Civil Service? Teaching Public Administration, 1992, Nr 2, s. 1-5, za: J. Itrich- Drabarek, Uwarunkowania standardy, s D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil Service in the Europe of Fifteen. Trends and New Developments, Maastricht 2001, s M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Warszawa 2010, s Zob. szerzej: Encyklopedia Britannica, źródło: dostęp: 17 kwietnia 2014 r., J. Arcimowicz, Urzędnicy w służbie demokratycznego państwa. Salus rei publicae suprema lex, Warszawa 2011, s. 33, W. Patricia, The State of the Higher Civil Service after Reform: Britain, Canada, and the United States, Paris 1999, R. N. Johnson, The Federal Civil Service System and the Problem of Bureaucracy: The Economics and Politics of Institutional Change, Chicago 1994, D. A. Schultz, The Politics of Civil Service Reform, New York W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, ABC służby cywilnej, Warszawa 2010, s

29 Beethovena nie trzeba fortepianu demontować czy wymieniać części, aby zagrać utwór Bacha czy Chopina 63. Jak to zauważa Aleksander Kwaśniewski, idea służby cywilnej to dobry pomysł, ale wyjątkowo trudny do realizacji 64. Kancelaria odpowiedzialna za wykonywanie nadzoru Prezesa Rady Ministrów zaznacza, iż rolą służby cywilnej jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania aparatu administracyjnego państwa, niezależnie od sytuacji politycznej i zmian rządów. Sprawność taką mogą zapewnić odpowiednie kadry kompetentni urzędnicy, profesjonaliści rzetelnie i bezstronnie wykonujący swoje obowiązki 65. Ze względu na charakter pracy najistotniejsze są jednak definicje naukowe. Z uwagi na ich dużą różnorodność poniżej zaprezentowane zostaną jedynie wybrane definicje, prezentujące perspektywę nauk politycznych, prawnych i ekonomicznych. Tak więc, z perspektywy nauk politycznych służba cywilna bywa definiowana jako niejednolity korpus osób zaangażowanych w zadania ograniczające się do cywilnej administracji państwowej 66. Znawca problematyki służby cywilnej Grzegorz Rydlewski definiuje tę instytucję, jako gwaranta profesjonalnego i lojalnego obsługiwania zmieniających się politycznych ekip rządowych przez urzędników administracji publicznej 67. Syntetyczną, a jednocześnie chyba najpełniejszą definicję tego pojęcia opracowała Jolanta Itrich-Drabarek. Twierdzi ona, że służba cywilna to wyodrębniony zespół ludzi zatrudnionych na podstawie prawa, w celu realizacji określonych w prawie zadań, kierujących się określonym systemem norm, wartości i procedur, mających za zadanie służyć społeczeństwu oraz utrzymywać istotne funkcje państwa 68. Odmienną perspektywę w kontekście statusu pracowników służby cywilnej (państwowej w okresie II Rzeczypospolitej) zaprezentował Maurycy Jaroszyński. Uznawał on, że służba państwowa nie jest odrębnym zawodem, lecz szczególnego rodzaju stosunkiem prawnym pracowników różnych zawodów 69. Służba cywilna jest definiowana także jako system obsadzania stanowisk publicznych oraz wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego oparty na zasadzie profesjonalizmu, apolityczności, bezstronności i legalizmie 70. Badacze brytyjscy John Greenwood i Dawid Wilson pojęcie to definiują w następujący sposób: stanowiska administracyjne należące do służby cywilnej nie mogą być prezentem dla polityków po wygranych wyborach. Urzędnicy pozostając w systemie merytorycznej kariery powinni 63 V. Turcey, Rola służby cywilnej w demokratycznym społeczeństwie doświadczenia francuskie, w: Służba cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach marca 1996 r., Warszawa 1996, s Gazeta Wyborcza, z dnia 19 grudnia 2001 r., s System służby cywilnej, Departament Służby Cywilnej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, źródło: dostęp: 17 kwietnia 2014 r. 66 E. N. Gladden, The Civil Service, s G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce., s J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s M. Jaroszyński, Służba państwowa w administracji, w: M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s J. Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, w: Administracja publiczna, red. J. Hausner, Warszawa 2003, s

30 realizować politykę rządu zgodnie ze wszystkimi wymogami organizacyjno-prawnymi ( ) Pewność zatrudnienia pozwala im na profesjonalne wykonywanie zawodu. Jednocześnie urzędnicy realizując zadanie zlecane im przez ministrów muszą zachować osobistą neutralność polityczną 71. Jacek Jagielski, prezentując stanowisko stricte prawnicze, podkreśla, że w obowiązującym porządku prawnym służba cywilna nie jest normatywnie jednoznacznie zdefiniowana i w świetle regulacji zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych kategoria ta może być traktowana w różnym sensie, tj. przedmiotowym (jako właśnie wykonywanie zadań państwa w formule służby, zapewniającej określone standardy i cele w sposobie realizacji tych zadań), podmiotowym (jako korpus służby cywilnej) lub organizacyjnym (jako określone podmioty uczestniczące w praktycznym tworzeniu korpusu służby cywilnej i zarządzaniu jego funkcjonowaniem) 72. Natomiast Witold Kieżun, reprezentując perspektywę nauk ekonomicznych, uważa, że służba cywilna powinna być realizacją niepartyjnego, nieusuwalnego aparatu urzędniczego realizującego dyrektywy politycznych kierowników 73. Podsumowując powyższe rozważania, warto jeszcze przytoczyć opracowany przez Barbarę Kudrycką katalog obowiązków ustrojowych odróżniający służbę cywilną od innych kategorii pracowników. Do tych obowiązków zaliczyła: lojalność wobec konstytucji i każdego rządu sprawującego władzę, bezstronne, uczciwe postępowanie wymagające rozwiązywania wszelkiego rodzaju konfliktów interesów, a przede wszystkim konfliktu interesu publicznego z prywatnym na rzecz publicznego, profesjonalizm działań zdeterminowany merytorycznym systemem przyjęć do służby i karierą służbową na podstawie kryteriów merytorycznych, neutralność polityczną oznaczającą zakaz kierowania się własnymi poglądami politycznymi lub zakaz ulegania nieformalnym wpływom partyjnym przy wykonywaniu obowiązków służbowych 74. Określiwszy zakres terminu służby cywilnej poniżej zaprezentowane zostaną jej podstawowe modele teoretyczne. Jako model teoretyczny służby cywilnej należy rozumieć ogół rozwiązań prawnych i organizacyjnych odnoszących się do podstawowych składowych systemu zarządzania personelem: rekrutacji i typu zatrudnienia, awansu, szkolenia oraz wynagrodzenia, które wynikają z przyjęcia ogólnych założeń teoretycznych w zakresie tego zarządzenia w służbie cywilnej 75. Tomasz Rostkowski podkreśla, że wymienione powyżej modele można analizować z punktu widzenia kryteriów doboru pracowników, stabilności 71 J. Greenwood, D. Wilson, Public administration in Britain today, London 1989, s J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s W. Kieżun, O sprawną administrację publiczną, Ius et Lex, zeszyt Nr (III) 1/2005, Warszawa, źródło: dostęp: 17 kwietnia 2014 r. 74 B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s D. Długosz, Kadry w administracji publicznej, w: Administracja publiczna, s

31 zatrudnienia, sposobu wynagradzania pracowników oraz pośrednio zasad rozwoju zawodowego i awansowania 76. Biorąc pod uwagę wewnętrzne uwarunkowania systemów służby cywilnej w krajach europejskich należy stwierdzić, że wybór modelu służby cywilnej nie jest całkowicie dowolny. W większości przypadków decyzja o wdrożeniu tego czy innego modelu jest ściśle powiązana z tradycją narodową danego kraju, jego narodowym sposobem myślenia, kulturą administracyjną i polityczną, a także wewnętrznymi uwarunkowaniami politycznymi 77. W rozwiniętych demokracjach zachodnich, w których służba cywilna posiada ugruntowaną pozycję oraz długą tradycję wymienia się zasadniczo dwa modele służby cywilnej: klasyczny system kariery (zamknięty) i system pozycyjny (otwarty) 78. Modele te stanowią główny punkt odniesienia w badaniach systemów służby cywilnej w krajach Unii Europejskiej 79. Analiza rozwiązań funkcjonujących w poszczególnych państwach pozwoliła na wyszczególnienie jeszcze jednego modelu określanego mianem modelu hybrydowego (mieszanego) 80. Szerokie badania nad modelami służby cywilnej prowadzono również na gruncie polskiej nauki 81. Poniżej zaprezentowane zostaną wobec tego główne założenia poszczególnych modeli teoretycznych funkcjonujących w służbie cywilnej. 76 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych: Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003, s K. Sontheimer, Verfassungspolitische Perspektiven einer Reform des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Germany, w: P. Dagtoglu, R. Herzog, K. Sontheimer, Verfassungspolitische Probleme einer Reform des öffentlichen Dienstrechts, Baden-Baden 1973, s. 237 i nast., D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil Service in the Europe of Fifteen. Trends and New Developments, Maastricht Zob. szerzej: A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet, Civil services in the Europe of fifteen: Current situation and prospects, Maastricht 1996, D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych: Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003, Civil services in the accession states: New trends and the impact of the integration process, Maastricht 2003, Ch. Demmke, Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją a reformą, Łódż 2004, tenże, European Civil Services between Tradition and Reform, Maastricht 2004, Civil service systems in the Asean Region. A comparative perspective, United Nations Public Administration Network, New York 2004, F. Cordona, The Management of the Civil Service: European Models, dokumenty SIGMA, źródło: dostęp: 11 kwietnia 2014 r., J. P. Ronteix, Mobility in the senior civil sevice in France, w: Flexible personnel management in the public service, Paris 1990, Frits M. van der Meer, Civil Service Systems In Western Europe, Second Edition, Cheltenham Por. D. Długosz, Służba cywilna jaki system dla Polski? Res Publica Nowa, 1998, Nr 6, s. 32 i nast. 81 Zob. J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Europie Środkowo-Wschodniej. Implementacja norm, procedur i wartości europejskiej służby cywilnej, Warszawa 2013, tejże: Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, Służba cywilna w Polsce koncepcje i praktyka, Warszawa 2012, T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej, Warszawa 2012, G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, tenże, Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2006, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, Służba Cywilna, 2000/2001, Nr 1, tenże, Służba cywilna a prawo do dobrej administracji, Biuletyn BIRE, 2003, Nr 4, Służba cywilna w czasach współczesnych, Administracja Publiczna, 2003, Nr 1, Służba cywilna w instytucjach Unii Europejskiej, Służba Cywilna, 2003, Nr 6, Służba cywilna w procesie integracji europejskiej, w: Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, M. Mróz, Służba cywilna w państwach Unii Europejskiej (system awansowy i pozycyjny w badaniach Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej), Biuro Studiów i Ekspertyz, Kancelaria Sejmu, Informacja Nr 746, Warszawa, listopad 2000, M. Pryciak, Służba cywilna w państwie, Poznań

32 Zgodnie z definicją opracowaną m.in. przez Deniella Bossearta, wyróżniającą cechą systemu kariery jest to, że kandydaci przyjmowani są do służby na pierwsze stanowisko określonej ścieżki kariery. W ramach tej kariery urzędnik cywilny może być następnie awansowany zgodnie z wymogami prawnymi, zajmować nowe stanowiska (np. Dyrektora Generalnego) i awansować w skali płac (np. zgodnie ze stażem służby). Podjęcie określonej kariery (np. A, B, C, D) wymaga spełnienia minimalnych wymogów wykształcenia ustalonych w przepisach ustawy (np. posiadania dyplomu studiów i zaliczenia okresu stażu) oraz pozytywnego zdania sprawdzianu (np. egzaminu państwowego) bądź przejścia przez konkurencyjną procedurę selekcji (np. concours). Systemy kariery zawodowej tworzą wiec (różne) hierarchiczne formy organizacji. Osoby rozpoczynające pracę po okresie stażu otrzymują zwykle dożywotnią nominację. Co więcej, w przeszłości warunki służby, płacy i emerytur były regulowane przepisami ustawy 82. Jak wynika z powyższej definicji, podstawową cechą modelu kariery jest przechodzenie pracowników przez poszczególne szczeble hierarchii urzędniczej. Kierownicze i strategiczne stanowiska w służbie cywilnej obsadzane są wyłącznie przez pracowników już zatrudnionych w strukturach systemu administracyjnego i posiadającego odpowiedni staż pracy. Podstawowymi kryteriami doboru pracowników są wymagania formalne potwierdzone posiadaniem różnego rodzaju dyplomów, certyfikatów i zaświadczeń o ukończeniu szkoleń i innych form doskonalenia zawodowego. Procedury rekrutacyjne w modelu zamkniętym są wysoce sformalizowane i szczegółowo określają tryb postępowania. Egzaminy weryfikujące poziom przygotowania merytorycznego pracowników są trudne i stawiające wysokie wymagania. Odbywają się one przynajmniej dwukrotnie: na etapie przyjęcia do służby cywilnej oraz po odbyciu służby przygotowawczej 83. W modelu tym występuje także specyficzna odmiana procesu adaptacyjnego dla nowo zatrudnionych urzędników. Szczególny nacisk kładziony jest przede wszystkim na weryfikację przydatności do pracy w strukturach administracji, a dopiero w następnej fazie weryfikowana jest przydatność na konkretnym stanowisku pracy 84. Omawiany model zakłada, że kariera urzędnicza rozpoczyna się od najniższych szczebli urzędniczych zaś jedynym kryterium warunkującym awans jest staż pracy. Istotnym kryterium jest również stabilność zatrudnienia oraz wynikające z tego tytułu gwarancje i zabezpieczenia socjalne przynależne po zakończeniu pracy w służbie cywilnej. System ten zakłada również wysoki poziom hierarchizacji. Zatrudnienie w systemie zamkniętym określają przepisy prawa publicznego, tak więc urzędników zatrudnia państwo a nie konkretny urząd. System wynagradzania w tym modelu regulowany jest przez przepisy prawa i dotyczy wszystkich urzędników. Dotyczy to również kwestii wzrostu wynagrodzenia. Poziom wynagrodzenia zależy wyłącznie od umiejscowienia stanowiska w hierarchii urzędniczej i stażu pracy, a nie efektów pracy. Ewentualne zmiany systemu wynagradzania 82 D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna, s Zob. szerzej: J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Europie, s. 20 i nast., tejże: Uwarunkowania, standardy, s. 50 i nast., Służba cywilna w Polsce, s. 26 i nast. 84 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s

33 lub systemu emerytalnego nie wymagają konsultacji ze związkami zawodowymi, gdyż stanowią wyłączną prerogatywę państwa 85. W procesie świadczenia pracy istotne są elementy właściwe dla nakazowego stylu zarządzania. Istotnymi czynnikami wpływającymi na ocenę pracy są sumienność, profesjonalizm, rzetelność, legalizm i etyczność. W systemie zamkniętym fundamentalnym jest założenie, że administracja publiczna ma inne cele niż sektor prywatny. Stosuje też odmienne kryteria rekrutacji, oceny i rozliczania pracowników z wykonywanych zadań. Model ten odzwierciedla mentalność kontynentalną określaną też jako francusko-niemieckie podejście prawne z przywiązaniem do procedur administracyjnych i hierarchii 86. Syntetyzując, do charakterystycznych cech systemu kariery można zaliczyć: publicznoprawną umowę i mianowanie urzędnika cywilnego, mianowanie jedynie na pierwsze stanowiska, określone ustawą wymogi wykształcenia warunkujące podjęcie pracy, ograniczone uznawanie praktyki zawodowej nabytej w sektorze prywatnym, systemy wynagrodzeń ustalane w ustawie (awans według stażu pracy), praktycznie dożywotnie zatrudnienie, kodeks etyki urzędników cywilnych (w tym specjalne przepisy dyscyplinarne), proces pracy bardziej nakazowy niż ukierunkowany na cele, nacisk na sumienność, uczciwość i przestrzeganie prawa, podrzędna pozycja zasady osiągania wyników i dedykowane systemy emerytalne. Model kariery bywa często krytykowany. Czasem nazywany jest systemem mandaryńskim lub modelem zamkniętej twierdzy 87. Do podstawowych wad tego systemu zalicza się: hierarchiczność, brak nastawienia na realizację celów, niski poziom motywacji wśród pracowników, brak narzędzi pozwalających na ocenę efektywności pracy, kastowość, niski poziom elastyczności i zdolności do absorpcji nowych rozwiązań, niski poziom mobilności pracowników z sektora prywatnego, zamknięcie na realne potrzeby obywateli. Ostatni argument jest szczególnie istotny w kontekście stale rosnących oczekiwań społecznych. Zamykanie się służby cywilnej na innowacyjność i zablokowanie dopływu świeżej krwi może spowodować zaistnienie zjawisk określanych mianem prawa Parkinsona. Jak to dostrzega Jolanta Itrich-Drabarek, w modelu kariery może powstać przepaść pomiędzy urzędnikami a obywatelami, skutkująca alienacją od realnych potrzeb zarówno polityków, jak i społeczeństwa 88. Mimo wielu uwag krytycznych odnoszących się do omawianego modelu, nie sposób nie dostrzec jego pozytywnych stron. Zasadniczym argumentem przemawiającym za tym rozwiązaniem jest wysoki poziom stabilizacji kadr urzędniczych, uniezależnionych od bieżących uwarunkowań sceny politycznej. Po drugie, w systemie zamkniętym mamy do czynienia z wysokim poziomem lojalności pracowników wobec państwa i jego instytucji oraz występowaniem relacji pracowniczych odpowiadających wypełnianiu misji wobec społeczeństwa. Po trzecie, zwolennicy zamkniętego modelu służby cywilnej zwracają uwagę 85 M. Mróz, Służba cywilna, s J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, w: Rozwój kadr administracji publicznej, red. B. Kudrycka, Białystok 2001, s J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Tamże. 33

34 na wysoki poziom standardów etycznych obowiązujących urzędników. Do powyższych zalet z pewnością należy dodać wysoki poziom merytoryczny kadry urzędniczej, wynikający z faktu wieloletniego zatrudnienia w strukturach administracji oraz możliwość wdrażania długofalowych polityk i systemowych rozwiązań. System kariery występuje m.in. w takich państwach jak: Austria, Belgia, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia Północna, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Słowenia, Rumunia, Cypr, Słowacja, Bułgaria i Turcja. Ze względu na zachodzące zmiany społeczne, gospodarcze i polityczne, aktualnie na arenie międzynarodowej trudno byłoby odnaleźć klasyczny model kariery. Nawet systemy niemiecki, francuski i hiszpański wprowadzają rozwiązania właściwe dla systemu pozycyjnego, tym samym ewoluując w kierunku modeli hybrydowych. Drugim z podstawowych modeli służby cywilnej jest tzw. model pozycyjny zwany również otwartym, menedżerskim, kontraktowym lub modelem stanowisk. Jest to model, który w dużej mierze wykorzystuje rozwiązania biznesowe w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi 89. Poprzez takie funkcjonowanie, system ten jest bardziej elastyczny, a jednocześnie oparty o zindywidualizowany system wynagradzania oraz odnoszący się do powszechnych pragmatyk pracowniczych. Rekrutacja pracowników w modelu otwartym prowadzona jest co do zasady na wszystkie stanowiska, niezależnie od ich umiejscowienia w strukturze systemu służby cywilnej. W praktyce oznacza to, że osoby z doświadczeniem biznesowym mogą z powodzeniem konkurować nawet o najwyższe stanowiska kierownicze w służbie cywilnej. Możliwość taka dopuszczona jest prawnie, bowiem staż pracy w sektorze prywatnym w modelu pozycyjnym traktowany jest na równi z zatrudnieniem w strukturach administracji państwa. Procedury rekrutacyjne w przeciwieństwie do modelu kariery nie są sformalizowane zaś odpowiedzialność za przeprowadzanie procedury naboru jest zdecentralizowana. Przykładem państwa, w którym model otwarty jest najbardziej zbliżony do modelu pozycyjnego jest Szwecja. Nabór do szwedzkiej służby cywilnej nie jest szczegółowo uregulowany w przepisach prawnych. Na poziomie centralnym nie istnieje żaden urząd koordynujący proces zatrudnienia. Proces rekrutacji jest więc faktycznie zdecentralizowany 90. Potwierdzają to również dane OECD. Szwecja jest niekwestionowanym liderem w decentralizowaniu i delegowaniu uprawnień w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w poszczególnych urzędach 91. Delegowanie uprawnień i kreowanie swobody w zarządzaniu kadrami ma na celu zwiększenie efektywności poszczególnych urzędów w zakresie realizowania zadań publicznych. Pozwala to bowiem na dostosowanie modelu zarządzania do specyfiki konkretnego urzędu oraz realizowanych przez niego zadań. 89 Por. W. Zieliński, Kierunki zmian systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, Zarządzanie Zasobami Ludzkimi, 2010, Nr 6, Ł. Świetlikowski, Administracja rządowa w Szwecji aspekty kadrowe i instytucjonalne, e-politikon, Nr 2/ Ł. Świetlikowski, Administracja rządowa, s Government at a Glance 2011, Human Resources Management Practices, źródło: ilibrary.org/sites/gov_glance-2011-en/07/01/index.html?contenttype=&itemid=/content/chapter/gov_glance en&containerItemId=/content/serial/ &accessItemIds=/content/book/gov_glance en&mimetype=text/html, dostęp: 13 kwietnia 2014 r. 34

35 Jedyne rygory selekcyjne przy zatrudnianiu, przewidziane w szwedzkim ustawodawstwie, odnoszą się do konieczności uwzględniania kompetencji i zasług kandydata 92. W trakcie procesu naboru w modelu otwartym weryfikowane są posiadane kompetencje oraz umiejętności kandydatów, a nie formalne dokumenty potwierdzające ukończenie studiów, szkoleń czy innych form doskonalenia 93. Nabory odbywają się na konkretne stanowiska pracy, w związku z czym promowani są kandydaci posiadający kierunkowe doświadczenie. Nie jest przy tym istotny sektor, w którym zostało zdobyte. W wielu przypadkach posiadanie doświadczenia w sektorze prywatnym traktowane jest na korzyść kandydata. Narzędzia rekrutacyjne stosowane do oceny kompetencji są podobne do rozwiązań funkcjonujących w organizacjach biznesowych 94. Proces adaptacji nowo zatrudnionych urzędników skoncentrowany jest na zadaniach, jakie powinny zostać wykonane w celu nabycia odpowiednich kompetencji i umiejętności. Nie jest to jednak sformalizowany prawnie obowiązek, jaki występuje np. w formie służby przygotowawczej. W systemie pozycyjnym podstawową formą zatrudnienia jest kontrakt realizowany w oparciu o powszechnie obowiązujące pragmatyki pracownicze. W przeciwieństwie do modelu zamkniętego zatrudnienie nie jest dożywotnie i nie skutkuje automatycznymi awansami na kolejne stopnie urzędniczej kariery. Podstawowym założeniem tego modelu jest elastyczność i płynność przepływu kadr pomiędzy sektorami prywatnym i publicznym. Warunki zatrudnienia w omawianym modelu są elastyczne i przystosowane do potrzeb pracodawcy. Generalnie, warunki zatrudnienia są podobne jak w sektorze prywatnym 95. Stan taki powoduje możliwość negocjowania warunków płacowych z uwzględnieniem sytuacji na rynku pracy. Jak wskazuje Tomasz Rostkowski, model otwarty bazuje na doświadczeniach organizacji komercyjnych. Głównym celem jest zapewnienie administracji publicznej kompetentnych pracowników, o których trzeba konkurować z innymi organizacjami na rynku pracy. W związku z tym: brak jest odrębnych regulacji prawnych dotyczących sposobu negocjowania wysokości wynagrodzeń, wzrost wynagrodzeń zależy od osiąganych wyników 92 Ł. Świetlikowski, Administracja rządowa, s. 85 i nast. 93 Przykładowy proces rekrutacyjny jest wieloetapowy i przebiega według następujących etapów: oddział odpowiadający za zarządzanie zasobami ludzkimi, w porozumieniu z kierownikiem komórki, w której poszukiwany kandydat będzie pracował, przygotowuje zestawienie opisujące wymagania dotyczące oczekwianych kompetencji i umiejętności. Dla każdego kryterium jest określana liczba punktów. W drugim etapie urząd, za pośrednictwem własnej strony internetowej lub gazety lokalnej, ogłasza nabór. W przypadku gdy oczekiwane umiejętności są rzadko spotukane, ogłoszenie jest zamieszczane w pracie na poziomie ogólnokrajowym. Pracownicy urzędu mogą zapoznać się z ogłoszeniem dostępnym poprzez sieć wewnętrznąurzędu intranet. Informacja o naborze jest również przekazywana do urzędu pracy. Nie istnieje oficjalny informator o wolnych wakatach odpowiadający polskiemu Biuletynowi Informacji publicznej. Trzeci etap to przyjmowanie aplikacji kandydatów pocztą, zarówno elektroniczną jak i tradycyjną. Następnie komisja rekrutacyjna ocenia dokumenty kandydatów pod kątem formalnym, a po wstępnej selekcji aplikanci rozwiązuj test, oceniający kompetencje i predyspozycje psychologiczne. Komisja rekrutacyjna złożona jest z kierownika komórki oferującej wakat, przedstawiciela związku zawodowego oraz kierownika ds. kadr. Komisja podczas rozmowy kwalifikacyjnej ocenia umiejętności identyfikowania, analizy i rozwiązywania przykładowych zadań na danym stanowisku. Finalnym etapem jest narada komisji, której członkowie decydują o wyborze najlepszego kandydata, D. Kotkowski, Proces rekrutacji pracowników adminsitracji rzadowej na przykladzie Urzędu Gubernatora Regionu Gotlandia w: Materiały z konferencji Absolwentów Krajowej Szkoły Adminsitracji Publicznej, Warszawa 2007, s , za: Ł. Świetlikowski, Administracja rządowa, s T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s M. Mróz, Służba cywilna, s

36 pracy, staż pracy nie ma decydującego znaczenia przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia, określana jest wartość stanowisk pracy (realizowanych zadań) 96. Podstawą oceny pracownika w modelu menedżerskim, od której zależy jego awans i kariera, jest jego dorobek zawodowy, a nie przynależność do określonej kategorii urzędniczej czy posiadany staż pracy. System ten charakteryzuje brak hierarchizacji, bliskość administracji i obywatela oraz nastawienie na rezultat działania. Bliskie związki między sektorem publicznym i prywatnym wyrażają się m.in. przepływem pracowników między sektorami oraz stosowaniem podobnych kryteriów doboru i oceny. W większym stopniu niż formalne kwalifikacje liczą się tu zdolności i umiejętności menedżerskie 97. Kolejną cechą charakterystyczną dla modelu pozycyjnego jest brak sformułowanych przepisów prawnych regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną urzędników służby cywilnej. W zakresie praw i obowiązków nie funkcjonują żadne szczegółowe regulacje prawne. Korpus służby cywilnej nie jest traktowany jako specyficzna grupa zawodowa, ciesząca się szeregiem przywilejów i uprawnień. Sytuację prawną urzędników regulują powszechne pragmatyki pracownicze, konsekwentnie wypierające prawo publiczne. Wyróżniającą cechą modelu otwartego jest również nieformalność kontaktów między urzędnikami wyższego i niższego szczebla 98. Typ relacji partnerskich pomiędzy urzędnikami różnych szczebli jest zaprzeczeniem formalnych kanałów komunikacyjnych opartych na hierarchiczności właściwych dla modelu kariery. Naturalne w systemie otwartym są sytuacje, w których urzędnik formalnie najniższego stopnia składa raporty ministrowi lub prowadzi nieformalną dyskusję z ministrem czy podsekretarzem stanu 99. W modelu pozycyjnym system wynagradzania oraz rozwoju zawodowego pracowników znajduje się w centrum zainteresowania związków zawodowych, które prezentują postawę proaktywną w generowaniu optymalnych dla obu stron rozwiązań 100. Ogólne warunki zatrudnienia obejmujące zasady wynagradzania, procedury negocjowania warunków zatrudnienia i rozwoju zawodowego, metody rozwiązywania konfliktów oraz prawo do strajku regulowane są przez układy zbiorowe. Charakterystyczne cechy i elementy systemu pozycyjnego odnoszą się m.in. do: stosunków kontraktowych regulowanych częściowo przepisami prywatnoprawnymi, rekrutacji na konkretne stanowiska pracy bez względu na umiejscowienie w strukturze systemu służby cywilnej, konieczności posiadania konkretnej wiedzy w odniesieniu do poszczególnych stanowisk pracy, uznawania doświadczenia zawodowego z sektora prywatnego, możliwości efektywnej alokacji zasobów ludzkich pomiędzy urzędami, ustalania systemu wynagrodzeń uzależnionego od efektów pracy a nie stażu, braku sformalizowanego systemu awansowania, elastyczności systemu zatrudnienia, braku specjalnych unormowań odnoszących się do systemu emerytalnego czy zorientowania na osiąganie celów i efektów. 96 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s J. Czaputowicz, Implikacje integracji, s L. Torbjörn, Governing Sweden, Stockholm 1995, s Tamże, s The Union of Civil Servants in Sweden, broszura informacyjna nt. Związku Zawodowego Urzędników Służby Cywilnej w Szwecji, s. 5, za: Ł. Świetlikowski, Administracja rządowa, s

37 Do słabych stron omawianego modelu zaliczyć należy niezbyt mocne powiązanie urzędnika z instytucją i wykonywaną pracą, dużą podatność na czynniki zewnętrzne, nie zawsze związane z interesem państwa oraz niską efektywność w działaniach długookresowych oraz wymagających zachowania tajemnicy państwowej 101. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na niski poziom stabilności zawodowej pracowników oraz systemu służby cywilnej jako całości. Istotne zmiany na rynku pracy związane z czasowym wzrostem zatrudnienia w atrakcyjnym sektorze gospodarki mogą spowodować natychmiastowy odpływ wysoko wyspecjalizowanej kadry urzędniczej do sektora prywatnego, powodując tym samym paraliż funkcjonowania aparatu wykonawczego państwa. Natomiast wśród mocnych stron modelu menedżerskiego należy niewątpliwie wymienić wysoki poziom zdolności dostosowywania się do zmian w dynamicznym otoczeniu. Pozytywnie należy również ocenić możliwość swobodnego przemieszczania się pracowników pomiędzy sektorem prywatnym a publicznym. Stały dopływ świeżej krwi pozwala na bardziej efektywne zarządzanie procesem zmian. Doświadczenia pracowników z sektora prywatnego pozwalają również na wprowadzanie rozwiązań nakierowanych na stałe podnoszenie efektywności działania instytucji publicznych. Syntetyzując rozważania o modelu pozycyjnym, należy stwierdzić, że system ten niewątpliwie zwiększa mobilność kadr urzędniczych i minimalizuje ryzyko powstania wewnątrzsystemowej grupy interesów w postaci urzędników. Jak podkreśla Grzegorz Rydlewski, model ten pozwala administracji dostosowywać się do zmiennych warunków działania o wiele szybciej i sprawniej niż model kariery 102. Omawiany tu model występuje m.in. w Danii, Holandii, Finlandii, Szwecji, Wielkiej Brytanii, Nowej Zelandii oraz Estonii. Jak wynika z powyższej analizy, zamknięty system stanowisk to klasyczny model biurokracji, zaś otwarty model kariery stanowić może odpowiedź na rynkowe wyzwania współczesnego świata. Jak już zasygnalizowano, aktualnie występują spore trudności w odnalezieniu klasycznych modeli w krajach europejskich, zaś różnice pomiędzy systemami stają się mniej czytelne dla osób interesujących się tym problemem. Wielu ekspertów uważa, że model pozycyjny jest charakterystyczny dla państw o stabilnej przeszłości politycznej, zaś model kariery dla młodych demokracji, tj. państw, które przeszły okresy rządów totalitarnych lub autorytarnych, w których administracja służyła władzy za narzędzie przymusu wobec społeczeństwa 103. Teza ta wydaje się być w pełni zasadna, szczególnie w kontekście analizy rozwiązań prawnych w poszczególnych krajach. Jak już wspomniano na wstępie, decyzja o wyborze modelu wynika nie tylko z oczekiwań polityków ale również z licznych uwarunkowań kulturowych, społecznych, gospodarczych i politycznych. Te uwarunkowania odnoszą się również do tradycji sposobu sprawowania władzy w krajach, w których rządy 101 J. Czaputowicz, Implikacje integracji, s. 51, M. Zalewska-Turzyńska, Od biurokracji do nowego zarządzania publicznego, Acta Universitas Lodziensis. Folia Oeconomica, Nr 270, 2012, s G. Rydlewski, Rządzenie w świecie megazmian, Warszawa 2009, s Zob. szerzej: D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna, s , G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 47, K. Burnetko, Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne, Warszawa 2003, s

38 autorytarne lub totalitarne były obecne przez długie lata, a poziom upolitycznienia systemu administracyjnego jest ciągle znaczący 104. Niewątpliwie oba zaprezentowane modele posiadają mocne jak i słabe strony. Jednak jak podkreśla Barbara Kudrycka, wraz ze stopniowym wdrażaniem zasad New Public Management do systemu zarządzania personelem zamknięty system służby cywilnej, powoli przekształca się w system otwartej służby cywilnej a doktryna administrowania zadaniowego, opartego o rezultaty, zastępuje wcześniej używany system oparty na przyznanych środkach, formalnej procedurze i karierze zawodowej 105. Tina Randma i Kulli Viles wskazują ponadto, że reformy służby cywilnej, z systemu zamkniętego ku systemom otwartym, dowodzą jednocześnie przemian jakie przechodzi służba cywilna oparta na doświadczeniu, wiedzy i lojalności, na taką, która zorientowana jest na rezultaty i oparta na umiejętnościach menedżerskich, planowaniu strategicznym i dotrzymywanych uzgodnieniach i porozumieniach. Dowodzą one również, że w krajach Europy Centralnej i Wschodniej niełatwo jest bezpośrednio wdrażać system otwartej służby cywilnej, albowiem wiąże się to z bardzo dużymi zagrożeniami i niebezpieczeństwami związanymi z nieodpowiednim gospodarowaniem funduszami publicznymi, korupcją, nepotyzmem, rozwojem sekciarstwa i konsumeryzmu 106. Co ciekawe, przejście od klasycznego modelu kariery ku modelowi otwartemu dotyczy również państw azjatyckich. W Korei Południowej w wyniku przeprowadzonej analizy obowiązujących uregulowań prawnych zadecydowano o konieczności modernizacji systemu służby cywilnej w kierunku zwiększenia elastyczności w pozyskiwaniu zasobów, dostosowaniu potencjału kadr urzędniczych do wyzwań stojących przed nowoczesnym państwem, dostosowania systemu wynagrodzeń do uwarunkowań rynku pracy oraz wdrożeniu systemu długoterminowych narzędzi rozwoju kompetencji pracowników 107. Zmieniające się uwarunkowania oraz praktyka funkcjonowania systemów służby cywilnej pozwala na wyodrębnienie trzeciego modelu teoretycznego służby cywilnej, określanego mianem modelu mieszanego (hybrydowego). Model ten powstał w wyniku dążenia do zrównoważenia dość konserwatywnego charakteru systemu kariery i stosunkowo elastycznego systemu pozycyjnego w sytuacji postępującej specjalizacji zadań administracji publicznej 108. Jak to podkreśla Dagmir Długosz, właśnie z systemami mieszanymi mieliśmy do czynienia w większości państw od początku XX wieku 109. Konwergencja omawianych modeli doprowadziła również do ujednolicenia niektórych rozwiązań lub przynajmniej doprecyzowania podstawowych standardów zatrudnienia 104 D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna, s B. Kudrycka, Nowe wyzwania i trendy w reformowaniu sytuacji urzędników administracji publicznej, w: Rozwój kadr, s T. Randma, K. Viks, Civil Services in Central and Eastern Europe: A Comparative Study, Twenty-Fifth International Congress of Administrative Sciences, Athens, Greece, 9-13 July 2001, za: B. Kudrycka, Nowe wyzwania, s Zob. szerzej: S. O. Choi, S. M. Park, Establishment of Career Civil Service System in the Korean Government 2013, Ministry of Security and Public Administration, Republic of Korea. 108 G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s D. Długosz, Kadry w administracji, s

39 w administracji publicznej państw demokratycznych. Przykładem takiego działania jest rekomendacja Rady Europy z dnia 24 lutego 2000 roku dotycząca statutu pracowników służby cywilnych w Europie 110. Model mieszany przyjęły Polska, Węgry, Malta, Litwa, Estonia, Łotwa Czechy, Szwajcaria i Włochy. W Polsce od 1996 roku udział poszczególnych elementów składowych systemów pozycyjnego i kariery wielokrotnie podlegał zmianom 111. W obowiązującym stanie prawnym mamy do czynienia z modelem mieszanym z przewagą elementów modelu pozycyjnego. Syntetyczna analiza różnic pomiędzy systemami kariery, pozycyjnym oraz polskim systemem hybrydowym zaprezentowana została w poniższej tabeli. 110 Tamże, s Jacek Czaputowicz porównując polski system służby cywilnej do modelu otwartego i zamkniętego dowodzi, iż w Polsce obecnie mamy system mieszany, z przewagą systemu zamkniętego, w: J. Czaputowicz, Polish Model of the Civil Service in Comparison with West European Models, Twenty-Fifth International Congress of Administrative Sciences, Athens, Greece, 9-13 July 2001, Teresa Górzyńska uważa, że system zbudowany w 1998 roku zawierał elementy modelu kariery, ale dominujące były elementy modelu stanowisk, inaczej zwanym modelem łupów, Od koncepcji do stworzenia podstaw prawnych funkcjonowania służby cywilnej, Kontrola Państwowa, 2005, Nr 1, (specjalny). Problemy z oceną systemu służby cywilnej w Polsce miała również OECD i EIPA. 39

40 Tabela 1. Porównanie modeli służby cywilnej w Europie Model kariery (zamknięty) Model stanowisk (otwarty) Model polskiej służby cywilnej (mieszany) Rekrutacja na szczeble najniższe Wymagane konkretne wykształcenie i dyplomy Nieuznawanie stażu zawodowego poza sektorem publicznym Sformalizowane procedury rekrutacji Okres przygotowawczy dla nowo zatrudnionych Rekrutacja również na średni i wyższy szczebel Wymagane konkretne umiejętności, niekoniecznie potwierdzone dyplomem Uznawanie stażu zawodowego poza sektorem publicznym Brak formalnych procedur rekrutacji, stosowanie zasad właściwych dla sektora prywatnego Brak okresu przygotowawczego Rekrutacja na wszystkie szczeble w oparciu o opisy stanowisk pracy i wymogi ustawowe Wymagane zarówno konkretne wykształcenie jak i umiejętności i kompetencje (np. kompetencje kierownicze) Staż pracy uznawany w oparciu o wymogi konkretnego stanowiska. W przypadku wyższych stanowisk obligatoryjny staż pracy w jednostkach sektora finansów publicznych Sformalizowane procedury naboru wynikające z ustawy, standardów zarządzania zasobami ludzkimi i rekomendacji Szefa Służby Cywilnej Służba przygotowawcza dla nowo zatrudnionych pracowników nie dotyczy wyższych stanowisk w służbie cywilnej Gwarancja stałego zatrudnienia Brak gwarancji stałego zatrudnienia Brak gwarancji stałego zatrudnienia Ustawowy system wynagrodzeń Określone zasady wzrostu wynagrodzenia System starszeństwa (seniority) - wysokość wynagrodzenia związana z wiekiem pracownika i stażem pracy Regulacje prawne dotyczące systemu negocjacji warunków pracy Wynagrodzenia indywidualne w oparciu o porozumienia zbiorowe Ustawowy system wynagrodzeń oparty o prawo pracy, rozporządzenia do ustawy o służbie cywilnej oraz wartościowanie stanowisk pracy Wzrost wynagrodzenia zależny od osiąganych wyników Brak określonych zasad wzrostu wynagrodzenia Brak systemu starszeństwa niezależność wynagrodzenia od wieku pracownika i stażu pracy Wspólne dla sektora publicznego i prywatnego zasady negocjacji Brak wyraźnych elementów systemu starszeństwa Brak formalnych procedur związanych z negocjowaniem warunków pracy. Część warunków obligatoryjna wynikająca z ustawy Źródło: Opracowanie własne na podstawie A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen, Maastricht 1996, s , za: Diagnoza zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, zał. nr 2 do Strategii Zarządzania zasobami w służbie cywilnej do 2020 roku, s. 2, Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 20 września 2013 r. (projekt), źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/zal_2_diagnoza_ pdf, dostęp: 19 grudnia 2013 r. 40

41 Jak wynika z powyższych danych w polskim systemie służby cywilnej mamy do czynienia z systemem rekrutacji na konkretne stanowiska pracy, a nie do służby cywilnej jako takiej. Dostęp do służby publicznej (w tym służby cywilnej) gwarantowany jest konstytucyjnie każdemu obywatelowi spełniającemu określone wymagania prawne. W procesie rekrutacji oprócz wymagań formalnych związanych m.in. z koniecznością posiadania konkretnego wykształcenia niezbędne jest posiadanie określonych kompetencji i umiejętności oraz wiedzy niezbędnej do realizacji zadań. Staż pracy niezbędny do zatrudnienia w służbie cywilnej warunkowany jest wymogami konkretnego stanowiska. Możliwe są sytuacje, w których doświadczenie z sektora biznesowego traktowane są na równi z doświadczeniem w administracji publicznej. Wymóg posiadania doświadczenia zawodowego w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Procedury naboru na wolne stanowiska pracy są sformalizowane i wynikają, zarówno z przepisów prawa, jak i różnego rodzaju standardów i rekomendacji Szefa Służby Cywilnej. Obowiązuje formalny proces adaptacji pracowników polegający na weryfikacji ich przygotowania do pracy w strukturach służby cywilnej. Weryfikacja odbywa się trakcie służby przygotowawczej, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy ona osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej oraz absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Zatrudnienie w polskiej służbie cywilnej nie jest stabilne jak w przypadku modelu kariery, jednak występują mechanizmy wzmacniające trwałość zatrudnienia (np. urzędników mianowanych). Zasady wynagradzania odnoszą się do przepisów powszechnego prawa pracy (np. niedyskryminowanie) oraz szczegółowych regulacji wydanych na podstawie ustawy o służbie cywilnej. Wynagrodzenia przyznawane są w oparciu o kategorie stanowisk i nie są powiązane z wynikami pracy. W ustawie brak jest precyzyjnie określonych zasad awansowania pracowników tak jak w modelu zamkniętym. Wprowadzono mechanizmy pozwalające na zarządzanie rozwojem pracowników jednak awans nie wynika ze stażu pracy. Determinowany jest wynikami pracy oraz jej oceną, która może być uznaniowa. Hierarchiczność w polskiej służbie cywilnej wynika raczej z uwarunkowań historycznych i nie ma osadzenia w regulacjach prawnych. Szczegółowa analiza poszczególnych rozwiązań dotyczących polskiego modelu służby cywilnej została zaprezentowana w kolejnych rozdziałach dysertacji. Do pozytywnych cech modelu mieszanego można z pewnością zaliczyć wysoki poziom elastyczności odnoszącej się zarówno do oczekiwań interesariuszy zewnętrznych (obywateli i polityków), jak i podmiotów tworzących system służby cywilnej. Brak historycznego przywiązania do poszczególnych zasad związanych np. ze stabilnością zatrudnienia czy systemem wynagradzania pozwala na redefiniowanie przyjętych założeń w związku ze zmieniającymi się uwarunkowaniami. Ryzykiem w tym kontekście jest niski poziom stabilności systemu służby cywilnej oraz działania zmierzające do patologicznego doskonalenia sprawdzonych rozwiązań. Decydując się na model mieszany należy pamiętać, że systemy służby cywilnej wciąż posuwają się raz do 41

42 przodu a raz do tyłu, a nowe rządy lubią ingerować w sprawy służby cywilnej, choć w zasadzie powinny pozostać z boku 112. Konstatując rozważania dotyczące modeli służby cywilnej należy stwierdzić, że pomimo negatywnych cech każdego z modeli zajmują one istotne miejsce w rozwiniętych państwach demokratycznych, a służba cywilna jest gwarantem stabilności państwa. Ustrój demokratyczny zakłada bowiem cykliczną wymianę elit politycznych przy jednoczesnym zachowaniu ciągłości państwa. Jan Boć twierdzi wręcz, że cała idea i funkcjonowania służby cywilnej polega na odpartyjnieniu i na odizolowaniu w możliwej części funkcjonowania administracji publicznej od ciągle zmieniających się w ślad za swoimi dochodzącymi do władzy partiami ludzi obsadzających partyjnie większość stanowisk publicznych. Chodzi bowiem tylko o zapewnienie udziału wysoko kwalifikowanej, bezstronnej i apolitycznej kadry urzędniczej, pracującej w administracji publicznej stale 113. Jolanta Itrich-Drabarek dodaje, że we współczesnym państwie demokratycznym rola służby cywilnej jest wyraźnie określona. Służba cywilna leży u podstaw systemu demokratycznego. System ten powinien umożliwiać wymianę elit rządzących, ale i opierać się na założeniu, że niezbędnym elementem administrowania państwem jest jego ciągłość. Tylko dobrze zorganizowana, kompetentna, uczciwa i niezależna od nadmiernej interwencji politycznej służba cywilna gwarantuje ciągłość prowadzenia spraw publicznych w demokratycznym państwie 114. Stwierdzenie to wydaje się być truizmem, jednak ukazuje w prosty sposób zasadniczy cel funkcjonowania wyodrębnionego aparatu urzędniczego w postaci pracowników służby cywilnej. Instytucja służby cywilnej, której funkcjonowanie oparte jest na aksjomatach zawodowości, rzetelności, bezstronności czy neutralności politycznej jest niewątpliwie standardem demokratycznego państwa prawnego. Zasadniczym celem ukształtowania tej instytucji w systemach politycznych jest chęć wzmocnienia gwarancji wykonywania przez pracowników urzędów administracji wyznaczonych im zadań państwa w sposób bezstronny i profesjonalny Pracownicy i urzędnicy korpusu służby cywilnej Zasadniczym celem zamieszczonych poniżej rozważań jest analiza definicji prawnej i zakresu podmiotowego pojęć: pracownik i urzędnik służby cywilnej, a także krótkie zaprezentowanie i scharakteryzowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w tym charakterze. Natomiast szczegółowa analiza poszczególnych wątków dotyczących praktyki stosowania ustawy o służbie cywilnej stanowi przedmiot analizy kolejnych rozdziałów niniejszej dysertacji. 112 T. Verheijen, A. Kotchegura, Civil service systems in Central and Eastern Europe, Cheltenham 1999, s J. Boć, Kadry, w: Administracja publiczna red. J. Boć, Poznań 2004, s J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s

43 Ogół pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w enumeratywnie wyliczonym katalogu urzędów administracji rządowej tworzy korpus służby cywilnej. Katalog ten został doprecyzowany w artykule 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej 115. Jak określa powyższy artykuł, korpus służby cywilnej funkcjonuje w: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, Biurze Nasiennictwa Leśnego, jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej 116. Korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy a także osoby czasowo delegowane do wykonywania zadań w powyższych urzędach. Co ważne, osoby delegowane czasowo do wykonywania zadań członka korpusu służby cywilnej nie uzyskują automatycznie statusu pracownika lub urzędnika służby cywilnej 117. Spod jurysdykcji ustawy został wyłączony korpus służby zagranicznej, z zastrzeżeniem, że w kwestiach nieuregulowanych ustawą z dnia 21 lipca 2001 roku o służbie zagranicznej 118 stosowane winny być przepisy ustawy o służbie cywilnej. Omawiany artykuł, poprzez określenie zasięgu stosowania powyższej ustawy rozwija pojęcie służby cywilnej w kategoriach podmiotowych 119. Zasięg ten ograniczony jest do wybranych urzędów administracji rządowej. Drugim kryterium, oprócz miejsca zatrudnienia, wynikającym z tego artykułu jest charakter zajmowanego stanowiska pracy. Zgodnie z ust. 1 artykułu drugiego, korpus służby cywilnej tworzą pracownicy urzędów zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych. W ustawie nie odnajdziemy jednak definicji pojęcia stanowisko urzędnicze. Można przyjąć za Jackiem Jagielskim, że stanowiska urzędnicze to takie, w ramach których wykonywane są funkcje związane z realizowaniem merytorycznych zadań państwa (administracji rządowej). Stanowiska urzędnicze jako związane z merytoryczną działalnością urzędów administracji rządowej mogą być w ten 115 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz z późn. zm., (dalej: uosc z 2008 r.). 116 Art. 2 uosc z 2008 r. 117 Szerzej na ten temat w rozdziale III. 118 Ustawa z dnia21 lipca 2001 roku o służbie zagranicznej, Dz. U. z 2001 r., Nr 128, poz J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s

44 sposób przeciwstawiane stanowiskom pomocniczym (obsługowym), w ramach których wykonywane są czynności niezwiązane z merytorycznymi funkcjami, lecz mające charakter techniczny, organizatorski i służące zapewnieniu właściwego działania urzędu jako jednostki organizacyjnej 120. Przyjęcie zaproponowanej perspektywy wiąże się jednak z pewnym ryzykiem wynikającym z praktyki funkcjonowania poszczególnych urzędów. Ryzyko to wynika przede wszystkim z faktu niejednolitych struktur zatrudnienia. W wielu urzędach na tak zwanych stanowiskach urzędniczych zatrudniani są pracownicy do realizowania procesów wspierających i obsługowych. Nie są to więc stanowiska dedykowane do realizacji procesów merytorycznych polegających na wykonywaniu zadań państwa (w strukturze urzędów pojawiają się takie stanowiska jak główny specjalista ds. ogólnych czy specjalista ds. administracyjnych). Potwierdzeniem braku precyzyjnej koncepcji funkcjonowania stanowisk urzędniczych w systemie służby cywilnej jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 roku w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej 121. Zgodnie z przyjętą koncepcją, w strukturze służby cywilnej wyodrębniono następujące grupy stanowisk: wyższe stanowiska, stanowiska średniego szczebla zarządzania, stanowiska koordynujące, stanowiska samodzielne, specjalistyczne i wspomagające. Do poszczególnych grup przypisano dodatkowo wymagania związane z niezbędnymi kwalifikacjami w odniesieniu do poziomu wykształcenia. Artykuł 3 ustawy z 21 listopada 2008 roku określa zasady zatrudnienia osób wchodzących w skład korpusy służby cywilnej. Na mocy tego artykułu, w korpusie służby cywilnej wprowadzono dyferencjację na pracowników i urzędników służby cywilnej. Pracownicy służby cywilnej zatrudniani są na podstawie klasycznej umowy pracę, natomiast urzędnicy służby cywilnej zatrudniani są na podstawie mianowania. Łącznie, a więc pracownicy i urzędnicy, są członkami korpusu służby cywilnej. Jest to pojęcie nadrzędne określające status wszystkich osób zatrudnionych w służbie cywilnej. Dodatkowo, obie wymienione grupy pracownicze są jednocześnie pracownikami w myśl artykułu 2 Kodeksu pracy 122. Zgodnie z tym przepisem, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. 120 Tamże, s Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, Dz. U. z 2009 r., Nr 211, poz Szczegółowe omówienie rygorów selekcyjnych umożliwiających zatrudnienie w służbie cywilnej zostanie szerzej omówione w rozdziale poświęconym roli zarządzania kadrami w służbie cywilnej. 44

45 Pojęcie korpusu służby cywilnej do polskiego systemu prawnego zostało wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 1996 roku o służbie cywilnej 123. Artykuł 1 ust. 2 tej ustawy określał, że korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni, na podstawie ustawy, w określonych urzędach, zwani urzędnikami służby cywilnej. Urzędników służby cywilnej zatrudniano na podstawie mianowania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Jak widać w pierwszej ustawie traktującej o systemie służby cywilnej zdecydowano o utworzeniu korpusu służby cywilnej wyłącznie w oparciu o urzędników mianowanych. Całkowicie pominięto sferę nawiązywania stosunku pracy w ramach tradycyjnej umowy o pracę. Jak podkreśla Elżbieta Ura, zdecydowano się wówczas na tworzenie od podstaw korpusu służby cywilnej bez włączenia do niego urzędników, których status regulowała ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r. Osoby zatrudnione na podstawie ustawy z 1982 r. mogły ubiegać się o zatrudnienie w charakterze urzędnika służby cywilnej 124. Grzegorz Rydlewski precyzuje, że, regulacje ustawowe z 1996 r. opierały się na założeniu, że służba cywilna będzie kształtowana ewolucyjne. W okresie przejściowym miały jeszcze przeważać wśród pracowników administracji rządowej zatrudnienia na dotychczasowych zasadach i podstawach prawnych 125. Teresa Górzyńska wskazuje natomiast na wady ustawy z lipca 1996 roku, odnosząc je do wąskiego zakresu podmiotowego, bowiem przepisom podlegali tylko mianowani urzędnicy administracji rządowej. Nie przewidziano innych podstaw nawiązania stosunku pracy 126. Warto również tu podkreślić, że wprowadzenie przepisów ustawy o służbie cywilnej spowodowało jednocześnie usankcjonowanie chaosu przedmiotowego i podmiotowego w sferze szeroko pojętego prawa urzędniczego. Bowiem funkcjonowanie różnych reżimów prawnych regulujących kwestie relacji pracowniczych zrodziło szereg wątpliwości interpretacyjnych, często prowadzących do nieuzasadnionego różnicowania statusu urzędników realizujących zadania państwa 127. Urzędników służby cywilnej podzielono na cztery kategorie urzędnicze w zależności od wykonywanych zadań i niezbędnych kwalifikacji 128. Wysokie wymagania odnoszące się do konieczności posiadania siedmioletniego stażu pracy promowały niewątpliwie osoby związane ze strukturami administracji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej 129. Ustawa z 1996 roku obowiązywała nieco ponad półtora roku i była krytykowana przez przedstawicieli wielu środowisk. Szersze informacje na ten temat zostały zamieszczone w następnym rozdziale pracy. W kolejnych ustawach, 123 Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1996 r., Nr 89, poz. 402 (dalej: uosc z 1996 r.). 124 E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2004, s G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s T. Górzyńska, Od koncepcji do stworzenia podstaw prawnych funkcjonowania służby cywilnej, źródło: dostęp: 11 kwietnia 2014 r. 127 Zob. szerzej: L. Sinkowska, Status prawny członka korpusu służby cywilnej, Toruń 2002, s. 24, Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998, s. 15 i nast., B. Hebdzyńska, Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa-Kraków 1996, s Szerzej na ten temat w rozdziale II. 129 Por. A. Sarota, Służba cywilna w Polsce po 1989 roku, Przegląd Legislacyjny, Nr 3, s

46 z dnia 18 grudnia 1998 roku 130 oraz 24 sierpnia 2006 roku 131, wprowadzony został obowiązujący do dnia dzisiejszego podział na pracowników i urzędników służby cywilnej. Jak już o tym wspomniano powyżej, pracownikami służby cywilnej są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej. Natomiast urzędnikami służby cywilnej są osoby zatrudnione w służbie cywilnej na podstawie jednostronnego aktu administracyjnego w postaci mianowania. Jak zaznacza Helena Szewczyk, rozróżnienie to z punktu widzenia terminologicznego jest wysoce niefortunne. Powszechnie wiadomo bowiem, że nie tylko tzw. ustawowi urzędnicy służby cywilnej są zatrudniani na stanowiskach urzędniczych, ale również tzw. ustawowi pracownicy służby cywilnej. Na takich samych stanowiskach urzędniczych można bowiem, zgodnie z omawianą ustawą, zatrudniać zarówno mianowanych urzędników, jak i umownych pracowników, czyli obie kategorie osób tworzących korpus służby cywilnej. Poza tym, w świetle art. 2 k.p. ustawowi urzędnicy służby cywilnej są pracownikami zatrudnionymi na podstawie mianowania 132. Pogląd ten wydaje się być przekonywujący, gdyż praktyka stosowania ustawy o służbie cywilnej często ukazuje nam zamieszanie terminologiczne prowadzące do zmniejszenia przejrzystości i czytelności przepisów. Praktycznym potwierdzeniem powyższego wywodu jest choćby sytuacja prawna osób zatrudnionych w służbie cywilnej na podstawie powołania (nieprzewidzianego w ustawie o służbie cywilnej). Problem ten dotyczy m.in. wojewódzkich, powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii oraz dyrektorów izb skarbowych, naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów urzędów skarbowych. Jak to podkreśla Jacek Jagielski, zarysowane problemy mają dwojaki charakter. Po pierwsze, mogą odnosić się do formy (sposobu) powierzenia pełnienia funkcji niezależnie od sposobu nawiązania stosunku pracy. Po drugie, mogą oznaczać formę nawiązania stosunku pracy 133. Wracając do głównego nurtu rozważań, poniżej zaprezentowane zostaną najistotniejsze uwarunkowania sytuacji prawnej pracowników i urzędników wynikające z obowiązujących norm prawnych. Pracownicy służby cywilnej, w myśl obowiązujących przepisów mogą zostać zatrudnieni w wyniku otwartego i konkurencyjnego postępowania konkursowego, na czas oznaczony 12 miesięcy. Dyrektor generalny urzędu, będący jednocześnie pracodawcą, nie ma więc możliwości dowolnego kształtowania okresu pierwszego zatrudnienia. Zasada ta dotyczy osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej. Zgodnie z artykułem 35 ust. 5 ustawy, przez osobę podejmującą po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej rozumie się osobę, która nie była wcześniej zatrudniona w służbie cywilnej na czas nieokreślony albo nie była zatrudniona na czas 130 Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 (dalej: uosc z 1998 r.). 131 Ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 2006 r., Nr 170, poz (dalej: uosc z 2006 r.). 132 H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Warszawa 2010, s J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s

47 określony 12 miesięcy i nie otrzymała pozytywnej oceny, albo nie jest osobą zatrudnianą w służbie cywilnej na podstawie artykułu 34 ust Osoba zatrudniona na czas oznaczony zobowiązana jest do odbycia służby przygotowawczej oraz uzyskania pierwszej oceny w służbie cywilnej. Zawarcie umowy na czas nieokreślony warunkowane jest zaliczeniem służby przygotowawczej oraz uzyskaniem pozytywnej oceny. Wyjątkiem od omawianej zasady zawierania umów na czas oznaczony jest zatrudnianie na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zgodnie z artykułem 59 ust. 2 ustawy, dyrektor generalny urzędu zwiera z osobą niebędącą członkiem korpusu służby cywilnej umowę na czas nieokreślony. Wymogi przewidziane w pozostałych przepisach ustawy, dotyczące wyższych stanowisk, nie precyzują wymogu posiadania stażu pracy w służbie cywilnej, co powoduje, że pierwsze zatrudnienie w korpusie służby cywilnej może de facto odbyć się z wyłączeniem umowy czasowej. Jak podkreśla Hanna Szewczyk, ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje, aby z pracownikiem służby cywilnej po ustaniu umownego stosunku pracy łączącego strony na podstawie umowy o pracę na czas określony można było ponownie zawrzeć drugą umowę o pracę na czas określony. De lege lata z osobami tymi można zawrzeć jedynie umowę o pracę na czas nieokreślony 135. Praktyka funkcjonowania ustawy pokazuje jednak, że zawarcie kolejnej umowy na czas oznaczony jest możliwe i znajduje uzasadnienie w orzecznictwie. W odniesieniu do ustawy z 1998 roku Sąd Najwyższy stwierdził, że zawarcie z pracownikiem służby cywilnej kolejnych umów o pracę na czas określony podlega rygorom art k.p W uzasadnieniu prawnym doprecyzowano, że w przypadku pracowników służby cywilnej przewidziane ustawą o służbie cywilnej odrębności w stosunku do powszechnego prawa pracy nie są liczne i dotyczą rodzaju i zakresu obowiązków, podejmowania dodatkowego zatrudnienia oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej 137. Mimo uchwalania kolejnych ustaw przyjęta linia wydaje się być aktualna. Decyzję o zatrudnieniu każdorazowo podejmuje dyrektor generalny urzędu, w oparciu o indywidualne przesłanki i uwarunkowania. W poprzednim stanie prawnym stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązywano na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony, jednak nie dłuższy niż trzy lata. Ustawa z sierpnia 2006 roku ukształtowała również, na zasadzie następstwa prawnego, zakres podmiotowy obowiązujących przepisów. Zgodnie z artykułem 191 ust. 1 i 2 ustawy z 2008 roku, pracownicy służby cywilnej zatrudnieni na 134 Art. 34 ust. 1 stanowi, że osoba zwolniona z zawodowej służby wojskowej, pełnionej na stanowisku służbowym w Ministerstwie Obrony Narodowej lub terenowym organie administracji rządowej podległym Ministrowi Obrony Narodowej, wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, może zostać zatrudniona w tej jednostce organizacyjnej na stanowisku pracy utworzonym w miejsce zlikwidowanego stanowiska służbowego lub stanowisku równorzędnym. 135 H. Szewczyk, Stosunki pracy, s Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt: I PZP 10/04, Monitor Prawa Pracy, 2005, Nr Tamże. 47

48 podstawie poprzednio obowiązującej ustawy stali się pracownikami służby cywilnej w rozumieniu obowiązującej ustawy. Podobnie, z dniem wejścia w życie nowej ustawy o służbie cywilnej, urzędnicy służby cywilnej mianowani na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy stali się urzędnikami służby cywilnej w rozumieniu niniejszej ustawy. Jak pamiętamy, w ustawie z 2006 roku w okresie przejściowym (do 31 grudnia 2007 roku) w skład korpusu służby cywilnej wchodzili także pracownicy mianowani uprzednio na podstawie ustawy z dnia 17 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych. Na postawie artykułu 110 ust. 2 ustawy z 2006 roku, z dniem 1 stycznia 2008 roku dotychczasowe stosunki pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie z września 1982 roku przekształciły się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, co było niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (okres ten wydłużono następnie do 31 grudnia 2010 roku). Przekształcenie stosunków pracy ustanowionych na podstawie mianowania w oparciu o tę ustawę w umowne stosunki pracy wprowadziło jednak szereg problemów interpretacyjnych i było niewątpliwie działaniem na szkodę mianowanych urzędników państwowych. Drugą, zasygnalizowaną na wstępie, formą zatrudniania członków korpusu służby cywilnej jest mianowanie skutkujące uzyskaniem statusu urzędnika służby cywilnej. Uzyskanie mianowania wiąże się z koniecznością spełnienia następujących wymogów: posiadanie tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, znajomość co najmniej jednego języka obcego spośród unijnych języków roboczych lub jednego z następujących języków obcych: arabski, białoruski, chiński, islandzki, japoński, norweski, rosyjski, ukraiński; posiadanie statusu żołnierza rezerwy lub niepodleganie powszechnemu obowiązkowi obrony. O uzyskanie mianowania może starać się wyłącznie pracownik służby cywilnej, a nie osoba, która dopiero zamierza ubiegać się o zatrudnienie w służbie cywilnej. Wymagany staż wynosi co najmniej trzy lata pracy w służbie cywilnej. Za zgodą dyrektora generalnego okres ten może zostać skrócony maksymalnie do dwóch lat. Aby uzyskać status urzędnika mianowanego poza spełnieniem rygorów selekcyjnych należy również z pozytywnym wynikiem zaliczyć postępowanie kwalifikacyjne oraz uzyskać miejsce uprawniające do mianowania. W toku postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzany jest sprawdzian, w trakcie którego (w odrębnych częściach) sprawdza się wiedzę i umiejętności niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej 138. Drugą ścieżką pozwalającą na uzyskanie statutu urzędnika mianowanego jest ukończenie KSAP. Zgodnie z artykułem 46 ustawy, jej absolwenci składają do Szefa Służby Cywilnej jedynie wniosek o mianowanie, a nie jak pozostali pracownicy zgłoszenie do postępowania kwalifikacyjnego. 138 Zob. szerzej: K. Mroczka, Zarządzanie zasobami ludzkimi w służbie cywilnej wybrane aspekty, w: Służba cywilna w Polsce, J. Itrich-Drabarek, K. Mroczka, Ł. Świetlikowski, Warszawa 2012, s. 55 i nast. 48

49 Jak podkreśla Jolanta Itrich-Drabarek, nawiązanie stosunku pracy w formie mianowania wpływa na rozwój profesjonalizmu służby cywilnej, zaś samo mianowanie jest indywidualnym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli państwa do zatrudnienia pracownika służby cywilnej do wykonywania jego zadań 139. Marian Świątkowski precyzuje, że mianowanie stanowi podstawę nawiązania służbowego stosunku pracy. Służbowy stosunek pracy różni od zobowiązaniowego stosunku pracy brak równości stron: pracownika, zwanego w niektórych stosunkach służbowych funkcjonariuszem, oraz pracodawcy. Szczególny charakter pracy, o którym wspomina art. 76 Kodeksu pracy, może wymagać od pracownika (funkcjonariusza) większej dyspozycyjności wobec pracodawcy. Wyraża się ona w obowiązku wykonywania poleceń, na podstawie których pracodawca ma prawo czasowo zmieniać istotne warunki zatrudnienia mianowanego pracownika. Pracownik zatrudniony na podstawie mianowania może być czasowo przeniesiony do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości, na takie samo lub inne stanowisko pracy niż to, na które uzyskał nominację. ( ) Zwiększona zależność i dyspozycyjność pracownika pozostającego w służbowym stosunku pracy jest rekompensowana większą stabilizacją zatrudnienia 140. Aktu mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył KSAP, dokonuje Szef Służby Cywilnej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Akt mianowania urzędnika służby cywilnej sporządzany jest na piśmie i zawiera imię i nazwisko urzędnika oraz datę mianowania. Przed uzyskaniem mianowania pracownik służby cywilnej lub absolwent KSAP składa ślubowanie 141. Złożenie ślubowania urzędnik służby cywilnej potwierdza własnoręcznym podpisem. W przypadku uzyskania mianowania stosunek pracy pracownika zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przekształca się z mocy prawa. Zmianie ulega wyłącznie podstawa zatrudnienia. Pozostałe elementy wynikające z zawartej umowy, takie jak miejsce pracy czy wynagrodzenie i stanowisko pozostają bez zmian. Dyrektor generalny urzędu, w terminie 7 dni od dnia mianowania, przyznaje urzędnikowi służby cywilnej najniższy stopień służbowy. Z tytułu posiadanego stopnia służbowego urzędnik służby cywilnej otrzymuje dodatek służby cywilnej. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 roku w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej ustanowiono dziewięć stopni służbowych J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce koncepcje i praktyka, Warszawa 2012, s A. M. Świątkowski, Kodeks Pracy. Komentarz, Warszawa 2010, s Ślubuję służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sumiennie i bezstronnie wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej zgodnie z najlepszą wiedzą i wolą. Do treści ślubowania można dodać słowa Tak mi dopomóż Bóg. 142 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, 49

50 W świetle omawianych przepisów należy stwierdzić, że akt mianowania nie powoduje istotnych zmian w zakresie obowiązującej umowy o pracę poza uzyskaniem dodatkowego świadczenia pieniężnego w formie dodatku służby cywilnej. Urzędnik po uzyskaniu mianowania pozostaje w zatrudnieniu w urzędzie, w którym świadczył pracę jako pracownik. Często też świadczy pracę na tym samym stanowisku z tym samym zakresem obowiązków i opisem stanowiska pracy. Prawodawca, projektując status urzędnika służby cywilnej, dokonał jednak wzmocnienia i stabilizacji formy stosunku pracy urzędników mianowanych 143. Urzędnikom tym przysługuje dodatkowy urlop oraz wspomniany dodatek służby cywilnej. Nałożono też na tę grupę pracowników również obowiązki i ograniczenia, np.: mniej korzystny sposób rekompensowania pracy w godzinach nadliczbowych artykuł 97 ust. 7 i 8 ustawy o służbie cywilnej, zakaz tworzenia partii politycznych i przystępowania do nich artykuł 78 ust. 5 ustawy o służbie cywilnej, obowiązek składania oświadczeń majątkowych bez względu na zajmowane stanowisko pracy artykuł 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne 144. Analiza przepisów ustawy pozwala na stwierdzenie, że w przypadku urzędników służby cywilnej występuje szereg istotnych odrębności w stosunku do powszechnego prawa pracy, zwłaszcza w zakresie sposobu zatrudnienia (mianowanie po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego), możliwości przeniesienia urzędnika służby cywilnej w każdym czasie na inne stanowisko w tym samym urzędzie, możliwości przeniesienia urzędnika do innego urzędu w innej miejscowości, odrębnego uregulowania sposobu ustania stosunku pracy, odpowiedzialności w razie naruszenia obowiązków służbowych 145. Dla pełnego zobrazowania omawianego zagadnienia zostaną zaprezentowane podstawowe informacje związane z ewolucją instytucji mianowania w służbie cywilnej od 1996 roku. Jak już wspomniano powyżej, mianowanie w służbie cywilnej do systemu prawnego zostało wprowadzone na podstawie pierwszej ustawy o służbie cywilnej. Był to wówczas jedyny tryb zawierania umów. Zmiana uwarunkowań prawnych i wprowadzenie nowej ustawy nie zmieniły zasadniczo charakteru nawiązanych stosunków pracy. Na mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, Dz. U. z 2009 r., Nr 211, poz Dało się tu jednak zauważyć pewną niekonsekwencję w działaniu. W projekcie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach wyłączono ochronę urzędników mianowanych przed zwolnieniem, przyznając jednocześnie ten przywilej pracownikom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo i higienę pracy. Wydaje się to być nieuzasadnione w świetle podejmowanych działań mających na celu profesjonalizację służby cywilnej poprzez stałe zwiększanie odsetka urzędników mianowanych, K. Mroczka, Zarządzanie zasobami ludzkimi, s Mianowanie, materiały informacyjne Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, dostęp: 11 kwietnia 2014 r. 145 Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt: I PZP 10/04, Monitor Prawa Pracy, 2005, Nr 2. 50

51 podstawie artykułu 139 ustawy z 1998 roku, urzędnicy służby cywilnej mianowani na podstawie uchylanej ustawy stali się urzędnikami w myśl nowych regulacji. Z niezrozumiałych przyczyn urzędnikom w nowych uwarunkowaniach prawnych przyznawano najniższy stopień służbowy i nie gwarantowano jednocześnie dotychczasowego wynagrodzenia. Mianowanie poprzedzone postępowaniem kwalifikacyjnym zadekretowano także ustawami z 1998 i 2006 roku. Zasadnicze wymagania były tożsame z obowiązującymi aktualnie. Różnica odnosiła się jedynie do podmiotu odpowiedzialnego za przeprowadzanie postępowania kwalifikacyjnego. Do 2006 roku postępowanie kwalifikacyjne prowadzone było przez Szefa Służby Cywilnej, potem jego realizację przejęła Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Reasumując rozważania dotyczące zakresu podmiotowego i przedmiotowego służby cywilnej w Polsce, możemy stwierdzić, że status członka korpusu służby cywilnej przysługuje wyłącznie osobom zatrudnionym w wymienionych typach urzędów na ściśle określonych stanowiskach pracy. Osoby zatrudnione na innych stanowiskach w urzędach administracji rządowej nie podlegają rygorom omawianej ustawy. Zastosowana w ustawie z 21 listopada 2008 roku konwencja terminologiczna wzbudzała w doktrynie i praktyce liczne dyskusje i spory. Wskazywano, jak się wydaje zasadnie, że ustawa może sugerować, iż urzędnicy oraz członkowie korpusu służby cywilnej nie są pracownikami służby cywilnej, ponieważ pracownikami tymi na zasadzie definicji wynikającej z artykułu 3 są jedynie pracownicy umowni 146. Kwestionowano również zasadność przyznania terminowi członek korpusu służby cywilnej statusu kwalifikatora nadrzędnego w stosunku do pozostałych dwóch terminów 147. Uważam, że kwalifikatorem takim powinno być określenie pracownik służby cywilnej lub urzędnik służby cywilnej. Warto również zwrócić uwagę, że w omawianej ustawie członkowie korpusu służby cywilnej określani są jako pracownicy i urzędnicy. Ustawa nie posługuje się, jak np. ustawa z 1922 roku, pojęciem funkcjonariusza w odniesieniu do członka korpusu służby cywilnej. Takie podejście powoduje, że przyjęta konstrukcja służby cywilnej w znaczeniu przedmiotowym nie ma charakteru wyłącznie publiczno-prawnego, lecz opiera się również na elementach prawa pracy. Idąc dalej, można wręcz powiedzieć, że z tej perspektywy służba cywilna unormowana ustawą z listopada 2008 roku nie jest instytucją jednolitą i wewnętrznie spójną 148. Konstatując dotychczasowe rozważania o zakresie relacji pracowniczych w kontekście zatrudnienia w służbie cywilnej, z pewnością dostrzegamy, iż obecne rozwiązanie dzielące członków korpusu służby cywilnej na pracowników i urzędników 146 W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2012, s Por. Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Santera, Białystok 2001, s J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s

52 nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zasadnym wydaje się pilna potrzeba wprowadzenia jednolitego nazewnictwa i nadanie statusu urzędnika wszystkim osobom zatrudnionym w służbie cywilnej. Rozróżnienie powinno mieć miejsce wyłącznie w odniesieniu do formy zatrudnienia, na przykład poprzez ustanowienie urzędników umownych, mianowanych i powoływanych (w odniesieniu do zasygnalizowanego problemu m.in. wojewódzkich i powiatowych lekarz weterynarii). Tak proponowane rozwiązanie funkcjonuje w niemieckim systemie służby cywilnej, gdzie mamy odpowiednio do czynienia z mianowanymi urzędnikami tzw. Beamte, umownymi urzędnikami tzw. Angestellte oraz robotnikami tzw. Arbiter 149. Zasadność takiego rozwiązania wynika również z poziomu świadomości społecznej na temat instytucji służby cywilnej 150. Statystycznego obywatela naszego państwa nie interesuje, czy dany pracownik ma status urzędnika umownego, mianowanego, wybranego czy powołanego. Istniejące zawiłości prawne prowadzą jedynie do zbędnego przerostu formy nad treścią i sztucznie uzasadniają tworzenie kolejnych stanowisk ds. pracowniczych czy kadrowych. Ustawodawca, kierując się przesłankami racjonalnymi, powinien przy najbliższej nowelizacji przepisów uregulować na nowo tę kwestię, porządkując jednocześnie zawiłą pragmatykę urzędniczą. Na potrzeby rozważań zawartych w niniejszej dysertacji, w odniesieniu do kwestii merytorycznych związanych ze statusem prawnym, czy sposobem nawiązania stosunku pracy oraz uprawnieniami i odpowiedzialnościami poszczególnych grup urzędniczych, stosowano definicje zgodne z zapisami aktualnej ustawy. Wymienność w stosowaniu pojęć pracownik i urzędnik odnosi się do kwestii związanych z wizerunkiem służby cywilnej, społeczną percepcją tej instytucji oraz procesów związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi odnoszącymi się do obu grup Neutralność polityczna versus polityzacja i upartyjnienie Zagadnienia związane z neutralnością polityczną służby cywilnej były przedmiotem wielu debat przez blisko dwieście ostatnich lat. Sprawy te mają szczególne znaczenie zarówno w oczach urzędników, polityków jak i teoretyków zajmujących się funkcjonowaniem administracji publicznej. Dla urzędników na początku ubiegłego wieku upolitycznienie stanowiło realne zagrożenie ich statusu zawodowego i równowagi, która była wówczas stopniowo budowana pomiędzy światem polityki a systemem administracyjnym. Teoretycy zainteresowani byli natomiast badaniem relacji łączących system polityczny z urzędniczym aparatem wykonawczym oraz skutkami tych relacji dla społeczeństwa, zarówno w wymiarze pozytywnym jak i dysfunkcyjnym. Zjawiskiem polityzacji sektora publicznego, w tym służby cywilnej, odnoszącym się do sfery obsadzania stanowisk urzędniczych z klucza politycznego, zajmowało się 149 Zob. H. Izdebski, Współczesne modele administracji publicznej, Warszawa 1993, s. 118, H. Szewczyk, Stosunki pracy, s Szerzej na ten temat w rozdziale IV. 52

53 wielu badaczy. Zaliczyć do nich możemy: Francoisa Meyersa 151, Luca Roubana 152, Adrew Clifforda i Vincent`a Wright`a 153 czy Brainarda Guya Petersa i Jona Pierre`a 154. Choć na gruncie polskiej nauki brak jest tak szczegółowych i obszernych badań, jednak zagadnienia związane z polityzacją były tematem wielu debat z udziałem naukowców, polityków i praktyków. Wyniki badań dotyczących polityzacji w polskim systemie administracji rządowej zostaną zaprezentowane rozdziale czwartym niniejszej pracy. Pryncypia systemu służby cywilnej w Polsce zostały określone w ramach ustawy zasadniczej. Artykuł 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 155 stanowi, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Cel utworzenia korpusu służby cywilnej został również powtórzony w ustawie z dnia 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej, a poszczególne zasady zostały doprecyzowane w zarządzeniu nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 roku w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej 156. W tej części pracy zaprezentowane zostaną kwestie związane z zakresem terminów neutralności politycznej oraz polityzacji i upartyjnienia, jednak bez szczegółowego odnoszenia się do przepisów zarządzenia etycznego 157. Rozważania dotyczące neutralności politycznej w służbie cywilnej należy w ocenie autora rozpocząć od przytoczenia słownikowej definicji terminu neutralność. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego neutralny to: nieopowiadający się za żadną ze stron w sporze, zachowujący neutralność polityczną, niebiorący udziału w wojnie między państwami, wyłączony z obszaru działań wojennych, o miejscu spotkania: nienależący do żadnej ze stron uczestniczących w pertraktacjach, zawodach sportowych itp., mający położenie lub działanie pośrednie między czymś a czymś oraz niewyrażający ocen ani emocji 158. Według innej definicji neutralny to taki, który nie bierze udziału w cudzych sporach, nie skłania się ku żadnej ze stron, jest wobec nich niezależny; bezstronny F. Meyers, La Politisation de l'administration, Brussels L, Rouban, La politisation des fonctionnaires en France: obstacle ounecessite?, Revue Frantaise d'administration Publique, 1986, (avril-juin), s C. Clifford, V. Wright, The politicisation of the British Civil Service: ambitions, limits and conceptual problems, Unpublished paper, Nuffield College, Oxford 1997, za: B. G. Peters, J. Pierre, Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective. The quest for control, London New York, B. G. Peters, J. Pierre, Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective. The quest for control, London New York, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz. U., z 1997 r., Nr 78, poz. 483 (dalej: Konstytucja RP). 156 Zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej, M. P. z 2011 r., Nr 93, poz. 953, dalej: Zarządzenie Nr Rozważania o zarządzaniu etycznym w służbie cywilnej stanowią część kolejnego rozdziału. 158 Słownik Języka Polskiego, źródło: dostęp: 20 kwietnia 2014 r. 159 Słownik współczesnego języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 1996, s

54 W literaturze przedmiotu oraz społecznej percepcji neutralność polityczna bywa określana wymiennie z pojęciem apolityczności. Na gruncie nauk politycznych stosowanie takiej wymienności nie jest jednak w pełni uprawnione. Eugeniusz Młyniec definiuje apolityczność, jako postawy lub zachowania polegające na separacji od polityki, walce z nią bądź negacji podkreślając dodatkowo, że często apolityczność bywa błędnie utożsamiana z bezpartyjnością (apartyjnością czy antypartyjnością), co skutkuje przenoszeniem błędnego rozumowania na twierdzenie, że możliwe jest istnienie apolitycznego sądownictwa, prokuratury, wojska, policji czy administracji państwowej 160. Uznany teoretyk polityki Mirosław Karwat podkreśla, że apolityczność to postawa wynikająca z własnych intencji nieuczestnictwa, samowyłączenia lub z narzucanych zewnętrznie wymagań politycznej neutralności, indyferentyzmu, nakazu powściągnięcia własnego zaangażowania 161. Jak wynika z powyższego, apolityczność powiązana jest z postawą i działaniem jednostki, a nie samym faktem niemożności wygłaszania swoich poglądów politycznych. Od urzędników służby cywilnej w państwach demokratycznych nie wymaga się całkowitego wyzbycia się swoich poglądów politycznych i zaniechania aktywności związanej m.in. z uczestniczeniem w wyborach czy innych formach demokracji bezpośredniej. Wymaga się ograniczenia swojej aktywności politycznej w związku z wykonywaniem zadań służbowych oraz niekierowaniem się interesem danej partii politycznej przy sprawowaniu władztwa publicznego. Należy jednak podkreślić, że zasadniczym celem funkcjonowania służby cywilnej jest realizacja polityki rządu, który siłą rzeczy reprezentuje interesy danej partii politycznej. Na gruncie przywołanego zarządzenia etycznego, zasada neutralności politycznej oznacza, że członek korpusu służby cywilnej może korzystać z zagwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela, w tym prawa do udziału w życiu publicznym, z pewnymi zastrzeżeniami polegającymi na: niemanifestowaniu publicznym poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią, dystansowaniu się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych mogących prowadzić do działań stronniczych, niepodejmowaniu żadnych publicznych działań bezpośrednio wspierających działania o charakterze politycznym, niestwarzaniu podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym i przestrzeganiu obowiązujących ograniczeń, 160 Por. E. Młyniec, Apolityczność, w: Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2003, s M. Karwat, Polityczność i upolitycznienie. Metodologiczne ramy analizy, Studia Politologiczne, vol. 17, s. 79, zob. także: tenże, Polityka i apolityczność, w: Interpretacje polityki red. M. Szyszkowska, Warszawa 1991, Outsiderskie odmiany apolityczności, Zeszyty Naukowe Almamer WSE, 2009, n 1(54). 54

55 dbałości o jasność i przejrzystość relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, przy uwzględnieniu, że relacje te nie mogą podważać zaufania do politycznej neutralności członka korpusu służby cywilnej 162. Wojciech Sokolewicz konstatuje swoje rozważania o celu powołania neutralnej służby cywilnej stwierdzeniem, że najważniejszym uzasadnieniem dla koncepcji korpusu służby cywilnej jest potrzeba zapewnienia administracji rządowej, a więc i państwu jako takiemu, a może i całemu mechanizmowi sprawowania władzy publicznej, zespołu pracowników nie angażujących się w partyjną politykę, wysoko kwalifikowanych i ustabilizowanych na swoich pozycjach zawodowych, a więc uniezależnionych od zmiennych w demokracji politycznych koniunktur wykonawców, gwarantujących głównie w rezultacie swojej neutralności politycznej ciągłość oraz, można powiedzieć, przewidywalność działania aparatu państwowego 163. W podobnym tonie wypowiada się Jacek Jagielski, stwierdzając, że apolityczność urzędnika służby cywilnej powinna być rozumiana w tym znaczeniu, że nie bierze on udziału w szeroko pojmowanej grze politycznej i że wolny jest w swym funkcjonowaniu od swojej czy jakiejkolwiek partii, opcji politycznej, ideologii, religii, itp. determinant i uwarunkowań 164. Autor ten swoich rozważaniach przyjmuje wymienność stosowania pojęć neutralności politycznej i apolityczności 165. Uznając za trafne założenia powyższych definicji, należy stwierdzić, że znaczący odsetek członków korpusu służby cywilnej może w świetle prawa nie spełniać wymogu tak definiowanej apolityczności. Wynika to przede wszystkim z konstrukcji zakazów występujących w ustawie o służbie cywilnej. Na przykład prawo do tworzenia partii politycznych i uczestniczenia w nich nie przynależy wyłącznie urzędnikom mianowanym oraz osobom zajmującym wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Nie dotyczy to natomiast pozostałych blisko członków korpusu służby cywilnej. W odniesieniu do tej grupy zakaz odnosi się wyłącznie do publicznego manifestowania swoich poglądów politycznych oraz prowadzenia jakiejkolwiek agitacji politycznej w służbie i poza nią. Podobne stanowisko w tej materii podzielane jest również w judykaturze. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 listopada 1998 roku uznał, że integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej 166. Przenosząc stanowisko Trybunału na grunt omawianych tu wątpliwości należy stwierdzić, że przynależność 162 Zarządzenie Nr 70, Por. W. Sokolewicz, Komentarz do art Rozdział VI Rada Ministrów i administracja rządowa, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998, s. 12, zob. także: Z. Cieślak, J. Jagielski, Dobry urzędnik współczesnego państwa iluzja czy konieczność, w: Korpus pracowników administracji publicznej w okresie przemian ustrojowych w Polsce, Warszawa 1995, s. 74 i nast. 165 J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 17 listopada 1998 r., sygn.: K. 42/97, Dz. U. z 1998 r., Nr 143, poz

56 pracownika do którejkolwiek z partii politycznych musiałaby zostać poczytana jako jawna deklaracja sympatii politycznych, zatem przeczyłaby apolityczności i tym samym negowała fundamentalną zasadę bezstronności. Niejednoznaczność omawianych przepisów była również analizowana przez warszawski Sąd Apelacyjny w kontekście postępowania dyscyplinarnego pracownika służby cywilnej, który kandydował w wyborach parlamentarnych. Sąd ten podzielił argumenty Wyższej Komisji Dyscyplinarnej, która stwierdziła, że ustawodawca z jednej strony bezwzględnie zabronił w każdej sytuacji wszystkim członkom korpusu służby cywilnej publicznego manifestowania poglądów politycznych (art. 78 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej) jednakże wobec pracowników służby cywilnej dopuścił możliwość tworzenia przez nich partii politycznych i uczestniczenie w nich, co wynika z brzmienia art. 78 ust. 5 ustawy wyraźnie zakazującego tworzenia partii politycznych i uczestniczenia w nich jedynie urzędnikom służby cywilnej tym samym uznając, iż nawet przynależność do partii politycznej nie musi być równoznaczna z publicznym manifestowaniem poglądów politycznych 167. Sąd podkreślił również, że bierne prawo wyborcze przysługuje wszystkim obywatelom i nie może być ograniczane wykładnią lub zapisem innej ustawy, poza ustawą konstytucyjną 168. Uzasadnienie dla wymiennego stosowania pojęć neutralność polityczna i apolityczność wynika również z zasygnalizowanej działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. W wielu orzeczeniach i postanowieniach stosował on bowiem zamiennie te pojęcia na gruncie nauk prawnych, choć nie odnosząc ich wprost do sfery aktywności jednostek w sferze zachowań politycznych. Zamienność stosowania powyższych pojęć została przyjęta również w literaturze przedmiotu i badaniach naukowych. Również dla potrzeb niniejszej dysertacji (mimo zasygnalizowanych różnic) przyjęto równoznaczność i równoważność pojęć neutralność polityczna i apolityczność. Poniżej zaprezentowane zostaną wybrane definicje neutralności politycznej właściwej w odniesieniu do służby cywilnej. Rozpoczynając rozważania należy mieć na uwadze, że w obrębie adminsitracji odnajdujemy zarówno organizatorów (służbę cywilną), jak i najważniwjszych polityków (premiera i ministrów). Obecność tych drugich w strutkurach wykonawczych przesądza o nieuchronnej polityzacji adminsitracji publicznej 169. Jak już wspomniano powyżej, kwestią neutralności politycznej i apolityczności członków korpusu służby cywilnej zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2012 r., sygn.: III APo 14/ Tamże, zob. także: M. Gadomska, Partię polityczną można lubić, ale tylko po cichu, Rzeczpospolita, źródło: dostęp: 17 kwietnia 2014 r., I. Kacprzak, Dyscyplinarka za udział w wiecu, Rzeczpospolita, źródło: dostęp: 16 kwietnia 2014 r. 169 Por. A. Antoszewski, Administracja publiczna w systemie politycznym, w: Administracja i polityka. Wprowadzenie, red. A. Ferens, I. Macek, Wrocław 1999, s Zob. szerzej: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 17 listopada 1998 r., sygn.: K. 42/97, Dz. U. z 1998 r., Nr 143, poz. 928, Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r., sygn.: K. 56

57 Zdaniem Trybunału, neutralność polityczna to przede wszystkim, jak wskazywano, brak możliwości wpływu świata polityki na działalność korpusu służby cywilnej: chodzi o nakaz politycznej neutralności w wykonywaniu zadań państwowych przede wszystkim neutralności wobec interesów ugrupowań politycznych i sporów toczonych przez te ugrupowania czy poszczególnych polityków adresowany do korpusu służby cywilnej 171. W uzasadnieniach podkreślono również, że podstawowym i koniecznym elementem służącym realizacji tego celu jest takie ustawowe ukształtowanie mechanizmu powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak jakichkolwiek, choćby przejściowych, możliwości ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę. Mechanizm ten powinien być zatem wolny od możliwości jakiejkolwiek ingerencji polityki czy prób narzucania konkretnych rozstrzygnięć 172. Barbara Kudrycka uważa, że neutralność polityczna urzędników służby cywilnej związana jest z konstytucyjną zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa. Zasada równego traktowania wszystkich obywateli zobowiązuje wszystkie organy państwa: legislacyjne, sądowe i administracyjne, aby nie stosowały w swych działaniach żadnych preferencji religijnych, rasowych, politycznych 173. Polityczną neutralność definiuje się również poprzez zakładane cele powołania instytucji apolitycznej służby cywilnej. Jak podkreśla Hubert Izdebski, ma ona swą działalnością zapewniać m.in. oparty na wiedzy i doświadczeniu system zatrudniania i awansowania, zakaz uczestniczenia urzędników służby cywilnej w partiach politycznych, jak również zakaz publicznego manifestowania przez członka korpusu służby cywilnej ( ) poglądów politycznych 174. Jak to podkreśla Jolanta Itrich-Drabarek, apolityczność wyznacza określone standardy postępowania członków korpusu służy cywilnej. Zalicza się do nich przede wszystkim: lojalne i rzetelne realizowanie strategii i programu rządu wybranego w demokratycznych wyborach, bez względu na własne przekonania i poglądy ideologiczne czy polityczne, zakaz członkostwa i działalności w partiach politycznych (wymóg ten nie dotyczy jednak wszystkich pracowników służby cywilnej o czym wspomniano powyżej), 26/98, Dz. U. z 2000 r., Nr 17, poz. 227, Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn.: K 9/02, Dz. U. z 2002 r., Nr 238, poz. 2025, Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn.: K 26/00, Dz. U. z 2002 r., Nr 56, poz. 517, Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn.: K 45/02, Dz. U. z 2004 r., Nr 109, poz. 1159, Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2007 r., sygn.: K 41/ Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn.: K. 3/99, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, Nr 4/1999, s. 364; por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn.: K. 26/00, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 2/A/2002, poz Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn.: K 9/02, Dz. U. z 2002 r., Nr 238, poz. 2025, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 7/A/ B. Kudrycka, Neutralność polityczna, s H. Izdebski, Administracja w systemie politycznym, w: Administracja publiczna, s

58 zakaz uczestniczenia w kampanii wyborczej do instytucji wybieranych w drodze wyborów powszechnych, zakaz publicznego manifestowania poglądów i sympatii politycznych, nietworzenie złej atmosfery w pracy z powodów politycznych i osobistych, zakaz wywierania nacisków politycznych na rekrutację, selekcję i awans w służbie cywilnej, niezależność od wpływów organizacji zawodowych, religijnych, samorządowych i innych organizacji społecznych 175. Zdaniem Marcina Pryciaka, apolityczność daje również możliwość odmowy wykonania polecenia służbowego przez urzędnika, jeśli jest ono podyktowane partykularnym interesem partyjnym a nie interesem publicznym 176. Stwierdzenie to wydaje się jednak być nie do końca trafnym bowiem odmowa wykonania polecenia bezpośredniego przełożonego (w znakomitej większości przypadków członka korpusu służby cywilnej niebędącego dyrektorem generalnym) wiąże się z zasadą legalizmu działania organów administracji publicznej 177. Prawdziwość tezy może odnosić się wyłącznie do dyrektorów generalnych, którzy podlegają politycznym decydentom. W podobnym, do zaprezentowanego powyżej, tonie podstawowe wyznaczniki terminu neutralność polityczna definiowane są w systemach politycznych innych państw. Neutralność polityczna byłą cechą charakterystyczną i wyróżniającą system służby cywilnej w Indiach w okresie brytyjskich rządów kolonialnych 178. Institute of Public Administration of Canada podkreśla, że pracownicy sektora publicznego powinni być wrażliwi na proces polityczny oraz posiadać wiedzę na temat praw i tradycji dotyczących politycznej neutralności, które są stosowane do ich sfery (pragmatyki) zatrudnienia. To jest odpowiedzialność pracowników sektora publicznego do dostarczania szczerych i obiektywnych porad oraz dbania o realizację kierunków wyznaczanych przez ich politycznych przełożonych. Pracownicy sektora publicznego mają obowiązek lojalnego wykonywania decyzji rządu, niezależnie od opcji politycznej i własnych opinii 179. Kenneth Kemaghan w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku twierdził, że tradycyjny model neutralności politycznej definiowany jako relacja pomiędzy 175 J. Itrich-Drabarek, Apolityczność jako czynnik profesjonalizacji służby cywilnej, w: Profesjonalizm w administracji, red. A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka, Białystok 2004, s M. Pryciak, Służba cywilna w państwie, Poznań 2011, s Zgodnie z art. 77 ust. 2 uosc z 2008 r.: jeżeli członek korpusu służby cywilnej jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest on obowiązany na piśmie poinformować o tym przełożonego. W razie pisemnego potwierdzenia polecenia jest obowiązany je wykonać. 178 S. Maheshwari, A Dictionary of Public Administration, New Delhi 2002, s Public employees should be sensitive to the political process and knowledgeable about the laws and traditions regarding political neutrality that are applicable to their sphere of employment. It is the responsibility of public employees to provide forthright and objective advice to, and carry out the directions of, their political superiors. Public employees have a duty to carry out government decisions loyally, irrespective of the party or persons in power and irrespective of their personal opinions, Institute of Public Administration of Canada, źródło: dostęp: 17 kwietnia 2014 r. 58

59 urzędnikami państwowymi i innymi aktorami sceny politycznej, nie oddaje obrazu obecnego charakteru i złożoności tych relacji, dodając, że urzędnicy państwowi są aktywnie zaangażowani w proces polityczny, zarówno w zakresie tworzenia polityki, jak i jej wykonywania 180. Z kolei według innej definicji, neutralność polityczna powinna wymagać od urzędników nieużywania ich pozycji lub narzędzi władczych przynależnych aparatowi państwa (administracji) do realizowania ich własnych interesów, czy też bezpodstawnej dyskryminacji obywateli na podstawie kryteriów, takich jak poglądy polityczne czy konstytucyjne prawa 181. Badacze amerykańscy Sheila Kennedy i David Schultz uważają również, że koncepcja politycznej neutralności jest istotna ponieważ skupia się na roli urzędników państwowych podczas wypełniania konstytucyjnych zasad i prerogatyw, dodając że neutralność polityczna dla urzędników państwowych jest pewnym elementem efektywności 182. Neutralność polityczna oznacza również, że urzędnik nie może wyrażać (publicznie) sympatii politycznych, identyfikować się z żadną partią polityczną i ich frakcjami oraz wewnętrznymi grupami interesów. Nie oznacza to, że urzędnicy nie mogą posiadać własnych poglądów politycznych i opinii w sprawach politycznych. Tak jak pozostali obywatele mają prawo do własnych opinii jednak nie mogą ich wyrażać publicznie. Służba cywilna wobec tego musi być niejako powyżej partii politycznych i powinna zapewnić, że względy polityczne w procesie rekrutacji, dyscypliny i kontroli są ograniczone do minimum, jeśli nie całkowicie wyeliminowane 183. Neutralność polityczna w służbie cywilnej nie jest wyłącznie domeną państw zachodnich. W chińskiej służbie cywilnej przepisy prawne nakładają ograniczenia praw obywatelskich na pracowników służby cywilnej w zakresie manifestowania poglądów politycznych i aktywnego uczestniczenia w życiu politycznym. Dla przykładu, urzędnicy państwowi w Hongkongu nie mogą publikować żadnych materiałów o charakterze politycznym lub administracyjnym, bez uprzedniego zatwierdzenia projektu wypowiedzi przez przełożonego 184. Konstatując rozważania dotyczące terminów neutralność polityczna i apolityczność, należy stwierdzić, że zarówno literatura przedmiotu jak i dorobek judykatury zawiera pewne wewnętrzne sprzeczności oraz wzajemne wykluczenia. Na dwuznaczność pojęcia neutralności politycznej uwagę zwrócili badacze brytyjscy Lynton Robins i Bill Jones. Stwierdzili oni, że praca urzędników polega na doradzaniu ministrom w tworzeniu polityki (policy making), dostarczaniu informacji oraz realizacji decyzji 180 K. Kemaghan, Politics, policy and public servants: political neutrality revisited, Canadian Public Administration, September 1976, Volume 19, Issue 3, s S. S. Kennedy, D. Schultz, American Public Service: Constitutional and Ethical Foundations, Jones & Bartlett Learning 2011, s Tamże, s Relation between the political executive and civil servants, s. 275, źródło: dostęp: 17 kwietnia 2014 r. 184 M. K. Chan, The Challenge of Hong Kong's Reintegration with China: Modern Diasporic Femininity, Hong Kong 1997, s

60 ministrów więc pojęcie neutralności jest nieco dwuznaczne. W tym kontekście wyróżnili co najmniej dwie interpretacje zachowań urzędników. Pierwsza zakłada, że urzędnicy powinni zapewniać ministrom (i innym politycznym zwierzchnikom) obiektywne i bezstronne porady. Z tej perspektywy porady powinny być uczciwe i udzielane w oparciu o najlepszą wiedzę, co jednak może skutkować niezadowoleniem ministra. W drugiej koncepcji, urzędnicy służby cywilnej powinni udzielać porad w duchu aktualnej polityki rządu, zarzucając (i dyskredytując) politykę poprzedników. Na przykład, przed wyborami urzędnicy brytyjscy analizują programy i manifesty polityczne poszczególnych partii, aby móc doradzać nowej ekipie w duchu podstawowych założeń programowych. Z tego punktu widzenia urzędnicy powinni dostosować swoje porady do aktualnych potrzeb politycznych ministrów, nie bacząc przy tym na interes publiczny 185. Ich zdaniem, nawet gdy pogodzenie obu interpretacji wydaje się być zadaniem prostym, to w rzeczywistości tak nie jest. Jeśli urzędnicy mają obowiązek zapewnić bezstronną poradę, jak sugeruje pierwsza interpretacja, to może nie być to jednak wsparciem preferencji politycznych ministra (policy preferences). W konsekwencji, ministrowie mogą nie być w stanie spełnić obietnic wyborczych, ponieważ bezstronna i apolityczna służba cywilna będzie im doradzała szereg różnych, aczkolwiek niepewnych rozwiązań. Alternatywnie natomiast, zgodnie z drugą interpretacją, urzędnicy powinni dostosowywać swoje porady do politycznej perspektywy ministra, co jednak może wpłynąć na ich bezstronność i doradztwo polityczne, którego udzielają. Jak widzimy, druga interpretacja daje urzędnikom mniejsze możliwości kierowania się rzetelnym osądem interesu publicznego i etycznością postępowania, pozycjonując ich zadania w kontekście oczekiwań ministrów 186. Niezbędne wobec tego wydaje się podjęcie działań precyzujących w sposób jednoznaczny, zarówno zakres podmiotowy omawianych pojęć, jak i sposób postępowania w przypadku naruszenia określonych zasad. Z pewnością zadanie to nie będzie łatwe. Jak wspomniano powyżej, zasadniczym celem powołania profesjonalnych struktur urzędniczych (służby cywilnej) jest obsługa politycznych zwierzchników w osobach szefów rządów i ministrów. Nie wydaje się trafnym przyjmowanie założenia, że służba cywilna została powołana wyłącznie do realizacji decyzji politycznych i wdrażania prawa, a więc z wyłączeniem etapu jego tworzenia 187. W praktyce funkcjonowania poszczególnych urzędów, zarówno w Polsce, jak i Europie Zachodniej, tworzenie prawa jest podstawowym obowiązkiem urzędników służby cywilnej 188. Rolą polityków jest natomiast wytyczenie kierunków tworzenia prawa, a nie pisanie konkretnych rozwiązań prawnych i legislacyjnych. Jednak negatywną konsekwencją takiego postępowania może być niski poziom stanowionego prawa, bądź działania 185 Debates in British Politics Today, ed. by L. Robin, B. Jones, Manchester 2000, s. 66 i nast. 186 Tamże. 187 Por. D. Roberston, The Penguin Dictionary Of Politics, London 1986, s W służbie cywilnej w Polsce funkcjonuje nawet stanowisko głównego specjalisty ds. legislacji. 60

61 nadregulacyjne prowadzące wręcz do paraliżu funkcjonowania państwa. Politycy w znaczącej większości nie są bowiem przygotowani do tworzenia prawa. Warto również pamiętać, że pojęcie politycznej neutralności, którym posługuje się polski ustawodawca i pojęcie apartyjności, wyrażające się w zakazie członkostwa w partiach politycznych określonych kategorii osób, nie są pojęciami przedmiotowo tożsamymi. Wymóg politycznej neutralności pewnych segmentów służb publicznych oznacza przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych. Apartyjność ma na celu usunięcie zagrożenia płynącego z faktu istnienia organizacyjnych i politycznych więzi pomiędzy osobą sprawującą funkcje publiczne, a partią polityczną. Zagwarantowanie apolityczności służb publicznych nie jest możliwe do realizacji w sytuacji gdy osoby pełniące takie funkcje są członkami ugrupowań politycznych 189. Na drugim biegunie prowadzonych tu rozważań znajdują się przeciwstawne i dysfunkcyjne zachowania określane mianem polityzacji (upolitycznienia) oraz upartyjniania służby cywilnej. Patrząc na relacje łączące sferę polityki (w wymiarze partyjnym) ze sferą administracyjną z perspektywy celów i interesów obu systemów można wyróżnić dwa swoiste paradygmaty wzajemnych zależności: paradygmat instrumentalizacji w tym kontekście powiązania między przedstawicielami świata polityki a urzędnikami reprezentującymi system administracyjny zdominowane są przez dążenie do uzyskania przewagi bądź dominacji jednego lub drugiego systemu, paradygmat wzajemnej niezależności i symbiozy z którym mamy do czynienia w sytuacji występowania szeregu wzajemnych interakcji, ingerencji i penetracji, a istniejący układ powiązań jest wypadkową tych powiązań. W tym kontekście system polityczny jest skazany na współdziałanie z reprezentantami systemu administracyjnego, gdyż uzyskanie przewagi politycznej wymaga działań wykonawczych, będących praktyczną materializacją planów i zamierzeń politycznych. System administracyjny oczekuje stabilizacji otoczenia i możliwości wykonywania zadań publicznych. W ten sposób wzajemne relacje opierają się na zasadzie współpracy, szacunku i symbiozy. Zaprezentowane paradygmaty wskazują na to, że można wyróżnić trzy podstawowe rodzaje zależności między systemem politycznym a systemem administracyjnym: relacje symbiotyczne oparte na wspólnocie interesów, polityzację i upartyjnianie administracji publicznej oraz biurokratyzację systemu politycznego polegającą na uzyskaniu dominacji nad politykami przez urzędników. 189 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn.: K 26/00, s. 14, Dz. U. z 2002 r., Nr 56, poz. 517, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 2/A/

62 Rysunek 1. Podstawowe relacje łączące służbę cywilną ze sferą polityki Źródło: opracowanie własne Termin polityzacja nie jest jednak w peni wyrazisty w percepcji badaczy reprezentujących nauki prawne, ekonomiczne czy inne poza politycznymi. Stąd też w literaturze przedmiotu, debatach politycznych oraz publicystyce używa się innych terminów odnoszących się do problematyki relacji pomiędzy systemem politycznym a adminsitracją publiczną. Terminem takim istotnym w perspektywie zasadniczego tematu niniejszej dysertacji jest upartyjnienie. Termin ten zdaje się być najbardziej jednoznaczny, gdyż wyraźnie sugeruje reprezentowanie bądź też podporządkowanie działania adminsitracji publicznej interesom określonego ugrupowania politycznego 190. Upartyjnienie jest antonimem pojęcia odpartyjnienie, które jest chętnie stosowane przez ludzi związanych z działalnością przedstawicieli gremiów kontrolnych, polityków i dziennikarzy 191. Pozostając jednak na gruncie nauk politycznych należy zgodzić się z Mirosławem Karwatem twierdzącym, że termin upolitycznienie (polityzacja) nie jest wbrew pozorom wieloznaczny, lecz wieloaspektowy 192. Jego zdaniem, termin upolitycznienie należy uznać za określenie złożonego, wieloaspektowego mechanizmu współzależności między polityką a zjawiskami formalnie czy pierwotnie nie zaliczanymi do jej zakresu ( ) zarówno konkretnych przejawów wpływu polityki na gospodarkę, kulturę symboliczną, twórczość artystyczną (oraz jej upowszechnianie i recepcję społeczną), na funkcjonowanie administracji, mediów, na życie codzienne, prywatne i intymne ludzi, jak i tendencji (poniekąd narastającej) do przenikania polityki we wszystkie dziedziny życia, do więcej niż ingerencji do podporządkowania zjawisk i przemian społecznych regułom i funkcjom polityki. W tym ostatnim kontekście najczęściej używany jest i traktowany jako synonim <upolitycznienia> łaciński termin <polityzacja> Z. Oniszczuk, Mediatyzacja polityki i polityzacja mediów. Dwa wymiary wzajemnych relacji, Studia Medioznawcze, 2011, Nr 4 (47), s Tamże, s M. Karwat, Polityczność i upolitycznienie, s Tamże, s

63 W przedstawionym powyżej kontekście, termin polityzacja nawiązuje wprost do paradygmatu instrumentalizacji wzajemnych powiązań między systemem politycznym a systemem admninsitracyjnym. W swojej istocie bowiem, polityzacja służby cywilnej (i szerzej systemu administracyjnego) to próba zdominiowania przez sferę polityki i wykorzystania do realizacji własnych celów, często stricte partyjnych, a więc wysoce subiektywnych i partykularnych. To w konsekwencji prowadzi do zachwiania stanu oczekiwanej i zakładanej symbiozy opartej na szacunku i niezachwianych wewnętrznych relacjach i interakcjach. Relacje między służbą cywilną a światem polityki powinny być oparte o tzw. koncepcję check and balances, właściwą dla relacji występującej w demokracji amerykańskiej. Zasada ograniczonego zaufania, choć powinna cechować obie grupy, jednak nie może przybierać formy patologicznej w postaci całkowitego negowania wszystkich inicjatyw i działań. Za Guyem Petersem i Jonem Pierrem możemy przyjąć, że polityzacja na najbardziej podstawowym poziomie oznacza zastąpienie kryteriów merytorycznych przy naborze i selekcji, awansach, nagrodach i karach dyscyplinarnych kryteriami politycznymi wobec pracowników służby cywilnej 194. Polityzacja powoduje stan, w którym administracja musi zwracać większą wagę na polityków, niż miało to miejsce w przeszłości. Dodatkowo, przejawia się to w taki sposób, że politycy pełniący funkcje rządowe poświęcają więcej czasu oraz energii w zapewnieniu, by ich preferencje partyjne i polityczne były zgodne z preferencjami członków służby publicznej 195. Należy podkreślić, że upolitycznienie w rozwiniętych demokracjach również implikuje próby kontrolowania oraz realizacji polityki (w wymiarze wykonawczym przynależnym służbie cywilnej), a nie tylko skupia się na gwarantowaniu nowych miejsc pracy dla członków partii lub ich popleczników 196. Luc Rouban, prowadząc badania związane z upolitycznieniem systemów służby cywilnej, opracował trzy podstawowe wymiary omawianego zagadnienia: upolitycznienie jako udział w procesie podejmowania decyzji politycznych, upolitycznienie jako kontrola partii nad biurokracją, upolitycznienie jako polityczne zaangażowanie 197. Pierwsza interpretacja zakłada, że upolitycznienie jest wynikiem panującej równowagi pomiędzy rządem sprawującym kontrolę polityczną nad aparatem administracyjnym a urzędnikami zaangażowanymi w ustalanie i implementowanie polityk publicznych. Upolitycznienie służby cywilnej jest w tym przypadku równoznaczne z udziałem w sprawowaniu władzy politycznej. Druga interpretacja 194 B. G. Peters, J. Pierre, Politicization, s Tamże, s D. de Bonis, Politicization of the federal civil service in Brazil: some preliminary findings, Management Conference in Ottawa, Canada, April 10th 2014, źródło: dostęp: 19 kwietnia 2014 r. 197 Zob. szerzej: L. Rouban, Politicization of the Civil Servce, w: Handbook of Public Administration: Concise Paperback Edition, ed. by: B. G. Peters, J. Pierre, Sage 2007, s. 199 i nast. 63

64 o wiele bardziej precyzyjnie wskazuje, że polityzacja sektora publicznego odnosi się do działań rządu i organizacji pozarządowych, choćby w kontekście powoływania i uzależniania kariery urzędników od realizacji woli politycznej mocodawców. W tym przypadku upolitycznienie oznacza, że nie tylko działalność urzędnika ale również jego kariera zależy bardziej od decyzji politycznych, niż norm zawodowych ściśle określonych przez prawo. Upolitycznienie ma wreszcie trzecie znaczenie, odnoszące się do poziomu zaangażowania urzędników w życie polityczne, jako obywateli i wyborców. W powyższym kontekście niezwykle istotnym staje się poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: czy służba cywilna jest realną siłą polityczną? 198. Według innej koncepcji, termin upolitycznienie odnosi się jedynie do wprowadzania rozwiązań politycznych do działań tradycyjnie realizowanych przez służbę cywilną, zmieniając tym samym stosunki polityczno-administracyjne w systemie politycznym. Proces polityzacji należy, zgodnie z tą koncepcją, analizować w oparciu o trzy podstawowe metody badawcze odzwierciedlające nieco inne rozumienie podstawowych założeń. Pierwsza metoda dotyczy tradycji rekrutowania (powoływania i awansowania) urzędników służby cywilnej. W systemie upolitycznionym procedury rekrutacyjne i awansowe oparte są na kryteriach politycznych, a nie merytorycznych. W drugiej metodzie, uczeni i badacze analizują preferencje polityczne urzędników w oparciu o dane odnoszące się do postaw politycznych. Ostatni model zakłada natomiast analizowanie działania urzędników w celu oceny stopnia bezpośredniego zaangażowania w podejmowanie decyzji politycznych 199. Poniższe rozważania zawierają próbę eksplikacji terminu upartyjnienie Nie ulega wątpliwości, że partie polityczne stanowią element systemu politycznego, dlatego też wyjaśnianie zjawisk zachodzących na styku z systemem służby cywilnej wymagają spojrzenia holistycznego. Jak podkreśla Konstanty Adam Wojtaszczyk, system partyjny jest pojęciem węższym od kategorii systemu politycznego. System polityczny to ogół organów państwowych, partii politycznych oraz organizacji i grup społecznych formalnych i nieformalnych uczestniczących w działaniach politycznych w ramach danego państwa oraz ogół generalnych zasad i norm regulujących wzajemne stosunki między nimi 200. Ryszard Herbut, uważa, że pod pewnym względem partie polityczne przypominają model partii-kartelu. Chodzi mianowicie o ich wyraźną orientację strategiczną na instytucje państwa. Z jednej strony dość chętnie stosują strategie patronażu biurokratycznego, przechwytując kontrolę nad procesem obsady stanowisk w administracji publicznej, w tym również <polityzując> funkcjonowanie samorządów lokalnych, z drugiej zaś korzystają z zasobów państwa w procesie promowania 198 Tamże, s. 200 i nast. 199 C. J. Dahlström, Politicization of civil service, w: International encyclopedia of political science, ed. by B. Badie, D. Berg-Schlosser, L. Morlino, Thousand Oaks 2011, s K. W. Wojtaszczyk, Współczesne systemy partyjne, Warszawa 1992, s

65 tożsamości politycznej, również i wyborczej 201. Stwierdza on wręcz, że mamy do czynienia z procesem kolonizacji administracji publicznej 202. W polskich uwarunkowaniach upartyjnienie jest dziedzictwem ustroju Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, kiedy to działalność administracji publicznej była całkowicie podporządkowana aparatowi partyjnemu. Nie istniała żadna granica między systemem politycznym a administracyjnym. Jerzy Regulski analizując ewolucję systemu administracyjnego podkreśla, że w procesie transformacji ustrojowej ta granica nie została właściwie odtworzona. Konieczność ograniczenia uprawnień polityków i partii politycznych w stosunku do administracji nie istnieje ani w świadomości społecznej, ani w rzeczywistości prawnej czy zasadach poprawności politycznej 203. Należy jednak jednoznacznie stwierdzić, że upartyjnienie bez dziedzictwa właściwego dla systemu PRL miało miejsce w wielu innych państwach. Na gruncie naukowym, zwłaszcza w kontekście nauk politycznych, nie ma zbyt wielu definicji terminu upartyjnienie. Jest on jednak często używany w zestawieniu z szeregiem różnego rodzaju dopełnień. W dyskursie naukowym, medialnym i szerzej rozumianym społecznym możemy się spotkać ze stwierdzeniami o upartyjnieniu mediów, władzy samorządowej, wyborów samorządowych, parlamentarnych i prezydenckich, życia społecznego i gospodarczego, czy nawet o upartyjnieniu nauki. Jak twierdzi Bronisław Jastrzębski, upartyjnianie administracji według zasad nieco tylko zmodyfikowanej marksistowsko-leninowskiej teorii państwa i prawa, to walka między partiami w strukturach tej administracji nie tylko o wpływy na społeczeństwo, lecz przede wszystkim o wyborców, a także walka o pozyskanie coraz większej liczby osób, które są od partii zależne 204. Autor ten wyróżnia kilka metod upartyjnienia administracji publicznej. Pierwsza odnosi się do dążeń nakierowanych na szczególne uprzywilejowanie urzędników wywodzących się z danej partii politycznej oraz systematyczne wprowadzanie możliwie największej liczby swoich członków lub sympatyków do ich struktur i wszystkich ważniejszych sfer życia społecznego. Druga metoda upartyjnienia administracji polega na wprowadzaniu ideologii i polityki partyjnej jednej partii a ściślej grupy osób, mających możliwość wpływania na mechanizmy podejmowania decyzji politycznych przez aparat państwowy. Trzecia metoda to prowadzenie przez urzędników swoistej działalności wywiadowczej polegającej na ujawnianiu informacji o planach i zamierzeniach administracji lub jej zwierzchników 205. Podsumowując rozważania dotyczące koncepcji neutralności politycznej oraz zjawisk polityzacji i upartyjniania służby cywilnej, należy stwierdzić, że nie powinniśmy się dziwić ( ) stwierdzając, że służba cywilna również odzwierciedla podstawowe 201 R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, Wrocław 2002, s Tamże. 203 J. Regulski, Viribus unitis,w: KSAP XX lat, red. H. Samsonowicz, Warszawa 2010, s B. Jastrzębski, Z teorii i praktyki funkcjonowania administracji publicznej w III RP, Płock 2007, s Tamże, s

66 nierówności struktury społecznej i panujące nastroje społeczne. Wszak służba cywilna jest tylko w bardzo luźnym sensie demokratyczna 206. Christoph Demmke stwierdza wprost, że biurokraci nie są neutralni w pracy. Wnoszą do niej swoje pochodzenie społeczne, doświadczenia w zakresie procesu uspołecznienia, postawy i zachowania (urzędnicy elity, wyższych szczebli, kobiety, mniejszości różnią się od siebie), choć nadal nie jest jasne czy większe znaczenie ma pochodzenie społeczne czy kultura administracyjna 207. W konsekwencji to pozycjonuje ich poglądy w wymiarze politycznym. Wykonując określone role społeczne w tym role związane z pełnieniem służby publicznej nie można przecież całkowicie wyzbyć się wyznawanych poglądów politycznych. Natomiast z drugiej strony, obecność i działalność polityków w strukturach administracji publicznej, szczególnie administracji rządowej, wynika przede wszystkim z potrzeby wyrażania w pracy jej organów programowych zapowiedzi sił politycznych stanowiących bezpośrednie zaplecze władzy wykonawczej uosabianej jako rząd. Zadaniem polityków pełniących rolę ministrów i innych urzędników politycznych jest wyznaczanie kierunków działań strategicznych, decydowanie w najistotniejszych kwestiach, określanie działań do wykonania oraz kontrolowanie, czy i w jakim stopniu założenia programowe są wykonywane. Legitymację do odgrywania tak istotnej roli daje im przyzwolenie społeczne wyrażone w czasie wyborów, a także polityczna rekomendacja stanowiąca faktyczną podstawę ich zatrudnienia 208. W odniesieniu do głównego nurtu badań odnoszącego się wprost do systemu służby cywilnej, w wyniku procesu konceptualizacji dla potrzeb niniejszej rozprawy przyjęto następujące założenia definicyjne obu omawianych terminów. Polityzacja (upolitycznienie) służby cywilnej to obszar rywalizacji aktorów politycznych, którzy zakładają, że zabezpieczenie (bądź pozyskanie) wpływów w systemie służby cywilnej ułatwi im realizację innych celów prowadzących wprost do pozyskiwania kapitału wyborczego oraz utrzymanie (bądź zdobycie) przewagi konkurencyjnej nad pozostałymi aktorami sceny wyborczej prowadzące do zwycięstwa wyborczego. Polityzacja to również wprowadzanie mechanizmów ograniczających uniezależnienie służby cywilnej od bieżących układów politycznych poprzez zmiany prawne i organizacyjne. Upartyjnienie zaś to mechanizm wyboru i obsadzania osób zarządzających i pracujących w systemie służby cywilnej według ich afiliacji partyjnych, a nie wiedzy merytorycznej, doświadczenia i kompetencji kandydatów do służby. Upartyjnienie to również tworzenie wewnątrzsystemowych sieci powiązań i zależności pozwalających na poszerzanie elektoratu wyborczego. 206 J. D. Kingsley, Representative Bureaucracy, w: Representative Bureaucracy: Classic Readings and Continuing Controversies, ed. by J. A. Dolan, D. H. Rosenbloom, Armonk New York London 2003, s. 12, za: Ch. Demmke, Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją a reformą, Łódź 2004, s Ch. Demmke, Służba cywilna, s G. Rydlewski, O skutecznym działaniu w polityce. Dziesięć przykazań nie tylko dla ludzi polityki, Warszawa 2004, s

67 Reasumując powyższe rozważania, mimo świadomości istnienia różnic definicyjnych na gruncie nauk politycznych, przyjęta przez autora perspektywa oceny i analizy zakłada wymienność i równoważność stosowania pojęć polityzacji i upartyjniania. Przyjęcie takiej optyki wynika z charakteru umiejscowienia partii w systemie politycznym, a także szerszego zakresu terminu polityzacji oraz zasygnalizowanej na wstępie nieostrości tego terminu w odniesieniu do innych aniżeli polityczne nauk. Ponadto, w dyskursie publicznym i politycznym odnoszącym się służby cywilnej pojęcia te stosowane są jako synonimiczne Aksjomaty w polskiej w służbie cywilnej Ta część pracy poświęcona została procesowi wyjaśniania i konceptualizacji konstytucyjnych aksjomatów definiujących system służby cywilnej w Polsce, a więc zawodowość (profesjonalizm), rzetelność i bezstronność. Jak już wspomniano, podstawowe przymioty służby cywilnej określone zostały w artykule 153 Konstytucji i były powtarzane w kolejnych ustawach o służbie cywilnej. Zapis ten został wprowadzony do systemu prawnego ustawą z lipca 1996 roku o służbie cywilnej. We wcześniejszych projektach ustaw nie definiowano celu powołania instytucji służby cywilnej, choć regulowano w nich przymioty stawiane pracownikom tej służby. Jak zakładano, pracownik państwowy powinien cechować się fachowością, lojalnością wobec państwa i urzędu, przestrzeganiem zasad demokratycznego państwa prawnego, dbałością o środki publiczne, rzetelnością i uczciwością oraz apolitycznością w wykonywaniu powierzonych zadań 209. Zgodnie z przyjętą zasadą, na wstępie przedstawione zostaną słownikowe definicje omawianych tu terminów. I tak, zgodnie ze słownikiem współczesnego języka polskiego, przymiotnik zawodowy oznacza mający związek z zawodem, z ludźmi wykonującymi jakiś zawód lub uczącymi zawodu 210. Tak więc kwalifikacje zawodowe określają kwalifikacje osoby wykonującej coś jako swój zawód, osoby będącej kimś z zawodu lub należącej do zawodowców. W interesującym nas zakresie zawodowy charakter wykonywania zadań państwa oznacza, że realizowany jest on przez urzędników i pracowników służby cywilnej traktujących pracę jako zawód, a więc zajęcie trwałe (pracę). Konsekwencją takiej perspektywy jest przyjęcie założenia, że członkowie korpusu służby cywilnej powinni posiadać odpowiednie kwalifikacje i przygotowanie zawodowe do wykonywania zadań państwa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zapewnienie właściwej realizacji tego celu wymaga zatem stworzenia odpowiednich warunków, gwarantujących kandydatom na stanowiska w służbie cywilnej zdobycie takich kwalifikacji, jak również istnienia 209 Państwowa służba cywilna, Dział IV Pracownicy Administracji zeszyt I, Materiały Reformy Administracji Publicznej, Pełnomocnik Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej, Urząd Rady Ministrów, Warszawa, grudzień 1993, s Słownik współczesnego języka, s

68 mechanizmu weryfikacji ich zawodowego przygotowania oraz naboru na wolne miejsca pracy na określonych stanowiskach w urzędach administracji rządowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że różne stanowiska, zależnie od materii spraw rozstrzyganych w danej instytucji (komórce) administracji rządowej, wymagać powinny posiadania przez osoby tam zatrudnione różnych kwalifikacji, zatem nie każda osoba wchodząca w skład tzw. korpusu służby cywilnej może być obsadzona na dowolnym z takich stanowisk 211. Zawodowość wywodził dalej Trybunał oznacza zatem profesjonalizm ogólnie wymagany w ramach regulacji prawnych od pracowników czy urzędników służby cywilnej, zaś dla zajmowania konkretnego stanowiska pewnych kwalifikacji szczególnych. Przede wszystkim z tego powodu zawodowość nie może być rozumiana wyłącznie jako formalna konieczność zatrudniania czy mianowania na określonym stanowisku. Zdobycie odpowiednich kwalifikacji powinno być weryfikowane przed przyjęciem do korpusu służby cywilnej, jak również w okresie późniejszym w trakcie realizacji zadań przez członka korpusu pod kątem rzetelnego wykonywania powierzonych mu obowiązków 212. Z zaprezentowanego powyżej stanowiska wynika, iż zawodowe wykonywanie zadań państwa wymaga zatrudniania osób, które traktują pracę na rzecz państwa jako zawód, a wręcz służbę. Powoduje to, że zatrudnienie w strukturach służby cywilnej nie może być jedynie przejściowym zajęciem, ale stałym źródłem utrzymania oraz miejscem pracy zapewniającym osobom kompetentnym możliwość realizacji kariery zawodowej. Nieodłącznym elementem profesjonalizmu jest również stałe podnoszenie przez te osoby swoich kwalifikacji zawodowych. W dynamicznym otoczeniu podnoszenie kwalifikacji członków korpusu służby cywilnej jest jednym z najważniejszych czynników wpływających na profesjonalizację sposobu świadczenia usług publicznych. Jak podkreśla Wojciech Sokolewicz w komentarzu do artykułu 153 Konstytucji, kryterium zawodowości oznacza nakaz ustanowienia odpowiednich wymogów kwalifikacyjnych przy naborze do k.s.c. [korpusu służby cywilnej], a potem stosownych wymagań od członków k.s.c., sprawdzanych w toku okresowych ocen kwalifikacyjnych. Stąd ustalony dla członka k.s.c. obowiązek ustawowy rozwijania wiedzy zawodowej (...) oraz przewidziany w przepisach ( ) cały system szkolenia i rozwoju 213. Natomiast Jacek Jagielski uważa, że zawodowość wykonywania zadań państwa jako cel i standard służby cywilnej może być pojmowana równocześnie jako profesjonalizm w codziennym powszechnym tego słowa znaczeniu, tożsamy z fachowością, znajomością rzeczy, kompetencją 214. Autor ten postrzega profesjonalizm służby cywilnej w kontekście odpowiedniego poziomu zawodowego, obejmującego 211 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn.: K 9/02, s. 19, Dz. U. z 2002 r., Nr 238, poz. 2025, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 7/A/ Tamże. 213 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 153, s J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s

69 przygotowanie merytoryczne pracowników i posiadanie przez nich niezbędnych kwalifikacji do realizacji zadań państwowych 215. Profesjonalizm bywa również definiowany jako obowiązek wyrażający się z jednej strony przez system naboru do służby cywilnej ( ), z drugiej zaś strony przez nałożenie na urzędników służby cywilnej obowiązku realizacji zadań w sposób rzetelnym terminowy, sprawny i ekonomiczny, stałego rozwijania wiedzy zawodowej, uczestniczenia w szkoleniach, kursach i innych formach dokształcania, a także poddawania się okresowym ocenom 216. Jolanta Itrich-Drabarek zwraca również uwagę na inne czynniki nowocześnie pojmowanego profesjonalizmu. Jej zdaniem, profesjonalizm należy również postrzegać jako zarządzanie wykwalifikowanymi urzędnikami, tak, aby najlepiej zrozumieli, co oznacza pojęcie misji służby publicznej, oraz wykorzystywanie w tym celu ich wiedzy, kwalifikacji i umiejętności. Profesjonalizm oznacza stawianie wymagań i rozliczanie, budzenie poczucia odpowiedzialności oraz zarządzanie przez samokontrolę i wyznaczanie jasnych celów 217. Zdaniem Maksa Webera urzędnik odpowiednio do racjonalnej techniki nowoczesnego życia, jest zawsze i z konieczności w coraz większym stopniu fachowo wyszkolony i wyspecjalizowany 218. W pojęciu zawodowości mieści się również szczególny charakter związków między organami administracji rządowej i kierownikami urzędów, będącymi reprezentantami władzy politycznej, a personelem tych urzędów członkami korpusu służby cywilnej, rozumianymi jako stały i stabilny element struktury administracyjnej przyporządkowany funkcjonalnie tym organom 219. Rolą urzędników jest więc przekładanie na język operacyjny i wykonawczy konkretnych zamierzeń politycznych. Pomagają oni politykom w procesie podejmowania strategicznych rozstrzygnięć i doniosłych decyzji oraz odpowiadają za ich późniejsze wdrażanie. Urzędnicy jako profesjonaliści, fachowo przygotowani do wykonywania swoich zadań, podejmują rozstrzygnięcia administracyjne o mniejszej dolegliwości społecznej i o charakterze bardziej zindywidualizowanym 220. Takie postrzeganie roli urzędników potwierdza słuszność tezy, że wysoki poziom profesjonalizmu urzędników jest w interesie polityków 221. Na szczególne znaczenie profesjonalizmu służby cywilnej zwraca uwagę Helena Szewczyk, podkreślając, że we wszystkich skomplikowanych sprawach z zakresu administracji decyzja powinna być przygotowana przez fachowca posiadającego odpowiednie przygotowanie teoretyczne i praktyczne oraz chcącego poświęcić się dla 215 Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998, s B. Hebzdzyńska, Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa Kraków 1996, s J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Warszawa 2002, s. 1039, za: J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Zob. szerzej: M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s B. Kudrycka, Neutralność polityczna, s Tamże, s

70 dobra służby, ponieważ uprawianie sztuki administracji na poziomie odpowiadającym dzisiejszym stosunkom społeczno-gospodarczym wymaga zawodowego pełnienia funkcji publicznych. Dlatego, zdaniem autorki, należy stanowczo opowiedzieć się za zawodowym statusem wykwalifikowanych pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania oraz bezterminowych umów o pracę 222. Zasada profesjonalizmu znalazła również odzwierciedlenie w kanonie zasad służby cywilnej określonych w przywoływanym już zarządzeniu etycznym. Zgodnie z przyjętą normą prawną, przestrzegając zasady profesjonalizmu członek korpusu służby cywilnej w szczególności: realizując zadania państwa, posiada niezbędną wiedzę dotyczącą funkcjonowania państwa, podnosi kwalifikacje oraz rozwija wiedzę zawodową, potrzebną do jak najlepszego wykonywania pracy w urzędzie, zna akty prawne dotyczące funkcjonowania urzędu, w którym jest zatrudniony, oraz zapoznaje się z wszystkimi istotnymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi prowadzonych przez siebie spraw, zna zasady służby cywilnej i zasady etyki korpusu służby cywilnej i sumiennie ich przestrzega, dąży do stosowania wysokich standardów zarządzania publicznego, wykorzystuje wiedzę przełożonych, kolegów i podwładnych, dzieli się z nimi własnym doświadczeniem zawodowym, a jeżeli jest to uzasadnione, korzysta z pomocy ekspertów, efektywnie i racjonalnie zarządza posiadanymi zasobami kadrowymi i wykorzystuje w taki sposób czas pracy, w wykonywaniu zadań dąży do uzgodnień opartych na rzeczowej argumentacji, jest gotów do przyjęcia krytyki, uznania swoich błędów i do naprawienia ich konsekwencji, przez swoją postawę dba o wizerunek służby cywilnej, korzystając z zagwarantowanych praw pracowniczych: o ma na względzie wynikające z przepisów ograniczenia możliwości podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć, o ma na względzie wynikające z przepisów ograniczenia poufności informacji dotyczącej również jego życia osobistego, 222 H. Szewczyk, Opinia prawna do: Rządowego projektu nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 595 z dnia 29 maja 2008 roku); zwanego dalej projektem Poselskiego projektu nowelizacji ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 125 z dnia 15 listopada 2007 roku); zwanego dalej poselskim projektem, Poselskiego projektu autopoprawki do projektu nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 125-A z dnia 21 stycznia 2008 roku); zwanego dalej autopoprawką, Warszawa 15 września 2008 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 70

71 korzystając z określonej w przepisach szczególnej ochrony stosunku pracy, urzędnika służby cywilnej ma na względzie cel tej szczególnej ochrony, którym jest: o pozyskiwanie i zatrzymywanie w służbie cywilnej osób, które swój profesjonalny rozwój wiążą z pracą w administracji rządowej, o ochrona zatrudnienia w służbie cywilnej osób, które wykazały w swojej pracy zdolność do profesjonalnego i etycznego zachowania członka korpusu służby cywilnej, a w szczególności przestrzegały zasady neutralności politycznej i bezstronności służby cywilnej 223. Choć realizacja zasady profesjonalizmu była zasadniczym celem ustawy z grudnia 1998 roku, jednak zawirowania na scenie politycznej oraz zmiana ekip rządzących doprowadziły do zaniechania budowy profesjonalnego aparatu urzędniczego na rzecz zabezpieczenia bieżących interesów politycznych poprzez zmianę zasad naboru do służby cywilnej 224. Akcesja Polski do Unii Europejskiej wymusiła wprowadzenie szeregu mechanizmów profesjonalizujących służbę cywilną, jednak kolejna zmiana na scenie politycznej w 2006 roku spowodowała budowę własnego korpusu służby cywilnej w oparciu o własne przymioty i zasady. Wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych w 2008 roku daje co prawda podstawy do budowy profesjonalnych kadr urzędniczych, jednak w tym momencie za wcześnie jest na pełną ocenę skutków i efektów tych rozwiązań. Należy dostrzec, że zarysowany został pozytywny trend, jednak wymagana jest ciągłość funkcjonowania poszczególnych rozwiązań, tak aby możliwe było dokonanie ich walidacji. Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do wpływu zasad naboru i selekcji na profesjonalizm systemu służy cywilnej. W wyroku z grudnia 2002 roku podkreślono m.in., że odmienne zapatrywanie, zakładające możliwość swobody w zakresie reguł decydowania o zatrudnieniu bądź mianowaniu poprzez nie podlegające weryfikacji <uznanie> profesjonalizmu określonego kandydata, prowadziłoby do stworzenia nieprzejrzystych zasad funkcjonowania służby. Oznaczałoby to w konsekwencji możliwość praktycznej eliminacji trybu konkursowego, a w konsekwencji otwierałoby drogę do pozamerytorycznego decydowania o kryteriach wyboru, a tym samym praktycznej negacji potrzeby istnienia obiektywnych i czytelnych reguł. Oznaczałoby to zatem również otwarcie możliwości wpływu kolejnych układów politycznych albo grup nacisku na obsadę różnych stanowisk obsadzanych zgodnie z ustawą przez członków korpusu służby cywilnej 225. Trudno nie zgodzić się z powyższym uzasadnieniem w świetle kolejnych działań prowadzących do dewolucji statusu członków korpusu służby cywilnej. Ważnym ogniwem, które ma istotny wpływ na profesjonalizację służby cywilnej jest niewątpliwie 223 Zarządzenie Nr 70, Szerzej na ten temat w rozdziale II. 225 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn.; K 9/02, s. 18, Dz. U. z 2002 r., Nr 238, poz. 2025, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 7/A/

72 Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Ocena jej działalności na przestrzeni ostatnich lat oraz stojące przed nią główne wyzwania modernizacyjne omówione zostały w rozdziale czwartym. Biorąc pod uwagę obowiązujące rozwiązania prawne, należy stwierdzić, że bardzo istotną rolę w profesjonalizacji służby cywilnej odgrywają nowoczesne metody i narzędzia zarządcze wprowadzane w poszczególnych urzędach administracji rządowej oraz te funkcjonujące już w systemie służby cywilnej. Szczegółowemu omówieniu narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej poświęcony został rozdział trzeci. Analizie poddano także cały cykl związany z karierą pracownika, a więc od momentu wejścia do służby cywilnej, przez służbę przygotowawczą, oceny okresowe, motywowanie i podnoszenie kwalifikacji zawodowych, do ustania stosunku pracy. Należy jednak mieć na uwadze, że profesjonalizacja administracji publicznej stanowi o wiele szersze zadanie, niż jedynie wdrażanie przepisów prawnych i przedstawianie udoskonaleń w zarządzaniu personelem. Jeśli funkcjonowanie administracji, w ramach której urzędnicy muszą pracować nie ulegnie istotnej poprawie, to ciągle jeszcze będą mogły być podejmowane przypadkowe decyzje. Podejmowane przy niewystarczającym komunikowaniu się ze społeczeństwem i niewystarczającej koordynacji z innymi instytucjami, nawet jeśli zatrudnione osoby zostały wybrane za jakieś ważne zasługi i są poddawane systematycznym szkoleniom 226. Jak się wydaje, profesjonalizm można analizować w dwojaki sposób. Po pierwsze, profesjonalizm stanowi podstawowy atrybut systemu służby cywilnej jako całości. Na takie pojmowanie profesjonalizmu składają się uwarunkowania organizacyjne i prawne, a także kultura polityczna, standardy postępowania, zasady dostępu do służby cywilnej oraz zarządzania rozwojem członków korpusu służby cywilnej. Druga perspektywa postrzegania profesjonalizmu odnosi się wprost do pracowników i urzędników służby cywilnej. W tym kontekście profesjonalizm powinno się postrzegać jako zbiór wiedzy, umiejętności i kompetencji odnoszących się do jakości, efektywności i rzetelności realizowania zadań publicznych. Profesjonalizm służby cywilnej w obu powyżej zaprezentowanych wymiarach przynosi w efekcie wiele pozytywnych skutków. Urzędnicy postrzegani są jako bezstronni, apolityczni i kompetentni przedstawiciele państwa a nie słudzy politycznych decydentów. Za podstawową zasadę działania profesjonalnego urzędnika uznaje się chęć pomocy obywatelowi w rozwiązaniu jego indywidualnej sprawy. Profesjonalni urzędnicy muszą być w stanie szybko reagować na zmieniające się uwarunkowania i oczekiwania, zarówno polityków, jak i obywateli. W niniejszej dysertacji, w rozdziale poświęconym egzemplifikacji dobrych praktyk wdrażanych w służbie cywilnej, scharakteryzowano oba przejawy działań wpływających na profesjonalizację służby cywilnej. Za profesjonalizm instytucjonalny 226 Europejskie zasady dla administracji publicznej, Dokumenty SIGMY, Nr 27, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, s

73 uważa się działania wprowadzające systemy zarządzania przez cele, zaś profesjonalizm urzędniczy polega na zarządzaniu potencjałem pracowników w ramach systemów mentorskich czy zarządzania wiedzą. Drugim z podstawowych aksjomatów służby cywilnej jest rzetelność. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego rzetelność oznacza dokładność, solidność i uczciwość. Rzetelny człowiek to wykonujący swoją pracę, wypełniający wzięte na siebie obowiązki; sumienny, uczciwy, słowny, solidny, godny zaufania 227. John Rawls twierdzi, że zasada rzetelności jest uzasadnieniem dla wielu wymogów będących nie obowiązkami naturalnymi, lecz zobowiązaniem. Jego zdaniem zasada ta oznacza działanie jednostki zgodnie z regułami instytucji, pod warunkiem że spełnione są dwa wymogi: instytucja jest sprawiedliwa (czyli rzetelna i bezstronna) i dobrowolnie akceptuje się korzyści oferowane przez instytucję 228. W odniesieniu do członków korpusu służby cywilnej rzetelność należy jednak postrzegać szerzej aniżeli tylko w kontekście wywiązywania się z podstawowych zadań i obowiązków służbowych. Wymóg rzetelności obejmuje również obowiązek sprawnego, terminowego i gospodarnego działania przy wykonywaniu władztwa publicznego 229. Zasada rzetelności wyraża się w sumiennym, rozważnym wykonywaniu powierzonych zadań, dotrzymywaniu zobowiązań zgodnie z przepisami prawa, a także twórczym podejmowaniu zadań i aktywnym realizowaniu obowiązków z najlepszą wolą i w interesie społecznym, nieograniczającym się jedynie do przestrzegania przepisów 230. Do kanonów rzetelności urzędnika należą: sumienna praca, dążenie do osiągnięcia w niej jak najlepszych rezultatów z uwzględnieniem prawa, odpowiedzialności, dobra społeczeństwa i rządu, dla którego pracuje, lojalność wobec rządu i zwierzchników, wykonywanie poleceń przełożonych oraz niedyskryminowanie ich w oczach innych podwładnych, a także aktywne wspieranie działania przełożonych. Jak to zauważa Jolanta Itrich-Drabarek, szczególnie istotną dla pojęcia rzetelności jest interpretacja zasady lojalności urzędnika wobec przełożonego. Jej zdaniem, lojalność w tym kontekście oznacza zakaz dowolności orzeczeń i opinii wydawanych przez urzędnika oraz konieczność przestrzegania standardów i norm prawnych w demokratycznym państwie prawa 231. Maks Weber przyrównuje lojalność do honoru urzędnika, który jego zdaniem polega na umiejętności, by w sytuacji, gdy wbrew jego zdaniu nadrzędna wobec niego władza obstaje przy poleceniu, które wydaje mu się niesłuszne, wykonać je na odpowiedzialność wydającego to pozwolenie w sposób sumienny i dokładny, tak jak gdyby odpowiadało ono własnemu przekonaniu 227 Słownik współczesnego języka, s. 992 oraz Mały Słownik Języka Polskiego, red. tomu S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Warszawa 1993, s J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, Warszawa 1994, s. 159, za: J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Por. Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy, s Zarządzenie Nr 70, J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s

74 urzędnika 232. Jak twierdzi, brak takich mechanizmów moralnej dyscypliny prowadziłby nieuchronnie do rozpadnięcia się całego aparatu administracyjnego 233. Niewątpliwie również w zakresie pojęcia rzetelność należy umiejscowić, oprócz wiedzy formalnej, tzw. kompetencje miękkie i zarządcze: myślenie strategiczne i kreatywne, skuteczną komunikację, oraz pozytywne nastawienie do klienta (obywatela), a także zarządzanie personelem czy zarządzanie zasobami. Myślenie kreatywne i strategiczne w codziennej praktyce funkcjonowania służby cywilnej odnosi się przede wszystkim do stanowisk kierowniczych oraz koncepcyjnych odpowiadających m.in. za tworzenie rozwiązań prawnych. Polega ono na zachęcaniu do generowania rozwiązań i innowacyjnego myślenia, wykorzystywaniu twórczego myślenia do budowania logicznych koncepcji i wizji strategicznych oraz skutecznych i efektywnych rozwiązań nastawionych na doskonalenie systemu zarządzania państwem i świadczenia usług publicznych. Osoby posiadające kompetencje myślenia strategicznego i kreatywnego często angażują się w działania nakierowane na modernizację i doskonalenie funkcjonujących rozwiązań, określając sposoby ich realizacji, a także przewidują długoterminowe skutki podejmowanych decyzji 234. Wyrazem rzetelnego postępowania urzędniczego jest również efektywność pozyskiwania, przetwarzania i generowania informacji na rzecz obywateli, a nawet zachowanie wysokich standardów związanych z przejrzystością i zrozumiałością używanego języka. Urzędnik rzetelny przygotowując rozstrzygnięcie administracyjne korzysta z zasobów słownictwa dostosowanego do odbiorcy, unikając tzw. stwierdzeń branżowych lub żargonów prawniczych, ekonomicznych czy szerzej urzędniczych. W nieobowiązującym już Kodeksie Etyki Służby Cywilnej 235 rzetelne wykonywanie obowiązków oznaczało m.in.: sumienną pracę, dążenie do osiągnięcia najlepszych rezultatów, mając na względzie wnikliwe i rozważne wykonywanie powierzonych zadań, bycie twórczym w podejmowaniu zadań, aktywne ich realizowanie, zgodnie z najlepszą wolą, nie ograniczając się jedynie do ich litery, nieuchylanie się od podejmowania trudnych decyzji oraz odpowiedzialność za swoje postępowanie, świadomość, że interes publiczny wymaga działań rozważnych, ale skutecznych i realizowanych w sposób zdecydowany, niekierowanie się emocjami w rozpatrywaniu spraw, bycie gotowym do przyjęcia krytyki, uznania swoich błędów i do naprawienia ich, 232 M. Weber, Polityka jako zawód i powołanie, Warszawa Kraków 1998, s Tamże. 234 Zestaw kompetencji dla stanowisk w służbie cywilnej. Stanowiska średniego szczebla zarządzania, koordynujące, samodzielne, specjalistyczne i wspomagające, Projekt Wzmocnienie zdolności administracyjnych, projekt bliźniaczy PHARE PL03,IB/OT/06, s. 4, za. J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Zarządzenie Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej, M.P. z 2002 r., Nr 46 poz. 683 (dalej: Zarządzenie Nr 114). 74

75 dotrzymywanie zobowiązań, kierowanie się prawem i przewidzianym trybem działania, racjonalne gospodarowanie majątkiem i środkami publicznymi z dbałością o nie i gotowością do rozliczenia swoich działań w tym zakresie, bycie lojalnym wobec urzędu i zwierzchników, gotowym do wykonywania służbowych poleceń, uważając równocześnie, aby nie zostało naruszone prawo lub nie popełniono pomyłki, powściągliwość w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu oraz innych urzędów i organów państwa, rozumienie i aprobowanie faktu, że podjęcie pracy w służbie publicznej oznacza zgodę na ograniczenie zasady poufności informacji dotyczącej również życia osobistego 236. Podsumowując powyższe rozważania dotyczące rzetelności można przyjąć za Wojciechem Sokolewiczem, że podmiot rzetelności da się najprościej objaśnić jako wymóg zgodności słów wypowiadanych i zapisywanych czy też inaczej rejestrowanych ze stanem faktycznym 237. Niewątpliwie rzetelne wykonywanie zadań demokratycznego państwa prawnego obejmuje uczciwość w prezentowaniu propozycji rozwiązywania pojawiających się problemów i zagadnień, wskazywania na różne alternatywne drogi postępowania i informowania o ich możliwych konsekwencjach, zgodnie ze swą najlepszą wiedzą i w sposób wolny od subiektywnych ocen. Ostatnim konstytucyjnym aksjomatem służby cywilnej jest zasada bezstronności. Słownik języka polskiego definiuje bezstronność jako sprawiedliwe traktowanie wszystkich stron, niefaworyzowanie żadnej z nich; obiektywizm 238. Zasada bezstronności była szeroko analizowana i opisywana, zarówno w kontekście nauk politycznych, jak i nauk prawnych. OECD podkreśla, że bezstronność odnosi się do braku uprzedzeń. W ramach domeny administracji publicznej, uprzedzenie oznacza posiadanie skłonności faworyzowania konkretnego wyniku danej sytuacji, powodując w konsekwencji niesprawiedliwą lub bezpodstawną szkodę dla ogólnego interesu, lub dla praw innych zainteresowanych stron. Ma to często silniejszy wymiar uprzedzenia lub wyroku z niesłusznych powodów. Warunki prawne, zabraniające pracownikom służb cywilnych włączanie się w sprawy wpływające na decyzje, w których mogą mieć osobistą lub materialną korzyść, mają na celu wzmocnienie znaczenia bezstronności 239. Maks Weber, charakteryzując prawdziwego urzędnika, wskazywał, że urzędnik nie powinien zgodnie ze swoim właściwym powołaniem zawodowym uprawiać polityki, tylko <administrować> i być przy tym przede wszystkim bezstronnym [unparteiisch]. Dodawał również, że urzędnik powinien sprawować swój urząd sine ira et studio bez 236 Tamże, W. Sokolewicz, Komentarz do art. 153, s Słownik współczesnego języka, s Europejskie zasady, s

76 gniewu i stronniczości 240. Bezstronność zdaniem Webera oznaczała brak emocji, nieangażowanie się w konflikty między jednostkami, jednostkami i grupami oraz pomiędzy grupami, kierowanie się wyłącznie kryterium merytorycznym przy wykonywaniu pracy 241. John Rawls stawiał na równi pojęcia sprawiedliwości i bezstronności 242. Na rodzimym gruncie, Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do bezstronności, wskazuje, że oznacza ona niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na sposób realizacji przypisanych poszczególnym organom kompetencji. Trybunał uznał również, że integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej 243. Zdaniem Wojciecha Sokolewicza, nakaz bezstronności należy stosować przede wszystkim do sfery stosunków ekonomicznych i osobistych, a nie politycznych. Wykonując zadania państwa, członek korpusu służby cywilnej powinien się kierować prawem interpretowanym w duchu interesu publicznego, a nie przychylnością czy antypatią do jakiejś osoby lub organizacji 244. W zakresie władztwa administracyjnego bezstronność jest ściśle powiązana z koniecznością rzetelnego i sumiennego wykonywania obowiązków przez pracowników organów administracji publicznej i wydania w efekcie końcowym obiektywnie uzasadnionej decyzji administracyjnej 245. Zdaniem Ireny Lipowicz, bezstronność to zaprzeczenie stronniczości, część obiektywności działania administracji 246. Patrycja Suwaj uważa, że bezstronność administracji publicznej zakłada takie szczególne działanie jej organów i pracowników, które polega na angażowaniu się w poznanie prawdy obiektywnej i jej uwzględnieniu w treści rozstrzygnięcia, a także oparciu się na zróżnicowanych, słusznych argumentach 247. W opinii Ewy Kasprowicz zadania z zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, z uwzględnieniem przede wszystkim interesu państwa. Wynika z tego obowiązek obiektywnego, wolnego od nacisków czy osobistych poglądów i sympatii, rozstrzygania w sprawach, gdzie zaangażowane są interesy różnych 240 M. Weber, Polityka jako zawód, s M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo, s Zob. szerzej: J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, Warszawa 1994, G. Szulczewski, Koncepcja J. Rawlsa racjonalnej sprawiedliwości jako bezstronności a zagadnienia etyki życia gospodarczego, Łódź 2008, źródło: dostęp: 22 kwietnia 2014 r. 243 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn.: K 26/00, s. 14, s. 30, Dz. U. z 2002 r., Nr 56, poz. 517, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 2/A/ W. Sokolewicz, Komentarz do art. 153, s A. Olszewska, Bezstronność organu administracji publicznej w świetle art kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do zasad ogólnych tego kodeksu, Samorząd Terytorialny, 2008, Nr 4, s I. Lipowicz, O mądre prawo i wrażliwe państwo, Warszawa 2013, s P. J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004, s

77 podmiotów 248. Autorka przytacza również pogląd, że bezstronność to wartość systemowa, która wpisuje się w kanon podstawowych wartości demokracji. Stoi ona w opozycji wobec zasad obowiązujących w dyktaturach totalitarnych, gdzie od urzędników wymaga się przede wszystkim oddania politycznego, a najważniejszym, czasem jedynym kryterium naboru i awansu jest wierność ideologiczna. Realiści przyznają wprawdzie, że nie ma administracji, która byłaby w pełni neutralna wobec polityki, głoszą jednak zarazem tezę o możliwości zbudowania takiej administracji uznając ją za pewien stan idealny, do którego należałoby dążyć 249. Pełne zdefiniowanie terminu bezstronność w odniesieniu do służby cywilnej nie jest możliwe bez uwzględnienia takich czynników jak: uczciwość, wyższość interesu publicznego nad interesem prywatnym, profesjonalna niezależność, jawność i otwartość dostępu obywateli do informacji o działaniach administracji publicznej, prawo do sprawiedliwego wysłuchania i sprawiedliwości proceduralnej 250. W Kodeksie Etyki Służby Cywilnej z 2002 roku bezstronność definiowano m.in. jako: niedopuszczanie do podejrzeń o związek między interesem publicznym i prywatnym, niepodejmowanie żadnych prac ani zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi, nieprzyjmowanie żadnej formy zapłaty za publiczne wystąpienia, gdy mają one związek z zajmowanym stanowiskiem lub wykonywaną pracą służbową, równe traktowanie wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych, nieuleganie żadnym naciskom i nieprzyjmowanie żadnych zobowiązań wynikających z pokrewieństwa, znajomości, pracy lub przynależności, nieprzyjmowanie żadnych korzyści materialnych ani osobistych od osób zaangażowanych w prowadzone sprawy, a także niedemonstrowanie zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej, wystrzeganie się okazji do promowania jakichkolwiek grup interesu i szanowanie prawa obywateli do informacji, mając na względzie jawność działania administracji publicznej, z dochowaniem przy tym tajemnicy ustawowo chronionej. Co istotne, kodeks przewidywał również konieczność akceptowania ograniczenia możliwości podjęcia przyszłej pracy przez osoby, których sprawy były lub są prowadzone przez zatrudniający je urząd 251. Bezstronność jest również przedmiotem uregulowań Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z 2001 roku. Jak to precyzuje artykuł 8, urzędnik powinien zawsze działać bezstronnie i niezależnie, powstrzymywać się od wszelkich arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób, oraz od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. Urzędnicy przy 248 E. Kasprowicz, Opinia na temat projektu ustawy o służbie cywilnej (druk 552) oraz projektu ustawy o państwowym zasobie kadrowym, obsadzaniu wysokich stanowisk państwowych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk 553 oraz 553 A), Warszawa, 30 czerwca 2006 r., źródło: dostęp: 22 kwietnia 2014 r. 249 Zob. szerzej: E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie przekształceń ustrojowych, Warszawa 1995, s. 137 i nast. 250 J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Zarządzenie Nr 114, 4. 77

78 wykonywaniu zadań nie mogą kierować się interesem osobistym, rodzinnym lub narodowym i powinni być wolni od presji politycznej. Bezstronność gwarantuje również wyłączenie urzędnika z procesu podejmowania decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy. Na gruncie obowiązującego zarządzenia regulującego kwestie etyki służby cywilnej bezstronność wyraża się w: niedopuszczaniu do podejrzeń o konflikt między interesem publicznym i prywatnym, niepodejmowaniu żadnych prac ani zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi, jednakowym traktowaniu wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych i nieuleganiu przy tym jakimkolwiek naciskom oraz niedemonstrowaniu zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności zwłaszcza politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej oraz niepromowaniu jakichkolwiek grup interesu 252. Bezstronność jako kategorię określającą służbę cywilną wprowadzono do ustawodawstwa polskiego na mocy ustawy z 17 lutego 1922 roku o służbie cywilnej. W myśl artykułu 21, pracownik państwowy obowiązany był wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki swego urzędu gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko, co temu dobru służy, a unikać wszystkiego, co by mu mogło szkodzić. Każda z kolejnych ustaw zawierała wymóg bezstronności działania jako fundamentu instytucji służby cywilnej. Co ciekawe, ustawa z lipca 1996 roku odnosiła bezstronność również do przekonań religijnych. Artykuł 49 tej ustawy stanowił, że urzędnik służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie mógł kierować się swoimi przekonaniami politycznymi ani religijnymi, ani interesem jednostkowym lub grupowym. Wymóg ten zapewne z uwagi na uwarunkowania polityczne oraz szczególną pozycję kościoła katolickiego w Polsce nie pojawił się już w żadnej kolejnej ustawie. Wymóg bezstronności wiąże się również z zakazem podejmowania dodatkowej pracy i zajęć będących w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami służbowymi, czy podważających zaufanie do służby cywilnej. Zakazy podejmowania dodatkowego zatrudnienia i innych zajęć ubocznych w służbie cywilnej znane były już ustawie z 1922 roku. Jak wskazuje Bogusław Cudowski, także doktryna prawa pracy lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia akceptowała zakazy i ograniczenia w tym zakresie 253. Twierdzono bowiem, że wykonywanie zajęć ubocznych mogłoby przeszkodzić w należytym pełnieniu obowiązków, gdyż mogłoby utrudnić pracownikowi stawienie się na każde wezwanie do służby, wymagałoby poświęcenia energii z uszczerbkiem dla służby bądź osłabiałoby zaufanie do bezstronności oraz mogłoby uchybić godności, jakiej wymaga sprawowany urząd Zarządzenie Nr 70, B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa 2007, s Zob. W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, Poznań 1966, s. 118 oraz tenże, Stosunki służbowe w administracji, Warszawa Poznań 1969, s

79 Analiza terminu bezstronność w literaturze obcojęzycznej wskazuje, że termin ten definiowany jest w sposób podobny do terminu wypracowanego w Polsce. W stanowisku Public Service Comission of Canada możemy przeczytać, że bezstronność zakłada, iż dla uzyskania oczekiwanych rezultatów i wyników w procesie polityki publicznej niezbędne jest uwzględnianie różnych opcji. Taki punkt widzenia przyjmuje, że ministrowie oczekują przemyślanych i wiarygodnych porad obejmujących szereg aspektów dotyczących interesu publicznego. Uznaje on także, że obywatele i podatnicy zasługują na usługi i działania, które nie wyrażają osobistych i ideologicznych preferencji urzędników, lecz leżą w interesie publicznym. W praktyce bezstronność często wymaga od urzędników służby cywilnej powstrzymywania się od wygłaszania opinii, stanowisk lub aktywności przeciw konkretnemu działaniu podejmowanemu lub prowadzonemu przez rząd. Analiza prowadzona przez urzędników winna opierać się o najlepszą wiedzę oraz dowody empiryczne. Politycznie bezstronny korpus urzędniczy wspiera rząd niezależnie od tego, która opcja polityczna została wybrana przez obywateli 255. Konkludując rozważania dotyczące aksjomatów określających system służby cywilnej w Polsce, należy stwierdzić, że oczekiwania ze strony coraz lepiej poinformowanego społeczeństwa, wspólnie z ogólną potrzebą bezstronnego i przejrzystego administrowania sprawami publicznymi, kładą nacisk na rządy, by zapewniły wykonywanie funkcji publicznych w prawidłowy i pozbawiony wszelkich wpływów sposób oraz aby rozstrzygnięcia podejmowane przez aparat administracyjny nie nosiły znamion kierowania się w ich podejmowaniu własnym interesem urzędników 256. W tym kontekście wszelkie działania związane ze wzmacnianiem cech postaw zachowań urzędników związanych z profesjonalizmem, rzetelnością i bezstronnością wydają się niezbędne. Jak ukazują badania przeprowadzone przez Jolantę Arcimowicz 257 i Jolantę Itrich- Drabarek oraz Łukasza Małeckiego-Tepichta 258, urzędnicy na ogół mają problem z doprecyzowaniem zakresu przedmiotowego pojęć omawianych w tej części pracy. Wynika to przede wszystkim z nieprecyzyjności tych pojęć na gruncie prawnym, a także z ich wieloznaczności w języku potocznym. O ile jesteśmy w stanie intuicyjnie stwierdzić czym charakteryzuje się rzetelny człowiek, o tyle wychwycenie subtelności odnoszących się do różnic pomiędzy pracownikiem rzetelnym a profesjonalnym nastręcza już sporych problemów. Oczywiście, nie jest najistotniejszym znajomość determinantów definiujących poszczególne terminy. Istotne jest natomiast, aby urzędnicy w praktyce byli bezstronnymi profesjonalistami, wykonującymi swoje obowiązki w sposób rzetelny i przy zachowaniu wszelkich standardów neutralności światopoglądowej i politycznej. 255 Public Service Impartiality: Taking Stock, Public Service Comission of Canada, July 2008, źródło: dostęp: 23 kwietnia 2014 r. 256 P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s Zob. szerzej: J. Arcimowicz, Urzędnicy w służbie, s. 300 i nast. 258 Zob. szerzej: J. Itrich-Drabarek, Ł. Małecki-Tepicht, Materiał Źródłowy z badania służby cywilnej, Warszawa, lipiec 2009, za: J. Itrich-Drabarek, Uwarunkownia, standardy, s

80 1.6. Paradygmaty zarządzania w administracji publicznej W tej części pracy zaprezentowane zostaną rozważania dotyczące funkcjonowania na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci wybranych aspektów zarządzania publicznego w administracji. Z uwagi na fakt, iż zakres omawianych zagadnień pozostaje poza głównym nurtem zainteresowania niniejszej dysertacji oraz z uwagi na istnienie bogatej literatury przedmiotu (polskiej 259 i obcojęzycznej 260 ), zawarta tu wypowiedź ograniczona została do najbardziej podstawowych założeń, oczywiście przy zachowaniu pełnej świadomości mnogości nurtów oraz uwarunkowań towarzyszących zarządzaniu publicznemu. W teorii zostały sformułowane dwa podstawowe i konkurencyjne zarazem paradygmaty działania administracji publicznej: paradygmat biurokratyczny i paradygmat menedżerski. Pierwszy paradygmat jest następujący: między komercyjnym sektorem prywatnym a sektorem publicznym istnieją tak zasadnicze różnice, że sposób organizacji i funkcjonowania powinien być różny J. Hausner, Zarządzanie administracji publicznej: zarys wykładu, Warszawa 2013, M. Zawicki, Nowe zarządzanie publiczne, Warszawa 2011, Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, red. B. Kożuch, T. Markowski, Białystok 2005, Nowe zarządzanie publiczne: skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, red. T. Lubińska, Warszawa 2009, A. Frąckiewicz-Wronka, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce ochrony zdrowia, Warszawa 2009, Ewaluacja w strategicznym zarządzaniu publicznym, red. A, Haber, M. Szałaj, Warszawa 2010, Zarządzanie publiczne: elementy teorii i praktyki, red. A. Frąckiewicz-Wronka, Katowice 2009, M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Warszawa 2013, H. Izdebski, Od administracji publicznej do public goverance, Zarządzanie Publiczne, 2007, Nr 1, E. Wojciechowski, Zarządzanie w sektorze publicznym od modelu tradycyjnego do goverance, w: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, red. D. Strahl, Warszawa 2008, tenże, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Wymiar życia społecznego. Polska na przełomie XX i XXI wieku, red. M. Marody, Warszawa 2003, tenże, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, red. J. Hausner, M. Kukiełka, Kraków 2002, tenże, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Biurokracja. Fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, red. K. Zuba, seria Człowiek i polityka, Toruń 2007, B. Kożuch, Zarządzanie publiczne: w teorii i praktyce polskich organizacji, Warszawa 2004, Zarządzanie w sektorze publicznym, red. B. Kożuch, Białystok 2003, J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administracja. Teoria - Dydaktyka Praktyka, 2008, Nr 1 (10), tenże, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, w: Jednostka, państwo, administracja. Nowy wymiar, red. E. Ura, Międzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica maja 2004 r., Rzeszów P. Dunleavy, C. C. Hood, From Old Public Administration to New Public Management, Public Money and Management, 1994, Volume 14, Issue 3, Public governance, vol.1, Theories of governance, ed. by M. Bevir, London 2007, J. M. Shafritz, Personnel management in government: politics and process, New York 1986, M. Bevir, Governance: a very short introduction, Oxford 2012, Public management reforms in Central and Eastern Europe, ed. by G. Bouckaert, J. Nemec, V. Nakrosis, G. Hajnal, K. Tonnisson, Bratislava 2008, P. Triantafillou, New forms of governing: a foucauldian inspired analysis, Basingstoke 2012, Public management in the postmodern era: challenges nad prospects, ed. by J. Fenwick, J. McMillan, Cheltenham 2010, Teaching of public management, ed. by: J. Jabes, Proceedings from the fifth Summer Workshop held in Borovets, Bulgaria, July 6-10, 1998, Bratislava 1999, Public administration in a modern welfare state, ed. by J. Vuchelen, Maastricht 1985, New Public Management in Europe: adaptation and alternatives, ed. by Ch. Pollitt, S. van Thiel, V. Homburg, Houndmills 2007, Public management and governance, ed. by T. Bovaird, E. Loeffler, London 2009, The new public governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance, ed. by S. P. Osborne, London 2010, N. M. Rucci, The Old Public Management versus the New Public Management: Where Does Public Administration Fit In?, Public Administration Review, Vol. 61, No T. Strąk, Modele dokonań jednostek sektora finansów publicznych, Warszawa 2012, s

81 Zaprezentowane podejście opiera się na założeniu, że nie jest możliwe wypracowanie uniwersalnego modelu zarządzania właściwego dla podmiotów publicznych i biznesowych. Na gruncie omawianego paradygmatu wypracowano dwa podstawowe i powszechnie stosowane rozwiązania modelowe, a więc model tradycyjny, czyli model idealnej biurokracji Maksa Webera oraz model nowoczesny: dobre rządzenie (Good Governance 262 ), lub nowe rządzenie publiczne (New Public Governance 263 ) w Unii Europejskiej lub nowa służba publiczna (New Public Service 264 ) w Stanach Zjednoczonych. Tradycyjny (klasyczny) model administracji publicznej opiera się w dużej mierze na wyartykułowanych przez Maksa Webera cechach biurokracji. Swój model idealnej biurokracji przedstawił on w klasycznym dziele Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Sozologie, wydanym w 1922 roku 265. Punktem wyjścia dla jego koncepcji są trzy rodzaje legitymowanej władzy: racjonalna (legalna) opierająca się na przekonaniu o legalności zasad i normatywnych reguł sprawowania władzy oraz o prawie tych, którzy sprawują władzę zgodnie z tymi regułami, do wydawania poleceń, tradycjonalna opierająca się na utrwalonym przekonaniu o świętości i nieprzemijającej (immemorial) tradycji i na legitymizacji statusu tych, którzy sprawują władzę zgodnie z tradycją, charyzmatyczna opierająca się na wierze w świętość, heroizm oraz charakter określonej jednostki i w normatywne wzorce postępowania, jak również wynikający z nich ład, który ta jednostka objawiła lub ustanowiła 266. Teoria biurokracji opierała się na zasadach funkcjonowania wyodrębnionej, zawodowej służby cywilnej, rekrutowanej i mianowanej na podstawie kompetencji zawodowych, politycznie neutralnej, która wykonuje swoje administracyjne zadania w sposób ciągły i systematyczny 267. Weber podkreślał również rolę hierarchicznej kontroli od góry do dołu, w której sfera polityczna ustanowiona jest na szczycie i prowadzi działania, w których każdy menedżer i pracownik posiada jednego przełożonego 268. System biurokratyczny funkcjonował w oparciu o zestaw reguł i przepisów wynikających z prawa publicznego. Rola biurokraty została ściśle podporządkowana politycznym przełożonym. Jak już o tym była mowa w poprzedniej 262 Zob. szerzej: European Governance A White Paper, Komisja Europejska, Bruksela Zob. szerzej: The New Public Governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance, red. P. Osborne, New York Zob. szerzej: R. Denhardt, J. Denhardt, The New Public Service: Serving, Not Steering, New York 2007, H. Izdebski, Od administracji publicznej do public governance, Zarządzanie Publiczne, 2007, Nr 1, s M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie, Tübingen: Mohr J. Hauser, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, s S. Mazur, Historia administracji publicznej, w: Administracja publiczna, s Zob. szerzej: J. P. Pfiffner, Traditional Public Administration versus The New Public Management: Accountability versus Efficiency, w: Institutionenbildung in Regierung und Verwaltung: Festschrift fur Klaus Konig, ed. by A. Benz, H. Siedentopf, K. P. Sommermann, Berlin 2004, s

82 części pracy, rolą prawdziwego urzędnika nie było uprawianie polityki a jedynie bezstronne administrowanie 269. Na gruncie nauk politycznych wyróżnione zostały przez Ryszarda Herbuta następujące cechy modelu weberowskiej biurokracji: wyraźne, precyzyjne i szczegółowe wyodrębnienie funkcji i obowiązków poszczególnych urzędników czy urzędów, a zatem określenie zakresu kompetencji na podstawie administracyjnych ustaleń i decyzji, rekrutacja na stanowiska opiera się na kryterium formalnych kwalifikacji (np. dyplom uniwersytecki), których sprawdzanie daje gwarancję, iż obowiązki będą spełniane efektywnie, urzędnik ma przypisany, na ogół określony rytm kariery, oparty na systemie promocji uwzględniającej m.in. staż pracy i osiągnięcia, uzależniony jednak od ostatecznej decyzji czynników nadrzędnych, urzędnicy są wynagradzani za pomocą pensji, uzależnionej od hierarchicznej struktury oraz ewentualnie odpowiedzialności i charakteru formalnego statusu, zasada hierarchiczności, która oznacza, iż każdy urzędnik zajmuje określone miejsce w strukturze organizacji, urzędnicy są zgrupowani w mniejsze lub większe jednostki organizacyjne, które posiadają kierowników, a te z kolei ulokowane są w ramach pionowej i poziomej struktury zależności 270. Analizując model biurokracji trzeba koniecznie pamiętać, że Weber budował pewien typ idealny, a więc jakby model wzorcowy, a nie starał się odtworzyć rzeczywistości empirycznej 271. Ponadto sam autor zwracał dodatkowo uwagę na niebezpieczeństwa postępowania pseudoracjonalnego i ostrzegał, że bezmyślna mechanizacja człowieka prowadzi do uwięzienia go w żelaznej klatce procedur 272. Klasyczny model biurokracji w początkowej fazie implementacji przyczynił się do znacznego postępu w sprawności działania administracji jako całości. Prowadził on bowiem do wyeliminowania jednej z głównych patologii ówczesnych systemów administracyjnych, a mianowicie powszechnej korupcji przy obsadzaniu stanowisk urzędniczych. Ponadto, w weberowskim modelu biurokracji istotną rolę odgrywał etos służby publicznej, a także wynikająca z tego niezależność urzędnicza. Model ten w momencie jego formułowania miał charakter uniwersalny, bowiem odnosił się zarówno do jednostek sektora publicznego, jak i biznesowego oraz organizacji społecznych. Jednak w praktyce funkcjonowania model biurokracji ujawnił wiele niedociągnięć i był wielokrotnie krytykowany. Do najbardziej znanych krytyków teorii weberowskiego 269 Zob. szerzej: M. Weber, Polityka jako, s. 75, tenże, Politics as A vocation, in From Max Weber, H. H. Gerth, C. W. Mills, New York 1946, s R. Herbut, Biurokracja, w: Leksykon, s E. Inglot-Brzęk, Zmiana w organizacji biurokratycznej, w: Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy. Uwarunkowania instytucjonalne, red. M. G. Woźniak, Rzeszów 2009, z. 15, s Za: M. J. Hatch, Organization Theory: Modern, Symbolic and Postmodern Perspectives, Oxford 1997, za: D. Jemielniak, D. Latusek, Zarządzanie: teoria i praktyka od podstaw. Ćwiczenia, Warszawa 2005, s

83 modelu administracji należy zaliczyć Ludwika von Misesa 273, Talcota Parsonsa 274, Roberta Mertona 275, Michaela Cruizera 276, Davida Osborne a, Petera Plastrika 277, Alvina Gouldra 278 i Wiliam Niskanena 279. Na gruncie polskim model idealnej biurokracji podważany był m.in. przez Witolda Kieżuna 280. Główną obserwacją Parsonsa i Mertona, uczonych krytykujących model weberowski, było twierdzenie, że biurokracja, o ile próbujemy ją zrealizować w praktyce czy to w organizacjach komercyjnych, czy to w publicznych niemal zawsze prowadzi do dysfunkcji. Warto zauważyć, że trochę wcześniej tę samą opinię wyrażał Ludwik von Mises, który twierdził, że biurokracje niejako z musu są nieefektywne i prowadzą do nieracjonalności ekonomicznej. Nasuwający się z tego wniosek to, że jeżeli mamy organizację biurokratyczną, możemy mieć pewność, że nie będzie się posługiwała racjonalnością ekonomiczną. Podobny ton utrzymywał w swojej pracy Crozier, którego zdaniem, biurokracje prowadzą do marnotrawstwa środków, czasu, a także motywacji ludzkiej. Jak twierdził ten autor, nawet motywacja ludzka jest marnotrawiona przez biurokrację 281. Dla ekonomistów prezentujących nurt neoklasyczny, biurokracja jest synonimem nierynkowości (nonmarket) 282. Model Webera był również krytykowany za nadmierny formalizm, a także występowanie sytuacji, w których urzędnicy uchylają się od osobistej odpowiedzialności i podejmowania decyzji. Zobrazowaniem krytyki modelu Webera stała się metafora żelaznej klatki 283, w której potrzasku znalazło się społeczeństwo, poddane rygorom skrajnej racjonalności, efektywności i instrumentalności nowoczesnej biurokracji. Więźniowie tej klatki to bardziej maszyny, niż osoby istoty twórcze i autonomiczne 284. Na niespójność i wybiórczy wymiar krytyki koncepcji idealnej biurokracji zwrócił uwagę Dariusz Jemielniak w artykule W obronie biurokracji. Jego zdaniem krytycy biurokracji pomijają kilka istotnych punktów, które Weber zawarł w swoim modelu. Przede wszystkim bardzo ważną cechę, na którą zwracał uwagę Weber, że wiedza zawodowa i profesjonalna, czyli tzw. Fachwissen, w biurokracji odgrywa ogromną rolę. 273 Zob. szerzej: L. von Mieses, Biurokracja, Lublin Zob. szerzej: T. Parsons, E. A. Shils, Toward a General Theory of Action, Cambridge Zob. szerzej: R. K. Merton, Bureaucratic structure and personality, Social Forces, 1957, Nr 18(4), s Zob. szerzej: M. Crozier, Biurokracja anatomia zjawiska, Warszawa 1963/ Zob. szerzej: D. Osborne, P. Plastrik, Banishing bureaucracy: the five strategies for reinventing government, Reading Zob. szerzej: A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy, Glencoe Zob. szerzej: W. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine Atherton Zob. szerzej: W. Kieżun, Czterech jeźdźców apokalipsy biurokracji, Kultura, 2000, Nr D. Jamielniak, W obronie biurokracji, Master of Business Administration, Nr 2/2010 (103), s Zob. szerzej: D. Beetham, Bureaucracy, Stony Stratford 1987, s. 24, A. Downs, Inside bureaucracy, Boston 1966, s , L. von Mises, Bureaucracy, New Haven, Mises, 1944/1966, za: G. Gajduschek, Bureaucracy: is it efficient? It is not? Is that the question? Uncertainty Reduction: An Ignored Element of Bureaucratic Rationality, Administration & Society 34, 2006, No. 6, s Zob. szerzej: P. Sztompka, Socjologia. Analiza społeczeństwa, Kraków 2007, s Zob. szerzej: T. Buksiński, Moderność, Poznań 2001, s. 401, za: S. Czepińskyj, Przyczynek w sprawie klasycznej teorii biurokracji: Robert King Merton i Max Weber, Annales UMCS, 2004, vol. XI, sektio K, s

84 Oceniając koncepcje zarządzania wiedzą, łatwo zauważyć, że to co charakteryzuje biurokrację, czyli m.in. wiedza zawodowa, jest także niezwykle istotnym elementem funkcjonowania organizacji opartej na wiedzy. Kolejna, często pomijana rzecz, to archiwizacja w procesie podejmowania i wydawania decyzji oraz tworzenia procedur. Weber ponad sto lat temu zwracał uwagę, że należy tworzyć systemy archiwizowania informacji i rozbudowywać struktury baz danych. Wreszcie, bardzo ważnym elementem biurokracji całkowicie ignorowanym przez jej krytyków jest to, że w biurokracji przywiązuje się wielką wagę do kwestii podtrzymywania tajemnic organizacyjnych. Tak więc, w ramach biurokracji etyka zawodowa nakazuje nieujawnianie informacji służbowych na zewnątrz 285. Zdaniem tego autora te trzy cechy, jednoznacznie pozytywne, wydają się całkowicie ignorowane przez krytyków biurokracji i współcześnie, i właściwie od początku tejże krytyki. Może zatem powinniśmy postawić tezę odwrotną, przewrotną: może należy zacząć mówić o biurokracji jako o specyficznej formie organizacji inteligentnej, opartej na wiedzy 286. Konstatując rozważania dotyczące biurokracji, warto przywołać także słowa nestora nauk politycznych Franciszka Ryszki, który twierdził: czy nam się to podoba, czy nie, teraźniejszość i dająca się przewidzieć przyszłość należy i należeć będzie do biurokracji 287. Jak zauważa Tomasz Strąk, krytyka modelu biurokratycznego zaowocowała obok sformułowania prawidłowości o charakterze naukowym jak, przykładowo, biurokratyczne <błędne koło> M. Croizera, także powstaniem quasi-naukowych praw, do których zaliczyć można: prawo Parkinsona, zasadę Petera oraz zasadę Dilberta. Zgodnie z prawem Parkinsona wykonywanie zadań przez biurokrację wydłuża się, wypełniając cały czas pracy. Zasada Petera zakłada, że w organizacji hierarchicznej każdy awansuje, aż do osiągnięcia własnego poziomu niekompetencji. Zasada Dilberta na wyższe stanowisko awansuje ten pracownik, który w danej komórce jest najmniej przydatny. Dzieje się tak, ponieważ inni pracownicy są, zdaniem przełożonych zbyt wartościowi, aby się ich w ten sposób pozbywać 288. Podsumowując dotychczasowe rozważania można dostrzec, że innowacyjne w swoim czasie twierdzenie Webera musiało zostać zakwestionowane i zrewidowane w sytuacji tak radykalnych zmian społecznych, politycznych i gospodarczych do jakich doszło po II wojnie światowej. Szczególne znaczenie odgrywały takie czynniki, jak rozrost sektora publicznego, kryzys gospodarczy i polityczny, kryzys wartości tradycyjnej administracji publicznej 289. Jak zauważa to Hubert Izdebski, co najmniej od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku klasyczne terminy takie jak administracja publiczna i biurokracja w ujęciu weberowskim, zaczynają ustępować miejsca innym terminom, 285 D. Jamielniak, W obronie biurokracji, s Tamże. 287 F. Ryszka, O biurokracji, Przegląd Tygodniowy, 1997, Nr 13, s T. Strąk, Modele dokonań, s M. Zawicki, Nowe zarządzanie publiczne, Warszawa 2011, s Tamże, obszerna analiza uwarunkowań związanych ze zmianą podejścia do sposobu zarządzania w administracji publicznej. 84

85 wynikającym z kształtowania i umacniania się nowych podejść, skupiających się na stosunku administracji do innych składników systemu społeczeństwa 290. Drugi paradygmat funkcjonowania sektora publicznego oparty jest na koncepcji Fredericka Woodrowa Wilsona, który zakładał, że jednostki sektora publicznego powinny funkcjonować w oparciu o uniwersalne zasady zarządzania, które mają zastosowanie do wszystkich typów organizacji (jednostek publicznych, przedsiębiorstw i organizacji non profit) 291. Jak już to powyżej zaznaczono, teoretyczne fundamenty drugiego modelu administracji publicznej, z perspektywy nauk politycznych 292 (Weber przedstawiał perspektywę socjologiczną) zaprezentował Wilson w eseju The Study of Administration 293. Jak pisał, najważniejszą sprawą jest dostrzeżenie, że administracja znajduje się poza właściwą sferą polityki, zaś problemy administracji nie są problemami politycznymi. Co prawda, choć polityka określa zadania dla administracji, to jednak nie powinna mieć wpływu na funkcjonowanie poszczególnych urzędów 294. Są one raczej problemami menedżerskimi, ponieważ jak to ujął Wilson, administracja publiczna jest dziedziną biznesu (a field of business) 295. Wilson był gorącym orędownikiem dostrzegania dychotomii pomiędzy światem polityki a systemem wykonawczym w postaci administracji publicznej. Jak to podkreśla James Pfiffner, stało się to główną przyczyną krytyki opracowanego przez niego modelu. Autor ten podkreśla jednak, że wynikało to w dużej mierze z niezrozumienia założeń przyświecających Wilsonowi. Zakładał on bowiem, że podstawowym założeniem dychotomii jest oddzielenie możliwości podejmowania decyzji politycznych przez obieralnych polityków od sfery wykonawstwa przynależnej urzędnikom służby cywilnej, uważając wręcz, że policy does nothing without the aid of administration 296. Koncepcja opracowana przez Wilsona stała się fundamentem dla tradycyjnego zarządzania publicznego (The Old Public Management lub The Old Public Administration), zgodnie z którym administracja publiczna powinna robić właściwe rzeczy we właściwy sposób w znaczeniu orientacji na maksymalizowanie efektywności, 290 H. Izdebski, Od administracji publicznej, s T. Strąk, Modele dokonań, s Zob. szerzej: H. Izdebski, Od administracji publicznej, s F. W. Wilson, The Study of Administration, Political Science Quarterly, July 1887, dokument opublikowany przez Fundację Herritage, źródło: dostęp: 24 kwietnia 2014 r. 294 Oryginalny zapis brzmi: Let me expand a little what I have said of the province of administration. Most important to be observed is the truth already so much and so fortunately insisted upon by our civil-service reformers; namely, that administration lies outside the proper sphere of politics. Administrative questions are not political questions. Although politics sets the tasks for administration, it should not be suffered to manipulate its offices, źródło: F. W. Wilson, The Study of Administration, Political Science Quarterly, July 1887, dokument opublikowany przez Fundację Herritage, źródło: dostęp: 24 kwietnia 2014 r., tłumaczenie tekstu w: B. G. Peters, Administracja publiczna, s J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, źródło: html, dostęp: 23 kwietnia 2014 r. 296 J. P. Pfiffner, Traditional Public, s

86 czyli skuteczności i sprawności (ekonomiczności) 297. Zgodnie z tradycyjnym modelem zarządzania publicznego przyjmuje się, że odpowiedzialność za zarządzanie w sektorze publicznym powinna należeć do menedżerów, a nie do polityków, a najwyższym dobrem jest skuteczność w działaniu 298. Jak podkreśla Jerzy Hausner, analizując modele Wilsona i Webera można dostrzec, że model weberowski znalazł dodatkowe uzasadnienie w teorii Wilsona, zgodnie z którą racjonalność miała zapewnić maksymalną symplifikację i standaryzację działań 299. W ramach paradygmatu menedżerskiego w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku sformułowano model nowego zarządzania publicznego (New Public Management). Terminy, które zaczęły się wówczas pojawiać w dyskursie naukowym odnoszącym się do administracji publicznej to management i governance. Pierwszy z nich, określający domenę nauki zarządzania, łączy się ściśle z poszukiwaniami właściwej organizacji i metod działania podmiotów gospodarki rynkowej (generic management), odnoszonymi następnie jako public management do podmiotów sfery publicznej 300. Jak to podkreśla Jerzy Supernat, menedżerskie podejście do administracji publicznej wyrosło z dążenia do poprawy funkcjonowania sektora publicznego 301. Termin nowe zarządzanie publiczne (New Public Management) nie posiada jednej spójnej definicji w literaturze przedmiotu 302. Na określenie zarządzania publicznego, w niektórych opracowaniach zamiennie stosuje się termin nowe zarządzanie publiczne, choć jak to podkreśla Guy Peters, nowe zarządzanie publiczne jest formą zarządzania wywodzącego się z teorii ekonomicznej (szczególnie teorii wyboru publicznego i kosztów transakcyjnych) i określa się nim zbiór doświadczeń wynikających z zarządzania w sektorze prywatnym 303. Jak wskazuje Marcin Zawicki, nazwa ta została po raz pierwszy użyta przez Christophera Hood'a w artykule pt. A Public management for all seasons?, który ukazał się w 1991 roku 304. Zdaniem Stanisława Mazura, termin nowego zarządzania publicznego opisuje typ reform administracyjnych podejmowanych w myśl działania mechanizmów i instrumentów charakterystycznych dla organizacji sektora prywatnego. 297 J. Supernat, Administracja publiczna, źródło: html, dostęp: 23 kwietnia 2014 r. 298 T. Strąk, Modele dokonań, s J. Hauser, Zarządzanie publiczne, s Tamże. 301 J. Supernat, Administracja publiczna, źródło: html, dostęp: 23 kwietnia 2014 r. 302 Zob. szerzej: B. Kożuch, Zarządzanie publiczne. Istota i zakres pojęcia, Współczesne Zarządzanie, 2002, Nr 2, A. Frączkiewicz-Wronka, Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego, w: Zarządzanie publiczne elementy teorii i praktyki, red. A. Frąckiewicz, Katowice A. Wodecka-Hyjek, Współczesne koncepcje zarządzania narzędziem doskonalenia urzędów administracji samorządowej, Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae, Rok 17, Nr 1/2013, s M. Zawicki, New Public Management i Public Governance zarys koncepcji zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego, tom II, red. J. Hausner, M. Kukiełka, Kraków 2002, s

87 W jego ramach ukształtowało się wiele koncepcji 305. Do koncepcji tych należy zaliczyć 306 : menedżeryzm (Manageralizm Chrostopher Politt 307 ), rynkowo zorientowaną administrację publiczną (Market-Based Public Adminsitration Zhiyong Lan, David Rosenbloom 308 ), władze przedsiębiorcze (Entrepreneurial Government David Osborne, Ted Geabler 309 ), menedżeryzm publiczny (Public Manageralism Walter Kickert 310 ), nowe zarządzanie (New Management Gerry Stoker 311 ), zarządzanie biznesowe (Business-Like Management Walter Kickert 312 ), rynkowe władze publiczne (Market Government Guy Peters) 313. Wśród przyczyn powstania koncepcji nowego zarządzania publicznego wymienia się przede wszystkim nieskuteczność tradycyjnej administracji weberowskiej. Zorganizowana ona była bowiem w sposób hierarchiczny, a członkami aparatu administracyjnego mogły być tylko osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje formalne, jak np. wyższe wykształcenie. Podkreśla się również, że wizja administracji stworzona przez Webera zakładała apolityczność urzędników oraz ich profesjonalizm, ale oparty na wspomnianych już kwalifikacjach formalnych, a niekoniecznie na umiejętnościach praktycznych i ich realnej przydatności 314. Działalność takiej struktury organizacyjnej była w wysokim stopniu sformalizowana i oparta na ściśle określonych zasadach regulowanych normami prawnymi z położeniem nacisku na procesy. Stąd zjawisko to zaczęto określać mianem działania administracji w ramach zasady legalizmu 315. Sformułowany przez Petera Druckera model NPM oparty jest na nowych paradygmatach zarządzania, które zakładają, że: funkcją zarządzania jest dbałość o wyniki organizacji. Celem zarządzania jest zdefiniowanie oczekiwanych wyników, 305 S. Mazur, Historia administracji, s Literatura za: M. Zawicki, Nowe zarządzanie, s Ch. Politt, Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford Z. Lan, D. Rosenbloom, Editorial, Public Administration Review, 1992, No. 52(6). 309 D. Osborne, T. Geabler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Poznań W. Kilkert, Public Governance in The Netherlands: An Alternative to Anglo-American Managerialism, Public Administration, 1997, vol G. Stokker, From New Management to New Labour: Tensions and Hopes in Reform of British Government, w: Towards a New Concept of Local Self-Government?, Bergen W. Kickert, Public Governance in The Netherlands: An Alternative to Anglo-American Managerialism, Public Administration, 1997, vol B. G. Peters, The Future of Governing. Four Emerging Models, Lawrence, Kansas 1996, za: J. Supernat, Administracja publiczna, źródło: html, dostęp: 23 kwietnia 2014 r. 314 M. Ochnio, Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management) podstawowe cechy modelu. Jego zastosowanie w Polsce, Working Paper, No 1, Warszawa 2012, s Por. B. Bugarič, Openness and Transparency in Public Administration: Challenges for Public Law, Wisconsin 2004, s

88 a następnie taka organizacja dostępnych zasobów, która jest w stanie zapewnić osiągnięcie tych wyników. Zarządzanie jest tym wymiarem działania, który stwarza danej organizacji możliwość porównania wyników pracy poza obrębem samej instytucji, niezależnie od tego, czy dana organizacja jest przedsięwzięciem gospodarczym, kościołem, uniwersytetem, szpitalem czy schroniskiem dla bezdomnych 316. W podobnym tonie wypowiada się Witold Kieżun, który twierdzi, że: nowoczesny model zarządzania publicznego wyraźnie nawiązuje do nowych paradygmatów współczesnych teorii organizacji i zarządzania, afirmuje również intelektualny charakter pracy w administracji wymagający inteligentnej przedsiębiorczości funkcjonariusza, nawet na wykonawczym operacyjnym stanowisku. Eliminuje bowiem tradycyjnie upowszechnioną postawę urzędnika, która niejednokrotnie była źródłem mojej irytacji: <taki jest przepis, a że jest on bzdurny, to nie moja sprawa> 317. Guy Peters twierdzi, że zarządzanie jest zarządzaniem (management is management) 318, tak więc nie ma różnicy co jest podmiotem zarządzania. Nowe podejście do zarządzania sprawami publicznymi czerpało zarówno z doświadczeń organizacji biznesowych, jak i doświadczeń płynących z innych modeli i szkół zarządzania. Jest ono wypadkową koncepcji i nurtów płynących z nauk ekonomicznych, społecznych, prawnych czy nauk o zarządzaniu. W nowym zarządzaniu publicznym możemy odnaleźć zarówno rozwiązania biznesowe odnoszące się do zarządzania budżetem, jak i obszar rekrutacji i selekcji odnoszący się do klasycznego modelu biurokracji. Tomasz Rostkowski wyszczególnia trzy główne zasady zarządzania publicznego, a mianowicie: odejście od organizacji hierarchicznej, odejście od regulacji, odejście od prawa na rzecz wykorzystania mechanizmów ekonomicznych w organizacji administracji publicznej, sposobów jej działania i legitymizacji działania 319. Zwolennicy koncepcji NPM podkreślają, że wiele narzędzi zarządczych funkcjonujących w sektorze prywatnym może być recypowanych do sektora publicznego. Do najistotniejszych z nich możemy zaliczyć: zarządzanie jakością (Total Quality Management), wynagradzanie uzależnione od efektów i wyników pracy, analizy kosztów, zarządzanie satysfakcją klienta (Customer Relationship Management), reengineering, outsourcing, elektroniczne narzędzia wspierające procesy zarządzania informacją, przywództwo oparte na wizji. Bazując na doświadczeniach krajów OECD katalog ten można uzupełnić dodatkowo także o: zarządzanie ryzykiem, audyt wewnętrzny, kontrolę zarządczą, planowanie strategiczne, zarządzanie przez cele, budżetowanie zadaniowe oraz rachunek kosztów działań P. F. Drucker, Zarządzanie XXI wieku wyzwania, Warszawa 2009, s W. Kieżun, O sprawną administrację, źródło: dostęp: 24 kwietnia 2014 r. 318 B. G. Peters, The Future, s. 28, za: J. Supernat, Administracja publiczna, źródło: html, dostęp: 23 kwietnia 2014 r. 319 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s T. Strąk, Modele dokonań, s

89 Jacek Czaputowicz uważa, że nowe zarządzanie publiczne polega na stosowaniu mechanizmów rynkowych zamiast biurokratycznych, promowaniu konkurencji między usługodawcami oraz przejmowaniu od biurokracji kontroli i przekazywanie jej społeczności lokalnej, decentralizowaniu kompetencji i wprowadzaniu zarządzania uczestniczącego. Podczas działania następuje koncentrowanie się na wynikach (a nie nakładach) oraz na celach i misji, a nie regułach i zarządzeniach. Obywateli definiuje się jako klientów i oferuje wybór między szkołami, programami szkoleniowymi i opcjami zamieszkania. Ważna jest profilaktyka problemom należy zapobiegać zanim powstaną, a nie proponować usługi po fakcie. Energia administracji publicznej winna zostać skierowana na zarabianie pieniędzy, zamiast na ich wydawanie. Metodą działania powinno być łączenie wysiłków sektora publicznego, prywatnego i organizacji pozarządowych dla rozwiązywania problemów, a nie jedynie dostarczanie usług 321. W 1994 roku Partick Dunleavy i Christopher Hodd wskazali na pięć najistotniejszych ich zdaniem cech New Public Management 322. Zaliczyli do nich przede wszystkim: nowy sposób definiowania efektywności działań administracji poprzez branie pod uwagę wyników, a nie wydatków, które dodatkowo powinny być relatywnie niskie, określony rodzaj relacji między organizacjami publicznymi, przypominający bardziej relacje między zleceniodawcą (mocodawcą) a wykonawcą, co charakterystyczne jest dla funkcjonowania organizacji prywatnych, wykonujących określone zlecenia na rzecz innych podmiotów, dezagregację tradycyjnych funkcji organizacji publicznych na powiązania quasikontraktowe czy quasi-rynkowe, bowiem NPM zakłada rozdział między dostarczycielem usług a płatnikiem, a oba te aspekty świadczenia usług publicznych należały w tradycyjnej administracji weberowskiej do kompetencji tego samego podmiotu, konkurencję pomiędzy organizacjami sektora publicznego w zakresie świadczenia usług publicznych obywatelom, a do tego dochodzi także możliwość świadczenia takich usług przez organizacje społeczne, a co za tym idzie, aktywnego ich udziału w procesie konkurowania z pomiotami publicznymi, wymóg świadczenia usług publicznych przez możliwie małe podmioty, które będą potrafiły sprawniej zidentyfikować potrzeby obywatela i skuteczniej je zaspokoić, a dekoncentracja dostarczania usług publicznych daje także obywatelom większą możliwość wyboru podmiotu, który będzie świadczył na ich rzecz daną usługę 323. Model nowego zarządzania publicznego bywa również nazywany modelem 3E od pierwszych liter angielskich słów: efectiveness (efektywność), efficiency 321 J. Czaputowicz, Implikacje integracji, s P. Dunleavy, C. Hood, From Old Administration to New Public Management, Public Money and Management, July/September, M. Ochnio, Nowe Zarządzanie Publiczne, s

90 (skuteczność), economy (ekonomia). Wynika to przede wszystkim z terminologii używanej w tej koncepcji. Kluczowymi pojęciami dla tego modelu są: interesariusze (stakeholders), klienci (customers) oraz dokonania (performance). Tak jak każdy model teoretyczny, również koncepcja New Public Management jest szeroko krytykowana w literaturze przedmiotu. Stawiano nawet tezy o zbliżającym się końcu NPM 324. Zdaniem Guya Petersa, główną wadą omawianej koncepcji jest możliwy do wystąpienia brak równości między obywatelami w dostępie do usług publicznych 325. Sytuacja taka może mieć swoje podłoże w różnej jakości usług publicznych, co może nastąpić w efekcie dekoncentracji w ich dostarczaniu. Może to spowodować powstawanie różnych standardów świadczenia usług przez poszczególne podmioty np. w zależności od miejsca ich działalności czy posiadanych zasobów kadrowych 326. Krytycy NPM wskazywali także na fakt, iż kierunek działań nastawionych na odciążanie państwa i prywatyzację usług publicznych był także nastawiony negatywnie wobec państwa jako takiego, był wręcz ze swojej natury wrogi państwu. Poprzez prywatyzację usług publicznych nie prowadził do skuteczności, ale raczej do prywatyzacji państwa. Przedkładał wskaźniki ekonomiczne i maksymalizację zysku nad dobro obywateli. Zdaniem niektórych krytyków analiza korzyści wynikających z wdrażania modelu nowego zarządzania publicznego nie dała jednoznacznych dowodów empirycznych potwierdzających generowanie oszczędności 327. Jak to podkreśla Hubert Izdebski, analizując model New Public Management, trzeba używać obecnie raczej czasu przeszłego, choć wiele elementów tego systemu jak na przykład: zwracanie uwagi na efektywność i racjonalność finansową, kwantyfikację w sferze zadań i efektów ich wykonywania, outsourcing czy zarządzanie jakością w administracji publicznej, zachowuje nadal swoją aktualność 328. Na gruncie zarządzania publicznego, obok przedstawionych modeli menedżerskich, sformułowano w ostatnich latach opartą na paradygmacie biurokratycznym koncepcję zarządzania partycypacyjnego. Praktyczne modele tej koncepcji wdrażane są w Europie pod nazwą Dobrego rządzenia (Good Governance) i Stanach Zjednoczonych tu pod nazwą 324 Np. J. de Vries, Is New Public Management Really Dead?, OECD Journal on Budgeting, Volume 2010/1, P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow, J. Tinkler, New Public Management Is Dead Long. Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, No (2006), Public Administration after New Public Management : Value for Money in Government, OECD Publishing, Vol. 1, Paris 2010, J. de Vries, K. Yesilkagit, Core Executives and Party Politics: Privatization in the Netherlands, West European Politics, 1999, J. de Vries, K. Yesilkagit, Public Management in New Zealand and the Netherlands, Public Administration 2002,, Vol. 82, No. 4, J. de Vries, K. Yesilkagit, A Super-Ministry or a Void of Politics? The Transformation of the Dutch Central Budget Agency: The Ministry of Finance, w: J. Wanna, L. Jensen, J. de Vries, Controlling Public Expenditure: The Changing Roles of Central Budget Agencies Better Guardians?, Cheltenham Por. B. G. Peters, The Politics of Bureaucracy, London New York 2001, s. 305 i nast. 326 M. Ochnio, Nowe Zarządzanie Publiczne, s K. Dąbrowski, Nauka administracji. Skrypt akademicki, Ryki 2012, s H. Izdebski, Od administracji publicznej, s

91 Nowa Służba Publiczna lub Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Service lub New Public Governance). Pojęcie good governance po raz pierwszy wprowadził do swoich dokumentów i programów pomocowych Bank Światowy na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Związane było to z prowadzonymi przez tą instytucję programami wsparcia dla krajów rozwijających się i odpowiedzią na postulaty poprawy skuteczności ich funkcjonowania pod kątem osiągania założonych celów rozwojowych 329. Bank Światowy opracował również listę podstawowych wskaźników good governance. Sześć głównych elementów tego modelu służy obecnie do oceny postępów poszczególnych państw w dążeniu do wdrożenia zasad dobrego rządzenia. Należą do nich: głos i rozliczalność, stabilność polityczna i brak przemocy, efektywność rządów, jakość regulacyjna, rządy prawa i kontrola korupcji 330. Dobre rządzenie to, zgodnie z podejściem Komisji Europejskiej, sprawowanie władzy publicznej w ramach wzajemnych relacji rządu, administracji i społeczeństwa, cechujące się otwartością, partnerstwem, rozliczalnością, skutecznością, efektywnością i spójnością 331. Otwartość w omawianej tu koncepcji polega na konieczności zapewnienia maksymalnie transparentnych dla obywateli i opinii publicznej zasad funkcjonowania instytucji administracyjnych. Partycypacja dotyczy natomiast zwiększenia udziału społeczeństwa w pracach administracyjnych, na wszystkich poziomach władz publicznych (multilevel-partnership), a także na wszystkich głównych etapach realizacji polityk publicznych (tj. w trakcie programowania, implementacji i monitoringu). Rozliczalność definiowana jest jako określenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych instytucji, a zwłaszcza zapewnienie podziału władzy między władzę ustawodawczą i wykonawczą, Efektywność dotyczy poprawy potencjału administracyjnego (state capacity) w zakresie skutecznego, sprawnego (tj. bez niepotrzebnej zwłoki) realizowania celów polityk publicznych. Wreszcie koherencja, która oznacza integrację w zarządzaniu różnymi politykami publicznymi, zarówno europejskimi jak i krajowymi, a także między różnymi poziomami władz publicznych (w ramach wielopoziomowego systemu rządzenia: multilevel governance). Ponadto, dotyczy to także integracji polityk sektorowych i terytorialnych 332. Koncepcja dobrego rządzenia, podobnie jak model idealnej biurokracji, podkreśla odmienność sektora publicznego od sektora prywatnego. W modelu menedżerskim punktem odniesienia są obywatele definiowani jako klienci, w koncepcji współzarządzania działanie koncentruje się na obywatelach jako interesariuszach. Omawiany model odnosi się do koncepcji określanych mianem: demokracji uczestniczącej, demokracji partnerskiej, demokracji interaktywnej czy też 329 Koncepcja Good Governance refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa, wrzesień 2008, s Tamże, s European Governance A White Paper, COM (2001) 428 final, 25 July 2001, s Tamże, s

92 demokracji deliberatywnej 333. Przypomina on model sieci, którą tworzą poszczególne podmioty tj. obywatele, przedsiębiorstwa, związki zawodowe, organizacje pozarządowe itd. W koncepcji tej administracja publiczna stanowi ważny element funkcjonowania społeczeństwa i pozostaje w interakcji z członkami społeczeństwa obywatelskiego poprzez odpowiednie procedury partycypacyjne i konsultacyjne. Tak więc dobre rządzenie cechuje: zaangażowanie interesariuszy, jawność i przejrzystość, równość i brak dyskryminacji w dostępie do służby publicznej oraz w korzystaniu z usług publicznych, etyka w służbie publicznej, odpowiedzialność oraz dążenie do zrównoważonego rozwoju 334. Jak zauważa Tomasz Strąk, koncepcja dobrego rządzenia i koncepcja nowego zarządzania publicznego są ze sobą ściśle powiązane, choć w praktyce przedstawiane są jako koncepcje konkurencyjne i istotnie zróżnicowane. Jego zdaniem, dwie podstawowe i najczęściej przywoływane przez autorów różnice, czyli mechanizm funkcjonowania oraz postrzeganie roli obywateli w obu koncepcjach, właściwie są do siebie podobne. Warto również podkreślić, że w praktyce oba podejścia do zarządzania sprawami publicznymi są integrowane. Za przykład takiego modelu możemy uznać kanadyjski model Management Accounability Framework (MAF) 335. Podsumowując powyższe rozważania, dotyczące różnych modeli i koncepcji zarządzania w administracji publicznej, poniżej zostały zaprezentowane ich kluczowe cechy. Tabela 2. Porównanie modeli administracji publicznej Elementy orgzniacji publicznego Baza teoretyczna Racjonalność Interes publiczny systemu sektora Model biurokratyczny (tradycyjna administracja) teoria polityki racjonalność selektywna, administrative man interes publiczny zdefiniowany przez polityków i zawarty w aktach prawnych Model menedżerski (PM i NPM) teoria ekonomii (teoria wyboru publicznego i teoria zarządzania) racjonalność techniczna i ekonomiczna, economic man interes publiczny jako zagregowany interes członków społeczeństwa Model partycypacyjny (NPS, NPG, GG) teoria demokracji (demokracja uczestnicząca, partnerska, interaktywna, deliberatywna) racjonalność wielowymiarowa (polityczna, ekonomiczna i organizacyjna) interes publiczny jako rezultat dialogu z interesariuszami Rola obywatela petent klient interesariusz Rola rządu wiosłowanie i sterowanie sterowanie służba 333 H. Izdebski, Od administracji publicznej, s J. Hausner, Zarządzanie publiczne, s Zob. szerzej: Management Accountability Framework, Treasury Board of Canada Secretariat, https://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/overview-apercu/overview-apercu-eng.asp, dostęp: 24 kwietnia 2014 r. Na stronie tej opublikowane są główne założenia metodologiczne modelu oraz dokumenty prezentujące efekty wynikające z przyjęcia modelu Management Accounability Framework. 92

93 Mechanizm funkcjonowania administrowanie zarządzanie partnerstwo Ukierunkowanie działań procedury wyniki potrzeby Rola interesariuszy zewnętrznych w definiowaniu celów działania i sposobów ich realizacji Uprawnienia decyzyjne Podstawowe kryterium oceny działalności Struktura organizacyjna Motywatory działania ludzi Konkurencja przy świadczeniu usług publicznych niewielka ograniczone, udzielane przez szczebel nadrzędny legalność biurokratyczna typu góra - dół instrumenty nakazowe i pensje stałej wysokości, gwarancje bezpieczeństwa zatrudnienia brak lub niewielka umiarkowana w definiowaniu celów i duża przy określaniu sposobu ich realizacji szerokie przy realizacji wyznaczonych celów efektywność i skuteczność decentralizacja, tworzenie jednostek autonomicznych nastawienie przedsiębiorcze, motywacja materialna, uzależniona od wyników duża duża przy definiowaniu celów i sposobów ich realizacji uprawnienia uzasadnione potrzebami, połączone z odpowiedzialnością użyteczność struktury partnerskie z przywództwem interesariuszy wewnętrznych i zewnętrznych użyteczność publiczna, współpraca z obywatelami duża, jednak ograniczona interesem publicznym brak preferowanego wykonawcy; rodzaj jednostki realizującej daną Jednostki świadczące preferowane preferowane organizacje usługę uzależniony jest od usługi publiczne organizacje prywatne, a zwłaszcza jej specyfiki, a także od "organizacje wiosłujące" publiczne przedsiębiorstwa wartości użyteczności, jaką jednostka ta może dostarczyć Źródło: T. Strąk, Modele dokonań jednostek sektora finansów publicznych, Warszawa 2012, s Syntetyzując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że żaden z opisanych modeli nie jest modelem idealnym, dającym się zaimplementować w każdym kraju i w każdym czasie. Ponadto, samo wdrożenie modelu nie rozwiązuje podstawowych problemów związanych z funkcjonowaniem demokratycznego państwa prawnego, choć może być użyteczne w optymalizowaniu sposobu świadczenia usług publicznych. Zarządzanie publiczne pozwala na lepsze dostosowywanie usług do potrzeb obywateli i bardziej efektywne gospodarowanie środkami publicznymi niż tradycyjna biurokracja. Jedną z podstawowych korzyści wynikających z przeorientowania sposobu zarządzania jest zmiana sposobu myślenia z proceduralnego na efektywnościowy. Z perspektywy obywatela nie liczy się czy działanie jest zgodnie z procedurą ale istotny jest efekt tego działania. W niniejszej pracy podjęta została próba zaprezentowania praktycznych narzędzi zarządczych wynikających z nowego podejścia do zarządzania w administracji publicznej. Zdaniem autora, aby możliwe było stałe zwiększanie poziomu efektywności i sprawności działania administracji publicznej jako systemu, a także poszczególnych 93

94 urzędów, powinno się w sposób elastyczny implementować najlepsze rozwiązania z każdej z zaprezentowanych powyżej koncepcji, a także z koncepcji opracowywanych w przyszłości. Należy przy tym pamiętać, że jedynie mechaniczne wprowadzanie nawet najlepszych modeli teoretycznych bez uzyskania akceptacji i zrozumienia zainteresowanych oraz bez dostosowania do specyfiki (prawnej, kulturowej czy historycznej) nie przyniesie oczekiwanych rezultatów. Warto więc roztropnie planować wdrażanie zagranicznych koncepcji i modeli teoretycznych w strukturach polskiej administracji publicznej Zarządzanie zasobami ludzkimi koncepcje teoretyczne Celem niniejszego podrozdziału jest omówienie terminu zarządzanie zasobami ludzkimi. Mówiąc o zarządzaniu zasobami ludzkimi trzeba mieć świadomość, że zakres znaczeniowy tego pojęcia nie jest jasno zdefiniowany w literaturze przedmiotu. Różni autorzy podają odmienne perspektywy, wyróżniki i interpretacje. W pracy tej zaprezentowane zostaną najbardziej znane podejścia do zagadnienia zarządzania zasobami ludzkimi, występujące zarówno na gruncie nauki polskiej jak i zagranicznej. Częste odwołania do terminów anglojęzycznych wynikają z faktu dużego nasycenia polskiej literatury przedmiotu terminami zapożyczonymi z tego właśnie języka. W rodzimej literaturze na określenie relacji związanych z zarządzaniem pracownikami w organizacjach używa się tłumaczenia angielskiego określenia human resource management, czyli zarządzanie zasobami ludzkimi (zzl). Obok tego terminu funkcjonują także inne bliskoznaczne terminy, takie jak: zarządzanie personelem, zarządzanie kadrami, zarządzanie kapitałem ludzkim czy gospodarowanie zasobami pracy. Warto jednak podkreślić, że w nauce o zarządzaniu dostrzegane są pewne różnice pomiędzy tymi terminami, jednak problem ten pozostaje poza głównym nurtem zawartych tu rozważań. Tak więc przyjęte na potrzeby niniejszej dysertacji założenie zakłada wymienność w stosowaniu wszystkich zasygnalizowanych powyżej terminów. Na polskim rynku wydawniczym znakomita większość prac naukowych dotyczących zarządzania zasobami ludzkimi odnosi się do sektora prywatnego. Prowadzenie badań odnoszących się do zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej i w służbie cywilnej nadal należy do rzadkości 336. Z uwagi na znacząco bogatsze doświadczenia w zarządzaniu zasobami ludzkimi jednostek biznesowych, przywołana w niniejszej części pracy analiza terminu zzl odnosić się będzie do literatury prezentującej doświadczenia sektora prywatnego i rzadziej do sektora publicznego. Oprócz małej liczby prac i badań naukowych odnoszących się do zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej, należy oczywiście pamiętać 336 Analiza zasobów bazy danych serwisu Nauka Polska (www.nauka-polska.pl) dokonana w kwietniu 2014 r. wykazała, że zagadnieniem zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej zajmowało się kilku badaczy. Przygotowano i obroniono kilka rozpraw doktorskich oraz habilitacyjnych. W odniesieniu do osiągnięć nauki w krajach zachodnich jest to wynik bardzo niski. 94

95 również, że proces unowocześniania tej dziedziny zarządzania w administracji publicznej w Polsce, którego celem jest wzrost kompetencji pracowników, trwa zaledwie od kilkunastu lat. Za początek tego procesu unowocześniania w administracji rządowej można przyjąć nowelizację ustawy o służbie cywilnej z grudnia 1998 roku. Wówczas także po raz pierwszy użyto nazwy zarządzanie kadrami oraz określono procedury kadrowe, które z niewielkimi zmianami są nadal stosowane 337. Rozważania na temat zakresu terminu zarządzanie zasobami ludzkimi należy rozpocząć od krótkiego zarysowania znaczenia określenia zasoby ludzkie. Pojęcie zasobów ludzkich pojawiło się w nauce o zarządzaniu jako termin zastępujący używane wcześniej określenia: personel i siła robocza. Peter Drucker sformułował ponad pół wieku temu następujące twierdzenie: stało się prawie truizmem w amerykańskim zarządzaniu, że ze wszystkich zasobów ekonomicznych najmniej sprawnie użytkuje się zasoby ludzkie i że największa szansa poprawy wydajności ekonomicznej tkwi w podniesieniu efektywności pracy ludzkiej. Osiągnięcia przedsiębiorstwa zależą w ostatecznym rachunku od tego, czy potrafi skłonić ludzi do wydajności, czyli do pracy. Stąd zarządzanie pracownikiem i pracą jest jedną z podstawowych funkcji zarządzania 338. W powyższym stwierdzeniu Drucker zaakcentował konieczność szczególnego traktowania zasobów ludzkich, jako czynnika w istotny sposób wpływającego na wzrost efektywności organizacji, jednak to nie jemu zawdzięczamy powstanie interesującego nas terminu. Przyjęło się uznawanie Reymonda Miles a za autora tego pojęcia, w związku z publikacją jego artykułu pt. Human Relations or Human Resource? 339. W artykule tym przedstawiony został zarys koncepcji zarządzania zasobami ludzkimi, stanowiącej przeciwwagę dla kierunku stosunków współdziałania (human relations) i dominującego wówczas terminu zarządzanie personelem. Miles zwracał uwagę na konieczność kompleksowego traktowania ludzi zatrudnionych w przedsiębiorstwie, stanowiących jego istotny zasób, oraz potrzebę systemowego planowania i realizowania działań będących domeną zarządzania personelem. Wprowadzenie pojęcia zasoby ludzkie miało na celu zwrócenie uwagi na rolę i znaczenie człowieka w organizacji i podkreślenie jego podmiotowego charakteru, a tym samym szczególnej wartości 340. W tym kontekście zasoby ludzkie traktowane są, jako kapitał lub potencjał związany z właściwościami danego pracownika, a więc jego kwalifikacjami, postawami, zdolnościami, wiedzą, zdrowiem, wartościami i motywacją. Jak zauważa Henryk Król, istotne znaczenie dla rozwoju teorii i praktyki zarządzania ludźmi w przedsiębiorstwach miały dwie modelowe koncepcje zarządzania 337 Z. Czajka, Wpływ zarządzania zasobami ludzkimi na rozwój kapitału ludzkiego w samorządach, Optimum. Studia Ekonomiczne, 2013, Nr 1 (61), s P. F. Drucker, Praktyka zarządzania, Kraków 1998, s. 275, za: H. Król, Transformacja pracy i funkcji personalnej, w: Zarządzanie zasobami ludzkimi. Tworzenie kapitału ludzkiego organizacji, red. H. Król, A. Ludwiczyński, Warszawa 2007, s R. E. Miles, Human Relations or Human Resource?, Harvard Business Review, 1965, No. 43/4, July/August, s , tenże: Theories of Management, New York Zob. szerzej: H. Król, Podstawy koncepcji zarządzania zasobami ludzkimi, w: Zarządzanie zasobami, s. 51 i nast. 95

96 zasobami ludzkimi powstałe w Stanach Zjednoczonych. Koncepcje te określane są mianem modelu Michigan Business School i modelu harwardzkiego. W modelu Michigan Business School zarządzanie zasobami ludzkimi jest zintegrowane ze strategią firmy, a wszelkie działania w zakresie zzl są podporządkowane tej strategii. Ludzie w organizacji stanowią jeden z jej ważnych zasobów, dlatego należy tym zasobem umiejętnie zarządzać i efektywnie go wykorzystywać, podobnie jak postępuje się z pozostałymi zasobami. Nadrzędną wartością w tym modelu jest strategia organizacji, natomiast zarządzanie zasobami ludzkimi poprzez optymalne wypełnianie takich funkcji, jak: pozyskiwanie personelu, motywowanie, ocenianie, rozwój, ma służyć realizacji strategicznych założeń firmy 341. Natomiast model harwardzki w sposób bardziej miękki podchodzi do zarządzania zasobami ludzkimi. Uwydatnia rolę pracownika, a strategie organizacji traktuje jako jeden z czynników sytuacyjnych, wpływających na zarządzanie zasobami ludzkimi i jednocześnie podlegający wpływom pracowników. Zarządzanie zasobami ludzkimi w tym modelu polega na koordynacji podstawowych obszarów, jakimi są: przepływ zasobów ludzkich (nabór, dobór, ocena, przeniesienia, redukcja pracowników), motywowanie pracowników, partycypacja w procesie decyzyjnym oraz odpowiednie przygotowanie systemów pracy (zakresy obowiązków, projektowanie stanowisk). Wszystkie tego typu działania mają służyć budowaniu zaufania, współpracy oraz świadomości wspólnoty interesów pracowników i pracodawców 342. Ekspert w dziedzinie zarządzania Michael Armstrong definiuje zarządzanie zasobami ludzkimi, jako strategiczne i spójne podejście do zarządzania najcenniejszymi aktywami organizacji, to znaczy zatrudnionymi w niej ludźmi, którzy indywidualnie i zbiorowo przyczyniają się do osiągania celów tej organizacji. Do najważniejszych cech zzl zaliczył on: nacisk na strategiczne zarządzanie ludźmi (kapitałem ludzkim organizacji), którego efektem jest dopasowanie lub integracja strategii przedsiębiorstwa i strategii zzl, wszechstronne i spójne podejście do zagadnienia wzajemnie wspierających się zasad polityki i praktyki zatrudnienia, tj. zintegrowane zasad polityki i praktyki zatrudnienia, wagę przykładaną do zaangażowania pracowników w realizację misji i wartości organizacji zzl zorientowane na zaangażowanie, traktowanie ludzi bardziej jako aktywów niż jako kosztów pracownicy są uważani za źródło przewagi konkurencyjnej i za kapitał, w który należy inwestować, zapewniając ludziom możliwości szkolenia i rozwoju, uznanie, że interesy pracowników i pracodawców są wspólne (zasada współzależności), a zatem odrzucenie poglądu, że interesy te mogą być rozbieżne, 341 E. Malec, Zarządzanie Zasobami Ludzkimi II, źródło: dostęp: 26 kwietnia 2014 r. 342 Tamże. 96

97 przypisanie zzl do zakresu odpowiedzialności menedżerów liniowych 343. Jak to wyraził Eward Keep, celem polityki zarządzania zasobami ludzkimi w odniesieniu do zatrudnienia jest uzyskanie odpowiedniego materiału w postaci personelu posiadającego właściwy zestaw umiejętności i kwalifikacji oraz gotowego do dalszego szkolenia. Selekcja i rekrutacja pracowników ma stanowić najważniejsze zadanie specjalistów do spraw ludzkich 344. Harbans Lal Kaila podkreśla natomiast, że zarządzanie zasobami ludzkimi jest częścią procesu, który pomaga organizacji osiągnąć realizację jej celów. Wyznaczenie ogólnego kierunku działania i strategii organizacji wymaga w następnym etapie sformułowania wiążących celów i przełożenia ich na plany działania (operacyjne). Cele nie mogą zostać osiągnięte bez odpowiednich środków (zasobów), co oczywiście obejmuje ludzi. Zarządzanie zasobami ludzkimi powinno być częścią procesu, który określa, czego ludzie oczekują i jakie są ich wymagania, jak korzystać z potencjału pracowników, jak ich pozyskać oraz jak nimi zarządzać. Proces zzl powinien być dodatkowo zintegrowany ze wszystkimi innymi procesami zarządczymi 345. Badacze w Polsce na ogół definiują zarządzanie zasobami ludzkimi, jako logicznie uporządkowany zbiór działań uwzględniających potrzeby i potencjał rozwojowy poszczególnych osób, podejmowanych w celu zapewnienia organizacji odpowiedniego pod względem jakościowym i ilościowym kapitału ludzkiego 346. Natomiast, według innej definicji zarządzanie zasobami ludzkimi stanowi aktualną koncepcję realizacji funkcji personalnej organizacji, której zadaniem jest dostosowywanie cech (charakteru) zasobów ludzkich do celów organizacji zharmonizowanych z potrzebami pracowników, w określonych uwarunkowaniach zewnętrznych i wewnętrznych 347. Zarządzanie kadrami (zasobami ludzkimi) to zbiór działań i decyzji związanych z ludźmi, ukierunkowanych na osiągnięcie celów organizacji i zaspokojenie potrzeb pracowników 348. Zarządzanie zasobami ludzkimi to również strategia i praktyka nabywania, wykorzystywania (używania), udoskonalania i zachowywania ludzi ich możliwości i umiejętności w organizacji lub przedsiębiorstwie 349. W innym zaś ujęciu, zzl charakteryzuje się jako strategiczną koncepcję, traktującą ten zasób organizacji, jakim są jej pracownicy w sposób podmiotowy uwzględniając ich potrzeby, oczekiwania, oraz optymalnie wykorzystującą ów zasób w odpowiednim miejscu i czasie 343 M. Armstrong, Zarządzanie zasobami ludzkimi, Kraków 2005, s E. Keep, Corporate training strategies, w: New perspectives on Human Resource Management, ed. by J. Storey, Oxford 1989, s H. L. Kaila, Human Resource Management (in Two Volumes), Vol. 2, New Dehli 2005, s T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s H. Król, Podstawy koncepcji, s Zarządzanie kadrami, red. T. Listwan, Warszawa 2004, s M. Adamiec, B. Kożusznik, Zarządzanie zasobami ludźmi. Aktor Kreator Inspirator, Katowice 2000, s

98 zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, zgodnie z celami, a także misją organizacji 350. Aleksy Pocztowski uważa natomiast, że zarządzanie zasobami ludzkimi jest określoną koncepcją zarządzania w obszarze funkcji personalnej przedsiębiorstw, w której zasoby ludzkie postrzega się jako składnik aktywów firmy i źródło konkurencyjności, postuluje się strategiczną integrację spraw personalnych ze sprawami biznesowymi, aktywną rolę kierownictwa liniowego w rozwiązywaniu kwestii personalnych oraz wskazuje się na potrzebę kształtowania kultury organizacyjnej, integracji procesów personalnych oraz budowania zaangażowania pracowników jako narzędzi osiągania celów 351. Zarządzanie zasobami ludzkimi można wreszcie traktować jako współczesny model funkcji personalnej w organizacjach. Założeniem jest takie kształtowanie, adaptowanie i wykorzystanie zasobów ludzkich, aby miało miejsce całkowite osiągnięcie planów organizacji, przy równoczesnym uwzględnieniu interesów właścicieli i pracowników. Zarządzanie zasobami ludzkimi powinno obejmować działania kompleksowe, realizowane w sposób harmonijny 352. W ostatnich latach w administracji publicznej, a w szczególności służbie cywilnej, dało się zaobserwować silne trendy związane z mechanicznym kopiowaniem i wdrażaniem narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi z sektora biznesowego 353. Warto podkreślić, że nie jest to w pełni pożądany kierunek, bowiem jak podkreśla wielu ekspertów nie wszystkie rozwiązania biznesowe z zakresu zarządzania powinny być transponowane do administracji, gdyż może być to szkodliwe dla jej funkcjonowania 354. Gerry i Carolin Milkovich oraz Jerry Newman analizują to zagadnienie w kontekście dylematu best practies versus best fit (najlepsze praktyki kontra najlepsze dopasowanie), zwracając uwagę, że zdecydowana większość teoretyków i praktyków zzl podkreśla istotne znaczenie jak najlepszego dopasowania polityki zzl do środowiska i strategii organizacji 355. W podobnym tonie wypowiada się Dagmir Długosz, który podkreśla, że mówienie o prostym przenoszeniu metod zarządzania do administracji publicznej jest znaczącym uproszczeniem. Autor ten systematyzuje, przywołane z literatury, następujące czynniki wpływające na specyfikę administracji publicznej: 350 L. Kozioł, A. Piechnik-Kurdziel, J. Kopeć, Zarządzanie zasobami ludzkimi w firmie. Teoria i praktyka, Warszawa 2000, s A. Poczowski, Zarządzanie zasobami ludzkimi, Warszawa 2003, s H. Król, Podstawy koncepcji, s Sporo urzędów decydowało się na wdrażanie systemów zarządzania jakością, które w ocenie wielu ekspertów, w tym autora rozprawy są właściwe dla przedsiębiorstw zorientowanych na wykonywanie powtarzalnych i nieskomplikowanych czynności i zadań (np. na taśmie produkcyjnej w fabryce), a nie urzędów odpowiadających za tworzenie i realizowanie polityk publicznych. 354 W. Zieliński, Kierunki zmian systemu zarządzania, s G. Milkovich, J. Newman, C. Milkovich, Compensation ninth edition, McGraw-Hill/Irwin 2008, za: W. Zieliński, Kierunki zmian, s

99 odmienność kryteriów sukcesu nie są nimi kryteria finansowe, organizacje publiczne nie są poddane ryzyku eliminacji za pomocą konkurencji rynkowej, podmiotowość polityczna obywateli obywatel, będący w państwie demokratycznym podstawą prawomocnych rządów nie jest wyłącznie konsumentem usług publicznych, realizowanie zarządzania publicznego w ścisłych ramach prawa 356. Z całą pewnością warto również zwrócić uwagę na inne motywacje pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym i prywatnym. Na przykład w odniesieniu do pracowników służb publicznych zwrócono uwagę na istnienie tzw. motywacji służby publicznej (public service motivation PSM). Koncepcja ta zakłada, że pracownicy administracji publicznej są w dużym stopniu motywowani przez możliwość uczestniczenia w procesie tworzenia polityk, często też się z nimi identyfikują, pragną służyć interesowi publicznemu i działać na rzecz sprawiedliwości społecznej, a także często kierują się patriotyzmem 357. Wśród innych determinantów, mających wpływ na system zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, należy wymienić również otoczenie prawne i polityczne, a także sytuację na rynku pracy, silnie zakorzenioną rolę związków zawodowych, egalitarystyczną kulturę organizacyjną, myślenie w kategoriach resortowości, strukturę demograficzną pracowników czy tez hierarchiczną strukturę organizacyjną. Zwracając uwagę na uwarunkowania i bariery we wdrażaniu rozwiązań biznesowych należy podkreślić, że modernizowanie sposobu zarządzania zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej wymaga szczegółowej analizy szans i korzyści oraz zagrożeń i ryzyk. Pojawianie się przeszkód w implementowaniu nowoczesnych narzędzi nie powinno jednak prowadzić do zaprzestania procesów modernizacyjnych. Jednym z głównych problemów odnoszących się do służby cywilnej w Polsce jest brak ciągłości. Wprowadzanie i znoszenie kolejnych ustaw o służbie cywilnej oraz budowanie służby cywilnej w oparciu o polityczne kryteria nie służy wypracowaniu stabilności. Szerzej na ten temat wypowiem się w kolejnych rozdziałach pracy. Syntetyzując powyższe rozważania można pokusić się o opracowanie definicji zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Zarządzanie zasobami ludzkimi w służbie cywilnej to usystematyzowany i logiczny zbiór działań, zorientowanych na pozyskiwanie, rozwój i efektywne dysponowanie kapitałem ludzkim (w postaci członków korpusu służby cywilnej) w celu wykonywania zadań państwa w sposób profesjonalny, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny. Realizacja strategicznego wymiaru procesu zarządzania zasobami ludzkimi materializowana jest w formie konkretnych polityk wykonawczych. Na potrzeby niniejszej dysertacji przyjęto, że polityka zarządzania zasobami ludzkimi to ogół działań i inicjatyw podejmowanych przez ustawodawcę i inne uprawnione podmioty, pracodawcę 356 D. Długosz, Kadry..., s W. Zieliński, Kierunki zmian, s

100 oraz wyspecjalizowane komórki organizacyjne, w ramach obowiązujących przepisów prawnych lub w związku ze zmieniającym się otoczeniem, w celu pozyskania, rozwijania, motywowania, a także zwalniania pracowników niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Rysunek 2. Proces zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej Źródło: opracowanie własne. Jak wynika z powyższych rozważań, kluczowe znaczenie zasobów ludzkich dla efektywnego funkcjonowania każdej organizacji, niezależnie od tego w jakim sektorze działa, jest faktem niepodlegającym dyskusji. Z tego zapewne faktu wynika ewolucja w podejściu do zarządzania zasobami ludzkimi, która konsekwentnie zmierza do zarządzania strategicznego. Proces ten został zapoczątkowany w organizacjach działających na konkurencyjnym rynku, które w uproszczeniu możemy określić jako biznesowe. Wypracowano metodologię, rozwiązania i narzędzia, których stosowanie sprawia, że możliwe jest wykorzystanie tzw. korelacji dodatniej pomiędzy sposobem zarządzania pracownikami a poziomem efektywności organizacji 358. Administracja publiczna, w tym służba cywilna, przez długi czas sceptycznie traktowała praktykowane przez organizacje biznesowe podejście do zarządzania zasobami ludzkimi. Jednak postępujący wzrost znaczenia sektora administracji publicznej, przy równoczesnym kryzysie gospodarczym oddziałującym na rynek pracy oraz świadomość, że zasoby ludzkie są ograniczone, spowodował, że również w administracji publicznej rozpoczął się proces zmiany podejścia do tego obszaru. Ma miejsce absorpcja metod i narzędzi stosowanych dotychczas z sukcesem przez organizacje biznesowe. Zmiana podejścia do zarządzania zasobami ludzkimi przejawia 358 K. Mroczka, Zarządzanie zasobami ludzkimi, s

101 się nie tylko w opracowaniu formalnych fundamentów dla strategicznego zarządzania w tym obszarze, ale także poprzez odejście od dotychczas powszechnego przekonania, że metody i narzędzia stosowane w sektorze prywatnym nie znajdą zastosowania w administracji publicznej ze względu na jej specyfikę. Praktyka pokazuje, że te narzędzia i metody można stosować również w administracji publicznej oczywiście po ich odpowiednim dostosowaniu i zaimplementowaniu. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej oraz wydawane na jej postawie akty wykonawcze, standardy, zalecenia i okólniki wprowadziły szereg istotnych rozwiązań dotyczących zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Zasadniczym celem niniejszej dysertacji jest analiza tych rozwiązań i narzędzi zzl oraz próba ich oceny, a także wskazanie dysfunkcji i potencjalnych kierunków modernizacyjnych systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Istotną część pracy stanowi analiza tzw. dobrych praktyk i wdrożeń przeprowadzonych w wybranych urzędach administracji rządowej oraz obserwacja uczestnicząca wynikająca z faktu zatrudnienia autora w służbie cywilnej na stanowiskach realizujących zadania związane z zarządzaniem zasobami ludzkimi. 101

102 Rozdział II Dyskusje nad kształtem systemu służby cywilnej w Polsce 2.1. Kadry urzędnicze w II Rzeczypospolitej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej W powojennej Polsce system służby cywilnej ustanowiony został ustawą o państwowej służbie cywilnej 359, przyjętą w dniu 17 lutego 1922 roku. W swych głównych postanowieniach system służby cywilnej nawiązywał do ówczesnego niemieckiego porządku prawnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 kwietnia 1922 roku i formalnie obowiązywała aż do czasu uchwalenia Kodeksu pracy w 1974 roku. Oczywiście, w tym okresie ustawa była wielokrotnie nowelizowana. W czasie jej obowiązywania, uzupełnieniem systemu prawa dotyczącego służby cywilnej były wydawane rozporządzenia i zarządzenia, a także okólniki Prezesa Rady Ministrów i Ministra Spraw Wewnętrznych. Artykuł 1 omawianej ustawy stanowił, że: stosunek państwowej służby cywilnej ma charakter publiczno-prawny; może być zmieniony, zawieszony, lub rozwiązany wyłącznie przy zastosowaniu przepisów prawa publicznego, a w szczególności postanowień ustawy. Wobec powyższego, prawo urzędnicze stało się częścią prawa administracyjnego i w całości regulowało sytuację prawną urzędników państwowych. Ustawie, zgodnie z artykułem 2, podlegali ministrowie oraz konstytucyjnie odpowiedzialni kierownicy władz naczelnych, o ile konstytucja lub ustawy szczególne nie stanowiły inaczej. Poza systemem służby cywilnej pozostali sędziowie, prokuratorzy, aplikanci sądowi (a więc urzędnicy zatrudnieni w wymiarze sprawiedliwości), a także osoby pracujące w kolejach państwowych, nauczyciele wszystkich szkół prawniczych oraz pracownicy podlegli Ministrowi Bezpieczeństwa Publicznego. Należy podkreślić, że ustawa o państwowej służbie cywilnej nie zawiera jednolitego nazewnictwa w odniesieniu do zatrudnionych w służbie pracowników. Zdaniem Elżbiety Ury, było to typowe dla występujących także w innych państwach rozbieżności w tym zakresie, gdzie operowano pojęciem <funkcjonariusz>, <urzędnik> czy nawet <piastun władzy> 360. W omawianej ustawie używano zamienne pojęcia urzędnik i funkcjonariusz państwowy. Dopiero gdy w 1948 roku znowelizowano ustawę, wprowadzono do niej pojęcie pracownika państwowego 361. Ustawa z 1922 roku stanowiła, że pracownikiem państwowym mógł zostać jedynie obywatel polski o nieskazitelnej przeszłości, posiadający zdolność do czynności prawnych oraz uzdolniony fizycznie i umysłowo do pełnienia odnośnych obowiązków 359 Ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, Dz. U. R.P, z 1922 r., Nr 21, poz. 164 z późn. zm. 360 E. Ura, Prawo urzędnicze, s Dekret z dnia 25 października 1948 r. o zmianie ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, Dz. U. z 1948 r., Nr 50 poz

103 służbowych, tudzież władający biegle językiem polskim w mowie i piśmie 362. Wyodrębniono w niej dwie kategorie pracowników: urzędników i niższych funkcjonariuszy państwowych (m.in. pracowników fizycznych). Podział ten w sprawozdaniu Sejmowej Komisji Administracyjnej uzasadniano, iż każda administracja musi uwzględniać dwie grupy funkcjonariuszy państwowych, a to ze względu na różnice zachodzące w stopniu przygotowania naukowego, ze względu na zakres władzy i odpowiedzialności, a wreszcie ze względu na rodzaj służby: jedną grupę, która jest powołana do wykonywania ustaw, do kierownictwa i kontroli i drugą, która ma do spełnienia pewne funkcje według instrukcji, a więc funkcje przeważnie mechaniczne 363. W ustawie tej użyto po raz pierwszy pojęcia służba przygotowawcza w państwowej służbie cywilnej. Ustanowienie tej instytucji stanowiło przejaw dojrzałego podejścia w odniesieniu do kształcenia kadr administracji 364. W sytuacjach uzasadnionych potrzebą urzędu właściwa władza naczelna mogła skrócić okres służby przygotowawczej lub nawet zwolnić z obowiązku jej odbywania. Wyjątek ten w dopuszczeniu do służby cywilnej był nadużywany w okresie rządów sanacji. Punkt kulminacyjny w zakresie swoistego dostosowywania kadr właściwych z uwagi na poglądy polityczne swoją pełnię osiągnął po zwycięstwie wyborczym Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem, w marcu 1928 roku. Urzędnicy, na mocy ustawy z dnia 28 lipca 1922 roku w przedmiocie zmian w ustawie z dnia 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej 365, podzieleni zostali na trzy kategorie służbowe oraz dwanaście stopni służbowych. Kategoria I określała urzędników od VIII stopnia służbowego, kategoria II od X i III XI lub XII stopień służbowy. Kryterium przynależności do poszczególnych grup oparte było na posiadanym wykształceniu formalnym. Wymogi związane z wykształceniem oraz zakres służby przygotowawczej określone zostały dla każdej kategorii urzędników na mocy rozporządzeń Rady Ministrów Warto w tym miejscu przytoczyć wyniki spisu urzędników przeprowadzonego w 1923 roku Wynika z niego, że w administracji pracowało 120 tysięcy urzędników, z których 13% posiadało wykształcenie wyższe, 40% miało zdaną maturę, 30% ukończyło 4-6 klas gimnazjum, natomiast 17% posiadało wykształcenie elementarne lub domowe. Tylko 15% urzędników pracowało poprzednio w administracji państw zaborczych, głównie w Galicji. W administracji pracowali w większości Polacy, stanowiąc około 92,2% ogółu zatrudnionych, za: J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Zob. szerzej: W. Hekajłło, Ustawa o państwowej służbie cywilnej: (pragmatyka służbowa) w brzmieniu obecnie obowiązującem wraz z odnośnemi ustawami, rozporządzeniami, okólnikami i popularnym komentarzem, z uwzględnieniem orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, Warszawa Szerzej na temat ewolucji instytucji służby przygotowawczej: A. Filak, K. Mroczka, Ewolucja systemu służby przygotowawczej w służbie cywilnej, w: Administracja rządowa XXI wieku. Szanse, wyzwania i zagrożenia, vol. 2, red. J. Itrich-Drabarek, A. Filak, K. Mroczka, Warszawa Ustawa z dnia 28 lipca 1922 r. w przedmiocie zmian w ustawie z dnia 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej, Dz. U. R.P. z 1922 r., Nr 67, poz W przypadku urzędników I kategorii wymagania i zakres służby przygotowawczej określono w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 1925 r. o służbie przygotowawczej i egzaminie kandydatów na stanowiska w I kategorii w państwowej służbie administracyjnej, Dz. U. R. P. z 1925 r., Nr 6, poz

104 Kandydaci do służby państwowej musieli spełniać wymagania określone w ustawie. Wymagania te, jak już wcześniej wspomniano, dotyczyły obywatelstwa polskiego, nieskazitelnej przeszłości, zdolności do działań prawnych, uzdolnień fizycznych i umysłowych oraz biegłej znajomości języka polskiego w mowie i piśmie. W przypadku osób, w stosunku do których prowadzone było postępowanie karno-sądowe lub upadłościowe albo postępowanie o pozbawienie własnej woli, mianowanie nie było możliwe do momentu zakończenia postępowania. Dodatkowym wymogiem w przypadku urzędników I kategorii był obowiązek posiadania dokumentu potwierdzającego odbycie studiów wyższych lub przedłożenie dokumentu zwalniającego od wymogu posiadania przypisanego wykształcenia. Wszyscy kandydaci spełniający wymagania formalne, którzy chcieli zostać zatrudnieni jako urzędnicy państwowi zobowiązani byli do złożenia podania o dopuszczenie do służby przygotowawczej, załączając metrykę urodzenia oraz dowód obywatelstwa polskiego, dowód ukończenia wymaganych studiów i dokładny życiorys. Katalog wymaganych dokumentów pozostał w znacznej mierze niezmieniony aż do dzisiaj dokładny życiorys odpowiada życiorysowi zawodowemu (Curriculum Vitae), natomiast podanie o przyjęcie to dzisiejszy list motywacyjny. Wprowadzona w okresie Polski międzywojennej nowoczesność i innowacyjność w tym zakresie jest więc widoczna i znajduje potwierdzenie w obecnie obowiązujących rozwiązaniach. Zgodnie z 4 rozporządzenia służba przygotowawcza zasadniczo trwała jeden rok. W trakcie jej okresu kandydat powinien zapoznać się z czynnościami należącymi do tego działu administracji, w którym pełnił służbę, a także z manipulacją kancelaryjnobiurową (dzisiejszą instrukcją kancelaryjną). O wyniku służby przygotowawczej decydowała, na podstawie sprawozdania bezpośredniej władzy służbowej praktykanta (bezpośrednich przełożonych) oraz opinii komisji kwalifikacyjnej, władza powołana do mianowania. Sprawozdanie z odbycia służby przygotowawczej zawierało ocenę pilności wywiązywania się z zadań, charakterystykę uzdolnień kandydata oraz jego zachowania w służbie i poza nią. Wprowadzenie wymogu godnego zachowania w służbie i poza nią jest kolejnym wyrazem dalekowzroczności ustawodawcy, wynikającej ze zrozumienia istoty charakteru służby publicznej pełnionej na rzecz państwa. W przypadku negatywnego wyniku służby przygotowawczej, władza powołana do mianowania mogła zwolnić kandydata ze służby lub przedłużyć okres jej trwania, jednak nie dłużej niż na dwa lata. W przypadku ponownej oceny negatywnej ( ujemnej ) w myśl ustawy należało zwolnić kandydata ze służby. Po ukończeniu z wynikiem dodatnim pierwszego roku służby przygotowawczej, a przed upływem trzeciego roku zatrudnienia, kandydat zobowiązany był do złożenia egzaminu. W przypadku niezłożenia egzaminu w przeciągu trzech lat od wstąpienia do służby, kandydata zwalniano. Podanie o dopuszczenie do egzaminu musiało być złożone do władzy powołanej do mianowania, która podejmowała decyzję o dopuszczeniu do egzaminu oraz wyznaczała termin i skład komisji egzaminacyjnej. Komisje egzaminacyjne tworzone były przy władzach naczelnych oraz przy władzach bezpośrednio podlegających władzom 104

105 naczelnym. Komisja składała się z przewodniczącego oraz dwóch komisarzy egzaminacyjnych. Należy zaznaczyć, że w celu profesjonalizacji systemu egzaminowania przewodniczący komisji egzaminacyjnej i jeden z komisarzy egzaminacyjnych musieli posiadać wykształcenie wyższe prawnicze. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1925 roku o służbie przygotowawczej i egzaminie kandydatów na stanowiska II kategorii w państwowej służbie administracyjnej 367 uregulowany został zakres egzaminów dla kolejnej kategorii urzędników. Wymagania formalne stawiane tym kandydatom oraz tryb przystąpienia do służby przygotowawczej był identyczny, jak w przypadku urzędników I kategorii. Różnice pomiędzy I i II kategorią urzędników dotyczyły wymogów związanych z niezbędnym wykształceniem oraz zakresu wiedzy wymaganej do złożenia egzaminu. W przypadku urzędników II kategorii conditio sine qua non stanowiło posiadanie wykształcenia średniego ogólnokształcącego lub zawodowego. Praktyka zwalniania z formalnego obowiązku posiadania odpowiedniego poziomu wykształcenia dla poszczególnych kategorii urzędniczych usankcjonowana została na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 października 1932 roku w sprawie zmiany niektórych postanowień ustawy z dnia 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej 368. Artykuł 1 ust. 2 wprowadził nowy ustęp do artykułu 11 w brzmieniu: w przypadkach, zasługujących na szczególne uwzględnienie, może właściwa władza naczelna zamianować lub zezwolić na zamianowanie osoby nie posiadającej poziomu wykształcenia, przepisanego na stanowiska II lub III kategorii. Mianowanie na stanowiska I kategorii wymaga w tych przypadkach zgody Prezesa Rady Ministrów. Praktyka ta była bardzo często nadużywana, co w omawianym okresie prowadziło do stopniowego wypaczania systemu służby cywilnej. Po zakończeniu wojny w 1945 roku ustawa o państwowej służbie cywilnej, po dostosowaniu jej przepisów do zmienionych warunków ustrojowych, została przyjęta za obowiązującą 369. Działanie to było zgodne ze stosowaną przez nową władzę zasadą recypowania przedwojennego ustawodawstwa, pod warunkiem, że nadawało się ono do adaptacji w zmienionych warunkach politycznych i prawnych 370. Można jednak stwierdzić, że w latach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ideę służby cywilnej odrzucono. Obraz urzędnika wypracowany w czasach II Rzeczypospolitej został przekreślony. Urzędnik nie był już oddany swej służbie i nie pamiętał o tym, że należy oddzielić interes prywatny od służbowego, nie obsługiwał petentów z poszanowaniem ich 367 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1925 r. o służbie przygotowawczej i egzaminie kandydatów na stanowiska II kategorii w państwowej służbie administracyjnej, Dz. U. R.P. z 1925 r., Nr 16, poz Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 października 1932 r. w sprawie zmiany niektórych postanowień ustawy z dnia 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej, Dz. U. R.P. z 1932 r., Nr 87, poz E. Ura, Ewolucja służby cywilnej w Polsce (Zagadnienia wybrane), Zeszyty Naukowe Politechniki Rzeszowskiej, 2007, Nr 245 z. 11, s Zob. szerzej: W. Jaśkiewicz, Pracownicy administracji, w: System prawa administracyjnego, t. 2, red. tomu J. Jendrośka, Wrocław 1977, s. 386, cyt. za: H. Szewczyk, Stosunki pracy w, s

106 godności, mimo, że podstawą statusu pracowników administracji państwowej była ciągle ustawa z 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej 371. Kolejne nowelizacje ustawy doprowadziły do zrównania statusu prawnego urzędników z pozostałymi grupami zawodowymi. Z uwagi na cel niniejszej rozprawy, pominięta zostanie szczegółowa analiza wszystkich obszarów nowelizacji oraz ich zakresu. Należy tu jednak podkreślić, że zniesiono w nich rygorystyczne wymogi rekrutacyjne, dotyczące m.in. konieczności posiadania wyższego wykształcenia oraz obligatoryjnego odbycia służby przygotowawczej, a nawet zrezygnowano z potrzeby złożenia stosownego egzaminu weryfikującego poziom przygotowania merytorycznego. Dekretem z dnia 25 października 1948 roku o zmianie ustawy o państwowej służbie cywilnej 372 pracowników państwowych podzielono na dwie grupy: pracowników służb specjalnych oraz pracowników służby ogólnej. Do pracowników służb specjalnych zaliczono stanowiska, w których pełnienie funkcji przez pracowników państwowych wymagało specjalnego przygotowania teoretycznego i praktycznego. Pozostałe stanowiska zaliczono do grupy stanowisk ogólnych. Zgodnie ze zmianą odnoszącą się do artykułu 11, przyjęcie do poszczególnych działów służby ogólnej lub mianowanie na poszczególne stanowiska służby ogólnej może Rada Ministrów uzależnić w drodze rozporządzenia od ukończenia odpowiednich studiów, odbycia służby przygotowawczej i złożenia egzaminu kwalifikacyjno-praktycznego, niezależnie od ukończenia studiów lub zamiast ich ukończenia. Artykuł 12, regulujący kwestie związane z odbywaniem służby przygotowawczej, otrzymał brzmienie: osoby, dopuszczone do służby przygotowawczej, podlegają przepisom ustawy niniejszej, o ile nie zawiera ona odrębnych dla nich postanowień. Na dowód dopuszczenia do służby przygotowawczej praktykant otrzymuje pismo. W efekcie powyższej regulacji wprowadzono fakultatywność w zakresie posiadania wykształcenia oraz odbycia służby przygotowawczej. W ten sposób doprowadzono do zniszczenia powstałej w okresie międzywojennym idei urzędnika kompetentnego i przygotowanego merytorycznie do realizacji zadań. W okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej głównym kryterium decydującym o możliwości wstąpienia w szeregi administracji była przynależność partyjna oraz serwilistyczny stosunek do władzy. Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Elżbiety Ury, która twierdzi, że decyzje personalne były w zasadzie decyzjami politycznymi. Tylko pracownik gorliwie wypełniający polecenia władzy przełożonej, całkowicie zgodny w poglądach politycznoprawnych z przełożonym oraz lojalny mógł liczyć na dalszą służbę. W razie zaistnienia jakichkolwiek podejrzeń korzystano z uprawnień do zwolnienia Zob. szerzej: J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s Dekret Rady Ministrów z dnia 25 października 1948 r. o zmianie ustawy o państwowej służbie cywilnej, Dz. U. z 1948 r., Nr 50, poz E. Ura, Ewolucja służby cywilnej w Polsce, s

107 Ostateczny upadek tego fikcyjnie funkcjonującego systemu nastąpił w wyniku uchwalenia 26 czerwca 1974 roku Kodeksu pracy 374. Kodeks wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1975 roku i obowiązuje do dnia dzisiejszego. Na mocy artykułu XV uchylono ustawę z 1922 roku, dekret z 14 maja 1945 roku o tymczasowym uregulowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszów państwowych oraz ustawę z dnia 15 lipca 1968 roku o pracownikach rad narodowych, a także przekształcono, z mocy prawa, mianowanie w stosunek pracy oparty na umowie o pracę. Na mocy Kodeksu pracy wydano rozporządzenie z dnia 20 grudnia 1974 roku w sprawie praw i obowiązków urzędników państwowych 375. Dotyczyło ono pracowników zatrudnionych w naczelnych, centralnych i terenowych organach administracji państwowej oraz urzędach podległych naczelnym i centralnym organom administracji państwowej, a także pracowników Kancelarii Sejmu i Rady Państwa oraz Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z 2 rozporządzenia, pracownikiem państwowym mogła być osoba, która ze względu na swoją postawę ideowo-moralną daje rękojmię wykonania zadań pracownika urzędu. Widać więc, że kryterium przygotowania merytorycznego oraz wiedzy i doświadczenia zawodowego zostało zastąpione w praktyce przez kryterium przynależności do PZPR. Nie można jednak w pełni zgodzić się ze stwierdzeniem Jacka Pawłowskiego, który uważa, że przytoczony powyżej zapis wskazuje na upolitycznienie służby cywilnej 376. Trudno bowiem mówić w tym przypadku o upolitycznieniu służby cywilnej, ponieważ ta de facto została ona zniesiona. Celem aparatu partyjnego było niewątpliwie całkowite podporządkowanie struktur administracyjnych bieżącym interesom politycznym. Podporządkowanie to mogło się odbyć wyłącznie poprzez całkowite ubezwłasnowolnienie pracowników administracji publicznej. Negatywne skutki kształtowania takich postaw w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej widoczne są jeszcze do dnia dzisiejszego. Prezentacja najistotniejszych działań zmierzających do odbudowania w III Rzeczypospolitej nowoczesnego systemu funkcjonowania administracji, opartego na profesjonalnych kadrach urzędniczych, będzie głównym przedmiotem kolejnych części niniejszej pracy Koncepcja kadr służby cywilnej w okresie transformacji ustrojowej Z powodów powyżej wspomnianych, system administracji publicznej w okresie transformacji ustrojowej nie był zdolny do sprawnego wykonywania zadań stojących przed rodzącym się demokratycznym państwem prawnym. Celem dokonującej się ewolucji ustroju politycznego i ekonomicznego było wówczas usankcjonowanie 374 Kodeks pracy z dnia 26 czerwca 1974 r., Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm. 375 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników urzędów państwowych, Dz. U. z 1974 r., Nr 49, poz J. Pawłowski, Historia systemu służby cywilnej w Polsce, tekst zamieszczony na stronie Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: dostęp 6 stycznia 2013 r. 107

108 zasadniczej zmiany, prowadzącej do uzyskania pełnej suwerenności. Pracownicy administracyjni nastawieni wyłącznie na wykonywanie zadań aparatu partyjnego byli niezdolni do wprowadzania koniecznych zmian. Tak więc głównym wyzwaniem przed jakim stanęli wówczas zarówno politycy, jak i eksperci oraz praktycy była zmiana postaw pracowników zatrudnionych w administracji publicznej, z postaw reaktywnych (biernych) na proaktywne. Przeprowadzone na potrzeby niniejszej pracy obserwacje, badania i analizy ukazują, że mimo upływu ponad dwudziestu lat od pierwszych prób tworzenia zrębów nowoczesnej służby cywilnej, celu tego nie udało się jednak w pełni osiągnąć. Choć stanowi to okazję do bezwzględnej krytyki przyjętych wówczas założeń i wdrożonych narzędzi, to z innego punktu widzenia należy tu dostrzec przestrzeń dla ambitnej dalszej analizy metodologicznej i ciężkiej pracy na rzecz rozwijania systemów zarządczych funkcjonujących w całej administracji publicznej. Pierwszy premier III Rzeczypospolitej Polskiej Tadeusz Mazowiecki w następujący sposób scharakteryzował panujący wówczas system administracyjny: system, z którego wychodziliśmy, zawierał to, co nazywa się <nomenklaturą>, a co po prostu było zarezerwowaniem obsady szerokiego zakresu stanowisk państwowych do decyzji rządzącej partii, czyli PZPR ( ) Cały system polegał przecież na absolutnym zespoleniu państwa i partii, tak że można tu było mówić o państwie-partii, czy o partiipaństwie ( ) Odzwierciedleniem układu zależności między partią a instytucjami państwowymi było hasło: <Partia kieruje, a rząd administruje>. Konsekwencją tej dwoistości systemu było dublowanie instytucji państwowych, administracji publicznej i gospodarki przez odpowiednie instancje partyjne. Z reguły stawiało to instancje partyjne nad instancjami państwowymi, czasami zależało od tego, kto osobiście miał silniejszą pozycję. Kadra urzędnicza ponosiła odpowiedzialność przede wszystkim przed dysponentami partyjnymi, a nie państwem. Być tylko urzędnikiem to było mało, trzeba było być urzędnikiem dyspozycyjnym. To wykształciło w kadrze urzędniczej pewną mentalność: z jednej strony poczucie wyższości wobec obywatela, bo władza bardzo wiele mogła i obywatel czuł się od niej uzależniony, z drugiej zaś dyspozycyjność wobec dysponenta tj. partii 377. W podobnym tonie opisywał panujące zasady, rozwiązania i patologie systemu administracyjnego Krzysztof Kiciński. Wskazywał on, że: czterdzieści pięć lat rządów komunistycznych w Polsce to dla niektórych okres lekko tylko zakamuflowanej sowieckiej okupacji lub protektoratu, dla innych epoka ograniczonej suwerenności polskiego państwa; jedno wydaje się bezsporne z punktu widzenia administrowania państwem był to okres swoistej schizofrenii, polegający na osobliwym nakładaniu się służb administracji i władz rządzącej partii. Obowiązywała zasada: decyzje podejmuje komitet partii, a konsekwencje ponosi organ administracji. Pomijając oceny polityczne, trzeba uznać, że system ten był zaprzeczeniem wszelkich zasad nowoczesnej organizacji 377 T. Mazowiecki, Początki reformy administracji w Polsce, w: Służba cywilna a etyka, Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach marca 1996 r., Warszawa 1996, s

109 w tym zasad przejrzystości (transparency) i apolityczności służb publicznych: gwałcił wymogi racjonalnego działania i sprzyjał szerzeniu się moralnej anomii 378. Zarysowany powyżej stan systemu administracji publicznej stanowił nie lada wyzwanie dla pierwszych demokratycznie wyłonionych władz, które stanęły wobec konieczności zbudowania od podstaw profesjonalnego systemu administracji rządowej. Dodatkowym, aczkolwiek fundamentalnym wyzwaniem była konieczność zmiany mentalności urzędników, z podstawy zorientowanej na służenie aparatowi władzy na postawę służenia obywatelom. Pierwszą próbę stworzenia systemu służby cywilnej, opartego na profesjonalnych i kompetentnych kadrach urzędniczych, podjęła Maria Gintowt-Jankowicz (później dyrektor KSAP) oraz powołany przez Tadeusza Mazowieckiego zespół ds. opracowania założeń do ustawy o państwowej służbie publicznej w składzie: Janusz Łętowski, Jerzy Świątkiewicz, Teresa Górzyńska oraz Jan Zieliński 379. Opracowany przez ten zespół projekt ustawy został skierowany do Sejmu (druki nr 1064 i 1065) w 1991 roku. Zmiana rządu spowodowała jego wycofanie i przekazanie do dalszej pracy nowo powołanemu zespołowi ds. Reorganizacji Administracji Publicznej 380. Pracujący pod kierownictwem senatora Jerzego Stępnia 381 zespół odpowiadał za opracowanie nowego projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Przygotowany przez zespół raport pt. Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej, upowszechniony został w 1992 roku 382. W raporcie wyraźnie podkreślono, że skuteczność przeprowadzenia planowanych reform będzie możliwa tylko i wyłącznie w oparciu o zapewnienie odpowiedniej kadry urzędniczej: profesjonalnej w podejmowanych czynnościach, niezaangażowanej w działalność polityczną, lojalnej wobec rządu oraz przekonanej o stabilności zatrudnienia w strukturach administracyjnych 383. Narzędziem w rękach rządu gwarantującym skuteczne wdrażanie zakładanych reform miała zostać specjalna agencja rządowa, usytuowana przy Prezesie Rady Ministrów. Jej rolą miało być opracowanie kryteriów doboru i wykorzystania zawodowych kadr administracyjnych, nadzór nad systemem szkoleń oraz sposobem dokonywania oceny pracy urzędników. Raport przygotowany przez zespół przedstawiono do zaopiniowania członkom Rady Ministrów, którzy zdecydowali o włączeniu projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej do prac zespołu ekspertów, którym kierował Jan Maria Rokita, ówczesny Szef Urzędu Rady Ministrów 384. W trakcie konsultacji, przeprowadzonych m.in. 378 K. Kiciński, Służba publiczna w Polsce uwarunkowania historyczne, perspektywy, zagrożenia, Początki reformy administracji w Polsce, w: Służba cywilna s Państwowa służba, s Zespół powołano zarządzeniem Nr 29 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 1992 r. 381 W skład zespołu weszli m.in.: Maria Gintowt-Jankowicz, Maciej Graniecki oraz Jacek Zieliński. 382 Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej, Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej, Urząd Rady Ministrów, dokument opublikowany w czasopiśmie Samorząd Terytorialny, 1995, Nr 1/ Tamże, s Państwowa służba, s

110 z poszczególnymi ministrami, kierownikami urzędów centralnych, komisjami Sejmu i Senatu, Najwyższą Izbą Kontroli oraz związkami zawodowymi, zostały wypracowane kompromisowe rozwiązania. Odpowiedzialność za opracowanie aktów wykonawczych związanych z zasadami wynagradzania pracowników administracji rządowej powierzono Ministerstwu Pracy i Polityki Socjalnej. Równolegle do inicjatyw rządowych pojawiły się również inicjatywy poselskie. Przykładem tego typu aktywności była interpelacja poselska (z dnia 10 stycznia 1992 roku) zgłoszona przez Jana Rokitę, Władysława Frasyniuka, Olgę Krzyżanowską i Andrzeja Wielowiejskiego w sprawie kryteriów oceny przydatności do pracy w administracji rządowej. W skierowanej do premiera Jana Olszewskiego interpelacji wymienieni posłowie krytykowali inne niż merytoryczne zasady obsadzania stanowisk administracyjnych. Jak podkreślali, podejmowane wówczas rozstrzygnięcia dotyczące obsady stanowisk w administracji, choć o charakterze precedensów, mogą jednak prowadzić do ukształtowania się praktyki wymiany kadr wyższych urzędników wraz z każdą zmianą władzy 385. Po objęciu rządów przez nową koalicję z Hanną Suchocką na czele, na stanowisko Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej został powołany Michał Kulesza. W wyniku jego prac powstał dokument pt. Założenia i kierunki reformy administracji publicznej. W trakcie opracowywania nowego modelu systemu administracyjnego przyjęto szereg fundamentalnych założeń. Jak już wspomniano powyżej, jednym z najważniejszych zadań w ramach reformy administracji publicznej było pozyskiwanie nowych kadr pracowniczych dla administracji publicznej, a także adaptacja dla potrzeb administracji urzędników zatrudnionych obecnie 386. Jak założono, cały system urzędniczy należy oprzeć na przesłankach nowoczesnego modelu zarządzania w administracji, tj. kompetencjach i fachowości zawodowej, aktywnym, menedżerskim podejściu do rozwiązywania problemów administracyjnych, neutralności politycznej w wykonywaniu zadań państwa, stałym doskonaleniu zawodowym, pełnej odpowiedzialności za wykonywane zadania oraz świadomości działania w imieniu państwa, lojalności i służebności wobec państwa i obywateli, a także uczciwości i rzetelności w pracy oraz nienagannej postawie etycznej 387. Wśród kluczowych kierunków zmian, którym powinien zostać poddany system administracji wymieniono m.in. dostęp do państwowej służby cywilnej. Zakładano, że każdy zainteresowany obywatel powinien mieć równe warunki dostępu do pracy w urzędzie państwowym. Podstawą zatrudnienia miał być kontrakt, a więc ogólnie stosowana umowa o pracę lub też nawiązanie stosunku służbowego w drodze mianowania, które poprzedzone miało być powszechnymi egzaminami. Mianowanie 385 G. Dostatni, Koncepcje służby cywilnej, s Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, Dział I Zagadnienia ogólne zeszyt I, Materiały Reformy Administracji Publicznej, Pełnomocnik Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej, Urząd Rady Ministrów, Warszawa, kwiecień 1993, s. 64. Dokument opublikowany również w czasopiśmie Samorząd Terytorialny, 1995, Nr 1/ Tamże. 110

111 określano jako istotny czynnik i instrument do kształtowania nowoczesnej polityki kadrowej. Profesjonalizacja nowoczesnych kadr administracji warunkowana była również koniecznością wdrożenia systemu wynagrodzeń pozwalającego na pełne poświęcenie czasu służbie bez uciekania się do poszukiwania dodatkowego zatrudnienia 388. W trakcie prac nad nowym systemem ujawnił się również dylemat związany z zakresem podmiotowym państwowej służby cywilnej. Jak wskazywano, pojęcie państwowej służby cywilnej obejmuje nie tylko pracowników i urzędników państwowych, lecz również osoby wykonujące zadania w strukturach kierowniczych państwa (z wyjątkiem członków rządu). Z racji pełnionych urzędów lub funkcji publicznych, osoby, o których mowa, łączyć będzie z państwem stosunek publicznoprawny, stanowiący o ich pełnej dyspozycyjności wobec spraw publicznych i jednocześnie ograniczający stabilność zatrudnienia na urzędzie (funkcji). Chodzi o stanowiska (urzędy, funkcje), o których w większości mówi Mała Konstytucja (np. podsekretarz stanu) i ustawy (np. kierownik urzędu centralnego); szczegółowy status tych stanowisk, w tym zasady powoływania i odwoływania (zazwyczaj w gestii premiera), regulują i powinny regulować ustawy. Stanowiska te mają charakter na poły <administracyjny> (np. dyrektor generalny), na poły <polityczny> (np. sekretarz stanu), a osoby, które stanowiska te obejmują, przychodzić mogą zarówno z samej administracji, jak i spoza niej, ze świata polityki czy spośród ekspertów 389. Kolejnym dylematem przed jakim stanął zespół była kwestia, czy przygotowywana ustawa ma obejmować wszystkich pracowników (funkcjonariuszy) publicznych zatrudnionych w administracji państwowej, a więc i tych, których sytuację zawodową określają odrębne pragmatyki służbowe (np. strażacy, policjanci, celnicy, lekarze, nauczyciele), czy też miałaby obejmować jedynie urzędników w węższym znaczeniu 390. Eksperci zwrócili również uwagę na konieczność systemowego podejścia do budowy nowego modelu służby cywilnej, jako elementu przebudowy szerszego systemu administracji publicznej. Wskazano, że nie czekając na ostateczny kształt ustawy o państwowej służbie cywilnej należy podejmować działania nakierowane na przygotowanie kadry, szczególnie kadry kierowniczej. Kolejnym działaniem przygotowującym wdrożenie nowych rozwiązań miał być przegląd kadr administracji rządowej, głównie pod kątem jej kwalifikacji formalnych i praktycznych, stopnia przydatności w poszczególnych dziedzinach i urzędach administracji, a także gotowości kontynuowania pracy w szeregach państwowej służby cywilnej na nowych zasadach 391. Eksperci podkreślali również, iż kluczową rolę w procesie modernizacji odgrywa sposób zarządzania kadrami administracyjnymi nowoczesnych departamentów personalnych, których funkcjonowanie wzorowane było na rozwiązaniach zachodnich. 388 Tamże, s Tamże. 390 Tamże, s Tamże, s

112 Odrębny punkt w rozważaniach zespołu poświęcony został zagadnieniom związanym z budowaniem systemu podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników administracji państwowej. Fundamentem tego systemu miała być utworzona w 1991 roku Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Uwarunkowania prawne i instytucjonalne powołania ww. instytucji przedstawione zostaną w dalszej części niniejszego rozdziału. Harmonogram prac legislacyjnych zakładał, że w drugim kwartale 1993 roku projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej wraz z aktami wykonawczymi powinien zostać skierowany do Sejmu. Przewidywano, że z dniem 1 stycznia 1994 roku nowe przepisy zostaną wprowadzone. We wrześniu 1993 roku rząd Hanny Suchockiej przyjął projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej i skierował go do Sejmu, opatrując klauzulą pilności 392. Upadek rządu Hanny Suchockiej spowodował jednak wycofanie wszystkich projektów rządowych, choć rząd Waldemara Pawlaka podjął decyzję o wykorzystaniu opracowanych rozwiązań i zapoznaniu się z zaproponowanym projektem ustawy. Zawirowania oraz niestabilność sceny politycznej w okresie transformacji ustrojowej uniemożliwiły uchwalenie pierwszej ustawy powołującej służbę cywilną. Z uwagi na istotę i znaczenie tej materii dla zakresu prowadzonych przeze mnie badań nad systemem służby cywilnej w III Rzeczypospolitej, w tym miejscu przedstawione zostaną główne założenia projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej, która została przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 7 września 1993 roku. Projekt ustawy składał się z 12 rozdziałów i 93 artykułów 393. Zasadniczym celem ustawy było prawne ustanowienie instytucji państwowej służby cywilnej oraz określenie zasad dostępu do niej, a także jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju. Państwową służbę cywilną tworzyli pracownicy państwowi, którzy powinni cechować się fachowością, lojalnością wobec państwa i urzędu, przestrzeganiem zasad demokratycznego państwa prawnego, dbałością o środki publiczne, rzetelnością i uczciwością oraz apolitycznością w wykonywaniu powierzonych zadań. W jej opracowywaniu korzystano z modelu niemieckiego ustawodawcy. Pracodawcą dla pracowników państwowych miało być państwo polskie reprezentowane przez poszczególne urzędy. Przepisom ustawy podlegać mieli pracownicy zatrudnieni w: ministerstwach, urzędach centralnych, urzędach terenowych administracji rządowej, a więc w urzędach podległych Prezesowi Rady Ministrów, ministrom lub urzędom centralnym, Kancelarii Sejmu i Senatu, Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, Biurze Trybunału Konstytucyjnego, Państwowej Inspekcji Pracy, Kancelarii Prezydenta, Biurze Bezpieczeństwa Narodowego, Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowym Biurze Wyborczym, Najwyższej Izbie Kontroli i innych urzędach. Częściowo regulacjom podlegali również pracownicy administracyjni, pomocniczy i techniczni oraz obsługi 392 Tamże. 393 Państwowa służba, s

113 Sądu Najwyższego i innych sądów, prokuratur, a także kuratorów zawodowych i komorników 394. Kryteria i rygory selektywne dla pracowników państwowej służby cywilnej oparto o następujące przesłanki: obywatelstwo polskie, korzystanie z pełni praw publicznych, niekaralność za przestępstwa popełnione umyślnie oraz stan zdrowia pozwalający na wykonywanie obowiązków urzędniczych. Urzędnikiem mogła zostać osoba, która dodatkowo zdała egzamin do danej kategorii urzędniczej i była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Za organizację urzędu, zapewniającą sprawną realizację zadań, odpowiadać miał sekretarz generalny urzędu odpowiednik dzisiejszego dyrektora generalnego urzędu. Przypisano mu zadania kierownika urzędu i miał być powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek kierownika urzędu, spośród kandydatów przedstawionych w porozumieniu z Dyrektorem Generalnym Państwowej Służby Cywilnej. Zatrudnienie w państwowej służbie cywilnej podlegało limitowaniu na podstawie ustawy budżetowej, a pracownicy służby cywilnej mieli dostęp do informacji o wolnych stanowiskach pracy w poszczególnych urzędach. W celu sprawnego wdrożenia nowych rozwiązań systemowych w urzędach miały być obligatoryjnie tworzone biura lub stanowiska ds. służby cywilnej. Do ich obowiązków miało należeć w szczególności prowadzenie spraw pracowniczych, a także realizacja polityki personalnej i procesu podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Za realizowanie polityki państwowej w odniesieniu do systemu służby cywilnej odpowiadać miała Dyrekcja Generalna Służby Cywilnej, będąca urzędem podległym bezpośrednio premierowi. Na czele urzędu stać miał wyznaczony przez premiera Dyrektor Generalny Państwowej Służby Cywilnej. Głównymi zadaniami Dyrekcji Generalnej miało być: gromadzenie danych o stanie zatrudnienia i rozmieszczeniu kadr państwowej służby cywilnej oraz przekazywanie informacji i wniosków w tym zakresie osobom uprawnionym do mianowania, ustalanie i upowszechnianie norm i wzorców zachowań obowiązujących w państwowej służbie cywilnej, upowszechnianie metod sprawnej pracy, ustalanie kryteriów ocen kwalifikacyjnych, ustalanie i ocena systemu szkolenia, koordynowanie działalności biur służby cywilnej oraz wykonywanie innych zadań zleconych przez Prezesa Rady Ministrów 395. Istotną z perspektywy głównego nurtu badań, dotyczącego systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, była propozycja wprowadzenia mapy stanowisk urzędniczych w skali całego systemu. Wyraźnie zaznaczono bowiem, że dyrekcja generalna miała odpowiadać za opracowywanie i aktualizację schematu stanowisk w państwowej służbie cywilnej. Schemat miał zawierać opis każdego stanowiska, jego zaszeregowanie w hierarchii, zakres zadań przewidzianych na danym stanowisku oraz zasady awansowania w ramach opisanych stanowisk. Takie podejście do sposobu 394 Por. art. 3 projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej, (dalej: projekt uopsc) w: Państwowa służba, s Por. art projektu uopsc. 113

114 zarządzania kadrami w służbie cywilnej należy uznać za przejaw nowoczesnego podejścia do sposobu planowania i alokacji zasobów ludzkich. Obowiązujące aktualnie uregulowania prawne zobowiązują co prawda do tworzenia opisów stanowisk pracy jednak dane te nie są wykorzystywane w skali wykraczającej poza dany urząd. W systemie państwowej służby cywilnej przewidziano funkcjonowanie następujących komisji: Egzaminacyjnej Państwowej Służby Cywilnej, Odwoławczej Państwowej Służby Cywilnej i Wyższej Komisji Dyscyplinarnej. Komisje te miały się składać z urzędników powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów. Pierwsze zatrudnienie w służbie cywilnej miało odbywać się w oparciu o umowę o pracę oraz poprzez mianowanie dla pracowników, którzy uzyskali pozytywny wynik z egzaminu. Planowano ustanowienie czterech kategorii urzędniczych. Zasadnicze wymagania dla osób kandydujących do najwyższych kategorii urzędniczych odnosiły się do konieczności posiadania wyższego wykształcenia oraz kilkuletniego stażu pracy w służbie cywilnej lub ukończenia KSAP 396. Postępowanie egzaminacyjne miało na celu ocenę wiedzy kandydata i jego predyspozycji do realizacji zadań w oparciu o doświadczenie zawodowe, osiągnięcia, kwalifikacje zawodowe, umiejętność współpracy oraz kierowania zespołami ludzkimi i znajomość języków obcych. Chcąc zapewnić w poszczególnych obszarach funkcjonowania administracji rządowej wysoką jakość zasobów ludzkich, ustawodawca przewidział możliwość dokonywania alokacji zasobów wewnątrz urzędu. Wynikała ona z prawa kierownika urzędu do powierzenia na okres trzech miesięcy zatrudnionemu w nim urzędnikowi innych obowiązków aniżeli przypisane jego stanowisku pracy. Dodatkowo, w sytuacji wyższej konieczności powodowanej szczególnym interesem państwowej służby cywilnej, osoba uprawniona do mianowania mogła być przeniesiona (bez konieczności wyrażenia zgody) na okres nie dłuższy niż pięć lat do innego urzędu, także do innej miejscowości. Przepisy te nie dotyczyły kobiet w ciąży oraz samotnych rodziców. Stosunek pracy w państwowej służbie cywilnej ustawał z mocy prawa w przypadku: utraty obywatelstwa polskiego przez urzędnika, prawomocnego orzeczenia skazującego za przestępstwa umyślne, prawomocnego orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej, prawomocnego wyroku sądu orzekającego zakaz wykonywania zawodu, upływu trzymiesięcznego okresu nieobecności, wynikającej z faktu tymczasowego aresztowania. Stosunek pracy ustawał również w przypadku dwukrotnej, następującej po sobie, negatywnej ocenie kwalifikacyjnej. Do obowiązków pracowników państwowej służby cywilnej należało: rzetelne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań, bez względu na własne poglądy i przynależność organizacyjną, zachowanie lojalności wobec państwa i urzędu, przestrzeganie prawem chronionej tajemnicy oraz zachowanie dyskrecji w sprawach 396 Por. art. 25 projektu uopsc. 114

115 urzędowych, godne i taktowne zachowanie się w służbie oraz poza nią oraz stałe rozwijanie własnej wiedzy ogólnej i zawodowej 397. Dodatkowo pracownicy zobowiązani byli do wykonywania służbowych poleceń przełożonych, z zastrzeżeniem prawa do uzyskania potwierdzenia na piśmie lub odmowy wykonania polecenia, jeżeli prowadziłoby do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, albo godziłoby w prestiż państwa polskiego. Przy wykonywaniu obowiązków służbowych pracownikom państwowym nie wolno było kierować się własnymi przekonaniami politycznymi ani przynależnością do organizacji politycznych i społecznych. Zakazano również publicznej manifestacji swoich poglądów politycznych. Pracownikom państwowym nie wolno było również podejmować dodatkowych zajęć sprzecznych z wykonywanymi obowiązkami służbowymi lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Urzędnicy mogli podejmować dodatkowe zatrudnienie jedynie za zgodą kierownika urzędu. Kolejną istotną częścią projektowanej ustawy były przepisy określające uprawnienia pracowników państwowej służby cywilnej. Do podstawowych uprawnień pracowników zaliczono: prawo do wynagrodzenia zasadniczego oraz innych składników wynikających z przepisów szczególnych, prawo do nagrody jubileuszowej, diety i inne należności w przypadku delegowania do pracy poza siedzibę zatrudniającego urzędu, a także prawo do odprawy emerytalnej. Urzędnikom przyznano: dodatkowy wymiar urlopu zależny od posiadanego stażu pracy, prawo do urlopu dla poratowania zdrowia, pierwszeństwo w zatrudnieniu w przypadku powrotu do państwowej służby cywilnej 398. W celu profesjonalizacji kadry urzędniczej zatrudnionej w służbie cywilnej zaplanowano możliwość podnoszenia kwalifikacji w oparciu o ustawową legitymację. Pracownicy mieli prawo uczestniczenia w szkoleniach przewidzianych dla państwowej służby cywilnej. Istotną rolę przy planowaniu tych form rozwoju pełnić miała Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Co istotne pracownicy mieli nie ponosić kosztów uczestnictwa w szkoleniach i zajęciach dedykowanych tej grupie zawodowej oraz uzyskali możliwość podnoszenia kwalifikacji również w innych obszarach tematycznych. Dla realizacji wyżej wymienionych celów w ustawie budżetowej zaplanowano specjalne środki finansowe, których zasady wydatkowania określać miał Dyrektor Generalny Państwowej Służby Cywilnej 399. W sposób szczególny i odbiegający od standardów przyjętych zarówno dla pracowników, jak i urzędników państwowej służby cywilnej potraktowano pracowników zatrudnionych w gabinetach politycznych. Ich stosunek pracy był w zasadzie kontraktowy na czas powołania zatrudniającego go członka Rady Ministrów. Konstrukcję taką słusznie uzasadniano politycznymi zadaniami oraz charakterem wykonywanej pracy, które były w sprzeczności z zasadami apolityczności i zakazu manifestowania poglądów politycznych, przypisanymi pracownikom i urzędnikom państwowej służby cywilnej. 397 Por. art. 43 projektu uopsc. 398 Zob. szerzej: art projektu uopsc. 399 Zob. szerzej: art projektu uopsc. 115

116 Niekonsekwencją (obecną w zasadzie do dnia dzisiejszego) w działaniu ustawodawcy była możliwość urlopowania osoby zatrudnionej na stanowisku urzędniczym i wykonywanie przez nią zadań w gabinecie politycznym 400. Taka konstrukcja wydaje się być w sprzeczności z podstawowymi przymiotami służby cywilnej, bowiem trudno wyobrazić sobie sytuację, w której po zakończeniu wykonywania zadań w gabinecie politycznym urzędnik ponownie staje się apolityczny w wykonywaniu swoich obowiązków. Co prawda model taki funkcjonuje np. we Francji jednak poziom kultury politycznej w tym państwie znacząco przewyższa standardy obecne w polskim życiu politycznym. Szersze rozważania na ten temat zostały zamieszczone w rozdziale czwartym. Przepisy projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej zakładały przekształcenie z mocy prawa, stosunków pracy urzędników istniejących w dniu wejścia jej w życie. Przekształcenie to wynikało z nowego charakteru form zatrudnienia zarówno w odniesieniu do mianowania, jak i zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Jak zaznaczono w uzasadnieniu, nie zdecydowano się na bardziej radykalne rozwiązania związane z automatycznym wygaszaniem istniejących stosunków pracy z uwagi na chęć zachowania ciągłości w pracy urzędów oraz ze względu na zachodzące zmiany w strukturze zatrudnienia w poszczególnych urzędach. Planowaną datę wejścia w życie przepisów ustalono na dzień 1 stycznia 1995 roku, z zachowaniem dziewięciomiesięcznego okresu vacatio legis. Okres ten miał nie dotyczyć przepisów odnoszących się do Dyrekcji Generalnej Państwowej Służby Cywilnej. Reasumując, należy zaznaczyć, że projektowane zmiany były niewątpliwie wyrazem chęci budowy spójnego systemu urzędniczego w ramach administracji rządowej. Proponowane przepisy w wielu obszarach wzorowane były na sprawdzonych zachodnich rozwiązaniach. Przez projektodawców przemawiała chęć utworzenia nowoczesnych zasad, umożliwiających pozyskiwanie najlepszych kadr i dostosowywanie aktualnie zatrudnionej kadry urzędniczej do zmieniającej się rzeczywistości społecznoekonomicznej i politycznej kraju. Wiele z zaproponowanych rozwiązań nie zawsze korzystnych w kontekście efektywności systemu zarządzania zasobami ludzkimi przetrwało w nieco zmodyfikowanej formie do dnia dzisiejszego. Niewątpliwie ciekawą i istotną dla sprawnego sposobu zarządzania kadrami w skali makro była propozycja opracowania mapy stanowisk z określeniem konkretnych wymagań oraz zadań przewidzianych do realizacji. Takiego systemu nie udało się zbudować do dnia dzisiejszego, choć minęło już ponad dwadzieścia lat od daty opracowania omawianej koncepcji państwowej służby cywilnej. Wprowadzenie takiego rozwiązania mogło być jednym z najbardziej istotnych narzędzi umożliwiających uzyskanie profesjonalnego korpusu urzędniczego realizującego zadania państwa. Co prawda, rozwiązanie to nie do końca przystawało do limitów zatrudnienia określanych rokrocznie w ustawie 400 Zob. szerzej: art projektu uopsc. 116

117 budżetowej, jednak należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające z systemu gospodarki centralnie planowanej. W tym miejscu pragnę jeszcze przedstawić kwestie związane z utworzeniem elitarnej instytucji edukacyjnej i szkoleniowej dla nowoczesnych kadr administracji Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Założenia do funkcjonowania KSAP wzorowane były na francuskiej szkole Ecole Nationale d'administration 401. Jak już wspomniano powyżej, za podstawowy czynnik niezbędny do zbudowania profesjonalnego, rzetelnego i sprawnego aparatu urzędniczego, zdolnego do wykonywania zadań w nowych uwarunkowaniach ekonomicznych i politycznych przyjęto czynnik ludzki. Aby wykorzystać potencjał ludzki w sposób optymalny należało wprowadzić systemowe rozwiązania w zakresie kształcenia nowych i aktualnych kadr administracyjnych. Krajową Szkołę udało się powołać wcześniej aniżeli pierwszą ustawę o służbie cywilnej 402. Uchwałą nr 74 Rady Ministrów z dnia 30 maja 1990 roku 403 zdecydowano o utworzeniu tej uczelni w miejsce Instytutu Administracji i Zarządzania 404. Do zakresu działania Szkoły należało w szczególności: kształcenie kadr wyższych urzędników administracji do pełnienia służby publicznej, opracowywanie i upowszechnianie nowoczesnych rozwiązań funkcjonowania administracji, przy wykorzystaniu doświadczeń zagranicznych, współpraca z uczelniami wyższymi i szkołami oraz współpraca z zagranicznymi ośrodkami ds. kształcenia kadr administracji publicznej. Dnia 14 czerwca 1991 roku Sejm przyjął ustawę o Krajowej Szkole Administracji Publicznej 405, zaś 23 sierpnia tego samego roku Prezes Rady Ministrów zarządzeniem Nr 30 nadał jej statut 406. Szkoła podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, który też mianuje jej dyrektora. Jak wspomina Tadeusz Mazowiecki: powstanie Krajowej Szkoły 401 Na temat Ecole Nationale d'administration zob. szerzej w: J. Leoński, Francuska Krajowa Szkoła Administracji ENA, Organizacja Metody Technika, 1983, Nr 6, Ch. Vigouroux, O roli ENA (Ecole Nationale d`administation) we Francji i stosunkach wysokich urzędników ze społeczeństwem, w: Służba cywilna, F. Warchoł, Wyższa Szkoła Administracji we Francji, Organizacja Metody Technika, 1997, Nr 4, J. F. Kesler, L E.N.A., la societé, L Etat, Paryż Zob. szerzej: K. Burnetko, Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne, źródło: (dostęp: 11 listopada 2013 r.) 403 Uchwała Nr 74 Rady Ministrów z dnia 30 maja 1990 r. w sprawie utworzenia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, M. P. z 1990 r., Nr 21, poz Uchwała Nr 73 Rady Ministrów z dnia 30 maja 1990 r. w sprawie likwidacji Instytutu Administracji i Zarządzania, M. P. z 1990 r., Nr 21, poz KSAP utworzono na podstawie przepisów o jednostkach badawczo-rozwojowych, a później, wskutek trudności funkcjonowania w takiej formie po zmianach prawnych zasad działania tego typu jednostek, podjęto decyzję o uchwaleniu odrębnej ustawy. 405 Ustawą z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz. U. z 1991 r., Nr 63, poz Obowiązująca ustawa z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej weszła w życie w dniu jej ogłoszenia, tj. 15 lipca 1991 r., zapewniając pełną ciągłość faktyczną i prawną stanu utworzonego na podstawie Uchwały Nr 74 Rady Ministrów. 406 Statut był zmieniany zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów Nr 56 z dnia 14 listopada 1991 r. i Nr 98 z dnia 25 września 1992 r., obowiązywał do końca października 1999 r., tj. do daty wejścia w życie aktualnie obowiązującego statutu nadanego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 1999 r., w sprawie nadania statutu Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz. U. z 1999 r., Nr 82, poz. 920 z późn. zm. 117

118 Administracji Publicznej było pierwszym krokiem na drodze tworzenia służby cywilnej ( ) Służba cywilna jest zarazem elementem stabilizacji funkcjonowania instytucji publicznych. Droga do takiej stabilizacji wymaga postawienia na jakość, na wysokie fachowe i etyczne kwalifikacje kadry urzędniczej. Wykształcenie takiej kadry służby cywilnej i jej zasilanie to zadanie niezwykle ważne dla naszej świeżej demokracji. Zadanie to spełnia Krajowa Szkoła Administracji Publicznej i spełniać je będzie nadal, jeśli utrzymana zostanie wysoka ranga, która już na samym początku szkole tej została nadana 407. W podobnym tonie wypowiadało się wówczas wielu prominentnych przedstawicieli zarówno władz państwowych, jak i świata naukowego i urzędniczego 408. W trakcie inauguracji pierwszego rocznika słuchaczy ówczesny premier Jan Krzysztof Bielecki mówił: będziecie naszymi lepszymi następcami, którzy już w innych warunkach, wolni od martyrologii i kombatanctwa zbudują profesjonalne państwo polskie 409. Głównym zadaniem KSAP w świetle przyjętego statutu było służenie Rzeczypospolitej Polskiej poprzez kształcenie kadr państwowej służby publicznej, neutralnych politycznie, kompetentnych i odpowiedzialnych. Rekrutację do Szkoły rozpoczęto jeszcze przed formalnym uchwaleniem ustawy. Przeprowadzano ją w wieloetapowym i konkursowym postępowaniu rekrutacyjnym 410. Jak wspomina Maria Gintowt-Jankowicz, pierwsza dyrektor KSAP, spodziewano się liczby osób ubiegających się o przyjęcie do Szkoły znacznie przekraczającej skromny limit miejsc, do czego upoważniało bardzo duże zainteresowanie już w pierwszych miesiącach 1991 roku (tj. w okresie przygotowywania projektu ustawy o KSAP i przepisów wykonawczych) tą mało wówczas znaną instytucją 411. Absolwenci KSAP w dość krótkim okresie czasu stali się istotnym czynnikiem polskiego systemu służby cywilnej. Jak pisze Krzysztof Burnetko: absolwenci KSAP rychło zdobyli uznanie w branży za dojrzałość, profesjonalne przygotowanie, biegłą znajomość dwóch języków obcych, młodość, dynamizm, pomysłowość, niekonwencjonalne myślenie, obycie w świecie i zdobyte podczas praktyk kontakty zagraniczne. Ich atutem był także fakt, że szczycili się członkostwem elitarnej 407 T. Mazowiecki, Początki reformy, w: Służba cywilna, s Zob. szerzej: A. Ajnenkiel, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej w sześciolecie działalności, M. Gintowt-Jankowicz, Miejsce Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w przeobrażającym się systemie administracji w Polsce, w: Służba cywilna, 20-lecie KSAP. I Konferencja NISPAcee, Administracja publiczna w dobie kryzysu ekonomicznego i finansowego, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa, maja 2010 r. Źródło: (dostęp: 11 listopada 2013 r.), KSAP XX lat, red. H. Samsonowicz, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa Źródło: (dostęp: 11 listopada 2013 r.) 410 Zob. szerzej: 20., ust. 1. Statutu KSAP z 1991 r. 411 M. Gintowt-Jankowicz, I promocja, w: KSAP XX lat, s. 36. W 1991 r., tj. dla pierwszego rocznika, rząd ustalił do 40 miejsc, o które ubiegało się ponad 300 osób co oznacza ponad ośmiu kandydatów na miejsce. Od 1992 r. limit miejsc wyznaczony na 60 pozostawał na niezmienionym poziomie. Liczba kandydatów zmieniała się w poszczególnych latach. W okresie objętym Raportem średnio o jedno miejsce ubiegało się ponad sześć osób. 118

119 korporacji... absolwentów KSAP, bo jak się okazało, pomoc kolegów ze szkoły ułatwiała codzienną pracę 412. Kwestie korporacyjności absolwentów KSAP oraz ewolucji systemu kształcenia w tej Szkole, a także wyzwań jakie stoją przed tą instytucją będą przedmiotem analizy zawartej w kolejnych rozdziałach Spory wokół ustawy o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 roku Przedstawione powyżej próby stworzenia fundamentów systemu służby cywilnej w III Rzeczypospolitej z uwagi na niestabilność sceny politycznej, a także wynikające z tego częste zmiany gabinetów rządowych nie zyskały pozytywnego rozstrzygnięcia. Pierwszy etap kształtowania się systemu służby cywilnej zakończył się dopiero uchwaleniem w dniu 5 lipca 1996 roku ustawy o służbie cywilnej 413. Jak podkreśla Jolanta Itrich-Drabarek, rozwiązania te miały stanowić nowy kamień milowy w funkcjonowaniu administracji państwowej III Rzeczypospolitej 414. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1997 roku. Zgodnie z artykułem 1, służbę cywilną powołano w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa. Cel ten powtórzono następnie w artykule 153 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zakresem podmiotowym ustawy objęto pracowników zatrudnionych na podstawie ustawy w urzędach administracji rządowej 415. Przyjęcie konstrukcji budowania nowoczesnego korpusu służby cywilnej wyłącznie w oparciu o nowych urzędników usankcjonowało nieuzasadniony dualizm podstaw wobec zatrudnienia w strukturach administracji rządowej. Jak zauważa Grzegorz Rydlewski, ustawa z 1996 r. miała rozwiązać problem relacji między merytoryczną lojalnością urzędników wobec rządu a ich polityczną neutralnością 416. Jak się jednak okazało, wprowadzone rozwiązania pogłębiły te problemy, a przyjęte założenia z punktu widzenia kompletności i jednorodności w zakresie prawa urzędniczego należy oceniać jako regres. W ten sposób otwarto bowiem możliwość mnożenia ustaw regulujących ten sam obszar merytoryczny, tym samym 412 K. Burnetko, Służba cywilna w III RP, s Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1996 r., Nr 89, poz. 402 (dalej: uosc z 1996 r.). 414 J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy, s W ustawie z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej w artykule 1 ust. 2 usankcjonowano potoczne i zamienne stosowanie określenia pracownik i urzędnik administracji rządowej. Dysonans ten jest obecny do dnia dzisiejszego zwłaszcza w medialnym dyskursie o administracji rządowej. Większość dziennikarzy nie uwzględnia różnych podstaw nawiązania stosunku pracy w odniesieniu do pracowników i urzędników administracji rządowej. Ci pierwszy nawiązują stosunek pracy w oparciu o powszechnie stosowaną formę tj. umowę o pracę, zaś w drugiej grupie podstawą nawiązania stosunku pracy jest mianowanie w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Zastosowanie konstrukcji mianowania niosło za sobą istotne konsekwencje. Po pierwsze urzędników zatrudniało państwo polskie a nie konkretny urząd. To powodowało możliwość przenoszenia urzędników pomiędzy poszczególnymi urzędami bez ich formalnej zgody. Po drugie urzędnicy nabywali stabilizację zatrudnienia w większym stopniu aniżeli pracownicy zatrudniani na podstawie umów o pracę. 416 G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s

120 powodując możliwość różnego interpretowania zbliżonych przepisów, prowadzących do nierównego traktowania pracowników w zatrudnieniu 417. W świetle omawianych przepisów urzędnikiem służby cywilnej mógł być: obywatel polski, korzystający z pełni praw publicznych i posiadający nieskazitelny charakter, niekarany za przestępstwa popełnione z winy umyślnej, posiadający odpowiednie kwalifikacje i predyspozycje oraz stan zdrowia, a także deklarujący możliwość zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Istotnym elementem systemu służby cywilnej była jej wewnętrzna organizacja oraz ustanowione mechanizmy kontrolne i opiniotwórcze. Kwestie związane z organizacją służby cywilnej w okresie transformacji ustrojowej budziły wiele emocji i kontrowersji. Finalnie wprowadzono system oparty na następujących założeniach: Rada Służby Cywilnej, jako ciało opiniodawczo-doradcze, odpowiadać miała za tworzenie i prawidłowość funkcjonowania służby cywilnej, Szef Służby Cywilnej stanowił centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby cywilnej, komisje służby cywilnej: o Komisja Kwalifikacyjna do Służby Cywilnej odpowiedzialna za przeprowadzanie postępowania kwalifikacyjnego, o Komisja Odwoławcza Służby Cywilnej rozpatrująca odwołania w zakresie postępowania kwalifikacyjnego, o Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej druga instancja rozpatrująca odwołania od orzeczeń komisji ds. dyscyplinarnych, dyrektorzy generalni urzędów odpowiedzialni za bieżące funkcjonowanie urzędu i jego urzędników oraz wykonywanie zadań określonych przez politycznych zwierzchników, tj. kierowników urzędów i ich zastępców 418. Utworzenie stanowisk dyrektorów generalnych w poszczególnych urzędach z wyjątkiem urzędów rejonowych i urzędów terenowych administracji specjalnej, gdzie zadania te wykonywali kierownicy tych urzędów, było istotnym i doniosłym działaniem. Regulacje z lipca 1996 roku oraz ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 roku o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działań ministrów dokonały funkcjonalnego podziału kompetencji i odpowiedzialności kierowniczej pomiędzy dyrektorem generalnym a ministrem, kierownikiem urzędu i wojewodą, czyli osobami posiadającymi mandat polityczny 419. W ustawie z 1996 roku przyjęto następujące zasady nawiązywania stosunku pracy. Następowało ono na podstawie mianowania na czas określony lub nieokreślony Zob. szerzej: B. Hebdzyńska, Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa-Kraków 1996, s Tamże, s Zob. szerzej: G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s Mianowanie na czas określony następowało w dwóch przypadkach. Zgodnie z art. 31 mianowanie na czas określony następowało w odniesieniu do osób, które nie przepracowały w urzędach administracji publicznej co najmniej dwóch lat. Drugi przypadek wynikał z art. 65 i dotyczył przypadku zatrudnienia na wniosek dyrektora generalnego urzędu na czas określony w niepełnym wymiarze czasu pracy osób, które: 120

121 Szef Służby Cywilnej mianował urzędników, w zależności od ich wykształcenia, przygotowania zawodowego, umiejętności i cech osobowościowych, do jednej z czterech kategorii: kategoria A obejmowała osoby zdolne do zajmowania stanowisk wyższego szczebla, kategoria B obejmowała osoby zdolne do zajmowania stanowisk kierowniczych niższego szczebla lub o charakterze koncepcyjnym, kategoria S do której zaliczono osoby zdolne do zajmowania stanowisk wymagających specjalistycznych kwalifikacji w określonym zawodzie lub dziedzinie wiedzy, kategoria C obejmowała osoby zdolne do wykonywania prac pomocniczych wobec pozostałych grup urzędniczych 421. W ustawie wprowadzono także możliwość przenoszenia urzędników do innych urzędów w tej samej miejscowości lub innych urzędów poza miejscem podstawowego wykonywania zadań. Ustanie stosunku pracy urzędnika następowało w ściśle określonych przypadkach, a dotyczyło to takich sytuacji jak: odmowa złożenia ślubowania, utrata obywatelstwa polskiego, prawomocne orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej, prawomocne skazanie na karę utraty praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu urzędnika służby cywilnej, upływu trzymiesięcznego okresu aresztowania, odmowy wykonania przeniesienia służbowego, upływu okresu mianowania i niepodjęcia wykonywania obowiązków służbowych. Kategorie i zasady obowiązków urzędników służby cywilnej określone zostały w rozdziale szóstym omawianej ustawy. Urzędnik był zobowiązany do przestrzegania Konstytucji i innych ustaw, chronienia interesu państwa oraz praw człowieka i obywatela, racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania zadań, dochowania tajemnicy służbowej i państwowej, rozwijania wiedzy oraz godnego zachowywania się w służbie i poza nią. Co ciekawe katalog ten choć w różnej konfiguracji funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Większość z przytoczonych powyżej zasad jest zawarta w przywoływanym już zarządzeniu etycznym z 2011 roku oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 roku w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej 422. Inną kategorię obowiązków zawarto w artykule 49. Dotyczyła ona konieczności wykonywania obowiązków bez uwzględnienia własnych przekonań politycznych i religijnych, czy też interesu jednostkowego lub grupowego. Urzędnikom nie wolno było manifestować własnych poglądów politycznych. Ponadto urzędników najwyższego ukończyły 55 lat życia i posiadały co najmniej 10 lat stażu pracy w służbie cywilnej, sprawowały opiekę nad dzieckiem do lat 8, były pracownikami naukowymi co najmniej w stopniu doktora lub były przeniesione do pracy w innej miejscowości. 421 Art. 28, uosc z 1996 r. 422 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej, Dz. U., z 2009 r., Nr 74, poz

122 szczebla obowiązywał zakaz tworzenia i uczestniczenia w związkach zawodowych i partiach politycznych. Co ciekawe, przyjęto odmienną od późniejszych koncepcję automatycznego wygaszania członkostwa w partii politycznej lub związku zawodowym, a nie odwrotnie. Urzędnicy bez zgody dyrektora generalnego urzędu nie mogli podejmować dodatkowego zatrudnienia, ani wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami urzędnika lub podważających zaufanie do służby cywilnej. Urzędnicy służby cywilnej podlegali ocenie, dokonywanej przez bezpośredniego przełożonego, w oparciu o sposób wykonywania przez nich powierzonych zadań. Ocena dokonywana była nie rzadziej niż raz na dwa lata i miała stanowić punkt wyjścia do przygotowania indywidualnego programu doskonalenia zawodowego i ścieżki kariery urzędnika. W przypadku uzyskania negatywnej oceny, urzędnik podlegał kolejnej ocenie po upływie sześciu miesięcy. Równolegle z szeregiem obowiązków urzędnikom przyznano szeroki katalog uprawnień, których celem było łatwiejsze pozyskanie odpowiednich kadr urzędniczych. Katalog ten stanowiły m.in.: wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatek służby cywilnej odpowiedni dla danej kategorii urzędniczej, indywidualne nagrody, nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalne, dodatki za pracę w przypadku przeniesienia do innej miejscowości, dodatkowy urlop wypoczynkowy oraz płatny urlop dla poratowania zdrowia 423. Na podstawie szczególnych przepisów urzędnicy służby cywilnej objęci zostali ochroną przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych, a niektórym grupom urzędników przysługiwało nawet umundurowanie służbowe. Za naruszenie obowiązków urzędnicy ponosili odpowiedzialność dyscyplinarną. Postępowanie dyscyplinarne, podobnie jak obecnie, nie mogło być wszczęte po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków, ani też po upływie dwóch lat od popełnienia tego czynu. Karami dyscyplinarnymi były: upomnienie, nagana, obniżenie stawki dodatku służby cywilnej, pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat, zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w służbie cywilnej, obniżenie kategorii urzędniczej lub ostatecznie wydalenie ze służby cywilnej. Przewinienia mniejszej wagi karane były w trybie przewidzianym w prawie pracy, tj. poprzez upomnienie na piśmie. W celach przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych w urzędach utworzone zostały stanowiska rzeczników dyscyplinarnych. Wąski zakres regulacyjny oraz bogactwo różnego rodzaju sytuacji szczególnych i nieprzewidzianych powodowały konieczność odesłania w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów powszechnego prawa pracy oraz innych ustaw szczególnych. Do ustawy wydano szereg przepisów wykonawczych, które wymienione zostały w bibliografii. 423 Zob. szerzej: art , uosc z 1996 r. 122

123 Do niewątpliwych wad zaproponowanych rozwiązań zaliczyć należy brak dostatecznej kontroli decyzji poszczególnych komisji służby cywilnej (komisje te miały charakter wewnątrzsystemowy i nie podlegały kontroli sądowej 424 ), brak przejrzystych kryteriów dostępu do służby cywilnej (pod pretekstem nieposiadania nieskazitelnego charakteru można było pozbywać się niewygodnych urzędników bądź blokować ich dostęp do służby cywilnej), brak przejrzystych kryteriów awansowania i rozwoju oraz nieprecyzyjne zapisy dotyczące sposobu dokonywania ocen urzędników. Kolejnymi podnoszonymi argumentami przeciwko zaproponowanym rozwiązaniom były: zbyt wysoki próg odnoszący się stażu pracy w odniesieniu do kategorii urzędniczej A (siedmioletni staż pracy był niewątpliwie korzystny dla przedstawicieli administracji związanej z systemem okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej), brak preferencji w zatrudnieniu dla absolwentów KSAP 425, a także rezygnacja z procedur konkursowych w odniesieniu do mianowania na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Kwestie związane ze stażem pracy oraz zwiększeniem dostępności służby cywilnej dla absolwentów KSAP znalazły swój wyraz w poselskim projekcie ustawy przedłożonym Sejmowi we wrześniu 1996 roku (druk sejmowy nr 1914) oraz w zdaniu odrębnym zgłoszonym przez Teresę Rabską do opinii Rady Służby Cywilnej o projekcie nowelizacji ustawy z dnia 24 stycznia 1997 roku 426. Proces wdrażania rozwiązań wynikających z ustawy o służbie cywilnej z 1996 roku oraz z innych istotnych zmian instytucjonalnych i proceduralnych przypadł na czas, w którym funkcjonował rząd Włodzimierza Cimoszewicza. Dla ich przeprowadzenia powołano specjalny zespół ds. koordynacji działań organów administracji rządowej podejmowanych w celu wdrożenia reformy centrum administracyjno-gospodarczego rządu. Zespołowi temu przewodniczył Leszek Miller, ówczesny minister Szef Urzędu Rady Ministrów 427. Narastające napięcia polityczne towarzyszące okresowi kampanii wyborczej oraz starcia z koalicyjnym Polskim Stronnictwem Ludowym na tle zmian w strukturach rządowych uniemożliwiły skuteczne wdrożenie przyjętych rozwiązań. Po zmianie opcji politycznej odpowiedzialnej za rządzenie państwem podjęta została decyzja o zmianie wdrażanego modelu służby cywilnej. W tym celu Jerzy Buzek zadecydował o powołaniu w dniu 17 grudnia 1997 roku specjalnego zespołu odpowiedzialnego za analizę dotychczasowych działań zmierzających do utworzenia służby cywilnej. Zespół miał ocenić na ile podjęte działania prowadzą do utworzenia korpusu służby cywilnej, 424 Zob. szerzej: J. Szachułowicz, Kognicja sądów na tle ustawy o służbie cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej 1997, Nr J. Paradowska, Silny korpus na lewej nodze, Polityka, Nr 2049, z dnia 10 sierpnia 1996 r. 426 J. Kornaś, Koncepcje polskiej służby cywilnej w świetle ustaw z 1996 i 1998 r., Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie, 2001, Nr 571, s Szerzej o tle politycznym funkcjonowania rządów w okresie transformacji ustrojowej w: G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu transformacji, Warszawa 2002, s. 88 i nast. 123

124 który byłby w stanie rzetelnie, bezstronnie, neutralnie politycznie i profesjonalnie realizować zadania państwa 428. Wyniki pracy zespołu przedstawiono w lutym 1998 roku. Z uwagi na ich doniosłość, charakter oraz znaczenie dla analizy zawartej w niniejszej pracy warto przedstawić główne tezy stawiane przez zespół. Wyniki pracy zespołu dotyczyły działań zarówno Prezesa Rady Ministrów i Szefa Służby Cywilnej, jak i Komisji Kwalifikacyjnej. Głównym zarzutem stawianym Prezesowi Rady Ministrów była opieszałość w działaniu, a przez to łamanie zasad jawności i przejrzystości służby cywilnej wynikających z artykułu 5. Jak wówczas wskazano, premier potrzebował: do powołania Szefa Służby Cywilnej blisko 6 miesięcy, do powołania Komisji Kwalifikacyjnej przeszło 8 miesięcy, do wydania rozporządzeń określających stanowiska w służbie cywilnej, zasady wynagradzania urzędników oraz zakresu działania dyrektora generalnego urzędu przeszło roku, licząc od wejścia w życie ustawy 429. Kolejną grupę zarzutów stanowiły zaniechania związane z wydawaniem aktów wykonawczych do ustawy 430 oraz polityzacja urzędów związanych z systemem służby cywilnej. Powołanie, z rekomendacji PSL, Jana Szachułowicza na stanowisko Szefa Służby Cywilnej, pomimo negatywnej opinii Rady Służby Cywilnej, a także chęć ogłoszenia naboru na stanowiska urzędnicze w przeddzień wyborów w 1997 roku było przejawem daleko idącej instrumentalizacji wpływów zabezpieczających polityczne interesy. Ciekawym zagadnieniem, choć pozostającym poza głównym nurtem badań, jest kwestia wizerunku służby cywilnej w przekazie medialnym. W omawianym okresie publikacje i doniesienia prasowe o służbie cywilnej stanowiły istotny element przekazu dotyczącego kadr administracji publicznej 431. Ostatnimi zarzutami kierowanymi pod 428 Raport z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej (sierpień 1996 wrzesień 1997), Warszawa, luty 1998, źródło: dostęp: 17 listopada 2013 r. Zespół powołano w następującym składzie: Przewodniczący Zbigniew Derdziuk, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; Zastępca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Wiceprzewodniczący Maria Gintowt-Jankowska, Dyrektor KSAP, Jerzy Stępień Podsekretarz Stanu w MSWiA, Janusz Kochanowski Wydział Prawa i Administracji UW, Janusz Warakomski Wicedyrektor Departamentu Administracji Publicznej w MSWiA. 429 Tamże. 430 Nie wydano aktów wykonawczych dotyczących m.in. określenia okresów, uwzględnianych przy ustaleniu okresu pracy urzędnika służby cywilnej, określenia sposobu ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi służby cywilnej w okresie zawieszenia stosunku pracy, szczegółowych zasad i warunków organizowania oraz prowadzenia szkoleń w służbie cywilnej. 431 Zob. szerzej: Prasa o służbie cywilnej Biuletyn Służby Cywilnej, 1997, Nr 3, s , Szachułowicz ustąpił, Gazeta Wyborcza z dnia 25 października 1997 r., Komu się tak spieszy, Gazeta Wyborcza z dnia 18 sierpnia 1997 r., Nieusuwalni, Gazeta Wyborcza z dnia 18 października 1997 r., Stara nowa nomenklatura, Gazeta Wyborcza z dnia 14 października 1997 r., Termin przez przypadek, Gazeta Wyborcza z dnia 10 października 1997 r., Dobry fachowiec ale bezpartyjny, Gazeta Wyborcza z dnia 13 sierpnia 1997 r., Zamieszanie w służbie cywilnej, Rzeczpospolita z dnia 22 lutego 1997 r., Zagrożenie dla koalicji, Rzeczpospolita z dnia 24 lutego 1997 r., W najbliższym czasie mianowań nie będzie. Rozmowa z Janem Pastwą, Rzeczpospolita z dnia 15 listopada 1997 r., Urzędnicy z konkursu, Rzeczpospolita z dnia 6 marca 1998 r., Były szef się broni, Rzeczpospolita z dnia 18 marca 1998 r., J. Paradowska, Urzędnik po testach, Polityka, Nr 2139, z dnia 2 maja 1998 r., J. Paradowska, Służba czy drużba, 124

125 adresem Prezesa Rady Ministrów były: niezgodne z prawem powołanie Komisji Kwalifikacyjnej oraz rozszerzenie zakresu uprawnień dyrektorów generalnych urzędów w formie aktów wykonawczych do ustawy. Analizując działania Szefa Służby Cywilnej stwierdzono, że nie wywiązał się on z obowiązku przygotowania przed ogłoszeniem naboru do służby cywilnej, klasyfikacji stanowisk w służbie cywilnej w ramach kategorii urzędniczych zgodnie z artykułem 24 ust. 1 pkt. 3 i nie przeprowadził kampanii informacyjnej o służbie cywilnej. Łamał tym samym zasady jawności i przejrzystości systemu służby cywilnej oraz nie wywiązał się z należytego przygotowania narzędzi badawczych niezbędnych do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, a także wprowadził pozaustawowy wymóg przedkładania dokumentów potwierdzających znajomość języka obcego. Autorzy raportu dodatkowo zarzucali świadome ograniczanie kanałów komunikacji oraz terminów publikowania informacji, tak aby uniemożliwić szerokiemu gronu zainteresowanych aplikowanie do służby cywilnej. Należy przyznać, że niektóre działania Szefa Służby Cywilnej nosiły znamiona świadomej próby upolitycznienia służby cywilnej poprzez celowe łamanie przepisów ustawy szczególnie w zakresie dostępu do służby cywilnej. Szczegółowe ustalenia podmiotów kontrolujących nie pozostawiają co do tego żadnych złudzeń 432. Do postępowania kwalifikacyjnego dopuszczono m.in. osoby przygotowujące postępowanie kwalifikacyjne, członków Komisji Kwalifikacyjnej oraz osoby nieposiadające odpowiednich certyfikatów językowych (wykorzystano w tym celu zapisy uchwały nr 2 Komisji z dnia 16 lipca 1997 roku o certyfikacie odbytego konwersatorium) 433. Odnosząc się do postępowania Komisji Kwalifikacyjnej zespół dopatrzył się działań związanych z nieuzasadnioną zmianą sposobu sprawdzenia i oceny kwalifikacji kandydatów do poszczególnych grup urzędniczych, czy też braku weryfikacji formalnej składanych dokumentów. Dalszą grupę zaniechań można powiązać z brakiem mechanizmów nadzoru nad sposobem sporządzania testów wiedzy, przeprowadzania rozmów kwalifikacyjnych (nie wprowadzono żadnych zasad przeprowadzania rozmów, co było przejawem nierównego traktowania kandydatów, gdyż można było stosować dowolną punktację oraz zadawać różne pytania do tej samej kategorii urzędniczej), zarządzania wytworzonymi dokumentami oraz świadomym tworzeniem konfliktu Polityka, Nr 2132, z dnia 14 marca 1998 r., J. Paradowska, Korpus niepokoju, Polityka, Nr 2106, z dnia 13 września 1997 r., J. Paradowska, Instruktor tańca przed egzaminem, Polityka, Nr 2097, z dnia 12 lipca 1997 r., J. Paradowska, Robota przymusowa, Polityka, Nr 2078, z dnia 1 marca 1997 r., J. Paradowska, W służbie partii, Polityka, nr 2078, z dnia 1 marca 1997 r., J. Paradowska, Grzech pierworodny, Polityka, Nr 2060, z dnia 26 października 1996 r. 432 Zob. szerzej: Protokół kontroli Departamentu Kontroli Doraźnych Najwyższej Izby Kontroli z 19 maja i 23 grudnia 1997 r. dokonanej w Urzędzie Służby Cywilnej (podpisany przez Szefa Służby 30 grudnia 1997 r.). 433 Wbrew postanowieniom uchwały Komisji z 16 lipca 1997 roku, która wymagała co najmniej średniego poziomu zaawansowania, dopuszczono 514 certyfikatów Instytutu Języka Rosyjskiego im. A. Puszkina w Moskwie. Certyfikaty te potwierdzają jedynie znajomość języka rosyjskiego na poziomie podstawowym (i to z zakresu biznesu), Raport z przeprowadzonej analizy, s

126 interesu (autorzy pytań, będąc członkami Komisji byli również uczestnikami pierwszego postępowania kwalifikacyjnego). W konkluzji tego dokumentu zaproponowano trzy scenariusze dalszego procedowania. Pierwszy zakładał kontynuowanie tworzenia systemu służby cywilnej w oparciu o aktualne rozwiązania. Drugi przewidywał ewolucyjne eliminowanie funkcjonujących dysfunkcji i patologii poprzez etapowe naprawianie błędów. Trzeci, określony przez zespół mianem jedynego możliwego do zrealizowania, zakładał wyciągnięcie konsekwencji z naruszeń i nadużyć prawa poprzez pociągnięcie ich sprawców do odpowiedzialności i w ten sposób przywrócenie wiarygodności procesowi tworzenia służby cywilnej 434. Konsekwencją przyjęcia ostatniego wariantu było: odwołanie członków Komisji Kwalifikacyjnej z powodu rażącego naruszenia przepisów ustawy, wszczęcie działań kontrolnych w przedmiocie wydania zaświadczeń przez Instytut im. Puszkina w Moskwie wspólnie z Wyższą Szkołą Pedagogiczną w Kielcach celem ustalenia, czy nie zachodziło popełnienie przestępstwa z artykułu 266 Kodeksu karnego, wszczęcie przez Departament Kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów postępowania wyjaśniającego na jakiej podstawie wydatkowane zostało blisko pół miliona złotych na szkolenia dla kandydatów do służby cywilnej, podjęcie działań zmierzających do dochodzenia na drodze cywilnej zwrotu poniesionych przez Skarb Państwa wydatków w wyniku czynów niedozwolonych i przyznawania nienależnych świadczeń. Zadecydowano także o podjęciu odpowiednich kroków celem pociągnięcia Jana Szachułowicza do odpowiedzialności prawnej za naruszenie ustawy budżetowej oraz za niegospodarność, rażące naruszenie obowiązków przez naruszenie ustawy o służbie cywilnej oraz zasad wynikających z artykułu 32 i 60 Konstytucji, przez co doprowadził do pogwałcenia celów ustawy o służbie cywilnej 435. Dnia 17 marca 1998 roku Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych, obradująca pod przewodnictwem posła Jana Rokity, rozpatrzyła raport z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej oraz informację o wynikach kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Służby Cywilnej 436. Niezależnie od trafnych uwag zgłoszonych do raportu, m.in. przez Jana Szachułowicza 437, można wysnuć tezę, że od początku kształtowania profesjonalnego systemu kadr administracji rządowej mieliśmy do czynienia z instrumentalnym wykorzystywaniem wpływów politycznych do ręcznego sterowania aparatem administracyjnym i wykorzystywania go do doraźnych celów 434 Tamże. 435 Tamże. 436 Stenogram z posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych z dnia 17 marca 1998 r. źródło: dostęp 17 listopada 2013 r. 437 J. Szachułowicz, Uwagi do Raportu z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej (sierpień wrzesień 1997, Biuletyn Służby Cywilnej, 1998, Nr 5, Z. Stawowiak, Stanowisko do Raportu z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej {sierpień wrzesień 1997) w zakresie oceny funkcjonowania Komisji Kwalifikacyjnej do Służby Cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej 1998, Nr 5, J. Gąciarz, Odpowiedź na zarzuty zawarte w Raporcie z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej (sierpień 1996 wrzesień 1997) przedstawiona na posiedzeniu Rady Służby Cywilnej w dniu 3 kwietnia 1998 r. 126

127 politycznych. Pod szyldem budowy nowoczesnego systemu służby cywilnej, opartego o najlepsze wzorce zagraniczne, doszło w gruncie rzeczy do wskrzeszenia anachronicznego systemu biurokratycznego mentalnie opartego na służeniu aparatowi partyjnemu, a nie społeczeństwu. Jak pisał Tadeusz Zieliński na łamach Gazety Wyborczej, nie ziściła się nadzieja, że zgodnie z fundamentalnym założeniem ustawy o służbie cywilnej z 1996 r. powstanie wreszcie w Polsce niezależny od zmian na szczytach władzy państwowej stabilny korpus urzędniczy. Już u swego zarania służba cywilna III RP została przez polityków z dwóch przeciwnych obozów brutalnie upolityczniona 438. Wyniki pracy zespołu zostały wykorzystane przez premiera Jerzego Buzka do podjęcia decyzji o konieczności przygotowania nowej ustawy o służbie cywilnej. Pokłosiem raportu stało się również odwołanie znacznej części dyrektorów generalnych, odwołanie członków Komisji Kwalifikacyjnej oraz wstrzymanie mianowania nawet w przypadku uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu. W dniu 31 grudnia 1998 roku liczba urzędników mianowanych wynosiła zaledwie 109, w tym 85 osób zaliczonych było do kategorii A, zaś 24 do kategorii B. W grupie tej znajdowali się m.in.: zastępca Szefa Służby Cywilnej, 9 dyrektorów generalnych urzędów ministerstw i urzędów centralnych oraz 15 dyrektorów generalnych urzędów wojewódzkich 439. Zdaniem Heleny Szewczyk, ustawa z lipca 1996 roku praktycznie nie zaistniała w rzeczywistości prawnej. Po pierwszym naborze, jaki miał miejsce w 1997 roku, zaniechano rekrutacji kadr do służby cywilnej na podstawie jej przepisów 440. W literaturze przedmiotu można spotkać się ze stwierdzeniem, iż o fakcie tym zadecydowały przede wszystkim względy merytoryczne, wynikające z niedostatków legislacyjnych, a także polityczne związane ze zmianą ekipy rządowej. Zdaniem autora oba twierdzenia są w pełni uzasadnione Służba cywilna w świetle rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych po 1997 roku Interesującą analizę uwarunkowań prawnych i konstytucyjnych dotyczących korpusu służby cywilnej przeprowadził Grzegorz Dostatni 441. Z uwagi na główny nurt prowadzonych rozważani w niniejszej części ograniczę się do przywołania podstawowych informacji w tym zakresie. W dniu 2 kwietnia 1997 roku uchwalono nową Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, w której usankcjonowano podstawy funkcjonowania służby cywilnej. Jak już wspomniano w poprzednim rozdziale, artykuł 153 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowi, że: 438 T. Zieliński, Kto upolitycznia służbę cywilną, Gazeta Wyborcza, z dnia 16 marca 1998 r. 439 G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s H. Szewczyk, Stosunki pracy, s Zob. szerzej: G. Dostatni, Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania, Warszawa

128 w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Drugi ustęp tego artykułu określa rolę Prezesa Rady Ministrów, jako zwierzchnika korpusu służby cywilnej. Jak zaznaczono powyżej, Prezes Rady Ministrów Jerzy Buzek podjął decyzję o konieczności całkowitej zmiany kształtu systemu służby cywilnej i sposobu jego wdrażania. W tym celu w kwietniu 1998 roku powołany został międzyresortowy zespół ds. przygotowania nowego projektu ustawy o służbie cywilnej. O pilnej potrzebie budowy nowego sytemu świadczą terminy prac legislacyjnych. W dniu 25 czerwca 1998 roku rządowy projekt ustawy wpłynął do Sejmu. Po pierwszym czytaniu został skierowany do sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Jak wspomina Jan Pastwa, celem przyszłej ustawy miało być ukształtowanie służby cywilnej nie tylko jako korpusu urzędniczego, ale przede wszystkim jako przejrzystego systemu wartości, norm, procedur i instytucji, opartego na powszechnie uznawanych zapisanych w Konstytucji zasadach: fachowości, rzetelności, bezstronności oraz neutralności politycznej i wyposażonego w środki gwarantujące realizację tych zasad 442. Jan Pastwa prezentował również rządowy projekt ustawy w trakcie prac parlamentarnych. Podkreślał on, że zmiany zaproponowane w omawianym projekcie pozwolą na zlikwidowanie pozornie elitarnej i przeznaczanej dla każdorazowych <swoich> warstw stanowisk 443. Jak stwierdzał dalej, projekt ustawy zrywa w sensie politycznym tę zasłonę przemilczeń, która w toku kilkunastoletniej praktyki okryła dowolne poczynania w zakresie obsadzania stanowisk stanowiących zwyczajowo łup polityczny w myśl odziedziczonej po PRL zasady nomenklatury, tyle że podzielonej pomiędzy rozmaite partie 444. Pełniejszy przebieg dyskusji parlamentarnej zaprezentował Artur Górski na łamach Biuletynu Służby Cywilnej. Jak można było się spodziewać, zgłoszony projekt ustawy był mocno krytykowany przez przedstawicieli lewej strony sceny politycznej. Poseł Lech Nikolski twierdził, że dokument ten nie wychodził naprzeciw idei neutralności politycznej urzędników i w zasadzie był krokiem wstecz w odniesieniu do wówczas obowiązujących uregulowań. Swoją ocenę w tej kwestii przedstawiła również Rada Służby Cywilnej w opinii o projekcie ustawy o służbie cywilnej. Możemy w niej przeczytać m.in., że Rada uważa inicjatywę wydania z mocą od 1 stycznia 1999 roku nowej ustawy o służbie cywilnej za przedwczesną, zaś przedłożony do zaopiniowania projekt ustawy ocenia negatywnie, wyrażając równocześnie przekonanie, że uchwalenie ustawy w wersji zaproponowanej przez zespół międzyresortowy ( ) może przyczynić się do osłabienia gwarancji 442 J. Pastwa, Nowe rozwiązania w służbie cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej, 1998, Nr 7-8, s posiedzenie Sejmu RP w dniu 17 lipca 1998 r., cyt. za: A. Górski, Civil servans czy politicus servans w okresie międzywojennym i obecnie. (Zagadnienie wpływu świata polityki na świat urzędniczy w dyskusjach sejmowych w latach i , Biuletyn Służby Cywilnej, 2001/2002, Nr 3, s Tamże. 128

129 fachowości, obiektywności i neutralności politycznej służby cywilnej w Rzeczypospolitej Polskiej 445. Opinia Rady w kontekście wyników kontroli NIK i departamentu Kontroli KPRM oraz raportu Derdziuka wydaje się być próbą ochrony swoich interesów. Nie ulega wątpliwości, że proces tworzenia apolitycznej i profesjonalnej służby cywilnej był od samego początku mocno upolityczniony. Zgodność wszystkich obozów politycznych została wyrażona jedynie w sceptycznym przekonaniu o możliwości uzyskania całkowitej apolityczności urzędników. Jak pokazuje historia kolejnych kilkunastu lat funkcjonowania służby cywilnej w Polsce słowa te miały proroczy wręcz wymiar. Zdanie odrębne do opinii sformułowanej przez Radę Służby Cywilnej zgłosiła Teresa Rabska. Uważała ona, że instytucja służby cywilnej przeżywała głęboki kryzys, któremu należało jak najszybciej położyć kres. Swoją tezę podpierała wnioskami wynikającymi z kontroli NIK, mówiącymi, iż skala stwierdzonych opóźnień i nieprawidłowości pozwala na sformułowanie tezy o braku korelacji między zamierzeniami dotyczącymi rozwiązań ustawowych a ich realizacją. Powyższe budzić może tym większy niepokój, że od sprawnego przebiegu tworzenia nowoczesnej administracji państwowej zależą w dużej mierze inne reformy ustrojowe 446. Trudno nie zgodzić się z trafnością zastrzeżeń NIK. Całościowa reforma polskiego systemu administracyjnego bez profesjonalnych kadr urzędniczych nie była możliwa do przeprowadzenia. Za ciekawe z perspektywy politologa należy uznać twierdzenia cytowanej już Teresy Rabskiej. Stwierdziła ona bowiem, że z rządowego projektu ustawy o służbie cywilnej należy wykreślić zakaz kierowania się urzędników poglądami religijnymi. Swoje stanowisko uzasadniała brakiem podstaw do stawiania na jednej płaszczyźnie poglądów politycznych i religijnych oraz nieuzasadnionym rozszerzeniem zakresu wymogów wobec urzędników, a tym samym zaprzeczeniu podstawowym kryteriom służby cywilnej oraz jej konstytucyjnym zasadom. Wskazywała również, że takie poszerzenie zakresu wymogów spowoduje możliwość dalszego rozszerzania zakazów na kierowanie się poglądami rasowymi, moralno-etycznymi itp Nie wiadomo dlaczego autorka wywiodła tezę o łamaniu podstawowych zasad systemów służby cywilnej w związku z wprowadzeniem wymogu zachowania neutralności religijnej w pracy administracji, skoro w artykule 25 Konstytucji zawarto stwierdzenie, iż władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. W ocenie wielu ekspertów i podzielanej przez autora urzędnicy powinni zachowywać neutralność w każdej dziedzinie życia 445 Opinia Rady Służby Cywilnej o projekcie ustawy o służbie cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej, 1998, Nr 9, s T. Rabska, Zdanie odrębne do Opinii Rady Służby Cywilnej o projekcie ustawy o służbie cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej, 1998, Nr 9, s. 6 i nast. 447 Tamże, s

130 społecznego i politycznego, zwłaszcza w związku z pełnieniem służby na rzecz ogółu społeczeństwa. Rada Służby Cywilnej podjęła w przeddzień uchwalenia ustawy jeszcze jedną próbę zatrzymania procesu legislacyjnego. W swojej uchwale z dnia 27 listopada 1998 roku w sprawie realizacji ustawy z dnia 5 lipca 1996 roku o służbie cywilnej wskazała, że nierealizowanie przez okres jednego roku ustawy o służbie cywilnej stanowi naruszenie artykułu 146 ust. 4 pkt 1 Konstytucji oraz ma negatywny wpływ na jakość kadr urzędniczych, a tym samym zmniejsza zaufanie obywateli do państwa i podważa wiarygodność reform 448. Członkowie Rady Teresa Rabska i Piotr Korcelli zgłosili zdanie odrębne do przywoływanej uchwały, zarzucając bezprawność jej podjęcia 449. Nową ustawę o służbie cywilnej uchwalono 18 grudnia 1998 roku i tego samego dnia przekazano do podpisania Prezydentowi, który zdecydował o skierowaniu ustawy do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania jej zgodności z ustawą zasadniczą 450. Prezydent zarzucił niezgodność z Konstytucją pięciu artykułów ustawy 451. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1999 roku uznał ustawę o służbie cywilnej za niezgodną z Konstytucją w części dotyczącej regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych przez to, że włączają do korpusu służby cywilnej osoby zatrudnione poza urzędami administracji rządowej 452. Za zgodny z Konstytucją uznał Trybunał sposób powoływania Rady Służby Cywilnej oraz ograniczenie praw do nabywania dodatku stażowego w związku z wykonywaniem pracy w aparacie partyjnym PZPR i organach bezpieczeństwa państwa. Ostatecznie, Prezydent Aleksander Kwaśniewski podpisał ustawę 24 maja 1999 roku i weszła ona w życie z dniem 1 lipca 1999 roku. W stosunku do regulacji z lipca 1996 roku ustawa z grudnia 1998 roku wprowadziła szereg istotnych zmian. Wobec szerokiej analizy tego zagadnienia w dyskursie naukowym swoją wypowiedź ograniczę tu wyłącznie do przedstawienia najistotniejszych z nich Uchwała Rady Służby Cywilnej z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie realizacji ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej, 1999, Nr 1, s T. Rabska, P. Korcelli, Zdanie odrębne do uchwały Rady Służby Cywilnej z 27 listopada 1998 r. w sprawie realizacji ustawy z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, Biuletyn Służby Cywilnej, 1999, Nr 2, s Zob. szerzej: Wniosek Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego, Biuletyn Służby Cywilnej, 1999, Nr 1, s Prezydent Aleksander Kwaśniewski zarzucił niezgodność z Konstytucją następujących artykułów ustawy o służbie cywilnej: art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 z art. 153 Konstytucji, art. 15 ust. 3 z art. 10 i 153 Konstytucji i art. 82, 83 i 87 z art. 1 i 32 ust. Konstytucji. 452 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn.: K.3/99, M.P. z 1999 r., Nr 16, poz. 227, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 4/ Zob. szerzej m.in.: G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998, B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, K. Sitkowska, Służba cywilna w nowym ustawodawstwie, Toruń 1998, Służba cywilna pytania i odpowiedzi, Wydawnictwo Centrum Informacyjnego Rządu, Urząd Służby Cywilnej, Warszawa 1999, A. Górski, Civil servans czy politicus servans w okresie międzywojennym i obecnie. (Zagadnienie wpływu świata polityki na świat urzędniczy w dyskusjach sejmowych w latach i , Biuletyn Służby Cywilnej, 2001/2002, Nr

131 Zasadniczą zmianą wprowadzoną w nowej ustawie było znaczące poszerzenie zakresu podmiotowego. Przepisami ustawy o służbie cywilnej objęto bowiem większość pracowników administracji rządowej, likwidując częściowo dualizm podstaw zatrudnienia w administracji rządowej przez wyłączenie stosowania przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych 454. Zgodnie z artykułem 2 ustawy, korpus służby cywilnej tworzyli pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w 455 : Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich i innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, Rządowym Centrum Studiów Strategicznych, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne przepisy stanowiły inaczej 456. Poza zakresem przepisów ustawy pozostali pracownicy korpusu służby zagranicznej, którzy jednak do czasu uchwalenia odrębnej ustawy podlegali zapisom ustawy o służbie cywilnej z uwzględnieniem zmian i uzupełnień wynikających z aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych 457. W konsekwencji poszerzenia zakresu podmiotowego zaistniała konieczność wprowadzenia odmiennych form zatrudnienia w służbie cywilnej. Pierwszą z nich było zatrudnienie na podstawie umowy o pracę i dotyczyło pracowników służby cywilnej. Druga forma obejmowała urzędników służby cywilnej, czyli osoby zatrudnione na podstawie mianowania. Obie grupy pracownicze łącznie tworzyły korpus służby cywilnej. Nowe regulacje ustawowe objęły również sposób organizacji służby cywilnej, rozszerzając kompetencje i ustanawiając kadencyjność Szefa Służby Cywilnej, 454 Przepisów ustawy o służbie cywilnej nadal nie stosowano do pracowników administracji państwowej tj. Kancelarii Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, biur Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Biura Rzecznika Interesu Publicznego, Państwowej Inspekcji Pracy, regionalnych izb obrachunkowych, Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i Instytutu Pamięci Narodowej. 455 Jednoznaczne wskazanie w artykule 2 ustawy o służbie cywilnej stanowisk urzędniczych umożliwiało zatrudnianie w wymienionych urzędach pracowników w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach państwowych. Możliwość taka dotyczyła zatrudniania na tzw. stanowiskach pomocniczych i obsługi np. sekretarskich i tym podobnych. Problem ten jest jednak obecny w systemie służby cywilnej do dnia dzisiejszego. Określenie w rozporządzeniu stanowisk urzędniczych poprzez ustalenie ich nazw np. referendarz lub referent powoduje możliwość zatrudniania na stanowiskach wspomagających jak i w oparciu o ustawę o pracownikach państwowych. Szczegółowej analizie problem ten zostanie poddany w kolejnym rozdziale pracy. 456 Art. 2 uosc z 1998 r. 457 Zob. szerzej: L. Sinkowska, Status prawny członka korpusu służby cywilnej, Toruń 2002, s

132 zmieniając kompetencje Rady Służby Cywilnej oraz sposób wyłaniania jej przewodniczącego. Zlikwidowano również komisje kwalifikacyjną i odwoławczą, funkcjonujące w poprzednim stanie prawnym. Szef Służby Cywilnej stał się centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dotyczących służby cywilnej, podlegającym bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Kadencja Szefa Służby Cywilnej trwała 5 lat i mogła zostać skrócona w przypadku rezygnacji ze stanowiska lub utraty zdolności do pełnienia powierzonych obowiązków w wyniku choroby. Obligatoryjne odwołanie następowało w przypadku utraty jednego z rygorów selektywnych do służby cywilnej. Szef Służby Cywilnej wykonywał zadania przy pomocy zastępcy oraz dyrektorów generalnych urzędów. Do jego głównych zadań należało: czuwanie nad przestrzeganiem zasad służby cywilnej, kierowanie procesem zarządzania kadrami w służbie cywilnej, gromadzenie informacji o korpusie służby cywilnej, planowanie i nadzorowanie wykorzystania środków przeznaczonych na służbę cywilną, organizowanie i prowadzenie postępowania kwalifikacyjnego, prowadzenie konkursów na wyższe stanowiska, prowadzenie ewidencji jednostek upoważnionych do prowadzenia i organizowania szkoleń w służbie cywilnej, przygotowywanie projektów aktów wykonawczych, upowszechnianie informacji o służbie cywilnej, wydawanie Biuletynu Służby Cywilnej, powoływanie zespołów opiniotwórczych i doradczych 458. Jak wskazują powyższe uprawnienia, Szef Służby Cywilnej stał się najważniejszym organem służby cywilnej, zarówno na etapie jej tworzenia jak i funkcjonowania. Wyraz temu daje również układ tytułów poszczególnych rozdziałów. W ustawie z lipca 1996 roku Szefa Służby Cywilnej umiejscowiono po Radzie Służby Cywilnej oraz komisjach 459. Zmiana dotknęła także sposobu funkcjonowania Rady Służby Cywilnej, w tym powoływania jej członków i przewodniczącego 460. W świetle omawianej ustawy Rada stała się organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Rady Ministrów. Jako organ oceniający przebieg postępowań kwalifikacyjnych i konkursowych w służbie cywilnej, Rada Służby Cywilnej spełniała następujące zadania: wyrażała opinie w sprawach służby cywilnej przedstawianych jej przez Prezesa Rady Ministrów lub Szefa Służby Cywilnej oraz z własnej inicjatywy, opiniowała projekty ustawy budżetowych w części dotyczącej służby cywilnej i innych aktów prawnych, 458 Art. 12 ust. 2 uosc z 1998 r. 459 Zob. szerzej: J. Kornaś, Koncepcje polskiej, s Tamże, s ciekawa analiza politycznych uwarunkowań składu Rady Służby Cywilnej. 132

133 opiniowała kryteria ocen urzędników służby cywilnej i sposób przeprowadzania tych ocen, opiniowała zasady awansowania urzędników służby cywilnej, opiniowała plan szkoleń w służbie cywilnej, wyrażała opinię w sprawach etyki zawodowej, wyrażała opinię o kandydacie na stanowisko Szefa Służby Cywilnej przedstawionym jej przez Prezesa Rady Ministrów, opiniowała projekt regulaminu określającego tryb pracy Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej, opiniowała coroczne sprawozdania Szefa Służby Cywilnej 461. Podstawą tworzonego systemu służby cywilnej miały być stanowiska dyrektorów generalnych urzędów. Podlegali oni bezpośrednio właściwemu ministrowi, kierownikowi urzędu centralnego lub wojewodzie i odpowiadali m.in. za: zapewnienie funkcjonowania i ciągłości pracy urzędu, nadzorowanie organizacyjne przebiegu prac nad terminowym przygotowaniem projektu budżetu, występowanie z wnioskiem do właściwego organu administracji rządowej o nadanie regulaminu organizacyjnego urzędu lub jego komórek organizacyjnych, a następnie ustalanie regulaminu pracy, gospodarowanie mieniem urzędu, w tym zlecanie usług i dokonywanie zakupów dla urzędu oraz zapewnianie prowadzenia ewidencji majątku urzędu, reprezentowanie Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia urzędu, prowadzenie kontroli wewnętrznej w urzędzie, sprawowanie nadzoru nad gospodarstwami pomocniczymi urzędu, zapewnianie przestrzegania przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, zapewnianie przestrzegania zasad techniki prawodawczej, dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie 462. Z perspektywy dostępu obywateli do zatrudnienia w służbie publicznej najistotniejszą zmianą było wprowadzenie otwartego i konkurencyjnego naboru. Zmiana ta miała na celu uniezależnienie służby cywilnej od partyjnych interesów 463. W służbie cywilnej mogli zostać zatrudnieni obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, niekarani za przestępstwa umyślne, posiadający odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz cieszący się nieposzlakowaną opinią. Zgodnie z artykułem 22 ustawy, dyrektor generalny urzędu miał obowiązek zamieszczać w Biuletynie Informacji Publicznej oraz Biuletynie Służby Cywilnej informacje o wolnych stanowiskach pracy 461 Art. 14 ust. 2 uosc z 1998 r. 462 Art. 20 uosc z 1998 r. 463 Zob. szerzej: W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,, s. 4 i 17, E. Ura, Ewolucja służby cywilnej w Polsce, s

134 w kierowanym przez siebie urzędzie. Działanie to z całą pewnością należy uznać za przejaw otwarcia dostępu do służby publicznej, gwarantowanego konstytucyjnymi prawami obywateli. Osoba wyłoniona w drodze naboru zatrudniana była na podstawie umowy o pracę na czas określony. Zgodnie z artykułem 25 ustawy, osoby podejmujące po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej w czasie trwania umowy o pracę zobowiązane były do odbycia służby przygotowawczej. Wyjątek stanowili absolwenci KSAP. Służba przygotowawcza miała na celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Trwała ona 6 miesięcy (nowelizacja z 2006 roku skróciła czas jej odbywania do 2 miesięcy) i kończyła się nie później niż po upływie 18 miesięcy od podjęcia przez pracownika pracy w danym urzędzie oceną umiejętności praktycznego stosowania przez kandydata zdobytej wiedzy, dokonywaną przez komisję egzaminacyjną powoływaną przez dyrektora generalnego urzędu. Negatywna ocena stanowiła podstawę do rozwiązania stosunku pracy. Dyrektor generalny urzędu, kierując się względami merytorycznymi, mógł zwolnić pracownika z obowiązku odbycia służby przygotowawczej. Jak już wcześniej wspominano, służbę przygotowawczą organizował dyrektor generalny urzędu, zgodnie z programem opracowanym przez Szefa Służby Cywilnej w porozumieniu z KSAP. Program służby przygotowawczej mógł być rozszerzony przez dyrektora generalnego urzędu o część specjalistyczną, uwzględniającą zadania przewidziane do realizacji na danym stanowisku pracy. Kolejnym etapem kariery urzędniczej była możliwość uzyskania mianowania w służbie cywilnej. O uzyskanie statutu urzędnika mianowanego mogła ubiegać się osoba, która: była pracownikiem służby cywilnej, odbyła służbę przygotowawczą, posiadała co najmniej dwuletni staż pracy w służbie cywilnej, posiadała tytuł magistra lub równorzędny, znała co najmniej jeden język obcy oraz była żołnierzem rezerwy lub niepodległa powszechnemu obowiązkowi obrony 464. Pracownik spełniający powyższe kryteria mógł przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego organizowanego przez Szefa Służby Cywilnej. W toku tego postępowania sprawdzano wiedzę, kwalifikacje i predyspozycje niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej. Wyniki postępowania wyrażano w punktach. Co ciekawe, dodatkowe punkty można było uzyskać za wyniki otrzymane z ostatniej oceny okresowej, za znajomość określonych języków obcych, ukończenie studiów podyplomowych, posiadanie stopnia lub tytułu naukowego czy też posiadanie określonych kwalifikacji zawodowych. Wyniki punktowe uzyskane w trakcie postępowania kwalifikacyjnego były szeregowane od najwyższego do najniższego i na tej podstawie ustalano ostateczną listę osób uprawnionych do uzyskania mianowania. Samo 464 Art. 28 uosc z 1998 r. 134

135 pozytywne zaliczenie egzaminu nie oznaczało jednoczesnego uzyskania mianowania. Mianowania dokonywał Szef Służby Cywilnej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej 465. Nowo mianowany urzędnik w ciągu 7 dni otrzymywał z rąk dyrektora generalnego urzędu najniższy stopień służbowy. Łącznie zostało ustanowionych 9 stopni służbowych, do których przypisano odpowiednie stawki dodatku służby cywilnej wyrażane w postaci mnożnika kwoty bazowej. Urzędnik służby cywilnej mógł uzyskać kolejny stopień służbowy w wyniku pozytywnej oceny okresowej dokonanej przez bezpośredniego przełożonego. Jednak jak pokazała praktyka działania, narzędzie to było wykorzystywane instrumentalnie. Z uwagi na ograniczone środki budżetowe, wielu urzędników przez wiele lat nie uzyskiwało wyższych stopni służbowych. W początkowej fazie wdrażania ustawy system mianowania nie cieszył się dużym zainteresowaniem ze strony urzędników, głównie z uwagi na wysoki poziom wymagań dotyczących znajomości języków obcych. Za najistotniejszą zmianę wprowadzoną w omawianej ustawie należy uznać kwestię wyodrębnienia wyższych stanowisk w służbie cywilnej oraz ustanowienia konkursowego trybu ubiegania się o nie. Do grupy wyższych stanowisk w służbie cywilnej zaliczono: sekretarza Rady Ministrów, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów departamentów, wydziałów i biur oraz ich zastępców 466. Zgodnie z artykułem 42 omawianej ustawy, w konkursach na wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogli uczestniczyć urzędnicy służby cywilnej, przy czym wprowadzono pięcioletni okres przejściowy umożliwiający aplikowanie osobom spoza korpusu służby cywilnej. W przypadku stanowisk dyrektorów i zastępców dyrektorów, po dwukrotnym niewyłonieniu najlepszych kandydatów do konkursu można było dopuścić osoby nieposiadające statusu urzędnika służby cywilnej. Dodatkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Służby Cywilnej mógł dopuścić do udziału w konkursie osoby niebędące urzędnikami służby cywilnej. Konkursy na wyższe stanowiska przeprowadzane były przez Szefa Służby Cywilnej przy pomocy zespołów konkursowych stanowiących organ pomocniczy. Do zadań zespołu należało rozstrzygnięcie o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia 465 Urzędnik służby cywilnej przed uzyskaniem mianowania składał ślubowanie następującej treści: Ślubuję służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sumiennie i bezstronnie wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej zgodnie z najlepszą wolą i wiedzą. 466 Opisany wyżej krąg wyższych stanowisk w służbie cywilnej ulegał zmianie; i tak: ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej, Dz. U. z 2001 r., Nr 102, poz. 1116, dodano Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, co było wynikiem wprowadzania obligatoryjnego audytu wewnętrznego w administracji publicznej; ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2001 r., Nr 154, poz. 1800, skreślono Sekretarza RM, co było wynikiem zmian dokonanych po wygranych przez SLD wyborach i objęciu władzy przez Rząd Leszka Millera; ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, Dz. U. Nr 33, poz. 287 z późn. zm., dodano wojewódzkich lekarzy weterynarii oraz ich zastępców, za: G. Dostatni, Koncepcje służby cywilnej, s

136 kandydata do konkursu, przeprowadzenie konkursu oraz ustalenie jego wyniku 467. W toku postępowania konkursowego na wyższe stanowiska w służbie cywilnej sprawdzano wiedzę niezbędną do wykonywania zadań na danym stanowisku pracy, predyspozycje i zdolności ogólne oraz umiejętności kierownicze. Wymagania dotyczące danego stanowiska ustalane były w porozumieniu z właściwym ministrem, kierownikiem urzędu centralnego lub wojewodą. Przyjęcie takiej zasady stwarzało pole do potencjalnych nadużyć ze strony politycznych decydentów. Usankcjonowano bowiem możliwość dopasowywania szczegółowych wymagań nie wynikających wprost z ustawy pod kątem poszczególnych kandydatów. Działaniem tym można było w łatwy sposób wyeliminować z postępowania konkursowego określonego kandydata lub wprost przeciwnie, promować kandydata wybranego przez kierującego urzędem polityka. Osoby uczestniczące w postępowaniu konkursowym miały prawo do złożenia odwołania na ręce Szefa Służby Cywilnej. Nie określono jednak trybu postępowania z takim wnioskiem, co powodowało niską skuteczność tych działań. Poza tym wątpliwości prawne mogło budzić występowanie Szefa Służby Cywilnej w roli sędziego we własnej sprawie. W aktualnym stanie prawnym etap postępowania konkursowego w służbie cywilnej może być zaskarżony do sądu pracy, co wydaje się być znacznie lepszym rozwiązaniem. Uprawnienia kontrolne w odniesieniu do konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej posiadała Rada Służby Cywilnej. Miała ona prawo skierować swojego przedstawiciela do obserwacji przebiegu naboru, a w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad mogła wnioskować o wstrzymanie procedury lub ponowne przeprowadzenie naboru. Urzędnika wyłonionego w konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej przenoszono na to stanowisko po zasięgnięciu opinii kierownika właściwego urzędu. W przypadku stanowisk nieurzędniczych umowę zawierano na czas określony nie dłuższy niż 3 lata. W stosunku do ustawy z lipca 1996 roku, w ustawie grudniowej wprowadzono jeszcze szereg innych pomniejszych zmian, które jednak nie miały charakteru systemowego; i z tego powodu nie zostaną one wszystkie tu szczegółowo omówione. Z perspektywy nauk politycznych istotne są zapisy dotyczące obowiązków i uprawnień członków korpusu służby cywilnej. Członkowie korpusu służby cywilnej mogli należeć do związków zawodowych z zastrzeżeniem jednak, że nie mogli uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu. Dodatkowo, urzędnicy służby cywilnej nie mogli pełnić funkcji w związkach zawodowych. Członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno było publicznie manifestować poglądów politycznych. Urzędnicy mianowani dodatkowo nie mieli prawa tworzenia ani uczestniczenia w partiach politycznych oraz łączenia pracy w służbie cywilnej z mandatem radnego. 467 Zob. szerzej o roli zespołów konkursowych w: J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy, s. 149 i nast. 136

137 Zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych nie dotyczył urzędników przebywających na urlopach bezpłatnych w związku z udziałem w kampanii wyborczej i wykonywaniem mandatu radnego. Takie podejście powodowało naturalny konflikt interesów, a w konsekwencji upolitycznianie służby cywilnej. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której po zakończeniu urlopu bezpłatnego lub mandatu radnego, polityk z krwi i kości staje się politycznie neutralnym urzędnikiem. Problem ten istnieje również w aktualnym stanie prawnym. Sądzę, że urzędnicy powinni w sposób jednoznaczny deklarować swoją polityczną neutralność na etapie wstępowania w szeregi służby cywilnej. W przypadku rozpoczęcia działalności politycznej powrót do służby cywilnej powinien być niemożliwy. Tylko takie podejście może zagwarantować faktyczną neutralność polityczną urzędników. W odniesieniu do ustawy z 1998 roku wydaje się, iż wątpliwości może budzić również możliwość zrzeszania się w ramach związków zawodowych ze względu na ich zaangażowanie na scenie politycznej. Działalność związkowa Solidarności od początku była bardzo silnie upolityczniona. Jak zauważa Katarzyna Żukrowska związki zawodowe, które mają tak długą historię jak historia uprzemysłowienia gospodarek, więc sięgające w Anglii XVIII wieku, zawsze były związane ze sceną polityczną 468. Sytuacja ta ma miejsce również w dzisiejszym życiu społecznym i politycznym 469. Wielu przywódców związkowych z powodzeniem zasila listy wyborcze partii politycznych, jednoznacznie określając swoje sympatie i antypatie partyjne 470. Czy związkowi urzędnicy mogą być w takim stanie rzeczy neutralni politycznie? Odpowiedź wydaje się oczywista raczej nie. Podobne rozważania odnoszą się również do zapisów dotyczących niekierowania się przekonaniami religijnymi. Kościół katolicki jest bowiem aktywnym aktorem na scenie politycznej zabierającym głos w wielu istotnych kwestiach społecznych i gospodarczych. Jak pokazuje praktyka ostatnich kampanii wyborczych, kościół katolicki aktywnie popiera kandydatów reprezentujących określone partie polityczne. Wdrażanie omawianej ustawy, w porównaniu do poprzednich uregulowań, odbywało się bez większych emocji politycznych czy kontrowersji. Problemy ze stosowaniem ustawy pojawiły się jednak w momencie, w którym do głosu doszli politycy zmierzający do podporządkowania łupu w postaci stanowisk urzędniczych bieżącym interesom partyjnym i klientelizmowi politycznemu. Jak pisze Krzysztof Burnetko w swoim raporcie: najpierw gabinet premiera Jerzego Buzka, powołując się właśnie na 468 K. Żurkowska, Słowo wstępne na konferencji Związki zawodowe od konfrontacji do kooperacji. Konferencja zorganizowana w ramach obchodów 100-lecia Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa 2006, s Zob. szerzej: Związki zawodowe w procesie przemian społeczno-gospodarczych w Polsce i wybranych krajach Unii Europejskiej, red. M. Bsoul, F. Bylok, Katowice 2013, B. Jagusiak, Związki zawodowe w systemie politycznym Unii Europejskiej, Warszawa 2011, Związki zawodowe od konfrontacji do kooperacji. Konferencja zorganizowana w ramach obchodów 100-lecia Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa 2006, J. Poteralski, Związki zawodowe a konkurencyjność rynku (pracy), w: Kapitał ludzki w gospodarce, red. D. Kopycińska, Szczecin Np. działacze suwalskiej Solidarności będą startować w najbliższych wyborach samorządowych pod szyldem Prawa i Sprawiedliwości, Związkowcy z Solidarności na wyborczych listach PiS-u, źródło: dostęp: 31 marca 2014 r. 137

138 niedostatek spełniających wymogi kandydatów, uznał za dopuszczalne obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej w drodze zawarcia zwykłej umowy o pracę bez uwzględniania, czy chętny ma status urzędnika służby cywilnej i bez przeprowadzenia postępowania konkursowego. Wykorzystał przy tym art. 144 u.s.c., wedle którego przez 5 lat od wejścia w życie ustawy o wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogą ubiegać się osoby nie będące urzędnikami służby cywilnej. Ekipa Jerzego Buzka uznała, że zapis taki oznacza przyzwolenie na całkowitą dowolność przy obsadzaniu funkcji dyrektorów generalnych i dyrektorów departamentów w tym okresie. Opierając się na tej wykładni, wiosną 2001 r. powołano bez przeprowadzenia postępowania konkursowego dyrektorów generalnych w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej ( ) oraz w Komitecie Badań Naukowych 471. Stosowaną przez rząd Jerzego Buzka falandyzację prawa skrytykowała Rada Służby Cywilnej, uznając, że artykuł 144 ma charakter przepisu szczególnego i przejściowego i nie może być podstawą do zmiany systemu konkursowego obsadzania stanowisk kierowniczych w służbie cywilnej. Wskazano równocześnie, że artykuł powinien być stosowany łącznie z artykułem 41, określającym sposób wyłaniania kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Rada tym samym wytknęła rządowi złamanie podstawowych zasad obowiązujących w systemie służby cywilnej: konkurencyjności, profesjonalizmu, bezstronności i neutralności politycznej 472. Zmiana opcji politycznej dzierżącej stery władzy jeszcze bardziej pogłębiła polityzację służby cywilnej. Rząd Leszka Millera wprowadził w grudniu 2001 roku nowelizację ustawy o służbie cywilnej poprzez dodanie artykułu 144a. Umożliwiał on powierzenie pełnienia obowiązków osobie niebędącej członkiem korpusu służby cywilnej oraz zawarcie z nią umowy o pracę na czas określony do dnia obsadzenia tego stanowiska w drodze konkursu, nie dłużej jednak niż na sześć miesięcy. Co prawda, zdecydowano się na czasowe ograniczenie obowiązywania tej regulacji do końca 2005 roku, jednak zmiana ta wywołała polityczną burzę. Sojusz Lewicy Demokratycznej i jego posłowie podkreślali, że jest to rozwiązanie wynikające z niedoborów kadry urzędniczej na wyższych szczeblach, a tym samym niemożności sprawnego zarządzania urzędami. Leszek Miller dowodził, że to nie jest likwidacja tej służby ani obowiązujących w niej procedur. To jest życiowa konieczność 473. Proponowane zmiany akceptował również Aleksander Kwaśniewski, twierdząc, że idea Służby Cywilnej to dobry pomysł, ale wyjątkowo trudny do realizacji, o czym przekonały się kolejne ekipy rządzące. Być może został zapisany w sposób zbyt rygorystyczny, co powoduje, że niektóre procedury są nie do wypełnienia. (...) Na stworzenie dobrej służby cywilnej potrzeba kilkunastu lat. 471 K. Burnetko, Służba cywilna w III RP, s Tamże. Nie bacząc na te uwagi Rady identyczną interpretację art. 144 zastosował następny premier Leszek Miller. 473 Tamże, s

139 Dodał też, że ma nadzieję, iż SLD nie popełni błędu wymiany urzędników tylko wedle partyjnego uznania 474. Opozycja słusznie podkreślała, że rozwiązanie to było pogwałceniem konstytucyjnych zasad służby cywilnej. W proteście przeciwko takiej propozycji posłowie opozycyjni zdecydowali się nawet na opuszczenie sali sejmowej w trakcie głosowania. To działanie nie przyniosło jednak oczekiwanego efektu i głosami koalicji przyjęto nowelizację. Jak podkreślano, celem nowelizacji było złagodzenie rygorów selekcyjnych wynikające z uwarunkowań rynku pracy oraz chęć przyspieszenia procedur konkursowych. Rzeczywiste motywy wydawały się być jednak odmienne i wynikały głównie z bieżącego zapotrzebowania politycznego. Głównym i decydującym kryterium dostępu do służby cywilnej stał się polityczny życiorys osoby ubiegającej się o stanowisko. To rażące naruszenie prawa spotkało się z interwencją Rzecznika Praw Obywatelskich, który na wniosek Stowarzyszenia Absolwentów KSAP wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności artykułu 144a z Konstytucją. Zdaniem Rzecznika: dla uzyskania przez korpus służby cywilnej nakazanego konstytucyjnie charakteru bardzo ważne znaczenie ma oparta na możliwie zobiektywizowanych kryteriach procedura rekrutacji, a następnie awansowania. Ustanowiono w tym celu ogólną zasadę otwartości oraz konkurencyjności naboru kandydatów do korpusu służby cywilnej, informowania publicznego o wolnych stanowiskach oraz zasadę konkursu poprzedzającego obsadzenie wysokich stanowisk 475. Stwierdził on również, że w jego ocenie (d)opuszczenie możliwości obsadzania, nawet w okresie przejściowym, wysokich stanowisk w służbie cywilnej przez osoby nie będące nie tylko urzędnikami, ale w ogóle członkami korpusu służby cywilnej z zaniechaniem procedur konkursowych, rodzi realne niebezpieczeństwo przerwania ciągłości rozpoczętego w połowie 1999 r. procesu tworzenia korpusu służby cywilnej (...), który jest gwarantem zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, mającym swe umocowanie w art. 153 ust. 1 Konstytucji 476. W imieniu rządu polemikę z Rzecznikiem prowadzili: Prokurator Generalny, Minister Sprawiedliwości i Szef Służby Cywilnej. Prokurator Generalny podkreślał m.in., że ważniejszy wydaje się profesjonalizm (w połączeniu z pozostałymi standardami, tj. rzetelnością, bezstronnością i neutralnością polityczną) w wykonywaniu zadań państwa, niż ściśle formalny aspekt zawodowego statusu urzędnika. Art. 144a u.s.c. nie oznacza pominięcia kryterium fachowości przy ocenie osoby, której powierza się pełnienie obowiązków na wyższym stanowisku w służbie cywilnej. Niezależnie bowiem od spełnienia przez taką osobę warunków zatrudnienia w służbie cywilnej, przewidzianych 474 Gazeta Wyborcza, z dnia 19 grudnia 2001 r., s. 3, za: K. Burnetko, Służba cywilna w III RP, s Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn.: K 9/02, s. 6, Dz. U. z 2002 r., Nr 238, poz. 2025, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 7/A/ Tamże. 139

140 w art. 4 ustawy, przy zatrudnieniu obowiązują również wymogi zapewnienia wszystkich konstytucyjnych standardów wykonywania zadań państwa 477. W podobnym tonie wypowiadał się ustawowy strażnik konstytucyjnych zasad służby cywilnej, tj. Szef Służby Cywilnej. Podkreślał on, że podnoszony wobec art. 144a u.s.c. zarzut braku zabezpieczenia zawodowości korpusu służby cywilnej nie znajduje uzasadnienia. Zawodowość, o której mowa w art. 153 ust. 1 Konstytucji, należałoby rozumieć jako wykonywanie zadań przez traktujących to jako zawód i zajęcie zapewniające źródło utrzymania funkcjonariuszy gotowych służyć swoją wiedzą i umiejętnościami każdej ekipie politycznej oraz profesjonalizm, czyli wykonywanie zadań państwa ze znajomością rzeczy, w sposób kompetentny. Regulacja zawarta w art. 144a u.s.c. nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą zawodowości korpusu służby cywilnej, gdyż przewiduje konieczność spełnienia warunków wymaganych od wszystkich kandydatów do służby cywilnej, wymienionych w art. 4 u.s.c. oraz wykonywanie zadań na podstawie umowy o pracę. Ponadto osoby zatrudnione w trybie art. 144a u.s.c., przez sam fakt zatrudnienia, stają się członkami korpusu służby cywilnej i z tego tytułu przyjmują na siebie obowiązki przewidziane w rozdziale 6 wraz z odpowiedzialnością dyscyplinarną uregulowaną w rozdziale 9 ustawy. W opinii Szefa Służby Cywilnej powyższe rozumienie treści art. 144a u.s.c. sprawia, iż spełnia on postulat zawodowości korpusu służby cywilnej 478. W dalszym toku procedowania, w związku z nieprzekazaniem do zaopiniowania Radzie Służby Cywilnej projektu kwestionowanej ustawy, Rzecznik rozszerzył wniosek. Opinia Rady została przedstawiona dopiero po wejściu w życie przepisów. Pod koniec grudnia 2002 roku Trybunał uznał art. 144a za niezgody z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu możemy przeczytać m.in., że treść artykułu 144a nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż wyłączenie systemu konkursowego w konsekwencji oznacza wyeliminowanie drogi sądowej kontroli poprawności stosowania kryteriów naboru do służby cywilnej. W istocie więc artykuł ten pozbawia zainteresowanych obywateli drogi do sądu, a zgodnie z artykułem 77 ust. 2 Konstytucji ustawa nie może nikomu zamykać drogi do sądu w obronie konstytucyjnych wolności i praw obywatelskich. Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na aspekt zawodowości korpusu służby cywilnej uznając, że pracy na rzecz państwa nie można traktować jako przejściowego zatrudnienia. Równie istotna w uzasadnieniu Trybunału była kwestia neutralności politycznej systemu służby cywilnej. Podkreślono, że niezbędnym elementem realizacji tego celu jest takie ustawowe ukształtowanie mechanizmu powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak jakichkolwiek, choćby przejściowych, możliwości ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę. Mechanizm ten powinien być zatem wolny od możliwości jakiejkolwiek ingerencji polityki czy prób narzucania konkretnych rozstrzygnięć Tamże, s Tamże. 479 Tamże, s

141 Jednoznaczne rozstrzygnięcie nie zyskało jednak akceptacji w praktyce działania decydentów politycznych. W momencie ogłaszania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny wiele osób było nadal zatrudnianych w trybie określonym w artykule 144a. Choć szeroko na ten temat rozpisywała się prasa, jednak nie ograniczyło to patologicznych praktyk 480. Jak podkreśla Krzysztof Brunetko, działania koalicji SLD- PSL-UP przyniosły spore szkody dla systemu administracji rządowej. Na wysokie stanowiska państwowe zatrudniano bowiem polityków związanych z obozem władzy, a apolityczność administracji rządowej stała się fikcją. Efekty tego działania widoczne były przez następne lata, bowiem wiele z osób pełniących obowiązki dyrektorów pozostało w urzędach na stanowiskach kierowniczych. W historii polskiej służby cywilnej do podobnego zawłaszczenia stanowisk urzędniczych doszło na podstawie ustawy o państwowym zasobie kadrowym, co zostało omówione poniżej. Inną formą obchodzenia ustawowych rygorów selekcji było wyłączenie kolejnych urzędów spod rygorów ustawy o służbie cywilnej. Odbywało się to na mocy ustawy o finansach publicznych, na podstawie której tworzono państwowe jednostki budżetowe. W ten sposób wyłączono stosowanie ustawy o służbie cywilnej w Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Środków Biobójczych, a także Rządowym Centrum Legislacji. Kwestia ta była również badana przez Trybunał Konstytucyjny, który jednak uznał on, że ustawodawca nie miał konstytucyjnego obowiązku utworzenia Urzędu Rejestracji jako urzędu centralnego organu administracji rządowej i mógł utworzyć jednostkę organizacyjną podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, umożliwiając mu realizację zadań związanych z działem administracji rządowej zdrowie 481. Równolegle do prowadzonych działań zmierzających do polityzacji służby cywilnej wdrażano (pod presją europejską) standardy etyczne dla korpusu służby cywilnej 482. Punktem wyjścia do zaistnienia tego tematu w przestrzeni publicznej stało się powołanie komisji ds. opracowania kodeksu etyki zawodowej korpusu służby cywilnej. W skład komisji weszli wybitni przedstawiciele świata nauki oraz praktycy zajmujący się na co dzień administracją publiczną. Komisja liczyła pięciu członków i obradowała pod przewodnictwem Barbary Kudryckiej 483. Efektem pracy Komisji był projekt zarządzenia Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 roku w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej. Dokument ten regulował podstawowe 480 Zob. szerzej: Nielegalni dyrektorzy w centralnych urzędach państwowych, Rzeczpospolita z dnia 23 czerwca 2003 r., Nr 144 (6524) oraz wywiad z Janem Pastwą, Szefem Służby Cywilnej, Gazeta Wyborcza z dnia 25 czerwca 2003 r. pt. 11 kolegów dyrektorów. 481 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt K 51/02, s. 5, Dz. U. z 2003 r., Nr 199, poz W dniu 6 września 2001 r. Parlament Europejski uchwalił w formie rezolucji Europejski Kodeks Dobrej Administracji, opracowany z inicjatywy parlamentarzysty europejskiego Roy a Perry`ego przez Jacoba Södermana, ówczesnego rzecznika praw obywatelskich Unii Europejskiej, który wcześniej był rzecznikiem praw obywatelskich Finlandii. 483 W skład Komisji wchodzili ponadto: Marek Kosewski, Jacek Kurczewski, Franciszek Kampka oraz Maciej Graniecki. 141

142 kryteria wykonywania zadań państwowych w urzędach administracji rządowej, wyrażone w artykule 153 ust. 1 Konstytucji i w artykule 1 ustawy. Ustanawiał on także standardy postępowania, które powinny być przestrzegane przez pracowników i urzędników służby cywilnej oraz wspomagał ich w prawidłowym wypełnianiu tych standardów, zgodnie z oczekiwaniami społecznymi i obywatelskimi, uwzględniając Rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/10 z dnia 11 maja 2000 roku w sprawie kodeksu postępowania urzędników w służbie publicznej. Kodeks Etyki Służby Cywilnej określał służebność władzy w stosunku do praw obywateli i prawa w ogóle. Członków korpusu służby cywilnej zobowiązano do działania przy uwzględnieniu dobra Rzeczypospolitej Polskiej i jej ustroju. W swojej treści kodeks definiował konstytucyjne fundamenty działania służby cywilnej, zasady rzetelności, profesjonalizmu, bezstronności i neutralności politycznej, o czym była mowa w rozdziale pierwszym. Z perspektywy czasu, kodeks należy ocenić pozytywnie. Jego główne założenia stanowiły podstawę dla opracowania aktualnych zasad korpusu służby cywilnej i zasad etyki korpusu służby cywilnej 484. W lipcu 2003 roku Jan Pastwa, ówczesny Szef Służby Cywilnej, podjął próbę wprowadzenia nowelizacji ustawy o służbie cywilnej. Zakładała ona m.in. zwiększenie zakresu działań Szefa Służby Cywilnej poprzez nadanie mu uprawnień dotyczących: kształtowania budżetu na wynagrodzenia w służbie cywilnej, kontrolowania sposobu wykonywania zadań przez dyrektorów generalnych urzędów, prawa do żądania informacji o obsadzaniu stanowisk w urzędach oraz zasadach wynagradzania pracowników. Pozostałe propozycje dotyczyły kwestii publikowania informacji o wynikach naborów i zatrudnionych pracownikach, wprowadzenia centralnego rejestru urzędników, wprowadzeniu konkursów na stanowiska kierowników urzędów administracji rządowej w terenie oraz ograniczenia roli wojewodów, ministrów i kierowników urzędów centralnych w naborach na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Przedstawiony przez Jana Pastwę projekt spotkał się z falą krytyki ze strony ekipy rządzącej. Ówczesny Szef Kancelarii Premiera Marek Wagner odrzucił projekt w całości, uznając, że Jan Pastwa chcąc odebrać kompetencje dyrektorom generalnym pragnie stworzyć: superministerstwo i zostać superkadrowcem, a cały projekt służy głównie bardzo silnemu wzmocnieniu pozycji szefa służby cywilnej, w związku z czym nie kwalifikuje się do przedstawienia Radzie Ministrów 485. W sukurs Szefowi KPRM przyszli również przedstawiciele poszczególnych ministerstw. Zgodnie podkreślali oni, że należy silniej związać urzędnika z rządem, natomiast nie powinno się zwiększać 484 Zob. szerzej: Służebność korpusu służby cywilnej a prawne i etyczne obowiązki korpusu służby cywilnej, Materiały szkoleniowe, Szkolenia organizowane przez Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, s , źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/66.pdf, dostęp: 14 grudnia 2013 r. 485 Zob. szerzej: D. Kołakowska, Wojna o kadry, Rzeczpospolita, z dnia 3 października 2003 r. 142

143 niezależności służby cywilnej. Do projektu autorstwa Pastwy zgłoszono ponad 600 poprawek, co skutecznie uniemożliwiło dalsze prace parlamentarne 486. Zmiany w systemie służby cywilnej nastąpiły po objęciu sterów rządu przez Marka Belkę. W dniu 14 maja 2004 roku, w trakcie wygłaszanego expose, nowy premier zapowiedział zmiany obejmujące system służby cywilnej. Co ciekawe, do reformowania systemu zapraszał również opozycję, co można było interpretować jako reakcję na spadające poparcia sondażowe. Z drugiej strony działanie to można oceniać jako próbę podjęcia ponadpartyjnego dialogu o kierunkach modernizacji systemu służby cywilnej. Premier Belka podkreślił bowiem, że dialog z opozycją jest rzeczą naturalną i rutynową dla każdego Rządu, ale chcemy nadać mu inny, merytoryczny wymiar. Są pewne problemy takie, jak na przykład ( ) funkcjonowanie służby cywilnej w Polsce, ( ) które muszą być przedmiotem dialogu z opozycją autentycznego dialogu z opozycją 487. Premier odniósł się również wprost do kształtu systemu służby cywilnej. Jak podkreślił, jedną z niewykorzystanych szans transformacji w naszym kraju jest niedostateczny postęp w budowie korpusu służby cywilnej. Kolejne rządy nie umiały poradzić sobie z partyjnym dążeniem do zawłaszczania państwa. W takich warunkach nie da się zbudować lojalnego wobec państwa korpusu służby cywilnej. To sprawa najwyższej wagi 488. Ustawowa materializacja zapowiedzi z expose znalazła wyraz w październiku 2004 roku w przedłożonym projekcie ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw 489. Proponowane zmiany dotyczyły głównie kwestii związanych z dostępnością i jawnością postępowań konkursowych do służby cywilnej. Na dyrektorów generalnych nałożono obowiązek upowszechniania informacji o wolnych stanowiskach urzędniczych, przez umieszczanie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, a także przez opublikowanie go w Biuletynie Służby Cywilnej. Ogłoszenie o naborze zawierało informacje dotyczące: nazwy i adresu urzędu, określenia stanowiska pracy, wymagań związanych ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe, zakresu zadań wykonywanych na stanowisku pracy, wskazania wymaganych dokumentów oraz terminu i miejsca składania dokumentów 490. Co istotne, informacje o kandydatach decydujących się na przystąpienie do konkursu, zarówno na stanowiska urzędnicze jak i kierownicze w służbie cywilnej, stały się informacją publiczną. Jawność postępowań konkursowych została także wzmocniona obowiązkiem sporządzania list kandydatów spełniających wymagania formalne w poszczególnych naborach. Listy zawierały imiona i nazwiska kandydatów oraz miejsce 486 D. Uhlig, Raczej służba niż cywilna, Gazeta Wyborcza z dnia 2 stycznia 2004 r. 487 Expose Premiera Marka Belki, źródło: dostęp: 15 grudnia 2013 r. 488 Tamże. 489 Druk sejmowy nr 3346, Warszawa, 5 października 2004 r. Ustawę o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw ogłoszono w: Dz. U. z 2004 r., Nr 132, poz Art. 22 ust. 2 uosc z 1998 r. 143

144 zamieszkania w myśl przepisów Kodeksu cywilnego 491. Omawiane zmiany nie zlikwidowały jednak mocno zakorzenionej w praktyce administracyjnej patologii polegającej na powierzaniu pełnienia obowiązków na wyższych stanowiskach. Co prawda ograniczono możliwość obsadzania wyższych stanowisk przez osoby spoza korpusu służby cywilnej, należy jednak pamiętać, że poprzednia akcja przeprowadzona na postawie artykułu 144a pozwoliła na zatrudnienie sprzyjających rządowi urzędników w strukturach służby cywilnej. Wprowadzone zmiany spotkały się z pozytywnym odbiorem wśród obywateli oraz przedstawicieli środowiska naukowego i urzędniczego. Jak podkreślał Jacek Jagielski, wchodząca w życie nowelizacja ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw ujednolica zasady naboru pracowników w różnych urzędach. Nie są to zmiany przełomowe, ale znaczące. Szczególnie w kraju, w którym rozwiązania koncepcyjne i prawne regulujące funkcjonowanie administracji rządowej są jeszcze w fazie kształtowania, a umacnianie służby cywilnej idzie mozolnie 492. Wprowadzone rozwiązania choć nie były przełomowe dla kształtu systemu służby cywilnej, to jednak zwiększenie otwartości i jawności postępowań konkursowych należy niewątpliwie ocenić niezwykle pozytywnie 493. Następny etap kształtowania systemu służby cywilnej odbywał się w efekcie kolejnej zmiany politycznej i okazał się w swych skutkach wysoce negatywny, co zostało szerzej omówione poniżej Dewolucja statusu kadr służby cywilnej w 2006 roku Porażka Sojuszu Lewicy Demokratycznej w wyborach 2005 roku skutkowała przejęciem władzy przez prawicową partię Prawo i Sprawiedliwość 494. Gabinet pod 491 Rozwiązanie to z niezrozumiałych przyczyn zostało usunięte w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. 492 J. Jagielski, Standardy służby cywilnej także w innych urzędach, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 19 sierpnia 2005 r., Nr Jak zaznacza Jacek Jagielski pozostałe regulacje wprowadzane przez nowelę do poszczególnych ustaw trzeba ocenić pozytywnie. Wydaje się, że mają one nawet większy ciężar gatunkowy od zmian wprowadzonych do ustawy o służbie cywilnej. Nowelizacja tej ostatniej nie dokonuje jakiegoś przełomu w systemie służby. Natomiast nowelizacje pozostałych ustaw wprowadzają nową jakość. Oto bowiem w kilkunastu ważnych ogniwach organizacyjnych aparatu administracyjnego (KRUS, ZUS, Agencja Przeciwdziałania Problemom Alkoholizmu, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Rynku Rolnego, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska, Polski Komitet Normalizacyjny i parę innych) obowiązywać ma określony mechanizm rekrutacji kadr oparty na zasadach otwartości, jawności i konkurencyjności, będących standardami służby cywilnej, służących z założenia kształtowaniu kadry administracyjnej profesjonalnej, nieuwikłanej w polityczne gry, tamże. 494 Obawa przed zmianą ekipy rządowej spowodowała lawinowy wzrost liczby postępowań konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. W Biuletynach Służby Cywilnej publikowanych tuż przed wyborami parlamentarnymi ukazywało się 2030 ogłoszeń o konkursach na wyższe stanowiska wcześniej 15, zob. szerzej: wywiad Jolanty Góry z Lechem Marcinkowskim prezesem Stowarzyszenia Absolwentów KSAP, Trzy pytania do Lecha Marcinkowskiego. Konkursy ciągle niemodne, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 16 listopada 2005 r., Nr

145 kierownictwem Kazimierza Marcinkiewicza został powołany i zaprzysiężony przez Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego w dniu 31 października 2005 roku. Od początku funkcjonowania nowego rządu, ministrowie i posłowie z dużym zapałem i energią zaczęli zajmować się reformowaniem systemu służby cywilnej. Pierwszym przejawem ich aktywności stało się podważenie zasadności przyznania nowo mianowanym urzędnikom stosownych aktów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Ludwik Dorn zakwestionował legalność certyfikatów z języka rosyjskiego 30 urzędników, w następstwie czego wstrzymał wręczenie aktów mianowania pozwalających uzyskać formalnie status urzędnika mianowanego 495. Działanie to niewątpliwie należy uznać za przejaw arogancji wobec prawa oraz przekroczenie ustawowych prerogatyw ministra właściwego w sprawach wewnętrznych i administracji. Formalny wyraz aktywności nowej ekipy rządowej znalazł pełniejsze odzwierciedlenie w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o służbie cywilnej 496. Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu, projektowana regulacja miała na celu wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na prowadzenie elastycznej i racjonalnej polityki kadrowej w administracji publicznej 497. Prowadzenie takiej polityki kadrowej miało być realizowane poprzez zwiększenie kręgu osób, które mogą zajmować stanowiska urzędnicze w służbie cywilnej, w szczególności ze względu na posiadane kwalifikacje i przygotowanie zawodowe uzyskane w urzędach administracji państwowej lub samorządowej. Regulacją tą planowano objąć pracowników samorządowych i pracowników NIK. Jak to uzasadniał Artur Górski, regulacja wynika z obserwacji zjawisk, jakie przyniosło ostatnie kilkanaście lat funkcjonowania administracji rządowej jako zamkniętego korpusu służby cywilnej. Obserwujemy małą elastyczność tego korpusu, można powiedzieć, że jego niewielką mobilność. Ponieważ jego członkowie, w tym urzędnicy mianowani, nie zawsze są przygotowani do realizacji śmiałego programu reform, jakie podejmuje obecny rząd, a niekiedy wręcz utrudniają realizację polityki rządowej, istnieje potrzeba wlania swoistej świeżej krwi do administracji rządowej z innych korpusów administracji publicznej, w tym z administracji samorządowej Zob. szerzej: J. Góra, Uścisk premiera dla wybranych urzędników, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 1 grudnia 2005 r., Nr Druk sejmowy nr 233, Warszawa, 6 stycznia 2006 r., Ustawę o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o służbie cywilnej ogłoszono w: Dz. U. z 2006 r., Nr 79, poz Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o służbie cywilnej, źródło: dostęp: 15 grudnia 2013 r. 498 A. Górski, Sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, Komisji do Spraw Kontroli Państwowej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o służbie cywilnej, druki sejmowe nr 233 i

146 Pomimo negatywnej opinii Rady Służby Cywilnej oraz przedstawicieli świata nauki 499 ustawę uchwalono i rozpoczęto wdrażanie elastycznej polityki kadrowej. Pierwsze przejawy transfuzji administracyjnej krwi były widoczne niemal natychmiast od dnia przyjęcia ustawy. Szereg zaufanych urzędników Prawa i Sprawiedliwości z urzędu m.st. Warszawy oraz NIK zasiliło szeregi służby cywilnej. Omawiane powyżej zmiany nie odzwierciedlały jednak w pełni planowanych zamierzeń nowej ekipy rządzącej w odniesieniu do służby cywilnej. W błyskawicznym tempie opracowywano projekty ustaw o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych. Motywacją dla tych zmian była chęć budowy silnej Polski realizowana poprzez naprawę państwa oraz stworzenie nowej polityki gospodarczej w ramach programu IV Rzeczypospolitej opartego na wysokich standardach kompetencyjnych i moralnych administracji publicznej 500. Uznano bowiem, że administracja publiczna jest jednym z najmocniejszych więzów łączących III RP z okresem Polski zniewolonej, z czasami PRL, kiedy to urzędnikom, na każdym praktycznie szczeblu zarządzania, polecenia polityczne wydawali ludzie narzuconego odgórnie partyjnego układu komunistycznego. Interes partii komunistycznej był utożsamiany z interesem państwa. Uznano również, że w obecnym kształcie system służby cywilnej służy dziś bardziej procedurom niż ludziom, został zideologizowany do tego stopnia, że stracił kontakt z pragmatyczną rzeczywistością, według hasła: nie liczy się osiągnięcie celu, liczy się przestrzeganie procedur 501. Praktycznym zobrazowaniem skomplikowanych rozwiązań prawnych były słowa Ludwika Dorna, który twierdził, że obejmując resort za biurkami zamiast profesjonalistów zastał pijanych zomowców. Dlatego postanowił przewietrzyć system 502. Ocena ta jest wysoce nierzetelna i nieprofesjonalna, a także pozbawiona merytorycznego uzasadnienia. Można przyjąć z całą pewnością, że w strukturach poszczególnych urzędów pracowało wielu wysokiej klasy specjalistów posiadających odpowiedni poziom wiedzy niezbędny do sprawnej realizacji zadań. Jak w każdej grupie zawodowej zdarzają się jednostki, które prezentują skrajnie negatywne postawy i niski poziom wiedzy jednak w przeważającej większości są to wyjątki od reguły. 499 Jacek Jagielski twierdził, że zaproponowane rozwiązania to raczej dzielenie łupów, a nie systemowe zmiany w służbie cywilnej. Dzięki nim urzędy nie będą musiały przeprowadzać jawnego naboru, w tym informować, kto i dlaczego został zatrudniony. Wtórował mu Witold Gintowt-Dziewałtowski, członek Rady Służby Cywilnej oraz poseł SLD który wskazywał, że projekt ustawy o pracownikach samorządowych, Najwyższej Izbie Kontroli i służbie cywilnej stworzono po to, by w ministerstwach, głównych urzędach centralnych i kancelarii premiera można było szybko zatrudnić zaufanych urzędników, zob. szerzej. J. Góra, Pomijanie jawnych procedur służy doraźnym celom, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 16 grudnia 2005 r., Nr M. Kuchciński, Służba cywilna i państwowy zasób kadrowy, źródło: dostęp: 11 grudnia 2013 r. 501 Tamże szersze uzasadnienie dla wprowadzanych zmian. 502 J. Góra, Jak zatrudnić swoich, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 14 marca 2006 r., Nr

147 Wątpliwości dotyczące konstytucyjności wprowadzanych rozwiązań były przedmiotem wielu analiz prawnych 503, debat sejmowych oraz dyskusji medialnych 504. Poważne wątpliwości zgłosili eksperci powołani na zlecenie Biura Analiz Sejmowych profesorowie Grzegorz Rydlewski i Michał Kulesza. Zdaniem pierwszego z nich, nominacje do państwowego zasobu kadrowego odbywać się będą: w sposób uznaniowy i będą dokonywane przez różne ograny, które mogą stosować zróżnicowane kryteria wyboru. Wynikiem będzie brak konkurencyjności, przejrzystości i jednolitości standardów przy powoływaniu na konkretne stanowiska. Mechanizmy konkursu potraktowane zostały wyłącznie jako rozwiązanie awaryjne uruchamiane w sytuacji, gdy w zasobie kadrowym nie ma kandydata spełniającego wymagania wynikające ze specyfiki obsadzanego stanowiska 505. Główny zarzut Michała Kuleszy dotyczył podporządkowywania administracji na poziomie strukturalnym bieżącej polityce. Uważał on, że wobec proponowanych zmian, każdorazowo rządzący mogą według uznania politycznego obsadzać wszystkie wyższe stanowiska w administracji rządowej. I dalej: takie rozwiązanie wypacza cel i sens służby cywilnej, oddaje bowiem administrację rządową na łup partii politycznych, dla których z natury rzeczy horyzont myślenia wyznacza kadencyjny rytm pracy parlamentu. W tym względzie projekt stanowi usankcjonowanie dotychczasowej, wieloletniej już praktyki politycznej: każda partia dopracowała się większej lub mniejszej 503 Na potrzeby procesu legislacyjnego sporządzono 13 różnego rodzaju opinii prawnych i politologicznych. Większość z nich zawierała krytyczne wręcz stanowisko wskazując na niekonstytucyjność rozwiązań. Szczegółowy wykaz analiz zamieszczony został w bibliografii. Zob. szerzej: 504 Zob. szerzej: Koniec służby cywilnej? Polska Agencja Prasowa, 6 czerwca 2006 r., źródło: dostęp: 11 grudnia 2013 r., PiS szykuje skok na służbę cywilną?, Polsat, 21 stycznia 2006 r., źródło: dostęp: 11 grudnia 2013 r., J. Góra, Szturm na posady, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 13 marca 2006 r., Nr 51, Jak zatrudnić swoich, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 14 marca 2006 r., Nr 52, Bliski koniec służby cywilnej, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 14 marca 2006 r., Nr 52, A. Leszyk, Teraz możemy wszystko, Przegląd, z dnia 11 maja 2006 r., M. Kulesza, Karuzela z urzędnikami, Gazeta Wyborcza, z dnia 25 października 2005 r., J. Góra, Urzędy tylko dla swoich, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 9 czerwca 2006 r., Nr 112, W służbie państwa czy polityków - konfrontacje. Marek Kuchciński, poseł PiS, autor projektu nowej ustawy o służbie cywilnej i prof. Mirosław Stec, twórca obowiązującej ustawy, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 12 czerwca 2006 r., Nr 113, Ł. Guza, Rząd odzyskał służbę cywilną, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 24 lipca 2006 r., Nr 142, J. Góra, Nowe zasady zatrudniania urzędników łamią konstytucję, rozmawiamy z Markiem Rockim, senatorem PO, członkiem Rady Służby Cywilnej, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 2 sierpnia 2006 r., Nr 149, Urzędnicy z politycznego powołania, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 25 sierpnia 2006 r., Nr 165, G. Rydlewski, Polityka wkroczy do urzędów, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 6 września 2006 r., Nr 173, Urzędnicy w służbie państwa czy partii politycznych, Debata Gazety Prawnej: Przyszłość polskiej administracji - nowe ustawy: o służbie cywilnej i utworzeniu Państwowego Zasobu Kadrowego, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 20 września 2006 r., Nr 183, M. Stec, Jaka będzie nowa kadra urzędników, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 25 października 2006 r., Nr 208, J. Góra, Nowe ustawy mogą sparaliżować administrację, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 27 października 2006 r., Nr 210, K. Działocha, A. Łukaszczuk, Nowa ustawa o służbie cywilnej (Aspekt prawno-konstytucyjny), Państwo i Prawo, 2006, Nr G. Rydlewski, Opinia politologiczno-prawna dot. poselskich projektów ustaw: o służbie cywilnej (druk 552) oraz o państwowym zasobie kadrowym, obsadzaniu wysokich stanowisk państwowych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk 553 i 553 A), Warszawa, 10 lipca 2006 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 147

148 grupy, <swoich> fachowców czytaj: kandydatów na dyrektorów departamentów, z których część była już w administracji i została z niej następnie usunięta w wyniku zmian na scenie politycznej. Oznacza to, że nie jest prawdziwe założenie, jakoby projekt otwierał administrację na niezależnych <fachowców z zewnątrz>, odwrotnie stanowi on próbę ustawowego usankcjonowania modus operandi, ustalonego i praktykowanego od lat przez kolejne partie rządzące: wygrywający bierze wszystko 506. Jego zdaniem ustawa została napisana niechlujnie, wręcz skandalicznie, a każdy przepis budzi wątpliwości interpretacyjne. Głos środowiska dziennikarskiego zaprezentowany został przez Janinę Paradowską w artykule pt. Zagłada niechcianego korpusu. Autorka w bardzo dosadny, aczkolwiek trafny sposób oddała panującą wówczas atmosferę wokół służby cywilnej. Jej zdaniem Prawo i Sprawiedliwość postrzegało urzędników jedynie jako grupę niekompetentnych, leniwych, czerwonych sabotażystów, czasem pijaków i sabotażystów 507. Odmienny od zaprezentowanego powyżej punkt widzenia na temat wprowadzanych zmian przedstawia Józefa Hrynkiewicz i Witold Kieżun. Profesor Hrynkiewicz uważa, że rozwiązania zaproponowane w 2006 roku w jasny sposób precyzowały problem wysokich kwalifikacji zawodowych i etycznych jako podstawowy warunek zatrudnienia w administracji publicznej. Rząd PiS usiłował budować korpus służby cywilnej, który byłby na najwyższym poziomie kwalifikacji, lojalny wobec państwa i jego obywateli 508. Jej zdaniem wdrożenie zmian nie było podyktowane doraźnym interesem jakiejś grupy, lecz dbałością o interes publiczny i dobro wspólne 509. Witold Kieżun podzielał motywy nowej ekipy rządzącej, podkreślając, że nasz aparat administracyjny jest bardzo niesprawny i kiepsko pracuje. Przez 17 lat nie stworzyliśmy cywilnej, bezpartyjnej służby państwowej, duży procent obecnej kadry kierowniczej jest niechętnie nastawiony do PiS. Można wiec zrozumieć, że rządzący nie chcą czekać, aż tym ludziom skończą się kadencje, a przy mianowaniu na wysokie stanowiska biorą pod uwagę pozytywne nastawienie do roli Kościoła i spirytualistyczny światopogląd. ( ) Nie ulega wątpliwości, że dotychczasowy aparat administracyjny w dużej mierze się zdegenerował. A w takim kraju jak Polska podczas transformacji potrzebna jest doza autokratyzmu M. Kulesza, Opinia na temat systemu funkcjonowania służby cywilnej w obszarach projektowanych ustaw (druki nr 552, 553 i 553-A), Warszawa, dnia 24 lipca 2006 roku, źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 507 J. Paradowska, Zagłada niechcianego korpusu, Polityka z dnia 24 czerwca 2006 r., Nr 25 (2559), s Swój człowiek na urzędzie, wywiad z prof. Józefą Hrynkiewicz, źródło: dostęp: 1 grudnia 2013 r. 509 Tamże. 510 A. Leszyk, Teraz możemy wszystko, Przegląd, z dnia 11 maja 2006 r., Nr 44, źródło: dostęp: 11 listopada 2013 r. 148

149 Nowy system służby cywilnej i obsadzania wyższych stanowisk państwowych według standardów PiS znalazł odzwierciedlenie w ustawach z dnia 24 sierpnia 2006 roku o służbie cywilnej 511 oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych 512. W celu uniknięcia konieczności przeprowadzenia uzgodnień międzyresortowych, oba projekty trafiły do laski marszałkowskiej jako projekty poselskie. Działanie to skracało znacząco proces legislacyjny, na czym niewątpliwie zależało ówczesnym rządzącym. Ekspresowe tempo prac nad nowym systemem służby cywilnej zostało zwieńczone w dniu 14 września 2006 roku podpisem pod obu ustawami Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Omawiając główne założenia powyższych ustaw, należy podkreślić, iż zasadniczą zmianą wprowadzoną do systemu służby cywilnej było ograniczenie zakresu podmiotowego stanowisk w służbie cywilnej. Na mocy artykułu 2 ustawy z 2006 roku, korpus służby cywilnej tworzyli pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych szczebla średniego zarządzania, stanowiskach koordynujących, samodzielnych, specjalistycznych i wspomagających w: Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowiły inaczej, Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej po nowelizacji, oraz Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych i Biurze Nasiennictwa Leśnego 513. Spore zmiany zostały wprowadzone w zakresie organizacji służby przygotowawczej. Zlikwidowano centralny organ administracji rządowej, jakim był Szef Służby Cywilnej oraz obsługujący go Urząd Służby Cywilnej. Realizację zadań z zakresu służby cywilnej powierzono Szefowi Kancelarii Premiera, działającemu z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. Szef KPRM odpowiadał miedzy innymi za: nadzorowanie przestrzegania zasad służby cywilnej, upowszechnianie informacji na temat służby cywilnej, w tym o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, kierowanie procesem 511 Druk sejmowy nr 552, Warszawa, 29 marca 2006 r. Ustawę z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej ogłoszono w: Dz. U. z 2006 r., Nr 170, poz Druki sejmowe nr 553 i 553A, Warszawa, 29 marca 2006 r. i 8 czerwca 2006 r. Ustawę z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych ogłoszono w: Dz. U. z 2006 r., Nr 170, poz. 1217, (dalej: ustawa o pzk.). 513 Art. 2 ust. 1 uosc z 2006 r. 149

150 zarządzania kadrami, gromadzenie informacji o korpusie służby cywilnej oraz planowanie i nadzorowanie wydatkowania środków na służbę cywilną. Przepisy dotyczące naboru do służby cywilnej wprowadzone ustawą z 2006 roku były w dużej mierze analogiczne do rozwiązań wprowadzonych na mocy ustawy z 1998 roku, w związku z czym nie ma potrzeby ich powtórnego omawiania. W ustawie z 2006 roku kwestie związane ze służbą przygotowawczą uregulowano w artykule 17. W ustępie 3 tego artykułu zapisano, że służbę przygotowawczą organizuje dyrektor generalny urzędu, mając na względzie konieczność zapoznania pracownika z podstawowymi aktami normującymi funkcjonowanie urzędu oraz jego strukturą i zadaniami. Służba przygotowawcza trwała nie dłużej niż 3 miesiące. Wprowadzono również fakultatywność w zakresie odbywania służby przygotowawczej, uznając, że dyrektor generalny może skierować pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej do odbycia służby przygotowawczej, jeżeli jego wiedza i doświadczenie zawodowe uzasadniają taką konieczność. Wprowadzenie powyższych mechanizmów w zakresie doboru i selekcji właściwej kadry z jednoczesnym wyłączeniem wyższych stanowisk w służbie cywilnej daje podstawy by uznać, że głównym motywem działania ówczesnej ekipy rządzącej była chęć obsadzenia większości stanowisk odpowiednimi kandydatami spełniającymi kryteria lojalności partyjnej. Analogiczną sytuację, wówczas nawet zapisaną wprost w przepisach ustawowych, obserwowano już w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Ustawodawca co prawda zastrzegł, że z obowiązku odbycia służby przygotowawczej zwolnić można wyłącznie pracownika, którego wiedza i doświadczenie zawodowe dają rękojmię sprawnej i rzetelnej realizacji zadań, jednak brak rozwiązań weryfikujących powyższe kryteria, w praktyce prowadził do zwalniania z tego obowiązku wszystkich pracowników. Sytuacja ta w konsekwencji doprowadziła do powstania patologii w zakresie organizacji naboru do służby cywilnej, gdyż w rzeczywistości zaniechano realizacji zasad otwartości, konkurencyjności, obiektywizmu i niedyskryminacji. Większość urzędów rezygnowała z konieczności odbywania służby przygotowawczej, co w efekcie w sposób istotny wpłynęło na obniżenie poziomu i jakości świadczonych usług publicznych. Zmiany w zakresie organizacji systemu służby cywilnej dotknęły również KSAP. Na mocy artykułu 22, Szkoła odpowiadała za organizację i przebieg postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej. W toku postępowania kwalifikacyjnego sprawdzano wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze niezbędne do wypełniania zadań służby cywilnej. Wydaje się jednak niezrozumiałym wymóg sprawdzania predyspozycji kierowniczych, skoro z systemu służby cywilnej wyłączono wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Poza tym, należy również pamiętać, że predyspozycje kierownicze nie są wymaganiem niezbędnym na każdym stanowisku pracy w służbie cywilnej. Znacząca większość stanowisk wymaga kompetencji związanych z pracą w zespole i komunikacją, a nie kierowaniem i zarządzaniem. 150

151 Stawiając poza nawiasem kwestie związane z legalnością oraz trybem wprowadzenia ustawy z 2006 roku, warto bliżej przyjrzeć się przyjętym rozwiązaniom dotyczącym zarządzania zasobami ludzkimi. Po raz pierwszy od początków kształtowania systemu służby cywilnej III Rzeczypospolitej zwrócono uwagę na znaczenie zarządzania kadrami. Wprowadzono szereg istotnych narzędzi, takich jak choćby opisywanie i wartościowanie stanowisk pracy 514, indywidualne programy rozwoju zawodowego oraz narzędzia motywacyjne. Co prawda, narzędzia te nie mogły służyć uniezależnieniu służby cywilnej od wpływów politycznych bowiem te zostały usankcjonowane już wcześniej, to jednak przyczyniały się do profesjonalizacji sposobu pracy urzędników i pracowników służby cywilnej. System opisywania i wartościowania stanowisk pracy zakładał konieczność opisania każdego stanowiska. Opis zawierał wykaz realizowanych zadań, wymagane kompetencje, kwalifikacje i zakres odpowiedzialności ze względu na umiejscowienie w strukturze urzędu. Każdy opis podlegał następnie wartościowaniu pozwalającemu na zarządzanie wynagrodzeniami i procesem rozwoju pracowników. Jak wspomniano powyżej, zmiany dotknęły również sfery uprawnień pracowników służby cywilnej. W szczególności dotyczyło to składników wynagrodzenia. Wprowadzono dwa rodzaje dodatków. Pierwszy dodatek specjalny wynikał ze specyfiki i charakteru wykonywanych zadań 515. Drugi dodatek zadaniowy mógł być przyznany za wykonywanie dodatkowych zadań, niewynikających z opisu stanowiska pracy i zakresu obowiązków. Pracowników i urzędników służby cywilnej pozbawiono dodatkowych uprawnień, miedzy innymi możliwości przejścia w stan nieczynny, dodatkowego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dla poratowania zdrowia. Zmiany dotknęły również sfery związanej z odpowiedzialnością dyscyplinarną. Zdecydowano się na odejście od procedury wynikającej z Kodeksu postępowania karnego na rzecz specjalnej procedury określonej w aktach wykonawczych do ustawy. Z uwagi na istotne znaczenie zmian dotyczących wyłączenia ze służby cywilnej wyższych stanowisk na rzecz państwowego zasobu kadrowego, poniżej zaprezentowane zostaną główne założenia wynikające z ich wprowadzenia. Państwowy zasób kadrowy powołany został w celu zapewnienia zawodowego, bezstronnego i rzetelnego wykonywania zadań na wysokich stanowiskach państwowych. Państwowy zasób kadrowy stanowił zbiór kandydatów na następujące wysokie stanowiska państwowe: kierowników centralnych urzędów administracji rządowej i ich zastępców, prezesów agencji państwowych i ich zastępców 516, 514 Art. 54 uosc z 2006 r. stanowił, że stanowiska urzędnicze w korpusie służby cywilnej podlegają opisowi i wartościowaniu oraz Prezes Rady Ministrów określi, w drodze zarządzenia, zasady dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy. Na tej podstawie wydano Zarządzenie Nr 81 Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej, M.P. z 2007 r,, Nr 48, poz. 566 z późn. zm. 515 Jak pokazała praktyka przyznawanie dodatków specjalnych odbywało się na zasadzie automatyzmu w związku z czym ich rola został sprowadzona do socjalnego dodatku do pensji urzędników. 516 Agencji Nieruchomości Rolnych, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji Rynku Rolnego, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Mienia Wojskowego, Agencji Rezerw Materiałowych. 151

152 prezesów zarządów państwowych funduszy i ich zastępców 517, Sekretarza Rady Ministrów, Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, wojewódzkich lekarzy weterynarii i ich zastępców, kierowników państwowych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwych ministrów i ich zastępców, dyrektorów generalnych urzędów lub osób na innych równoważnych stanowiskach, kierujących departamentami i komórkami równorzędnymi w ministerstwach i urzędach centralnych oraz urzędach obsługujących przewodniczących komitetów wchodzących w skład RM, Kancelarii Prezesa RM, urzędach wojewódzkich, państwowych jednostkach organizacyjnych 518. Państwowy zasób kadrowy tworzyli: urzędnicy służby cywilnej, jeżeli posiadali co najmniej pięcioletni staż pracy 519 oraz osoby: które złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin do pzk, które wygrały konkurs ogłoszony przez Prezesa RM, mianowane przez Prezydenta RP na pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych, posiadające stopień naukowy doktora po nowelizacji z maja 2007 roku 520, wymienione w artykule 15a ustawy z 2006 roku, których ostatnim stanowiskiem służbowym zajmowanym w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej było stanowisko związane z kierowaniem departamentem lub komórką równorzędną w Ministerstwie Obrony Narodowej, a także ich zastępcy. Przynależność do państwowego zasobu kadrowego była czasowa. W dniu uchwalania ustawy określono ją na okres pięciu lat, a po nowelizacji ustawy wydłużono do lat dziesięciu. Po upływie tego okresu należało zdać ponownie egzamin. System egzaminowania powierzony został KSAP. Do egzaminu mogła przystąpić osoba, która: posiadała tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, była żołnierzem rezerwy lub nie podlegała powszechnemu obowiązkowi obrony, posiadała obywatelstwo polskie, korzystała z pełni praw publicznych, nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiadała co najmniej pięcioletni staż pracy i znała co najmniej jeden język obcy spośród języków Unii Europejskiej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. 518 Art. 4 ustawy o pzk. 519 Obowiązek stażu pracy dla urzędników służby cywilnej zlikwidowano nowelizacją ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2007 r., Nr 123, poz Jak wyżej. 521 Art. 7 ust. 3 ustawy o pzk. 152

153 W przypadku niemożności obsadzenia wysokiego stanowiska państwowego osobą będącą w zasobie kadrowym, Prezes Rady Ministrów ogłaszał konkurs na to stanowisko. Do konkursu mógł przystąpić każdy, kto spełniał wymienione powyżej wymagania oraz wniósł opłatę za udział w postępowaniu konkursowym. Za organizację konkursu odpowiadała również Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Ustawa o państwowym zasobie kadrowym w sposób dyskrecjonalny określała tryb powoływania i odwoływania na wysokie stanowiska państwowe. Podmioty dokonujące powołania nie były związane żadnymi kryteriami wyboru kandydata, za wyjątkiem samej przynależności do zasobu kadrowego. Odwoływanie mogło obyć się również bez podania przyczyny. Określony został jednak katalog przypadków powodujący obligatoryjne odwołanie. Następowało ono w przypadku: rażącego naruszenia przepisów prawa, prowadzenia działalności, która pozostaje w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami, utraty zdolności do pełnienia obowiązków służbowych z powodu choroby lub innej przeszkody trwale uniemożliwiającej pełnienie obowiązków służbowych, rezygnacji ze stanowiska, skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, zrzeczenia się obywatelstwa polskiego, utraty ważności świadectwa złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym lub upływu okresu, przez który trwała przynależność do państwowego zasobu kadrowego 522. Osobom powołanym na wysokie stanowiska państwowe, podobnie jak członkom korpusu służby cywilnej, nie wolno było publiczne manifestować swoich poglądów politycznych, kierować się interesem jednostkowym lub grupowym, a także uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej oraz łączyć pracy z wykonywaniem mandatu radnego. Osobom powołanym na wysokie stanowiska państwowe przysługiwały podobne uprawnienia pracownicze jak członkom korpusu służby cywilnej, a więc dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa, nagrody uznaniowe, odprawy, zwrot kosztów delegacji czy dodatkowe wynagrodzenie roczne. W ustawie określono również zadania dyrektora generalnego urzędu. Katalog zadań został powielony z ustawy z grudnia 1998 roku. Na podstawie omawianej tu ustawy powołano do życia nowy organ opiniodawczo-doradczy Radę Służby Publicznej. Zobowiązana ona była do wyrażania opinii w sprawach służby publicznej, opiniowania: projektu ustawy budżetowej w części dotyczącej służby publicznej, projektów aktów normatywnych dotyczących służby publicznej, planu szkoleń, wyrażania opinii w sprawach etyki zawodowej, a także oceniania sposobu przeprowadzania egzaminów i konkursów na wysokie stanowiska państwowe oraz 522 Art. 12 ustawy o pzk. 153

154 postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej. Co ciekawe, Rada odpowiadała również za opiniowanie kryteriów ocen urzędników służby cywilnej oraz kształtowanie zasad ich awansowania. W ocenie wielu specjalistów i teoretyków analizujących funkcjonowanie służby cywilnej, wprowadzenie ustaw z dnia 24 sierpnia 2006 roku o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych stanowiło złamanie zapisów artykułu 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowiły integralną jego część. Nie sposób nie zgodzić się z Elżbietą Urą, twierdzącą, że ewentualne niedoskonałości ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku winny być usuwane przez stosowne i niezbędne zmiany nieburzące jednak zasadniczej istoty służby 523. W podobnym tonie swoje wątpliwości wyartykułowali Kazimierz Działocha i Agnieszka Łukaszczuk. Postawili oni pytanie, czy służba cywilna oparta na nowych zasadach, które godzą jak to wynika z naszych uwag w konstytucyjne podstawy tej instytucji, która jest zatem naznaczona stygmatem sprzeczności z ustawą zasadniczą, może zapewnić państwu kadry urzędnicze nie angażujące się w politykę partyjną, lecz lojalne w stosunku do rządu i jego polityki, kadry o ustabilizowanym statusie zawodowym, gwarantujące ciągłość działalności administracji rządowej i zdolne do wykonywania w sposób możliwie niezakłócony zadań administracji rządowej mimo zmiany rządów? 524 Autorzy ci zwrócili również uwagę, na lekceważenie opinii ekspertów w procesie legislacyjnym towarzyszącym wprowadzaniu nowych rozwiązań odnoszących się do służby cywilnej. Jak podkreślili zjawisko to zdawało się być nowym, nieznanym w takiej skali w dotychczasowej praktyce legislacyjnej 525. Próbę powrotu do idei niezależnej służby cywilnej podjęli przedstawiciele kolejnej ekipy rządzącej. Wynikiem ich prac stała się ustawa o służbie cywilnej z dnia 21 listopada 2008 roku Reforma korpusu urzędniczego po 2008 roku Jednym z pierwszych działań Platformy Obywatelskiej po wygraniu wyborów parlamentarnych w 2007 roku stała się chęć uporządkowania systemu służby cywilnej. Przyjęte tempo prac legislacyjnych było równie imponujące jak w roku Porządkowanie systemu rozpoczęto od wprowadzenia nowej interpretacji prawnej przepisów ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach 523 E. Ura, Ewolucja służby cywilnej w Polsce, s. 120 i nast. Autorka przytacza zapisy uzasadnienia projektów ustaw o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych. Przeczytać w nich możemy m.in., że wprowadzenie ustawy jest powodowane koniecznością dostosowania stosunku pracy tych osób (zajmujących dotychczas wyższe stanowiska w służbie cywilnej) do potrzeb realizacji polityki rządu, która wymaga podejmowania szybkich decyzji kadrowych w szybkim czasie oraz w sposób elastyczny ( ). Powyższe stwierdzenia nie wymagają dodatkowego komentarza odnoszącego się do celu wdrożenia ustawy. 524 K. Działocha, A. Łukaszczuk, Nowa ustawa o służbie cywilnej (aspekt prawno-konstytucyjny), Państwo i Prawo, 2006, z. 11, s Tamże. 154

155 państwowych. Jak donosił Newsweek, rządząca partia wchodzi w buty poprzednich ekip i wykorzystuje luki w prawie, by upychać swoich ludzi na stanowiskach zarezerwowanych dla apolitycznych urzędników 526. W odpowiedzi na postawione zarzuty, Szef KPRM stwierdził, że wszystko jest zgodne z prawem, wszystko odbywa się zgodnie z prawem i logiką zdarzeń. Jak zaznaczył, powierzenie czterem osobom obowiązków kierowników departamentów jest <tylko i wyłącznie> sytuacją tymczasową 527. Pierwsze posiedzenie Sejmu VI kadencji odbyło się w dniach 5-6 i listopada 2007 roku. W przeddzień zaprzysiężenia pierwszego rządu Donalda Tuska, tj. 15 listopada 2007 roku, na ręce Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego wpłynął projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw autorstwa posłów SLD 528. Główne założenia tego projektu dotyczyły przywrócenia i zachowania otwartego i konkurencyjnego dostępu do służby cywilnej, jawnego i równego dla każdego zainteresowanego, spełniającego warunki i kryteria określone w ustawie. Zakładano także likwidację państwowego zasobu kadrowego poprzez uchylenie w całości ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych oraz przywrócenie do zbioru stanowisk właściwych dla służby cywilnej wyższych stanowisk w administracji rządowej. Postulowano również konieczność wprowadzenia obligatoryjnej służby przygotowawczej dla osób po raz pierwszy podejmujących pracę w służbie cywilnej. Drugi, rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw wpłynął do Sejmu 30 maja 2008 roku 529. Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu, projekt ten był realizacją uchwały Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2008 roku w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym zakresie. Uchwała zakładała również wprowadzenie zmian zapewniających stabilizację personalną kadr administracyjnych. Podobnie jak w przypadku projektu posłów lewicy, zasadniczym postulatem strony rządowej było uchylenie ustawy o państwowym zasobie kadrowym oraz włączenie wyższych stanowisk w struktury korpusu służby cywilnej. Nowelizacja zakładała również tworzenie spójnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi, odpowiadającego celom administracji rządowej oraz uwarunkowaniom społeczno-gospodarczym, w szczególności zaś zmianom zachodzącym na rynku pracy. Za podstawę proponowanych zmian przyjęto następujące założenia: 526 Nie zdawali egzaminów a pracują u Premiera, Newsweek, 28 września 2008 r., za: dostęp: 15 grudnia 2013 r. 527 PO odpowiada na zarzuty SLD ws. kolesiostwa u premiera, źródło: dostęp: 15 grudnia 2013 r. 528 Druk sejmowy nr 125, Warszawa, 15 listopada 2007 r. oraz autopoprawka Druk nr 125-A, Warszawa, 21 stycznia 2008 r. 529 Druk sejmowy nr 595, Warszawa, 29 maja 2008 r. 155

156 uporządkowanie obecnych zapisów, ze szczególnym uwzględnieniem ich zgodności z Konstytucją, budowanie jednolitego i spójnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji rządowej, wprowadzenie otwartego i konkurencyjnego naboru jako powszechnego sposobu wyłaniania kandydatów do pracy w administracji publicznej, ponowne włączenie wyższych stanowisk do służby cywilnej, wzmocnienie roli dyrektorów generalnych urzędów jako gwarantów ciągłości i jakości pracy urzędów, konieczność standaryzacji rozwiązań w administracji publicznej, uchylenie ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych przy jednoczesnym podjęciu próby jednolitego uregulowania statusu i zasad obsadzania i wynagradzania obecnych wysokich stanowisk państwowych, wyodrębnienie organu właściwego do spraw służby cywilnej 530. Z uwagi za zakres proponowanych zmian zakładano dwuetapowość ich wdrażania. W pierwszym etapie planowano: ustanowić Szefa Służby Cywilnej jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby cywilnej, zlikwidować państwowy zasób kadrowy, włączyć do korpusu służby cywilnej wyższe stanowiska, wprowadzić nowe regulacje dotyczące pierwszego zatrudnienia w służbie cywilnej oraz możliwość objęcia wyższego stanowiska w służbie cywilnej w drodze awansu wewnętrznego, a także objęcie wszystkich członków korpusu służby cywilnej oceną okresową i indywidualnym programem rozwoju zawodowego 531. W drugim etapie zakładano m.in.: upowszechnianie postępowania kwalifikacyjnego, zmianę sposobu mianowania w służbie cywilnej, dookreślenie roli KSAP, stworzenie Rządowego Centrum Administracji Publicznej, znowelizowanie ustaw: o pracownikach samorządowych i pracownikach urzędów państwowych, standaryzując rozwiązania z tymi zawartymi w ustawie o służbie cywilnej oraz zmianę sposobu wynagradzania w służbie cywilnej poprzez określenie kryteriów opartych na wartościowaniu stanowisk pracy oraz uwarunkowaniach runku pracy 532. Pierwsze czytanie obu zgłoszonych projektów ustaw (rozpatrywano je łącznie) odbyło się na 18 posiedzeniu Sejmu 533. Z uwagi na przyjętą w niniejszym opracowaniu koncepcję, w tym miejscu zaprezentowane zostaną jedynie główne wątki debaty sejmowej odnoszące się do rządowego projektu ustawy. Temat percepcji służby cywilnej w dyskursie politycznym jest na tyle ciekawy, że z pewnością doczeka się odrębnego opracowania naukowego. 530 Tamże. 531 Tamże. 532 Tamże. 533 Zob. szerzej: Sprawozdanie Stenograficzne z 18 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 26 czerwca 2008 r. (drugi dzień obrad), Warszawa 2008, s

157 Projekt rządowy w imieniu premiera zaprezentował Szef Kancelarii Premiera Tomasz Arabski. Na wstępie swojego wystąpienia podkreślił, że świadomie nie przedstawiamy całej nowej ustawy, aby nie tworzyć precedensu, że każda nowa kadencja oznacza nową ustawę o służbie cywilnej. Chcemy doskonalić system, w oparciu, o który funkcjonuje w Polsce służba cywilna 534. Projekt miał stanowić reakcję na pojawiające się głosy pracowników korpusu służby cywilnej, którzy wskazywali na potrzebę dokonania systemowych zmian oraz głosy ekspertów postulujących konieczność dostosowania funkcjonujących rozwiązań do rzeczywistości konstytucyjnej i zgodnej z prawem europejskim. Projekt miał na celu odbudowę nadszarpniętego zaufania obywateli do państwa i jego organów, przyczyniając się do zadowolenia obywateli z usług świadczonych przez administrację. Jest to również próba odpowiedzi na wyzwania współczesności, zarówno te o charakterze wewnętrznym, jak i te o charakterze międzynarodowym 535. Jak podkreślał Stanisław Huskowski, Konstytucja w artykule 153 zawiera pojęcie korpus przez co wskazuje na jego organizacyjne wyodrębnienie i wewnętrzną kategoryzację poszczególnych grup pracowników, co z kolei implikuje konieczność istnienia stanowisk kierowniczych różnego szczebla czy stopnia oraz stanowisk wykonawczych 536. Nie jest zapewne zaskoczeniem, iż zgoła odmienny pogląd na propozycję nowelizacji przedstawiali posłowie opozycyjni. Mariusz Błaszczak podkreślał, że wdrożone przez PiS rozwiązania doprowadziły do znaczącego uelastycznienia w prowadzeniu polityki kadrowej i płacowej w administracji 537. Jak pokazuje praktyka realizacji polityki kadrowej w latach , elastyczność dotyczyła głównie osób związanych z koalicyjnymi partiami. Wielu urzędników samorządowych związanych z Lechem Kaczyńskim objęło w tym czasie wysokie stanowiska kierownicze, nie zawsze posiadając ku temu odpowiednie kwalifikacje zawodowe i wiedzę merytoryczną o czym szeroko donosiły media. Zasadniczo w sposób pozytywny o projekcie ustawy wypowiadali się eksperci. Mirosław Stec podkreślał, że oba zgłoszone projekty są wyrazem zdecydowanej dezaprobaty wnioskodawców na zawarty w nich kierunek rozwiązań i w konsekwencji konkretne konstrukcje prawne. Dlatego proponowane zmiany w ustawie o służbie cywilnej są szerokie i aż tak daleko idące, natomiast druga ze wspomnianych wyżej ustaw (o pzk), zdecydowanie słusznie, zostaje w obu projektach całkowicie uchylona 538. Pozytywna ocena konstytucyjności zaproponowanych zmian nie oznaczała jednak całkowitej akceptacji dla opiniowanego projektu. Profesor Stec zgłosił zasadniczą uwagę 534 Tamże, s Tamże. 536 Tamże, s Tamże, s M. Stec, Opinia o projektach ustaw: 1/ o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk 595), 2/ o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk 125 i 125A), Warszawa, 15 września 2008 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 157

158 dotyczącą ujęcia rządowego projektu w kategoriach nowelizacji. Uznał on słusznie zresztą, że zakres proponowanych zmian oparty na całkowitym odrzuceniu funkcjonującego systemu, wymaga stworzenia nowej ustawy a nie fragmentarycznego nowelizowania obowiązujących przepisów 539. Podobną uwagę zgłosiła również Józefa Hrynkiewicz. W podobnym tonie wypowiadali się pozostali eksperci opiniujący zgłoszone projekty. Edward Goryczka wskazywał, że nowelizacja obecnych przepisów jest merytorycznie i prawnie w pełni uzasadniona i niezbędna. Oba projekty, pomimo pewnych różnic, ze sobą korespondują. Wychodząc naprzeciw społecznym oczekiwaniom oraz potrzebom doskonalenia polskiej służby cywilnej 540. Helena Szewczyk podkreślała wybór dobrego kierunku proponowanych zmian, choć dostrzegała jednak konieczność wprowadzenia szeregu dalszych zmian 541. Negatywne opinie zostały zgłoszone przez Józefę Hrynkiewicz oraz Krzysztofa Szczerskiego. Profesor Hrynkiewicz podkreślała, że opiniowany projekt nowelizacji ustawy o służbie cywilnej jest czwartą z kolei ustawą. Żadna z dotychczasowych ustaw nie stworzyła warunków kształtowania korpusu służby cywilnej, wolnego od bezpośrednich politycznych wpływów. Takich warunków nie tworzy także i opiniowany projekt ustawy z 2008 roku. Szczególnie w odniesieniu do osób zatrudnionych na wysokich stanowiskach w administracji rządowej, a więc decydujących o rzetelnym, bezstronnym i politycznie neutralnym wykonywaniu zadań państwa 542. Wtórował jej poseł Szczerski, podkreślając, że wdrożenie opiniowanej ustawy przyczyni się do powstania modelu hybrydowego o wszelkich znamionach tego typu rozwiązań jakimi są: cząstkowość, luki wewnętrzne, stwarzanie dużego obszaru do swobodnej interpretacji przepisów. Najistotniejszą zmianą w projekcie rządowym w sensie systemowym jest przywrócenie pojęcia wyższych stanowisk w służbie cywilnej, jednakowoż z wprowadzeniem dużo bardziej (nawet niż w przypadku PZK) otwartego systemu rekrutacji na te stanowiska, a zatem bez zagwarantowania spójności modelu kadrowego administracji Tamże. 540 E. Goryczko, Opinia prawna projektów ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej /druki 125,125A i 595/, Warszawa, 18 września 2008 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 541 H. Szewczyk, Opinia prawna do: Rządowego projektu nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 595 z dnia 29 maja 2008 roku); Poselskiego projektu nowelizacji ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 125 z dnia 15 listopada 2007 roku); Poselskiego projektu autopoprawki do projektu nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 125-A z dnia 21 stycznia 2008 roku), Warszawa, 15 września 2008 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 542 J. Hrynkiewicz, Opinia o projekcie ustawy o służbie cywilnej (druki: 125, 125a, 595 Sejm RP VI kadencja), Warszawa, 15 września 2008 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 543 K. Szczerski, Opinia do projektów ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druki 125, 125A, 595), Warszawa, 4 września 2008 r., źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 158

159 Nowa ustawa o służbie cywilnej została uchwalona w dniu 24 października 2008 roku. Senat wniósł do niej poprawki, z których część przyjęto 21 listopada 2008 roku. W dniu 15 grudnia podpis pod ustawą złożył Prezydent Lech Kaczyński. Szczegółowa analiza rozwiązań związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi, wprowadzonych nową ustawą, zostanie zaprezentowana w kolejnych rozdziałach pracy. Poniżej zaprezentowane zostaną najważniejsze kwestie związane z organizacją systemu służby cywilnej w nowych uwarunkowaniach prawnych. Zgodnie z artykułem 1 omawianej ustawy, służba cywilna została ustanowiona w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. W artykule tym wskazano również, że ustawa określa zasady dostępu do służby cywilnej, jej organizację, funkcjonowanie i rozwój. Przepisom ustawy o służbie cywilnej podlegają następujące urzędy: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa oraz urzędy obsługujące komitety, których przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów, urzędy centralnych organów administracji rządowej, urzędy wojewódzkie, inne urzędy stanowiące tzw. aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej, podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej tzw. administracja niezespolona, komendy, inspektoraty i inne jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy, kierownicy wojewódzkich oraz powiatowych zespolonych służb inspekcji i straży tzw. administracja zespolona, Biuro Nasiennictwa Leśnego, jednostki budżetowe obsługujące państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej 544. W ustawie zostały precyzyjnie określone kompetencje poszczególnych organów składających się na system służby cywilnej. Prezes Rady Ministrów w świetle przepisów z 2008 roku powołuje i odwołuje: Szefa Służby Cywilnej i członków Rady Służby Cywilnej, w tym jej przewodniczącego, wydaje na podstawie delegacji ustawowych określonych w ustawie o służbie cywilnej, akty wykonawcze do ustawy, powołuje Wyższą Komisję Dyscyplinarną Służby Cywilnej, przyjmuje albo odrzuca, w terminie trzech miesięcy, sprawozdanie o stanie służby cywilnej i o realizacji zadań tej służby za rok poprzedni, przedłożone przez Szefa Służby Cywilnej, wskazuje absolwentom kolejnych roczników Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, pierwsze stanowiska 544 Art. 2 uosc z 2008 r. 159

160 pracy przedstawione przez Szefa Służby Cywilnej oraz rozpatruje odwołania urzędników służby cywilnej od decyzji o przeniesieniu 545. Szef Służby Cywilnej jako centralny organ administracji rządowej odpowiada za szereg istotnych zagadnień związanych miedzy innymi z: przygotowywaniem w porozumieniu z ministrem właściwym ds. finansów projektu budżetu państwa w zakresie służby cywilnej, czuwaniem nad przestrzeganiem zasad służby cywilnej, kierowaniem procesem zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, gromadzeniem informacji o korpusie służby cywilnej, przygotowywaniem projektów aktów normatywnych dotyczących służby cywilnej, prowadzeniem współpracy międzynarodowej w sprawach dotyczących służby cywilnej, przygotowywaniem projektu strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, określaniem warunków współdziałania z dyrektorami generalnymi urzędów w sprawach dotyczących zapewnienia przez korpus służby cywilnej zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa oraz kierowania procesem zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej 546. Zadania i kompetencje Rady Służby Cywilnej oraz dyrektora generalnego urzędu są w zasadzie powieleniem wcześniejszych rozwiązań, w związku z czym nie wymagają dodatkowego omawiania w tym miejscu. Natomiast szczegółowe obowiązki dotyczące zarządzania zasobami ludzkimi przedstawione zostaną w części dotyczącej organizacji tego systemu. Najważniejsze zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 2008 roku prezentuje poniższa tabela. Tabela 3. Najważniejsze zmiany w systemie służby cywilnej wprowadzone przez ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej Obszar analizy Organy właściwe w sprawach służby cywilnej Zakres zmian przywrócenie Szefa Służby Cywilnej, jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej, wyposażenie go w nowe instrumenty działania przywrócenie Rady Służby Cywilnej, jako organu opiniodawczodoradczego Prezesa Rady Ministrów 545 Szkolenie centralne Nowy system służby cywilnej organizowane w ramach Planu szkoleń centralnych w służbie cywilnej na 2009 r., zatwierdzonego przez Szefa Służby Cywilnej, Warszawa 2009 r., s Zob. szerzej pełny katalog zadań Szefa Służby Cywilnej, tamże, s

161 Wyższe stanowiska w służbie cywilnej Narzędzia i systemy zarządzania zasobami ludzkimi Warunki niezbędne do uzyskania zatrudnienia w służbie cywilnej Warunki niezbędne do ubiegania się o mianowanie w służbie cywilnej przywrócenie do służby cywilnej stanowisk: dyrektora generalnego urzędu, dyrektora komórki organizacyjnej oraz jego zastępców w ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich, a także wojewódzkich lekarzy weterynarii i ich zastępców obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru lub w drodze awansu wewnętrznego (w przypadku stanowiska zastępcy kierującego komórką organizacyjną) zakaz powierzania pełnienia obowiązków na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej wprowadzenie nowych instrumentów: strategii i standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej oraz programów zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach ustawowe umocowanie regulacji w zakresie zasad etyki i zasad służby cywilnej jako reguł funkcjonowania korpusu służby cywilnej zwiększenie znaczenia systemu ocen członków korpusu służby cywilnej (wprowadzenie pierwszej oceny dla osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej, objęcie oceną okresową pracowników służby cywilnej zatrudnionych na czas nieokreślony) objęcie obowiązkiem ustalania indywidualnego programu rozwoju zawodowego pracowników służby cywilnej (z wyjątkiem dyrektorów generalnych urzędów) dopuszczenie możliwości zatrudniania w służbie cywilnej osób nieposiadających obywatelstwa polskiego rozszerzenie katalogu języków obcych, których znajomość dopuszcza do udziału w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej Źródło: Diagnoza zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, Załącznik nr 2 do Strategii zarządzania zasobami w służbie cywilnej do 2020 roku, s. 2, Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 20 września 2013 r. (projekt), źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/zal_2_diagnoza_ pdf, dostęp: 19 grudnia 2013 r. Praktyka stosowania ustawy oceniana z perspektywy teoretyków i praktyków na co dzień zatrudnionych w służbie cywilnej oraz analiza zmian wdrażanych na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat pozwala na stwierdzenie, że głównym problemem systemu służby cywilnej jest brak ponadpartyjnego porozumienia dotyczącego jej kształtu. Kolejne ekipy rządowe stosują różnego rodzaju kruczki pozwalające na obsadzenie stanowisk swoimi, apolitycznymi w założeniach, ekspertami. Należy doprecyzować czy urzędach niezbędne są stanowiska polityczne, a jeżeli tak, to trzeba je wyraźnie umiejscowić w strukturze organizacyjnej. Urzędy wojewódzkie, na czele których stoją wojewodowie, a więc politycy reprezentujący Radę Ministrów odmiennie od ministrów nie mają prawa zatrudniania szefów gabinetów politycznych. Dyrektorzy biur wojewody wyłaniani są na podstawie ustawy o służbie cywilnej, co często powoduje liczne napięcia. Jednym z głównych zadań tych osób jest bowiem bieżąca współpraca na polu politycznym. Funkcjonowanie urzędnika, który musi występować w roli pośrednika pomiędzy politykami nie może być dobrym rozwiązaniem w systemie służby cywilnej. 161

162 Zmierzając do systemowych rozwiązaniach dotyczących służby cywilnej należy przede wszystkim wziąć pod uwagę realne problemy, z którymi borykają się urzędnicy wszystkich szczebli i zaproponować ich praktyczne rozwiązania. Analiza dyskursu towarzyszącego kolejnym ustawom o służbie cywilnej pozwala na wysnucie tezy, że głównym problemem służby cywilnej jest jej upolitycznienie. Teza ta jest w dużej części prawdziwa, lecz należy również pamiętać, że szereg problemów wynika z nadmiernej biurokratyzacji (w wymiarze proceduralnym) oraz negatywnego nastawienia samych urzędników do zmian. Z upolitycznieniem służby cywilnej można sobie poradzić poprzez konsekwentne wdrażanie odpowiednich narzędzi zarządczych. Kilka wybranych rozwiązań już wdrożonych lub aktualnie wdrażanych zostanie zaprezentowanych w dalszej części pracy. Upolitycznienie, w rozumieniu przyjętym przez autora niniejszej pracy, nie sprowadza się wyłącznie do obsadzania swoimi ludźmi wysokich stanowisk w służbie cywilnej. Polityzacja nabiera również innych wymiarów, na przykład związanych z pozycją polityczną danego ministra, wojewody czy kierownika urzędu centralnego, a nawet sposobem dystrybucji środków finansowych, czy niechęcią polityków do urzędników i groźbą zawłaszczania przez polityków sfery decydowania zarezerwowanej dla innych podmiotów wewnątrzadministracyjnych. Przykładów takiej ingerencji w ostatnim okresie mieliśmy kilka. Choćby działalność premiera, który na jednej z konferencji prasowych zapowiedział, że zwróci się do szefa służby cywilnej o rozpoczęcie procedury zmiany na stanowisku dyrektora generalnego resortu rolnictwa 547. Aktywność taka była również udziałem ministra właściwego w sprawach administracji, który w reakcji na publikację prasową podjął decyzję o rozwiązaniu umowy z pracownikami służby cywilnej. Działanie takie jest przykładem ingerencji politycznej w apolityczny z założeń system służby cywilnej. Niebezpieczne dla funkcjonowania systemu jest również przedstawione uzasadnienie. W komunikacie prasowym możemy przeczytać, że minister nie miał informacji o zarzutach postawionych przez prokuraturę, po ujawnieniu całej sprawy podjął decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę 548. W polskim systemie prawnym obywatel pozostaje niewinny do momentu skazania prawomocnym wyrokiem sądu. Ustawa o służbie cywilnej powiela to rozwiązanie, wymagając od kandydatów stosownych oświadczeń o nieskazaniu za przestępstwa popełnione umyślnie. Z dużym prawdopodobieństwem możemy stwierdzić, że umowy rozwiązano bezprawnie. Wracając do głównego nurtu rozważań, można dostrzec, iż skupianie się wyłącznie na kwestii upolitycznienia służby cywilnej uniemożliwia skuteczne wdrażanie rozwiązań nakierowanych na zmianę postaw pracowników szeroko pojętej administracji publicznej. Problem ten, choć był dostrzeżony już na początku kształtowania kadr 547 Kalemba nowym ministrem rolnictwa, TVP Parlament, 27 lipca 2012 r., źródło: dostęp: 16 grudnia 2013 r. 548 A. Koziołek, Komunikat Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w sprawie tekstu w Rzeczpospolitej, 14 listopada 2013 r., źródło: https://mac.gov.pl/dzialania/komunikat-ministerstwa-administracji-icyfryzacji-w-sprawie-tekstu-w-rzeczpospolitej/, dostęp: 11 grudnia 2013 r. 162

163 nowoczesnej administracji rządowej, nie doczekał się jednak rozwiązania do dnia dzisiejszego. W wielu urzędach powszechne są postawy pracowników, które można zobrazować przy pomocy jednego stwierdzenia: Nie da się! Pracownicy często z braku wiary, braku kompetencji czy też zwyczajnego lenistwa lub z obawy przed zmianami nawet nie próbują podejmować nowych wyzwań. To w konsekwencji prowadzi do powstawania zjawiska zamkniętej twierdzy szkodliwej w wymiarze modernizacyjnym. Zamknięcie się na impulsy zewnętrzne przy jednoczesnych postawach nastawionych na obronę własnych interesów z pewnością nie pozwolą na efektywne i skuteczne zarządzanie procesem zmiany w służbie cywilnej. Analiza wielu opinii, ekspertyz, założeń, projektów, ustaw itd. 549 pozwala na stwierdzenie, że w całej dyskusji o kształcie systemu służby cywilnej zbyt często zapomina się o głównym celu jego utworzenia związanym z efektywnym, sprawnym i bezstronnym wykonywaniu zadań państwa. Problemy te pomija się również w projekcie tzw. uzgodnień międzyresortowych. Kwestie te wymagają natychmiastowej zmiany podejścia, zarówno polityków, jak i urzędników przygotowujących założenia kolejnych działań modernizacyjnych. Ważną cechą zarządzania jest budowanie samodzielności postaw, a to polega także na zachęcaniu do tworzenia własnych narzędzi przez urzędników. W oczywisty sposób niezbędne jest zbudowanie politycznego porozumienia w celu przeprowadzenia fundamentalnych zmiany w systemie służby cywilnej, wymaganych również przez prawo europejskie. Reasumując rozważania prowadzone w niniejszej części pracy należy podzielić tezę Jolanty Itrich-Drabarek, że główną barierą rozwoju systemu służby cywilnej w Polsce jest proces transformacji społeczno-ustrojowej zapoczątkowany w 1989 roku. Doskonałym zobrazowaniem procesu ewolucji sytemu służby cywilnej w III Rzeczypospolitej jest stwierdzenie Andrzeja Jabłońskiego. Uważa on, że przykład reformy służby cywilnej ilustruje zjawisko uporczywego utrzymywania się w kręgach elit politycznych wzorów myślenia o administracji publicznej przede wszystkim przez pryzmat obrony interesów partyjnych. Zjawisko to wpływa negatywnie na proces kreowania obywatelskiej wspólnoty politycznej w Polsce oraz konsolidowanie instytucji demokratycznych w naszym kraju 550. Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku projektując założenia i kierunki reformy administracji publicznej podkreślano, że jednym z najważniejszych zadań w ramach reformy administracji publicznej, a zarazem fundamentalnym warunkiem pomyślnego zrealizowania jest pozyskiwanie nowych kadr pracowniczych dla administracji publicznej, zaś pracownicy służby cywilnej powinni zapewniać sprawną realizację zadań administracji rządowej niezależnie od aktualnego układu i wpływu sił 549 Szczegółowy wykaz opinii, ekspertyz, analiz i ustaw zamieszczony został w bibliografii. 550 A. Jabłoński, Rząd i administracja publiczna, w: Polityka w Polsce w latach 90. Wybrane problemy red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1998, s

164 politycznych 551. Analizując dotychczasowe osiągnięcia w zakresie budowy profesjonalnego korpusu służby cywilnej należy stwierdzić, używając przywołanego porównania do instrumentów muzycznych, że do tej pory w Polsce udało się zbudować fortepian. Niestety każdy z kolejnych politycznych wirtuozów rozpoczyna przygotowania do odegrania utworu od strojenia strun fortepianowych bądź co gorsza od wymiany fortepianu na nowy. Taki stan rzeczy powoduje w konsekwencji, że instrumentu nie udaje się właściwie przygotować do gry. Dźwięki wydawane przez fortepian nie spełniają oczekiwań odbiorców oraz irytują kierującego orkiestrą dyrygenta. To w konsekwencji prowadzi do spadku zaufania społecznego do instytucji państwa oraz generuje kolejne zmiany systemowe w wymiarze politycznym. Przepisy ustawy z 2008 roku wprowadziły niewątpliwie rozwiązania, które pozwalają na budowę profesjonalnego aparatu urzędniczego. Zagrożeniami, które należy niewątpliwie zaznaczyć są: bierne postawy urzędników, niski poziom świadomości menedżerskiej osób zarządzających służbą cywilną, brak środków finansowych na motywowanie pracowników, nadregulacyjne działania kolejnych rządów czy odpływ profesjonalnej kadry urzędniczej do sektora prywatnego. Aby uniknąć materializacji wymienionych powyżej ryzyk należy kontynuować systemowe działania nakierowane na zwiększanie poziomu efektywności instytucji, zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i organizacyjnym. Konsekwentne wprowadzanie nowoczesnych narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi do służby cywilnej jest koniecznością. Należy jednak z pełną stanowczością podkreślić, że wdrażanie usprawnień musi mieć wymiar realnego wsparcia dla konkretnych urzędów i obywateli. Bezzasadnym i niecelowym jest wprowadzanie rozwiązań istotnych wyłącznie z perspektywy wewnątrzsystemowej. Osiągnięcie takiego stanu wymaga jednak wypracowania kryteriów pozwalających na ocenę zasadności budowania i wdrażania kolejnych inicjatyw. Doświadczenia autora wyniesione z pracy w strukturach służby cywilnej pozwalają na stwierdzenie, że istotnym problemem służby cywilnej jest brak mechanizmów i narzędzi pozwalających na ocenę efektowności wdrażanych usprawnień. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie mechanizmów skomplikowanych i nieakceptowanych przez środowisko urzędnicze, a przede wszystkim nie przynoszące realnych korzyści obywatelowi, pozbawione jest podstawowych cech racjonalnego działania. Poruszone powyżej wątki, szczególnie w odniesieniu do oceny funkcjonujących narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi, wyzwań stojących przed służbą cywilną, a także egzemplifikacją dobrych praktyk zarządczych, zostaną zaprezentowane w kolejnych rozdziałach pracy. 551 M. Kulesza, Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, Materiały Reformy Administracji Publicznej, dział I, zagadnienia ogólne, zeszyt 1, Warszawa, kwiecień 1993,

165 Rozdział III Proces zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej 3.1. Strategiczny wymiar zarządzania zasobami ludzkimi w procesie realizacji zadań publicznych Badania dotyczące systemów, metod i narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej nie są tak liczne i obszerne jak te, które odnoszą się do sektora przedsiębiorstw prywatnych. Przedstawiane poniżej koncepcje wynikają w dużej mierze z doświadczeń teoretyków i praktyków w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w sektorze biznesowym. Jak zaznaczono w rozdziale pierwszym, niezależnie jednak od charakteru (biznesowego, non-profit czy publicznego) wszystkie organizacje muszą sprostać wyzwaniom konkurencyjności oraz konsekwencjom wynikającym z dynamicznego otoczenia instytucjonalno-prawnego i społeczno-gospodarczego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest niezbędność powiązania strategii organizacji z priorytetami w zakresie zarządzania, w szczególności zarządzania zasobami ludzkimi. W kontekście administracji publicznej, a w szczególności służby cywilnej, zasoby kadrowe należy postrzegać w kategoriach strategicznego potencjału państwa. Potencjał ten może być wykorzystywany efektywnie jedynie w oparciu o nowoczesne metody zarządzania. Od dawna w naukach ekonomicznych funkcjonuje przekonanie o istnieniu tzw. korelacji dodatniej pomiędzy sposobem zarządzania pracownikami a poziomem efektywności organizacji 552. Nie wydaje się możliwe wypracowanie i wykorzystanie owej dodatniej korelacji bez zastosowania podejścia strategicznego do zarządzania zasobami ludzkimi. W literaturze przedmiotu funkcjonuje wiele różnorodnych poglądów dotyczących istoty i zakresu strategicznego zarządzania, w tym zarządzania zasobami ludzkimi. W konsekwencji, w naukach o zarządzaniu istnieje szereg definicji prezentujących różne perspektywy i doświadczenia. Z uwagi na ograniczony zakres tematyczny niniejszej rozprawy zaprezentowane zostaną jedynie wybrane definicje odnoszące się do zakresu prowadzonych badań. Analiza funkcjonujących definicji strategii, opracowanych przez teoretyków i praktyków przedmiotu, ukazuje szerokie spektrum kwestii, na które ich autorzy kładli nacisk oraz różnorodne podejście do tego ważnego zagadnienia. Artur Nowak-Far analizując wpływ niepewności na zarządzanie strategiczne w urzędach administracji rządowej przyjął założenie, że w odniesieniu do urzędu administracji publicznej zarządzanie strategiczne można zdefiniować jako proces polegający na stworzeniu i wykonaniu planu łączącego w sobie (integrującego) najważniejsze, długookresowe cele urzędu, jego polityki oraz programy w spójną całość 553. Zarzadzanie strategiczne jest więc wyrazem aspiracji kierownictwa urzędu co 552 Por. J. Pfeffer, Competitive Advantage through People: Unleashing the Power or the Work Force, Boston 1994, s A. Nowak-Far, Niepewność w zarządzaniu strategicznym. Doświadczenia 12 urzędów polskiej administracji rządowej, Służba Cywilna, 2002/2003, Nr 5, s

166 do tego, jak konkretnie chce on w przyszłości funkcjonować i być w związku z tym postrzegany, ze szczególnym uwzględnieniem: zasobów, którymi urząd dysponuje i najprawdopodobniej będzie dysponował; wad jego funkcjonowania i obszarów niewykorzystanych możliwości, które ujawniają się w trakcie jego działania; spodziewanych zmian otoczenia (w tym różnicujących się w czasie potrzeb jego klientów), jakie mogą wystąpić w perspektywie czasowej, którą obejmuje plan strategiczny 554. Klasyk nauki o zarządzaniu Michael Armstrong definiuje strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi jako podejście definiujące sposób osiągnięcia celów organizacji poprzez ludzi, za pomocą strategii zarządzania zasobami ludzkimi oraz zintegrowanych zasad polityki i praktyk zarządzania zasobami ludzkimi 555. Aleksy Pocztowski widzi w strategii spójną konfigurację działań obejmujących wytyczanie długookresowych celów, formułowanie zasad, planów i programów działania 556. Anna Lipka prezentuje pogląd, że zarządzanie zasobami ludzkimi składa się z szeregu subdziedzin, a strategia zarządzania zasobami ludzkimi stanowi rezultat uzgodnień scenariuszy opcji strategicznych z obszaru najistotniejszych funkcji 557. Wreszcie, strategia zarządzania zasobami ludzkimi może służyć nadawaniu kształtu funkcji personalnej poprzez konkretyzację efektów wynikających z inwestowania w tę funkcję i uzasadnienie poczynionych na jej rzecz nakładów 558. Jako cechy wspólne przytoczonych wyżej definicji wskazać należy długofalowe i ustrukturowane podejście do problematyki zarządzania zasobami ludzkimi. W następstwie, powoduje to istotną zmianę podejścia do problematyki zarządzania zasobami ludzkimi zwykle traktowanego w sposób operacyjny, czy narzędziowy (zatrudnij, przeszkól, zwolnij) 559. Aby wdrożyć strategiczne działania w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi należy najpierw sformułować i zaplanować główne założenia tworzonego systemu. Formułowanie założeń strategii powinno: odpowiadać potrzebom organizacji, a nawet je wyprzedzać, być zgodne z obecną bądź pożądaną kulturą organizacyjną, mieć możliwość zmiany charakteru i kierunku, wyposażać organizację w zdolność efektywnego radzenia sobie z zewnętrznymi naciskami i żądaniami z nich wypływającymi, koncentrować się na kluczowych obszarach, odpowiadać na podstawowe pytania takie jak: co nas ogranicza?, co powstrzymuje nas od przynoszenia zakładanych rezultatów? Powinno być ono oparte na szczegółowych analizach i badaniach, a nie tylko na pobożnych życzeniach, a także uwzględniać wynikające z doświadczenia opinie kadry zarządzającej, 554 Tamże. 555 M. Armstrong, Zarządzanie zasobami ludzkimi, Warszawa, 2011, s A. Pocztowski, Zarządzanie zasobami ludzkimi, Warszawa 2007, s A. Lipka, Strategie personalne firmy, Kraków 2000, s D. Urlich, Liderzy zarządzania zasobami ludzkimi, Nowe wyzwania, nowe role, Kraków 2001, s Zob. szerzej: A. Filak, Projekt Praktyczne aspekty zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w kontekście ewolucji podejścia do HR w administracji publicznej, Projekt dyplomowy MBA, Warszawa

167 mieć na względzie potrzeby menedżerów wykonawczych oraz pracowników, jak również potrzeby samej organizacji i jej interesariuszy, przewidywać problemy w obszarze wdrożenia, które mogą pojawić się jeśli menedżerowie nie będą zaangażowani w strategię i/lub będzie im brakowało umiejętności bądź czasu, aby odegrać swoją rolę, przewidywać jakiekolwiek problemy, które mogą pojawić się z powodu wrogiego nastawienia czy też braku zainteresowania ze strony pracowników bądź związków zawodowych, gwarantować, iż organizacja posiada zasoby niezbędne do wdrożenia strategii oraz przewidywać pozyskanie i rozwój ludzi o umiejętnościach potrzebnych do kierowania i utrzymania organizacji w przyszłości tak, aby osiągane były cele organizacyjne 560. Formułowanie strategii zarządzania zasobami ludzkimi wymaga uporządkowanych i konsekwentnych działań, które winny obejmować: ocenę możliwości realizacji, określenie potrzeb, określenie celów oraz decyzję o metodach osiągania celów 561. Przechodząc na grunt administracji publicznej można przyjąć za Tomaszem Rostkowskim, że strategia zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej stanowi nastawioną na długi okres, spójną i aktualną wizję stanu pożądanego oraz koncepcję jego osiągnięcia obejmującą długofalowy cel, kryteria podejmowania decyzji oraz zasady prowadzenia wszelkich działań uwzględniające specyficzne dla administracji publiczne wartości w zakresie organizacji pracy, pozyskiwania, motywowania, wykorzystywania i rozwoju kompetencji zawodowych oraz derekrutacji pracowników 562. Konieczności modernizacyjne w zakresie sposobu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej wynikają również ze strategii rządowych. System zarządzania rozwojem Polski obejmuje dwie strategie długookresowe oraz dziesięć strategii średniookresowych, w tym jedną przekrojową i dziewięć sektorowych. W opracowanej przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji i przyjętej przez Radę Ministrów długookresowej strategii rozwoju Polski do 2030 roku poprawa jakości i zwiększenie szybkości obsługi administracyjnej obywateli oraz osób prawnych poprzez użycie nowoczesnych instrumentów zarządzania jest jednym z zasadniczych kierunków interwencji 563. Cel interwencji ma zostać zrealizowany poprzez ograniczenie formalizmu administracyjnego, przez opracowanie i wdrożenie systemu bodźców dla organów administracji i urzędników, zachęcających do poprawy jakości i szybkości wydawania decyzji administracyjnych oraz wprowadzenie mechanizmów oceny sprawności i jakości 560 M. Armstrong, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi, s. 2, źródło: dostęp: 31 stycznia 2014 r. 561 L. Dyer, G. W. Holder, Strategic human resource management and planning, w: Human Resource Management: Evolving roles and responsibilities, Washington DC 1998, za: M. Armstrong, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi, s. 2, źródło: dostęp: 31 stycznia 2014 r. 562 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s Uchwała Nr 16 Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Polska Trzecia Fala Nowoczesności, Warszawa, 1 marca 2013 r., M. P. z 2013 r., Nr 0, poz

168 obsługi administracyjnej na poziomie poszczególnych urzędów. Dodatkowo, zaplanowano wprowadzenie mechanizmów rozliczania poszczególnych urzędników ze sprawności i jakości obsługi obywateli, a w szczególności wprowadzenie rozwiązań zarządczych umożliwiających premiowanie i nagradzanie ponadprzeciętnych wyników pracy oraz egzekwowanie zmian w urzędach wypełniających funkcje publiczne w sposób nieadekwatny 564. Skonkretyzowanie działań długofalowych nastąpiło w średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju 565. W ramach głównych obszarów interwencji, celów i priorytetów rozwojowych wyeksponowano rolę efektywności instytucji publicznych zaznaczając, że wprowadzone zostaną zmiany w ramach struktur funkcjonalnych oraz sposób zarządzania instytucjami publicznymi. Poprawie efektywności służyć ma wprowadzenie modelu menedżerskiego zarządzania publicznego, charakteryzującego się m.in. nastawieniem na obywatela, skoncentrowaniem uwagi na kontrolę wyników, a nie procedur, zwiększeniem udziału podmiotów niepublicznych w wykonywaniu zadań. Wprowadzone zostaną mechanizmy okresowego rozliczania podmiotów publicznych z realizacji zadań oraz efektywności reakcji na potrzeby społeczne i gospodarcze, określone w zatwierdzanych strategiach, programach planach 566. W odniesieniu do głównego obszaru badawczego dotyczącego służby cywilnej, na lata zaplanowano jej modernizację poprzez stałe zwiększanie osiąganych wyników oraz oceny pracy na przebieg kariery członków korpusu służby cywilnej i kształtowanie wynagrodzenia zmiennego, wspieranie mobilności w służbie cywilnej, wprowadzenie analogicznych jak w ustawie o służbie cywilnej regulacji w odniesieniu do pracowników samorządowych 567. Wprost do służby cywilnej oraz tematu badań prowadzonych przez autora niniejszej pracy odnoszą się strategie niższego rzędu będące realizacją strategii długookresowej, tj. Strategia Sprawne Państwo oraz projekt Strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej do 2020 roku 569. W pierwszej z nich możemy przeczytać, że w ramach strategii podejmowane będą działania przyczyniające się do podnoszenia jakości kadr, co stanowi istotny element budowy zaufania do urzędów administracji publicznej i do stworzenia spójnego systemu zarządzania kadrami wdrażającego skuteczne i efektywne metody w dziedzinie zarządzania zasobami 564 Polska Trzecia fala nowoczesności. Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju, Załącznik do uchwały Nr 16 Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2013 r., s Uchwała Nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju 2020, Warszawa, 25 września 2012 r., M. P. z 2012 r., Nr 0, poz Strategia Rozwoju Kraju Aktywne Społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo, Załącznik do uchwały Nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r., s Tamże, s Uchwała Nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii Sprawne Państwo 2020, Warszawa, dnia 7 marca 2013 r., M. P. z 2013 r., Nr 0, poz Strategia zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej do 2020 roku. Profesjonaliści w służbie obywatelom, Projekt z dnia 20 września 2013 r., Warszawa 2013, źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/szzl_ pdf, dostęp: 19 grudnia 2013 r. 168

169 ludzkimi 570. Choć dedykowana wyłącznie dla służby cywilnej strategia jest jeszcze w fazie opracowywania 571, zawiera jednak wiele ciekawych i istotnych propozycji, których wdrożenie pozwoli realizować nadrzędny cel służby cywilnej, a mianowicie sprawną i profesjonalną obsługę obywateli. Za proces zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej odpowiada w różnym zakresie szereg podmiotów. Pierwszym z nich jest Szef Służby Cywilnej, który na mocy artykułu 15 ust. 2 ustawy z 2008 roku jest odpowiedzialny za przygotowanie i przedstawienie Radzie Ministrów projektu strategii zarządzania zasobami ludzkimi. Dokument ten powinien zawierać diagnozę służby cywilnej, określenie celów strategicznych, system realizacji oraz ramy finansowe niezbędne do realizacji strategii 572. Strategia jest następnie przyjmowana przez Radę Ministrów w drodze uchwały 573. Jak podkreśla Ewa Puzyna, ustawowy obowiązek przygotowania strategii oraz konieczność jej przyjęcia przez Radę Ministrów wzmacnia rangę, znaczenie tego dokumentu, a także ułatwia jego wdrożenie 574. Dodaje jednak, że pomyślne opracowanie i wdrożenie strategii w życie wymaga, oprócz istnienia podstawy prawnej, przekonania o potrzebie (determinacji) stworzenia takiego dokumentu, a także świadomej swej roli i zaangażowana w opracowanie strategii kadry kierowniczej oraz zapewnienia ciągłości prac w formie swoistego parasola politycznego 575. Poziom zarządzania realizowany przez Szefa Służby Cywilnej odnosi się więc do generalnych ram systemu (skali makro), bowiem obejmuje swoim zasięgiem cały korpus służby cywilnej. Poziom ten realizowany jest pod pewnymi względami również przez Ministra Finansów w odniesieniu do 570 Strategia Sprawne Państwo 2020, Załącznik do uchwały Nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r., s W dniu 5 lipca 2013 r. Szef Służby Cywilnej przekazał Sekretarzowi stałego Komitetu Rady Ministrów projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie Strategii Zarządzania Zasobami Ludzkimi w Służbie Cywilnej do 2020 r. wraz z projektem strategii, z prośbą o przedłożenie tych dokumentów do rozpatrzenia przez Komitet Rady Ministrów. Rada Służby Cywilnej w dniu 3 września 2013 r. pozytywnie zaopiniowała zaktualizowaną wersję projektu Strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej do 2020 roku. Pozytywnie zaopiniowany projekt uwzględniał uwagi zgłoszone przez członków KRM zgodnie ze stanowiskiem, które Szef Służby Cywilnej przekazał Sekretarzowi stałego Komitetu Rady Ministrów. W dniu 24 września 2013 r. Szef Służby Cywilnej przekazał Sekretarzowi KRM zmodyfikowaną wersję projektu Strategii Zarządzania Zasobami Ludzkimi w Służbie Cywilnej do 2020 roku, z prośbą o przedłożenie dokumentu do rozpatrzenia przez stały Komitet Rady Ministrów, źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/prace-nad-projektem-strategii-zarzadzania-zasobami-ludzkimi-w-sluzbie-cywilnej, dostęp: 19 grudnia 2013 r. 572 Wskazane wyżej elementy strategii są wymienione także wśród wymogów określonych dla strategii rozwoju w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia o 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm. Dodatkowo ustawa o służbie cywilnej w art. 16 wskazuje ponadto źródło finansowania realizacji strategii, którym jest rezerwa budżetowa na modernizację służby cywilnej utworzona w ustawie budżetowej. Środkami tej rezerwy dysponuje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na wniosek Szefa Służby Cywilnej. Warunki przyznawania urzędom administracji rządowej dofinansowania na realizację strategii określa, w drodze zarządzenia, Szef Służby Cywilnej w porozumieniu z Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 573 Art. 15 ust. 3 uosc z 2008 r. 574 E. Puzyna, Prace nad Strategią zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, w: Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich administracji publicznej w dobie kryzysu ekonomicznego jak działać lepiej mając mniej, red. W. Mikułowski, A. Jezierska, materiały z konferencji KSAP i ENA, Warszawa, grudnia 2009 r., Warszawa 2009, s Tamże. 169

170 administracji skarbowej, czy też Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w odniesieniu do członków korpusu służby zagranicznej. Drugi poziom, który możemy określić mianem poziomu wykonawczego, reprezentują dyrektorzy generalni urzędów. Odpowiadają oni za dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizację polityki personalnej, m.in. poprzez przygotowanie programu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędzie 576. Jak podkreśla Tomasz Rostkowski, wprowadzenie konieczności przygotowania strategii zarządzania zasobami ludzkimi dla korpusu służby cywilnej jako całości i jej uszczegółowienia w formie strategii konkretnego urzędu realizowanego w programie zarządzania zasobami ludzkimi stanowi ciekawą koncepcję 577. Koncepcja ta może jednak przynieść pewne trudności wykonawcze, bowiem dyrektorzy generalni kierują urzędami zatrudniającymi pracowników na podstawie różnych pragmatyk zawodowych 578. W takich uwarunkowaniach opracowanie programu zarządzania zasobami ludzkimi staje się zadaniem wysoce skomplikowanym. Doświadczenia autora wskazują, iż wdrożenie programu dedykowanego wyłącznie dla pracowników służby cywilnej powoduje protesty i niezadowolenie pozostałych pracowników danego urzędu. Związki zawodowe reprezentujące ich interesy wskazują na nierówne traktowanie w zatrudnieniu, przejawiające się w różnicowaniu form rozwoju zawodowego, a także w motywowaniu czy pomocy merytorycznej. Trafność tych argumentów przemawia w mojej ocenie za koniecznością opracowania jednolitej strategii zarządzania zasobami ludzkimi dla całego sektora administracji publicznej, a następnie opracowanie dedykowanych programów uwzględniających różnorodność i specyfikę poszczególnych jednostek. Nakładając kwestie związane z mentalnością silosową na zarysowane powyżej problemy natury wewnętrznej, w zarządzaniu administracją publiczną uzyskujemy wysokie ryzyko nieskuteczności podejmowanych działań i inicjatyw. Mogą one przejawiać się zarówno w formie zbytniego rozdrobnienia procesów modernizacyjnych państwa jako całości, jak i przeregulowaniem powodującym wielość niespójnych celów, działań i narzędzi zarządzania. W tym stanie rzeczy kluczowym działaniem wpływającym na skuteczność i efektywność podejmowanych inicjatyw w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej ma współdziałanie wszystkich podmiotów odpowiadających za zarządzanie państwem. Niezbędne jest spojrzenie na kadry urzędnicze jako strategiczny zasób państwa polskiego. Spojrzenie to wymaga zbudowania szerokiego konsensusu na scenie politycznej, co choć nie jest zadaniem prostym, to wymaga jednak natychmiastowego działania. 576 Art. 25 ust. 5 pkt 2 lit. a. W przywołanym artykule błędnie zastosowano formę czasownika. Dyrektorzy generalni w literalnym brzmieniu przepisu odpowiadają za ciągłe przygotowywanie programu zarządzania zasobami ludzkimi, a nie jego przygotowanie. 577 T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie, s Szerzej na ten temat w rozdziale IV. 170

171 Wracając do głównego nurtu rozważań, poniżej zostaną zaprezentowane główne założenia i kierunki modernizacyjne wynikające ze strategii zarządzania zasobami ludzkimi do 2020 roku, a także misja i wizja służby cywilnej. Wizja służby cywilnej zawiera się w stwierdzeniu: Ciesząca się zaufaniem społecznym służba cywilna gwarantuje efektywną realizację kluczowych działań dla funkcjonowania państwa 579. Wizja odpowiada na pytanie o docelowy stan rozwoju podmiotów objętych strategią, wskazując jednocześnie nadrzędny kierunek rozwoju. Główny akcent w sformułowaniu wizji został położony na budowanie zaufania społecznego. Założono przy tym, że zaufanie budowane jest poprzez trwałe i konsekwentne wykonywanie zadań w sposób sprawny i w oparciu o możliwie najwyższe standardy. Budowa zaufania społecznego do podmiotów systemu administracji publicznej jest zadaniem wieloaspektowym dotyczy ona na różnych płaszczyznach wszystkich podmiotów tworzących ten system. Z drugiej strony, jest też zaciągnięciem zobowiązania wobec wszystkich interesariuszy, a więc polityków, obywateli, organizacji pozarządowych i biznesowych. Do skutecznej realizacji wizji konieczne jest zbudowanie przeświadczenia, iż jest ona wyznacznikiem działania wszystkich podmiotów i interesariuszy strategii. Identyfikacja z wizją powinna przejawiać się na każdym poziomie funkcjonowania podmiotów strategii od pojedynczych pracowników, przez zespoły realizujące zadania i projekty, aż po całość funkcjonowania systemu służby cywilnej. Wyzwania te z pewnością wymagają uwzględnienia odpowiedniej strategii także w procesie komunikowania. Proces ten jest niezwykle istotny dla budowania wewnętrznego poparcia dla idei wdrażania nowoczesnych narzędzi zarządzania strategicznego w służbie cywilnej. Misja służby cywilnej brzmi następująco: Służąc obywatelom odpowiedzialnie wykonujemy zadania państwa. Działamy profesjonalnie, rzetelnie, bezstronnie i neutralnie politycznie 580. Misja stanowi więc operacjonalizację założeń określonych w wizji. Jest zbiorem wyzwań dla wszystkich podmiotów służby cywilnej, istotnych dla spójności ich działania. Przymioty działania służby cywilnej zawarte w misji odnoszą się wprost do konstytucyjnych podstaw jej funkcjonowania. Członkowie korpusu służby cywilnej mają służyć obywatelom poprzez profesjonalne, rzetelne, bezstronne i neutralne politycznie wykonywanie zadań państwa. Wykonywanie zadań państwa w sposób zgodny z konstytucyjnymi i ustawowymi założeniami, zasadami służby cywilnej, a także zasadami etyki korpusu służby cywilnej sprzyja budowaniu etosu służby cywilnej 581. Głównym celem zawartym w strategii jest zwiększenie skuteczności i efektywności działań członków korpusu służby cywilnej. Jak już to podkreślono, zwiększenie skuteczności oznacza, że skutek działań podejmowanych przez członków 579 Strategia zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej do 2020 roku. Profesjonaliści w służbie obywatelom, Projekt z dnia 20 września 2013 r., Warszawa 2013, s. 11, źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/szzl_ pdf, dostęp: 19 grudnia 2013 r. 580 Tamże. 581 Szczegółowo zasady te zostaną omówione w ostatniej części rozdziału. 171

172 korpusu służby cywilnej będzie realizował cele zamierzone przez ministrów i kierowników jednostek sektora finansów publicznych w planie działalności, o którym mowa w art. 70 ustawy o finansach publicznych oraz innych dokumentach planistycznych tych jednostek, wyznaczających im cele (np. budżetach w układzie zadaniowym). Z kolei zwiększenie efektywności oznacza, iż osiągane będą lepsze efekty przy wykorzystaniu takich samych lub mniejszych nakładów lub takie same efekty przy wykorzystaniu mniejszych nakładów 582. Dopełnieniem celu głównego są dwa cele operacyjne, a mianowicie wzmocnienie zarządzania w służbie cywilnej oraz zwiększenie profesjonalizmu członków korpusu służby cywilnej. Pierwszy z nich odnosi się do aktywności dyrektorów generalnych urzędów i będzie wspierany poprzez działania w zakresie podnoszenia jakości zarządzania, w szczególności w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi (w tym zarządzania kompetencjami), a także zarządzania wiedzą, zarządzania procesowego, zarządzania przez cele, zarządzania jakością, w zakresie standardów i procesu obsługi klienta 583. Wskaźnik realizacji celu będzie odnosił się do odsetka urzędów objętych wsparciem w zakresie jakości zarządzania organizacją 584. Drugi cel odnosi się wprost do kompetencji pracowników służby cywilnej. W ramach tego celu zakłada się monitorowanie odsetka uczestników szkoleń, którzy uważają, że podnieśli swoje kompetencje zawodowe w efekcie uczestnictwa w szkoleniach. Rysunek 3. Mechanizm realizacji celów strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej Źródło: Strategia zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej do 2020 roku. Profesjonaliści w służbie obywatelom, Projekt z dnia 20 września 2013 r., Warszawa 2013, s. 16, źródło: dostęp: 19 grudnia 2013 r. 582 Strategia zarządzania zasobami ludzkimi, s Tamże, s Wartość bazowa miernika w 1011 r. 3,5%, wartość docelowa miernika 15% w roku

173 Przedstawione cele realizowane będą w ramach czterech następujących priorytetów: wzmacnianie właściwych postaw etycznych, etosu i poczucia służebności oraz poprawa wizerunku służby cywilnej, upowszechnienie stosowania skutecznych i efektywnych metod zarządzania, wspieranie rozwoju zawodowego członków korpusu służby cywilnej, tworzenie skutecznych mechanizmów motywacji i sytemu wynagrodzeń w służbie cywilnej. W ramach pierwszego priorytetu zaplanowano m.in. utworzenie komisji ds. etyki, przygotowanie i upowszechnienie poradnika ułatwiającego stosowanie zasad służby cywilnej i zasad etyki korpusu służby cywilnej w sytuacjach praktycznych, przygotowanie szkolenia e-learningowego dla osób przyjętych do pracy w służbie cywilnej, zawierającego blok poświęcony zasadom służby cywilnej i zasadom etyki, a także organizację obchodów dnia służby cywilnej. W odniesieniu do poprawy wizerunku służby cywilnej zaplanowano prowadzenie badań socjologicznych oraz prowadzenie aktywnej komunikacji społecznej, m.in. poprzez organizację konkursu Szefa Służby Cywilnej na najlepszy urząd w obszarze obsługi klienta 585 oraz organizację dnia otwartego dla służby cywilnej. Efektem działania w tym obszarze ma być wzrost świadomości członków korpusu służby cywilnej na temat sposobu postrzegania służby cywilnej i osób w niej zatrudnionych przez obywateli i media, a także wiedza społeczeństwa na temat służby cywilnej 586. Wydaje się jednak, że przyjęte założenia nie umożliwią osiągnięcia zamierzonych celów, a wynika to z samego charakteru działań, które nakierowane są do wewnątrz, a nie na zewnątrz systemu. Można pokusić się o stwierdzenie, że obywateli nie interesuje, czy jego sprawę realizuje pracownik służby cywilnej, urzędnik służby cywilnej, pracownik samorządowy czy pracownik urzędu państwowego. Z jego perspektywy istotne jest sprawne załatwienie sprawy (w wymiarze jednostkowym), a nie wewnętrzne uwarunkowania i zależności systemu funkcjonowania administracji rządowej czy samorządowej. Budowanie wizerunku musi się więc odnosić do całego systemu administracji publicznej 587. Drugi priorytet obejmuje działania związane z wdrażaniem i doskonaleniem standardów zzl w służbie cywilnej oraz programów zzl w urzędach, a także z identyfikowaniem, rozpowszechnianiem i wspieraniem stosowania w służbie cywilnej dobrych praktyk i usprawnień z zakresu zarządzania, kontroli zarządczej, wprowadzaniem nowych rozwiązań w zakresie czasu pracy członków korpusu służby cywilnej oraz wdrożeniem systemu monitoringu stanu zarządzania zasobami ludzkimi 585 Pierwszą edycję konkursu Profesjonaliści w służbie obywatelom przeprowadzono w 2013 roku, zob. szerzej: dostęp: 19 maja 2014 r. 586 Strategia zarządzania zasobami ludzkimi, s Szerzej ten problem zostanie omówiony w rozdziale poświęconym wyzwaniom modernizacyjnym służby cywilnej. 173

174 w urzędach administracji rządowej 588. Wspieranie rozwoju zawodowego członków korpusu służby cywilnej realizowane będzie w oparciu o monitoring wdrażania indywidualnych programów rozwoju zawodowego członków korpusu służby cywilnej oraz opracowanie zmian w systemie szkoleń i realizacja szkoleń. Ostatni priorytet, dedykowany tworzeniu skutecznych mechanizmów motywacji i systemu wynagrodzeń w służbie cywilnej, realizowany będzie w oparciu o monitoring poziomu wynagrodzeń w służbie cywilnej, wdrażanie systemu wynagradzania uzależnionego od wyników pracy oraz pozafinansowe motywowanie do pracy. Odpowiedzialność za wdrożenie strategii spoczywa na Szefie Służby Cywilnej, dyrektorach generalnych urzędów oraz KSAP. Rola Szefa Służby Cywilnej jest kluczowa, gdyż odpowiada on za upowszechnienie i aktualizację, a także koordynację wdrożenia i realizacji strategii. Dyrektorzy generalni odpowiadają natomiast za operacyjne wdrożenie działań strategicznych w kierowanych urzędach. Rolą KSAP jest podejmowanie działań określonych w strategii i wspieranie realizacji jej celów w ramach ustawowo lub statutowo określonych zadań. Jak zaznaczono powyżej strategia jest niezwykle istotnym dokumentem modernizacyjnym w systemie służby cywilnej. Omawiany dokument ma niewątpliwie charakter implementacyjny w stosunku do strategii rządowych, jednak w żaden sposób nie umniejsza to jego znaczeniu. Autorzy dokumentu nie ustrzegli się jednak błędów wynikających z centralistycznego podejścia do zarządzania służbą cywilną. Z uwagi na ich istotność oraz charakter poniżej zostaną zaprezentowane główne z nich. Odnosząc się do podstawowych założeń omawianego projektu strategii należy zaznaczyć, że dokument ten zakłada nieuzasadnioną centralizację proponowanych do wdrożenia działań oraz narzędzi wpływających na poprawę sposobu zarządzania w służbie cywilnej i podniesienie kompetencji zatrudnionych w niej osób 589. Wejście w życie ustawy o służbie cywilnej nałożyło na dyrektorów generalnych urzędów nowe obowiązki w zakresie zarządzania personelem. W większości urzędów obowiązki te są już realizowane: stworzono odpowiednie procedury, opracowano wzory dokumentów, wdrożono niezbędne systemy informatyczne. Planowane działania mogą spowodować konieczność przebudowania funkcjonujących już systemów, co w przypadku wdrażania usprawnień przy wykorzystaniu europejskich środków pomocowych może nawet skutkować niekwalifikowalnością poniesionych wydatków. Jest to bardzo istotna kwestia, którą należy koniecznie uwzględnić w ostatecznym kształcie dokumentu. Planując rozwiązania systemowe należy uwzględniać specyfikę i różnorodność urzędów. Na system służby cywilnej składa się wiele podmiotów realizujących zadania państwa w różnych obszarach jego aktywności. Stan ten powoduje konieczność 588 Strategia zarządzania zasobami ludzkimi, s Centralizacja rozwiązań znajduje odzwierciedlenie w przyjętej narracji, np. s. 18 Zadaniem dyrektorów generalnych urzędów będzie przeprowadzanie analiz ryzyka wystąpienia zachowań nieetycznych członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie oraz korzystanie z opracowanych na poziomie centralnym i innych dostępnych narzędzi służących podnoszeniu świadomości etycznej członków korpusu służby cywilnej. 174

175 efektywnego doboru narzędzi zarządczych. Strategia jako dokument powinna prezentować najważniejsze kierunki doskonalenia, wskazując cele i sygnalizując możliwe metody ich osiągnięcia. Ciekawym przykładem takiego podejścia do strategicznego zarządzania jest opracowana w Ministerstwie Sprawiedliwości Strategia modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata Cele strategiczne zostały zdefiniowane dla pięciu segmentów przestrzeni sprawiedliwości: sądownictwa, prokuratury, Służby Więziennej, Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz Ministerstwa Sprawiedliwości. Wspólnym mianownikiem dyskusji o kierunkach zmian oraz kształcie przestrzeni wymiaru sprawiedliwości stała się zrównoważona karta wyników. Jak czytamy w dokumencie, postąpiono tak z dwóch powodów. Po pierwsze strategia ma prezentować podejście kompleksowe, obejmujące wiele uzupełniających się kryteriów. Po drugie ma budować spójność przestrzeni sprawiedliwości w ramach zróżnicowanej specyfiki zadań podmiotów strategii 591. Zastosowane narzędzie pozwala na zachowanie odmienności oraz samodzielności poszczególnych podmiotów składających się na system wymiaru sprawiedliwości przy jednoczesnym zachowaniu wspólnej platformy komunikacyjnej i walidacyjnej. W kontekście strategii dla służby cywilnej wątpliwości budzi również sposób doboru wskaźników (mierników) służących ocenie stopnia realizacji założonych celów. Dla przykładu, miernik określony jako odsetek klientów oceniających sposób obsługi jako sprawny i odsetek klientów urzędów zadowolonych ze sposobu, w jaki zostali obsłużeni, ukierunkowany jest na urzędy zajmujące się na co dzień obsługą klientów zewnętrznych, a pomijane są te urzędy (np. ministerstwa), w których obsługa klienta zewnętrznego stanowi jedynie marginalny obszar ich działalności. Poza tym miernik ten nie odnosi się do celu głównego, którym jest zwiększenie skuteczności i efektywności działań członków korpusu służby cywilnej. Skuteczność i efektywność działania służby cywilnej powinna być przede wszystkim mierzona poziomem zaufania społecznego oraz pomocniczo zaproponowanymi wskaźnikami. Ponadto, wskaźniki zaproponowane do realizacji celów szczegółowych, tj. odsetek urzędów objętych wsparciem w zakresie podnoszenia jakości zarządzania organizacją, wydają się być niezbyt trafne, bowiem wskaźnik ten nie świadczy o wzmocnieniu zarządzania w służbie cywilnej, gdyż samo objęcie wsparciem danego urzędu nie gwarantuje podniesienia jakości zarządzania. Kolejnym wskaźnikiem, który nie w pełni odzwierciedla realizację celu, jest odsetek uczestników szkoleń, którzy uważają, że podnieśli swoje kompetencje zawodowe na skutek uczestnictwa w szkoleniach. Tak zaproponowany wskaźnik opiera się na subiektywnych i indywidualnych odczuciach uczestników szkoleń i z uwagi na tę właśnie nieobiektywność nie powinien stanowić miary zwiększenia profesjonalizmu członków korpusu służby cywilnej. 590 Strategia modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata , Ministerstwo Sprawiedliwości, Warszawa Tamże, s. 11 i nast. 175

176 W odniesieniu do zagadnienia związanego z monitorowaniem poziomu wynagrodzeń w służbie cywilnej planowane są działania polegające m.in. na przeprowadzeniu analizy i badania porównawczego wynagrodzeń w służbie cywilnej i poza nią. Należy wskazać, że w strategii nie określono, jak owe badania i analizy zostaną wykorzystane. Warto przypomnieć, iż na zlecenie Szefa Służby Cywilnej były już prowadzone takie badania, a ich wyniki jak dotąd nie zostały wykorzystane 592. Planując przeprowadzenie takiego badania należy na wstępie ustalić jego cel i zastosowanie, a ustaleń tych brakuje w zapisach strategii. Zaprezentowany w strategii poziom szczegółowości działań w znaczny sposób obniża jego walor strategiczny. W dokumencie strategicznym powinno się unikać prezentowania technicznego i wykonawczego poziomu realizacji danego celu. Takim jakim jest w przypadku omawianej strategii np. przygotowanie poradnika traktującego o etyce, czy też przygotowanie szkolenia e-learningowego. Doświadczenia autora wskazują, że w odniesieniu do strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej analizy funkcjonujących rozwiązań i narzędzi nie przeprowadzono. Natomiast szkolenia z zakresu etyki zostały już opracowane i przeprowadzone w kilku urzędach. Reasumując, rozważania dotyczące szans i zagrożeń wynikających z projektowanych zmian należy podkreślić, że szczególnie istotne jest racjonalne podejście do zapisów dotyczących centralizacji działań proponowanych do wdrożenia oraz narzędzi mających wpływ na poprawę sposobu zarządzania w służbie cywilnej. Uważam, że kluczowym wyzwaniem jest wypracowanie takich narzędzi w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi, które będą stanowiły jedynie ogólne założenia i określały kierunki modernizacyjne. Dopiero w ich ramach będą wdrażane nowe narzędzia lub doskonalone narzędzia już istniejące. Wówczas uwzględniona winna być specyfika pracy poszczególnych urzędów, także różnorodności realizowanych zadań, stanowisk realizujących te zadania oraz kluczowych kompetencji pracowników, które są niezbędne do prawidłowej realizacji tych zadań. W związku z koniecznością centralnego koordynowania zarządzania zasobami ludzkimi należy pamiętać, aby tworzone usprawnienia zarządcze w obszarze zarządzania personelem były rzeczywiście usprawnieniami, a nie tylko dodatkowymi narzędziami, wdrożonymi w urzędach w związku z nałożeniem na dyrektorów generalnych takiego obowiązku. Warto również podkreślić, że zakomunikowanie przez Szefa Służby Cywilnej co konkretnie należy zrobić, zamiast wskazania pożądanego kierunku zmian oraz ich celu, działań, może doprowadzić do spadku motywacji i zaangażowania pracowników odpowiedzialnych za 592 Na przykład zadanie: Przeprowadzenie badania i dokonanie analizy wynagrodzeń w służbie cywilnej w porównaniu do wynagrodzeń w pozostałych urzędach administracji publicznej oraz sektorach gospodarki realizowane na zamówienie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przez firmę HRM Partners S. A. w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Badaniem objętych zostało 91 stanowisk w 93 podmiotach, w tym w 62 organizacjach pozabiznesowych (urzędy wchodzące w skład korpusu służby cywilnej oraz pozostałej administracji publicznej) oraz 31 podmiotach biznesowych, źródło: dostęp: 2 lutego 2014 r. 176

177 zarządzanie w urzędach. Jak wskazują dotychczasowe obserwacje autora, poziom zaangażowania jest znacznie wyższy w przypadku wdrożeń autorskich narzędzi wspomagających procesy zarządzania. Działanie takie pozwoliłoby dodatkowo na uzyskanie pozytywnej rywalizacji w zakresie dobrych praktyk pomiędzy poszczególnymi urzędami. Syntetyzując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wyłącznie wielowymiarowe podejście, jednocześnie innowacyjne, zintegrowane i oparte na dobrych praktykach pozwoli na realizację celu głównego, jakim jest zwiększenie skuteczności i efektywności działań członków korpusu służby cywilnej, umożliwiające stałe zwiększanie poziomu zaufania obywateli do instytucji państwa. Niewątpliwie formułowaniu strategii muszą towarzyszyć analizy dotyczące poziomu przygotowania organizacyjnego, posiadanych zasobów finansowych i ludzkich, a także planów wdrożenia. Jak ukazuje praktyka, dość powszechnym zjawiskiem jest opracowywanie dokumentów strategicznych bez zaplanowania sposobu ich wdrożenia i walidacji. Niestety, prawidłowość ta odnosi się również do strategii zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach administracji publicznej 593. Pamiętać należy, że nie ma sensu przygotowywanie nawet najlepszych planów strategicznych bez zaplanowania ich wdrożenia. Doświadczenie bowiem uczy, że to właśnie wdrożenie zwykle generuje najwięcej problemów i wyzwań. Istnieje szereg czynników, które utrudniają wdrożenie strategii zarządzania zasobami ludzkimi. Wśród najistotniejszych należy wskazać na brak powiązania strategii z nadrzędnymi celami organizacji, brak powiązania między strategią a wartościami organizacji, obawę pracowników przed nowym, czy też wręcz postrzegania nowych inicjatyw jako zagrożenia, a także trudności ze znalezieniem poparcia dla nierutynowych rozwiązań, przywiązania zwłaszcza starszych stażem pracowników do status quo oraz brak zaufania dla kadry zarządzającej Rola dyrektorów generalnych urzędów w zarządzaniu służbą cywilną Jak pisał na początku XX wieku Henryk Fayol, poza swą rolą administracyjną, dyrektor danego urzędu państwowego musi zapewnić bieg wszystkich funkcyj zasadniczych, stosując się do dyrektyw otrzymanych od ministra. Czuwa on zbliska nad czynnościami zawodowemi, typowemi dla swego urzędu, czy to finansowemi, czy wojskowemi, sądowemi, czy wreszcie przemysłowemi, co wymaga od niego znacznego przygotowania zawodowego 595. Dodając, że zasadniczym warunkiem dobrego funkcjonowania urzędów państwowych jest dobra dyrekcja generalna i że dobra dyrekcja generalna wymaga dobrego sztabu i dobrych środków pomocniczych administracji Dla przykładu w czerwcu 2006 r. w ramach projektu bliźniaczego PHARE PL03/IB/OT/06 Wzmocnienie zdolności administracyjnych, opracowano Strategię zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Dokument ten jednak nie został wdrożony. 594 M. Armstrong: Zarządzanie, s H. Fayol, Administracja, s Tamże, s

178 Instytucja dyrektora generalnego urzędu, jako najwyższego stanowiska urzędniczego w służbie cywilnej została ustanowiona na mocy ustawy z lipca 1996 roku. Jak podkreśla Elżbieta Ura, ustawa ta powierzyła dyrektorowi generalnemu wykonywanie określonych zadań przewidzianych do tej pory dla kierownika urzędu. Jej zdaniem, w ten sposób osoby pełniące funkcje organów administracji (minister, wojewoda) zostały odciążone od spraw związanych z kierowaniem urzędem i czynnościami w zakresie prawa pracy w stosunku do podległych urzędników i pracowników urzędów. Nastąpiło oddzielenie funkcji politycznych od czynności administracyjnych 597. Kolejne regulacje prawne rozwijały kompetencje dyrektora generalnego urzędu, jednak nie modyfikowały w zasadniczy sposób jego roli w organizacji pracy urzędu oraz umiejscowienia w systemie służby cywilnej. Na mocy artykułu 25 ust. 1 i 2 ustawy z 2008 roku stanowiska dyrektorów generalnych zostały utworzone: w Kancelarii Premiera, ministerstwach, urzędzie przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, urzędzie obsługującym centralny organ administracji rządowej (z wyjątkiem Komendy Głównej Policji, Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej oraz Komendy Głównej Straży Granicznej) oraz w urzędach wojewódzkich. Stanowisko dyrektora generalnego urzędu jest wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej i podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Umiejscowienie dyrektora generalnego w układzie podległości służbowej ma bezpośrednie konotacje w odniesieniu do systemu ocen, zatwierdzania opisu stanowiska pracy, a także reprezentowania pracodawcy w odniesieniu do pracownika zajmującego stanowisko dyrektora generalnego urzędu. Dyrektor generalny jest równocześnie wykonawcą (choć pośrednio) poleceń i wytycznych Szefa Służby Cywilnej. Dyrektorzy generalni odpowiadają m.in. za zapewnienie funkcjonowania i ciągłości pracy urzędu, warunki jego działania, a także organizację pracy. W ramach tej prerogatywy dyrektor generalny sprawuje bezpośredni nadzór nad komórkami organizacyjnymi urzędu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nie zadań określonych przez kierownika urzędu, z wyjątkiem komórek bezpośrednio nadzorowanych przez niego na podstawie ustaw szczególnych. Nadzoruje on organizacyjnie przebieg prac nad terminowym przygotowaniem projektu budżetu i planu finansowego w części dotyczącej urzędu, występuje z wnioskiem do właściwego organu administracji rządowej o nadanie regulaminu organizacyjnego urzędu oraz ustala wewnętrzne regulaminy organizacyjne, a także regulamin pracy urzędu. Inne obowiązki o charakterze organizacyjno-finansowym odnoszą się do gospodarowania mieniem urzędu, w tym zlecanie usług i dokonywanie zakupów dla urzędu oraz zapewnienie prowadzenia ewidencji majątku urzędu, wykonywania kompetencji kierownika zamawiającego w rozumieniu ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień 597 E. Ura, Prawo urzędnicze, s

179 publicznych, reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia urzędu oraz sprawowania nadzoru nad prowadzeniem kontroli i audytu wewnętrznego w urzędzie 598. Drugą grupę zadań stanowią czynności związane z wykonywaniem prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizowanie polityki personalnej. Realizacja polityki personalnej polega na przygotowaniu programu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędzie, dokonywaniu czynności wynikających z nawiązania i trwania stosunku pracy z członkami korpusu służby cywilnej oraz czynności związanych z ustaniem stosunku pracy, organizowanie naboru na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, dysponowaniu funduszem nagród, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, a także administrowanie środkami zakładowego funduszu świadczeń. Scharakteryzowane powyżej zadania nakierowane są na zapewnienie operacyjnej sprawności i efektywności działania urzędu. Dyrektor generalny wykonuje również inne zadania kierownika urzędu, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią lub posiada stosowne upoważnienia. Przykładem przepisu szczególnego jest artykuł 42 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, który stanowi, że przewidziane w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych zadania przeznaczone dla kierownika urzędu wykonuje w urzędach administracji rządowej dyrektor generalny tego urzędu. Jak dostrzega to Grzegorz Dostatni, omawiany przepis zawiera naczelną zasadę, że przewidziane w przepisach odrębnych zadania przeznaczone dla kierownika urzędu wykonuje dyrektor generalny, stoją w sprzeczności z przepisem ustawy o służbie cywilnej z 2008 r Na problem ten zwraca uwagę również Helena Szewczyk, która podkreśla, że przepisy odnoszące się do sfery finansów publicznych jednoznacznie wskazują podział zadań i odpowiedzialności pomiędzy dyrektorów generalnych urzędów i kierowników urzędów, co powoduje wątpliwości interpretacyjne i powinno zostać jednoznacznie doprecyzowane 600. W celu realizacji swoich zadań dyrektor generalny urzędu może wydawać zarządzenia. Jak już wspomniano dyrektor generalny podlega bezpośrednio ministrowi, kierownikowi urzędu lub wojewodzie oraz pośrednio Szefowi Służby Cywilnej. Pośrednia podległość wynika z artykułu 17 ustawy z 2008 roku i odnosi się do realizacji przez Szefa Służby Cywilnej zadań ustawowych przy pomocy dyrektorów generalnych urzędów. Umiejscowienie dyrektora generalnego w systemie służby cywilnej prezentuje poniższy diagram. 598 Art. 25 uosc z 2008 r. 599 G. Dostatni, Koncepcje służby, s H. Szewczyk, Stosunki pracy, s

180 Rysunek 4. Dyrektor generalny urzędu w systemie służby cywilnej Źródło: opracowanie własne. Jak widać, katalog zadań dyrektora generalnego urzędu jest znaczący. Celem niniejszej części pracy nie jest jednak szczegółowe charakteryzowanie tych zadań. Zamierzeniem autora jest zaprezentowanie wyników badań przeprowadzonych wśród dyrektorów generalnych urzędów oraz przedstawienie wniosków płynących z jego obserwacji osobistej. Uzupełnieniem natomiast będą wyniki indywidualnych wywiadów przeprowadzonych z wybranymi urzędnikami służby cywilnej zajmującymi stanowiska kierownicze oraz z reprezentantami kierownictwa politycznego. Badanie przeprowadzone przez autora dysertacji miało na celu ustalenie zasadniczych problemów wynikających z umiejscowienia dyrektora generalnego urzędu w systemie służby cywilnej oraz pozostałych uwarunkowań prawnych i organizacyjnych, a także zdiagnozowania barier oraz określenia czynników wpływających na skuteczność działania. Użyty w badaniach kwestionariusz zawierał siedem pytań o charakterze otwartym i został skierowany do 62 dyrektorów generalnych lub osób wyznaczonych do zastępowania dyrektora generalnego w przypadku nieobsadzenia stanowiska. Na zawarte w ankiecie pytania uzyskano odpowiedź od 7 dyrektorów generalnych urzędów. Bardzo niski stopień zwrotu skłonił autora do przeprowadzenia dodatkowo pogłębionych wywiadów z osobami zajmującymi kierownicze stanowiska w służbie cywilnej, a także grupą ekspertów w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi zatrudnionych w wybranych urzędach oraz przedstawicielami kierownictwa politycznego. Autorowi nie udało się pozyskać opinii i spostrzeżeń byłych szefów służby cywilnej, co może świadczyć o braku przekonania co do możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w służbie cywilnej lub niechęci do oceniania aktualnych rozwiązań i występujących dysfunkcji. Niezależnie od 180

181 motywacji, należy zauważyć, że brak tego istotnego głosu w dyskusji znacznie ogranicza perspektywę oceny systemu służby cywilnej w wykonywaniu zadań państwa oraz zawęża paletę niezbędnych kierunków modernizacyjnych. Niski poziom zwrotu wypełnionych ankiet może być również spowodowany nie dość silną wiarą we własną możliwość sprawczą oraz brakiem pomysłów na merytoryczną argumentację dotyczącą kierunków zmian służby cywilnej w Polsce. Z drugiej jednak strony, niechęć do udziału w badaniach może być spowodowana także obawą przed krytyką ze strony politycznych decydentów i kolegów zajmujących stanowiska dyrektorów generalnych. Przeprowadzone badania pozwalają na stwierdzenie, że ustawowa pozycja i rola dyrektorów generalnych w systemie służby cywilnej jest precyzyjne określona i nie wymaga szerokiej ingerencji w przepisy prawne. Jeden z respondentów podkreślił jednak, że choć rola i pozycja ustawowa jest wyraźnie zaznaczona, lecz wymaga doprecyzowania szczególnie w zakresie relacji z R [mianem erki określa się polityczne stanowiska kierownicze w administracji rządowej] np. rozstrzygnięcie, kto jest kierownikiem jednostki (R1). W innej wypowiedzi podkreślono, że w obowiązującym stanie prawnym rola dyrektorów generalnych w s.c. jest na tyle wzmocniona, że gwarantuje ciągłość i jakość pracy urzędów (R5). Na praktyczne problemy związane z pozycją dyrektora generalnego zwrócił uwagę kolejny ankietowany. W wypowiedzi swej podkreślił, że co prawda w świetle obowiązującej ustawy o s.c. [służbie cywilnej] rola i pozycja dyrektora generalnego została stosunkowo obszernie uregulowana, to jednak w praktyce pojawiają się wątpliwości oraz nieczytelna pozycja w kontekście wszystkich zadań urzędu, którym kieruje. I tak, w ustawodawstwie nie zostały określone wzajemne relacje pomiędzy dyrektorem generalnym uw [urzędu wojewódzkiego] a kierownikiem jednostki (wojewodą), któremu podlega. W praktyce oznacza to trudności w realizacji konkretnych czynności z zakresu prawa pracy względem np.: lekarzy koordynatorów ratownictwa medycznego, komendanta wojewódzkiego PSŁ [Państwowej Straży Łowieckiej], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, doradców i asystentów dla których pracodawcą jest wojewoda, a finansową stronę nadzoruje dyrektor generalny (R6). Na inne uwarunkowania wpływające na rolę dyrektorów generalnych zwracali uwagę eksperci zajmujący się dziedziną zarządzania zasobami ludzkimi oraz urzędnicy zajmujący kluczowe stanowiska w służbie cywilnej. Jeden z respondentów stwierdził, że: dyrektor generalny w moim rozumieniu to funkcja stricte usługowa. Dyrektor generalny urzędu jest managerem zarządzającym urzędem na potrzeby klienta tj. ministra, wojewody (R7). Inny respondent dodaje natomiast, że pozycja dyrektora generalnego jest słaba, nazbyt uzależniona od kwestii politycznych (R8). Politycy reprezentujący kluczowe stanowiska w systemie zarządzania państwem na ogół podkreślali, że w ich ocenie dyrektor generalny powinien być strażnikiem obowiązujących norm prawnych i procedur, organizatorem zasobów niezbędnych do realizacji założeń politycznych oraz kreatorem planów operacyjnych powiązanych z celami politycznymi rządu. Takie określenie roli dyrektora generalnego urzędu wydaje się być oczywiste i w pełni 181

182 uzasadnione, jednak politycy podkreślali, że często dyrektorzy generalni prowadzą własną politykę wykorzystując ich niewiedzę w gąszczu przepisów prawnych. W efekcie takich partyzanckich działań następuje utrata zaufania i negatywne nastawienie do urzędników jako zbiorowości nielojalnych partyzantów. Doświadczenia zawodowe autora niniejszej dysertacji pozwalają na postawienie tezy, że dyrektorzy generalni w zasadzie posiadają odpowiednie prerogatywy prawne i organizacyjne pozwalające na sprawne zarządzanie urzędem. Istotnym jednak problemem, z którym mamy do czynienia w polskim systemie służby cywilnej jest natomiast brak przejrzystych i efektywnych mechanizmów pozwalających na pierwotną (na poziomie ustawy budżetowej) redystrybucję zasobów finansowych. Problemem, na który należy zwrócić również uwagę jest brak mechanizmu wspierającego stały rozwój kompetencji zarządczych na poziomie strategicznym. Zdaniem autora, dyrektorzy generalni urzędów powinni posiadać indywidualne programy rozwoju kompetencji, gdyż tylko takie podejście pozwoliłoby na efektywne zarządzanie kompetencjami w dynamicznym otoczeniu. Zapewne zmiany wymaga również system rekrutowania szersze rozważania na ten temat został zawarte w rozdziale poświęconym zagadnieniom naborów do służby cywilnej. Należy tu również podkreślić, że aktualnie brak jest mechanizmów pozwalających na ocenę efektywności i skuteczności działań dyrektorów generalnych. Poszczególne urzędy posiadają różnorodne struktury i działają w oparciu o własne kryteria jakościowe i ilościowe. Taki stan rzeczy uniemożliwia przeprowadzenie benchmarkingu odnoszącego się do poszczególnych obszarów funkcjonowania, a tym samym dokonania rzetelnej oceny efektywności i skuteczności ich działania. Dotychczas realizowane próby porównywania poszczególnych urzędów należy uznać za nieefektywne, gdyż większość dyrektorów generalnych podkreśla specyfikę zarządzanego urzędu i rezygnuje z prowadzenia pogłębionych analiz. Kwestia specyficzności służby cywilnej, i szerzej administracji publicznej, jest często nadużywana w dyskusjach nad kierunkami modernizacyjnymi. Wydaje się jednak, że przy zachowaniu racjonalnej oceny odmienności i cech charakterystycznych możliwe jest przeprowadzenie porównań na poziomie sprawności działania poszczególnych urzędów. To z kolei pozwoli na podejmowanie działań modernizacyjnych w skali ogólnosystemowej. Odpowiedzialność za takie spojrzenie na system służby cywilnej spoczywa właśnie na dyrektorach generalnych urzędów. Niezbędne jest jednak stałe komunikowanie celów i założeń rządu oraz ocena sposobu ich wdrażania. Skuteczne komunikowanie się w obrębie systemu służby cywilnej i z kluczowymi interesariuszami politycznymi (ministrami, kierownikami urzędów i wojewodami) stanowi jedno z podstawowych wyzwań w wymiarze systemowym. Zdaniem autora, dyrektor generalny urzędu powinien pełnić rolę dostawcy rozwiązań wpisujących się w koncepcję polityczną na szczeblu rządowym. Ważne jest jednak, aby decydenci rządowi prezentowali kluczowe założenia i oczekiwania na poziom operacyjny. Wdrażanie istotnych programów politycznych bez jasnego i precyzyjnego określenia 182

183 celów i efektów jest niemożliwe. Często od dyrektorów generalnych oczekuje się generowania rozwiązań wykonawczych przy jednoczesnym braku wizji politycznej na poziomie strategicznym. Zdaniem autora, niezbędne jest precyzyjne określanie celów krótko- i długofalowych oraz konsekwentne monitorowanie efektów realizowanych działań. W tym kontekście kluczową rolę powinien pełnić Szef Służby Cywilnej. Szersza wypowiedź na ten temat zamieszczona została poniżej. Dyrektorzy generalni zapytani o relację dostępnych instrumentów (zarówno finansowych, jak i ludzkich) do nałożonych obowiązków, co do zasady podkreślali, że dostarczone instrumenty odpowiadają realnym wyzwaniom lub są zrównoważone. Jeden z dyrektorów generalnych podkreślił jednak, że stale zwiększany zakres zadań realizowanych przez jednostki administracji rządowej przy jednoczesnym braku zwiększenia środków finansowych na ich realizację stanowi zasadniczy problem wykonania postawionych wyzwań. W tym kontekście należy zauważyć, iż od 2009 r. zostały <zamrożone płace> w administracji rządowej (R6). Wypowiedź podkreślająca problemy finansowe oraz zwiększanie zakresu zadań jest w pełni zasadna i została zapewne wygłoszona przez dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego. Wojewodowie (a tym samym urzędy wojewódzkie), stanowiący soczewkę skupiającą większość zadań rządowych, na przestrzeni ostatnich kilku lat zostali wyposażeni w dodatkowe zadania bez zapewnienia odpowiedniego wsparcia finansowego i organizacyjnego 601. Na poziomie urzędów centralnych czy ministerstw nie odnotowuje się aż tak znaczącego przyrostu zadań merytorycznych. W opinii ankietowanego eksperta dostępne instrumenty prawne i organizacyjne dyrektora generalnego choć odpowiadają realnym wyzwaniom, to jednak są zbyt wąskie. Jego zdaniem większy nacisk w służbie cywilnej powinno się położyć na mierzenie efektywności pracy. Narzędzia zarządzania np. oceny okresowe powinny być promowane w bardziej zrozumiały sposób (R7). Wysokiej rangą urzędnik dodaje, że jest wręcz odwrotnie, bowiem w wielu przypadkach działania uzależnione są od stanowisk politycznych lub dyrektorów departamentów i biur posiadających poparcie politycznych przełożonych (R8). Zdaniem autora, uzależnienie działalności dyrektora generalnego od zamierzeń politycznych decydentów jest naturalne i nie powinno być klasyfikowane jako dysfunkcja w klasycznym modelu relacji politycy świat urzędniczy. W polskim systemie służby cywilnej mamy jednak do czynienia z zawłaszczaniem aparatu urzędniczego przez kolejnych decydentów politycznych do realizacji partykularnych interesów partyjnych. To z kolei powoduje negatywne nastawienie kluczowych interesariuszy służby cywilnej do realizacji politycznych celów, wynikające z obawy o własną karierę w przypadku zmiany na scenie politycznej. Zdaniem autora, aby uniknąć takich dylematów należy 601 Doświadczenie autora, wynikające z zatrudnienia w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie, pozwala na przywołanie kilku przykładów takich dodatkowych działań, np. wdrożenie ustawy o abolicji cudzoziemców, uruchomienie centrów powiadamiania ratunkowego czy utworzenie wojewódzkich zespołów do spraw zdarzeń medycznych. 183

184 wzmocnić niezależność służby cywilnej w wymiarze ochrony efektywnych urzędników realizujących zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że polityczny decydent powinien mieć możliwość zmiany nieefektywnego dyrektora, jednak musi to wynikać z argumentów merytorycznych i obiektywnych, a nie subiektywnych odczuć i negatywnego nastawienia. Kluczem do zapewnienia takich możliwości są zasygnalizowane powyżej mechanizmy oceny efektywności i jakości pracy. Rekonstrukcję podstawowych barier w wykonywaniu obowiązków dyrektora generalnego urzędu należy rozpocząć od wskazania różnorodności problemów zgłoszonych przez respondentów. Pierwszą grupę barier można zaliczyć do barier komunikacyjnych: czasem brak jasno sprecyzowanych celów. Istnieje bariera komunikacyjna między sferą służby cywilnej i polityki (R3). Druga grupa odnosi się do sfery finansowej. Dyrektorzy generalni wskazywali na: brak elastyczności w wykorzystaniu zasobów, gorset limitów budżetowych, podwójną klasyfikację (planowanie, realizacja, sprawozdawczość) budżetową: budżet tradycyjny i zadaniowy jednocześnie, kompletną bezużyteczność budżetu zadaniowego (R1), brak zasobów finansowych oraz skomplikowane prawo zamówień publicznych. Ostatnia grupa zasygnalizowanych problemów odnosi się do sfery polityki personalnej. Główną barierę w wykonywaniu obowiązków dyrektora generalnego urzędu stanowi brak elastycznych instrumentów prowadzenia polityki personalnej. Przykładowo: sporządzony opis i wartościowanie stanowiska pracy (uzyskana wartość punktowa stanowiska) nie stanowi samodzielnej podstawy do wypowiedzenia warunków płacy pracownika (vide orzecznictwo sądowe w tym zakresie). Również w zakresie gospodarowania mieniem urzędu, w tym zlecaniu usług i dokonywania zakupów dla urzędu istnieją określone bariery dot. zakupów dokonywanych przez Centrum Usług Wspólnych na rzecz jednostek administracji rządowej (R6). Eksperci formułujący wypowiedzi w trakcie badania zwrócili uwagę na istotną barierę w wykonywaniu zadań dyrektora generalnego w wymiarze systemowym. Jeden z respondentów stwierdził, że kluczową barierą jest różne rozumienie funkcji dyrektora generalnego urzędu (R7). Urzędnicy realizujący zadania w biurach obsługujących dyrektora generalnego urzędu zwrócili uwagę podobnie jak dyrektorzy generalni na zasoby kadrowe i finansowe. Wysokiej rangą urzędnik wskazał, że podstawową barierą wykonywania obowiązków dyrektora generalnego urzędu jest brak wieloletnich planów/strategii rozwojowych, z co następnie przekłada się na brak spójnych działań rocznych. Z kolei brak właściwej komunikacji przekłada się na niską elastyczność w przypadku konieczności podjęcia szybkiej decyzji i realizacji dodatkowych zadań (np. wynikających ze zmian przepisów prawa) (R8). Jak już wspomniano powyżej, zdaniem autora problemem nie jest brak środków finansowych na realizację zadań publicznych. Problemem jest natomiast brak mechanizmów pozwalających na efektywną ich dystrybucję w skali państwa. Z perspektywy dyrektorów generalnych, nieposiadających danych ilościowych i jakościowych dotyczących sposobu wykonywania zadań oraz informacji 184

185 porównawczych, każda ilość zasobów finansowych i kadrowych może okazać się niewystarczająca. Mając na uwadze zdolności interpretacyjne (oratorskie i pisarskie) przedstawicieli świata urzędniczego można śmiało założyć, że znajdą oni uzasadnienie dla każdego wniosku o zwiększenie budżetu. Nie będzie przy tym istotne odnoszenie się do budżetu państwa jako kryterium nadrzędnego. Jeden z ankietowanych ekspertów zwrócił uwagę, że każdy chciałby mieć więcej zasobów finansowych, czyniąc zastrzeżenie, iż zarządzanie to umiejętność generowania rezultatów także przy ograniczonych zasobach (R7). Stwierdzenie to wydaje się dobrze oddawać istotę wyzwań, które stoją przed służbą cywilną i zarządzających nią urzędników i polityków. Barierą, którą należy niewątpliwie odnotować jest również brak spojrzenia na funkcjonowanie administracji rządowej jako systemu naczyń połączonych. Jeden z wysokiej rangi urzędników stwierdził w trakcie wywiadu, że dyrektorzy generalni postrzegają swoje urzędu jako niezależne królestwa. W tym kontekście dyrektorzy departamentów, wydziałów i biur postrzegają swoje komórki jako księstwa, zaś naczelnicy i kierownicy przynajmniej jako dzielnice księstw wchodzących w skład królestwa. Takie spojrzenie nie pozwala na efektywne zarządzanie wykonywaniem funkcji państwa, bowiem każdy z uczestników procesu dąży do obrony własnych interesów, nie bacząc przy tym na problemy w skali makrosystemowej. To z kolei utrudnia politycznym decydentom efektywne zarządzanie budżetem i modernizowaniem systemu administracyjnego. Efektem takich działań jest występowanie nierówności np. w systemie wynagradzania, które to zachęcają dyrektorów generalnych do pozyskiwania politycznych przełożonych w walce o uzyskanie dodatkowych zasobów. Jak wiadomo, próżność jest jedną z podstawowych przywar ludzkich, tak więc każdy z uczestników zaczyna walczyć o swoją strefę wpływów, tracąc z horyzontu poziom wyższy odnoszący się do dobra państwa jako całości. Logiczną kontynuacją zadanego pytania o podstawowe bariery było pytanie odnoszące się do niezbędnego wsparcia w zarządzaniu urzędem. Większość respondentów podkreśliła, że nie potrzebuje wsparcia w zakresie bieżącego zarządzania urzędem, ponieważ jest ono zapewniane na oczekiwanym poziomie, zarówno przez kierownictwo polityczne, jak i Szefa Służby Cywilnej (i obsługujący go Departament Służby Cywilnej). W bieżącym zarządzaniu urzędem dużym wsparciem są działania podejmowane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (np. poprzez organizację forum dyrektorów generalnych). Powyższe służy rozwiązywaniu bieżących problemów i ujednoliceniu określonych praktyk w działaniu. Przeanalizowania wymaga kwestia wprowadzenia bieżącego monitoringu działań i oceny pracy poszczególnych urzędów, która stanowiłaby cenną informację dla kierownictwa i pracowników jednostki (R6). Jeden z badanych respondentów wyraził oczekiwanie odnoszące się do jasnych i jednoznacznych zasad, reguły gospodarza w urzędzie, a nie ekonoma (R1). Inny podkreślił, że wsparcie zależy od osoby szefa urzędu gdyż to on powinien być liderem, jasno komunikować cele i interesować się rezultatami (R3). 185

186 Zdaniem autora wsparcie jakie powinno zostać zapewnione dyrektorom generalnym odnosi się przede wszystkim do promowania polityki efektywnościowej w służbie cywilnej oraz do pomocy w rozwiązywaniu problemów o wymiarze strategicznym. Jak podkreślił jeden z respondentów, obecne wsparcie ze strony Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów należy postrzegać jako źródło dodatkowych obowiązków a nie faktyczne wsparcie (R7). Niezbędne jest również zapewnienie wsparcia związanego z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych oraz komunikowaniem zamierzeń politycznego centrum decyzyjnego. Krytycznie należy ocenić brak indywidualnego systemu wspierania kompetencji strategicznych dyrektorów generalnych urzędów. Co prawda, wprowadzono dedykowany system szkoleń, jednak kolektywnie wspiera się wszystkich uczestników w tych samych obszarach. Nie jest jednak tajemnicą, że dyrektorzy generalni oczekują wspierania w różnych obszarach menedżerskich na różnym poziomie merytorycznym. Zachowując świadomość integracyjnego charakteru takich spotkań należy podkreślić, że system rozwoju kompetencji powinien zostać uzupełniony o indywidualne potrzeby i obszary do doskonalenia. Kontynuacją badania poziomu posiadanych zasobów było pytanie odnoszące się wprost do zasobów finansowych i kadrowych w procesie wykonywania ustawowych zadań. Analiza udzielonych odpowiedzi wskazuje, że zasadniczym problemem dostrzeganym przez dyrektorów generalnych urzędów jest zbyt niski poziom zasobów finansowych, a tym samym zasobów kadrowych. W niektórych obszarach działalności urzędu występuje problem z zatrudnieniem nowych pracowników dotyczy to stanowisk pracy, na których wymagane są specjalistyczne kwalifikacje, bądź dłuższy staż pracy w administracji publicznej ze względu na ograniczone możliwości płacowe (R5). W innej wypowiedzi możemy przeczytać, że duże zaangażowanie podległych zespołów pracowniczych niweluje częstokroć niedobory w zasobach kadrowych i finansowych przy realizacji ustawowych zadań, w szczególności nowych nakładanych przepisami bądź zlecanych przez ministerstwa i urzędy centralne. Równocześnie z uwagi na stosunkowo niskie zarobki obserwuje się słabe zainteresowanie pracą w administracji na stanowiskach specjalistycznych (np.: związanych z budownictwem, architekturą, geodezją itp.). Powyższe skutkuje koniecznością ponawiania naborów. Z kolei brak wzrostu wynagrodzeń, przy jednoczesnych ograniczonych zasobach finansowych skutkuje fluktuacją kadr i odchodzeniem z urzędów administracji rządowej wysokiej klasy specjalistów (R6). Dyrektorów generalnych poproszono również o ocenę roli i pozycji prawnej i faktycznej Szefa Służby Cywilnej w kontekście zarządzania służbą cywilną. Analiza udzielonych odpowiedzi wskazuje, że Szef Służby Cywilnej jako kluczowy podmiot systemu służby cywilnej oceniany jest niejednoznacznie. Część respondentów jest zdania, że obecne prerogatywy [Szefa Służby Cywilnej] są wystarczające (R4), w związku z czym rolę i jego pozycję należy ocenić pozytywnie. Inni badani podkreślają, że rola Szefa Służby Cywilnej jest trudna w funkcjonowaniu oraz przejawia się zbyt słabą 186

187 pozycją wobec R i iluzorycznymi narzędziami zarządczymi. Inna wypowiedź odnosi się do ewolucji pozycji Szefa Służby Cywilnej. Zgodnie z nią, pozycja Szefa S.C. w świetle obowiązującej ustawy o s.c. jest obecnie mniej korzystna niż w poprzednich regulacjach. W szczególności został pozbawiony własnego, odrębnego aparatu pomocniczego (Urzędu Służby Cywilnej). Należy zauważyć, że od 2009 r. nie została przyjęta strategia zarządzania zasobami ludzkimi w s.c. a więc określenia diagnozy s.c., określenia celów strategicznych, systemu realizacji i ram finansowych. Niesprzyjającą okolicznością jest również utrzymujący się od dłuższego czasu wakat na stanowisku Szefa S.C. (R6). Na ciekawy, aczkolwiek często pomijany aspekt funkcjonowania Szefa Służby Cywilnej w systemie zarządzania państwem, zwraca uwagę kolejny ankietowany. Podkreśla on, że zarządzanie służbą cywilną powinno służyć osiągnięciu konkretnych celów stawianych przez rząd. Nie chodzi o cele typu <zmniejszenie zatrudnienia w administracji>. Obecnie obowiązujące rozwiązania ustawowe są wystarczające. Rzecz raczej w woli politycznej aby włączyć Szefa SC do systemu rządzenia państwem. Współdziałanie Szefa S. C. z Ministrem Administracji [i Cyfryzacji], uzgodnienie ról i odpowiedzialności, wspólne projekty to ogromny, niewykorzystany potencjał. Jestem przeciwna zmianom prawa jeśli nie jest to niezbędne. Także pomysły aby tworzyć specjalny urząd centralny oceniam negatywnie. Obecne usytuowanie Szefa Służby Cywilnej daje mu większe szanse realnego wpływy na całą służbę cywilną jeśli tylko taka będzie wola polityczna. Kluczowe jest przekonanie Premiera, że służba cywilna pomaga a nie przeszkadza (R5). W podobnym tonie wypowiedzieli się ankietowani eksperci. Jeden z nich stwierdził, że Szef Służby Cywilnej mniej powinien oceniać a bardziej słuchać jak działają proponowane przez nich [Departament Służby Cywilnej] narzędzia. SSC powinien dać większą swobodę w tworzeniu narzędzi zarządzania i zbierać i promować dobre praktyki oraz odejść od szkoleń centralnych, które niewiele dają (R7). Ankietowani urzędnicy podkreślają, że Szefa Służby Cywilnej cechuje słaba pozycja prawna i faktyczna w związku z czym powinien ograniczyć się do kwestii strategicznych i rzeczywistych reform w służbie cywilnej nastawionych na modernizację i elastyczność (R8). Inny rozmówca podkreślił konieczność zmiany jego roli w kierunku zwiększania partycypacji środowiska w procesie modernizowania systemu służby cywilnej. Stwierdzenie to wydaje się być bardzo ważnym głosem w dyskusji nad rolą Szefa Służby Cywilnej w systemie administracji rządowej. W wymiarze praktycznym nie sposób nie zgodzić się z tym stwierdzeniem, gdyż Szef Służby Cywilnej powinien wcielić się w rolę integratora środowiska urzędniczego, naukowego i politycznego skupionego na pozyskiwaniu kluczowych interesariuszy do wprowadzania inicjatyw modernizacyjnych i stałego optymalizowania sposobu świadczenia usług publicznych. Dodatkowo powinien on pełnić też rolę gwaranta stabilności systemu oraz wprowadzanych w nim zmian. Szef Służby Cywilnej powinien dostarczać merytorycznych i empirycznych argumentów uzasadniających funkcjonowanie służby cywilnej wykonującej kluczowe funkcje demokratycznego państwa prawnego. 187

188 Zdaniem autora, Szef Służby Cywilnej posiada wiele narzędzi niezbędnych w procesie zarządzania służbą cywilną. Co prawda nie jest to katalog pełny (np. brak środków finansowych), jednak w oparciu o funkcjonujące przepisy i uwarunkowania można przeprowadzić szereg pozytywnych zmian. Szef Służby Cywilnej o czym wspomniano powyżej powinien stać się łącznikiem pomiędzy rządowym centrum decyzyjnym a światem urzędniczym. Głównym zadaniem Szefa Służby Cywilnej powinno być komunikowanie politycznych zamierzeń rządu na szczebel operacyjny oraz monitorowanie sposobu wykonywania planów. Dodatkowo, Szef Służby Cywilnej powinien skupić się na promowaniu innowacyjności i efektywności świadczenia usług publicznych. Dotychczasowe działania wskazują jednak trend odwrotny, bowiem na ogół podejmowane są inicjatywy centralizujące sposób zarządzania służbą cywilną. Prowadzi to do tworzenia rozwiązań, które znacząco ograniczają elastyczność w działaniu. Racjonalnym wydaje się opracowywanie ram organizacyjnych oraz przyzwolenie na wypełnianie ich treścią przez poszczególne urzędy. Niezbędne jest również prowadzenie projektów modernizacyjnych nakierowanych na realizację kluczowych z perspektywy kierownictwa urzędów działań. Niezrozumiałym jest natomiast wdrażanie identycznych rozwiązań w urzędach, które takiego wparcia nie potrzebują. Klamrą spinającą przeprowadzone badanie było pytanie odnoszące się do niezbędnych zmian w systemie służby cywilnej. Analiza udzielonych odpowiedzi wskazuje na różną perspektywę oceny obowiązujących przepisów oraz na postrzeganie roli dyrektora generalnego urzędu w systemie zarządzania służbą cywilną. Generalnie udzielone odpowiedzi można zakwalifikować jako prezentujące poziom strategiczny (zdaniem autora właściwy dla poziomu dyrektora generalnego urzędu) i poziom operacyjny (przypisany raczej stanowiskom wykonawczym np. dyrektorom komórek kadrowych). Odpowiedzi zakwalifikowane jako poziom operacyjny odnosiły się do wprowadzenia zmian w systemie ocen okresowych, polegających na uproszczeniu i ułatwieniu sposobu ich dokonywania (R5), a także odbiurokratyzowania zadań przewidzianych w przepisach dot. s.c., a w szczególności w aktach wykonawczych do ustawy o s.c. Przykładowo: maksymalnie uprościć system ocen okresowych nie dążyć do uszczegóławiania każdej oceny cząstkowej w oparciu o nadmiernie rozbudowaną skalę ocen (R6). Odpowiedzi o charakterze strategicznym odnosiły się do sfery wynagradzania członków korpusu służby cywilnej ( porównywalność wynagrodzeń w urzędach ), braku wystarczającej akceptacji dla idei służby cywilnej w sferze politycznej oraz poszerzeniu niezależności i elastyczności służby cywilnej. Ostatnia wypowiedź może rodzić wątpliwości. Zdaniem autora, służba cywilna nie powinna stale poszerzać swojej niezależności, bowiem doprowadzi to powstania zjawiska zamkniętej twierdzy. Konstytucyjna instytucja określana mianem służby cywilnej została powołana do realizacji zadań państwa na szczeblu administracji rządowej i wobec tego powinna być zależna od przedstawicieli władzy wykonawczej. Jeden z rozmówców w trakcie wywiadu pogłębionego, analizując ten postulat w wymiarze działalności związków zawodowych, 188

189 stwierdził, że służba cywilna nie jest niezależna skoro została powołana do realizacji interesów państwa. Niezależność, której winno się oczekiwać od służby cywilnej odnosi się jednak do sfery jej działalności, a nie systemowego umiejscowienia. W tym kontekście istotna wydaje się być wypowiedź jednego z ankietowanych dyrektorów generalnych, który stwierdził, że nie jest potrzebne i celowe wprowadzanie zmian ustawowych. Dziś brakuje wizji, która pokazywałaby rolę służby cywilnej we wspieraniu celów strategicznych rządu. Zbyt wiele energii tracimy na zajmowanie się sami sobą, tzn. inwestujemy głównie w nas samych. Wartością nadrzędną jest interes urzędnika a nie obywateli i państwa, któremu mamy służyć. Trzeba na nowo zastanowić się nad rolą i celami s.c., pokazać politykom jakie korzyści mogą mieć z korzystania z naszego profesjonalnego wsparcia. Nas, urzędników należy uczyć odpowiedzialności za sukcesy rządu. Współzawodnictwo między urzędami bez porównania warunków w jakich urząd działa, jest bez sensu. W oparciu o obowiązujące przepisy można doprowadzić np. do bardziej racjonalnego podziału środków na wynagrodzenia. Można publikować informacje o wysokości wynagrodzeń w określonych grupach pracowniczych, porównywać do stawek rynkowych (na lokalnych rynkach pracy a nie globalnie). System konkursów na wysokie stanowiska jest anachroniczny. Wielokrotne badanie kompetencji kierowniczych osób, które kierowały już urzędami i osiągały dobre rezultaty to niepotrzebna strata czasu. Szczególnie w zestawieniu z <zagwarantowanym> potwierdzeniem ich posiadania dla absolwentów KSAP, nieposiadających żadnego doświadczenia w tym zakresie. Wart rozważyć powrót do pewnych rozwiązań z <zasobu kadrowego> bez urlopowania ze s.c. (R5). W podobnym tonie do zaprezentowanego powyżej wypowiedział się jeden z pytanych ekspertów. Stwierdził on, że należy wprowadzić mechanizmy pozwalające na mierzenie efektywności pracy i wykorzystanie ich w procesie dystrybucji zasobów finansowych. Dodatkowo zasygnalizowana została także konieczność wprowadzenia zapisów odnoszących się do badania kompetencji kierowniczych absolwentów KSAP, a także ułatwienia procesów derekrutacyjnych oraz likwidacji szkoleń centralnych. Warto w tym miejscu scharakteryzować pokrótce zasady współpracy dyrektorów generalnych urzędów z Szefem Służby Cywilnej w ramach Forum dyrektorów generalnych urzędów. Forum zostało powołane na mocy zarządzenia Nr 1 Szefa Służby Cywilnej z dnia 12 sierpnia 2009 roku w sprawie warunków i trybu współdziałania Szefa Służby Cywilnej z dyrektorami generalnymi urzędów 602. W roku 2013, w oparciu o wyniki badania przeprowadzonego przez Departament Służby Cywilnej, doprecyzowano do oczekiwań głównych interesariuszy zasady współpracy Zarządzenie Nr 1 Szefa Służby Cywilnej z dnia 12 sierpnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu współdziałania Szefa Służby Cywilnej z dyrektorami generalnymi urzędów, źródło: dostęp 4 czerwca 2014 r. 603 Zarządzenie Nr 4 Szefa Służby Cywilnej z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie warunków i trybu współdziałania Szefa Służby Cywilnej z dyrektorami generalnymi urzędów, źródło: dostęp 4 czerwca 2014 r. (dalej: Zarządzenie Nr 4 SSC). 189

190 Forum stanowi gremium opiniodawczo-doradcze Szefa Służby Cywilnej i zostało powołane w celu umożliwienia wymiany opinii przez dyrektorów generalnych, prezentowania stanowisk dotyczących materiałów, propozycji i analiz przygotowywanych przez grupy robocze, a także organizowania spotkań szkoleniowych i konsultacji eksperckich. W wymiarze sprecyzowanych zdań członkowie forum: opiniują i proponują projekty szczegółowych metod realizacji przez korpus służby cywilnej zadań wynikających z programu prac rządu i zadań administracji rządowej, przedstawiają propozycje priorytetów i celów strategicznych w sprawach dotyczących służby cywilnej, opracowują opinie i analizy oraz stanowiska dotyczące zadań dyrektorów generalnych przewidzianych w ustawie o służbie cywilnej, proponują sposób realizacji oraz odpowiadają za monitoring wytycznych dotyczących zasad służby cywilnej i zasad etyki korpusu służby cywilnej, działają na rzecz wymiany doświadczeń, najlepszych praktyk i informacji w zakresie usprawniania funkcjonowania służby cywilnej, opracowują i wdrażają strategie oraz programy zarządzania zasobami ludzkimi, przedstawiają urzędom administracji rządowej dofinansowania na realizację strategii zarządzania zasobami ludzkimi, przygotowują, wykonują i monitorują ustawy budżetowej w części dotyczącej służby cywilnej, realizują politykę personalną w służbie cywilnej 604. Forum działa w formach spotkań plenarnych, problemowych, okresowych spotkań z dyrektorami generalnymi Kancelarii Premiera i ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich oraz debaty ogólnej na temat stanu służby cywilnej. W ramach ustalonych prerogatyw Szef Służby Cywilnej może powoływać grupy robocze zajmujące się konkretnymi zagadnieniami odnoszącymi się do służby cywilnej. Przykładem takiej grupy roboczej może być choćby utworzona grupa ds. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Powołanie do życia forum, jako platformy umożliwiającej wymianę doświadczeń i wypracowywanie kierunków modernizacyjnych w systemie służby cywilnej, należy ocenić pozytywnie. Jednak z uwagi na krótki czas funkcjonowania forum trudno jest w chwili obecnej dokonać rzetelnej oceny efektów wynikających z wprowadzonych mechanizmów współpracy. Należy jednak zwrócić uwagę, że taka forma współpracy może zaowocować w przyszłości powstaniem realnego ciała wspierającego rządowe centrum decyzyjne w reformowaniu struktur administracji rządowej. Aby jednak osiągnąć takie efekty niezbędne jest wzmocnienie w wymiarze politycznym pozycji Szefa Służby Cywilnej. Szef nie może być jedynie jednym z urzędników. Powinien być natomiast jednym z politycznych urzędników, który odpowiada za zarządzanie, nadzorowanie 604 Zarządzenie Nr 4 SSC,

191 z ramienia Prezesa Rady Ministrów oraz za modernizowanie systemu służby cywilnej. Drugim niezbędnym warunkiem jest zwiększenie aktywności dyrektorów generalnych oraz ich zaangażowania w procesy decyzyjne. W chwili obecnej o czym zdaniem autora świadczy choćby niski poziom reprezentatywności w badaniu dyrektorzy generalni prezentują postawy bierne, zakładając jedynie znikomy wpływ na otaczającą rzeczywistość. Należy również budować świadomość solidarnej odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa i jego instytucji. Jak starano się zasygnalizować w kolejnych częściach pracy, myślenie w kategoriach silosowych i resortowych jest nadal obecne w administracji rządowej i uniemożliwia efektywne zarządzanie sprawami publicznymi w wymiarze całego państwa. Oprócz formalnych spotkań odbywających się z inicjatywy Szefa Służby Cywilnej, ważne jest również organizowanie spotkań nieformalnych pomiędzy dyrektorami generalnymi urzędów. Spotkania takie pozwalają bowiem reagować na bieżące problemy, identyfikować możliwe rozwiązania oraz opracowywać plany ich wdrażania. Syntetyzując prowadzone powyżej rozważania należy stwierdzić, że ustanowione ramy prawne choć dają możliwość sprawnego i efektywnego wykonywania zadań państwa niemniej warto rozważyć kilka zmian o charakterze porządkującym. Po pierwsze, należy uporządkować sytuację prawną kierownika jednostki i dyrektora generalnego urzędu w procesie zarządzania finansami publicznymi. Aktualnie bowiem mamy do czynienia z nakładaniem się kompetencji formalnych, co powoduje wydłużanie procesów związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Po drugie, niezbędne jest dostosowanie przepisów prawa polskiego do regulacji europejskich w odniesieniu do czasu pracy oraz rekompensaty za pracę ponadwymiarową. Do dnia dzisiejszego nie została uregulowana kwestia rekompensowania pracy wykonywanej w nadgodzinach. Rada Europy wezwała Polskę do zmiany obowiązującego stanu prawnego i dostosowanie go do standardów Europejskiej Karty Społecznej. Rada Ministrów, choć zobowiązała się do wprowadzenia przepisów do końca 2010 roku, jednak z uwagi na uwarunkowania polityczne nie zdołała ich wprowadzić do dnia dzisiejszego. Działanie to może mieć poważne konsekwencje dla finansów państwa polskiego, bowiem jak podkreśla Małgorzata Gersdorf, prezes Sądu Najwyższego, urzędnicy mogą też domagać się od Skarbu Państwa odszkodowania za opieszałości rządu, które spowodowały, że brak przepisów pozbawia ich dodatkowej rekompensaty 605. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji polityczni decydenci powinni ponieść odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż konieczność wdrożenia powyższych dyrektyw była wielokrotnie podnoszona przez urzędników reprezentowanych przez związki zawodowe, a także media. Opieszałość w tej sprawie jest całkowicie niezrozumiała, 605 A. Radwan, Rządowy bałagan z nadgodzinami dla urzędników, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 30 grudnia 2010 r., nr

192 bowiem wdrażanie w interesie państwa polskiego dyrektyw unijnych powinno odbywać się poza bieżącym sporem politycznym. Po trzecie, należy usunąć nieprecyzyjne zapisy odnoszące się do niektórych kryteriów stawianych kandydatom do służby cywilnej (np. nieposzlakowana opinia). Wprowadzanie nieprecyzyjnych kryteriów wpływających na zdolność prawną jest wysoce niewłaściwe i pozwala na ich wykorzystywanie w sposób instrumentalny. Po czwarte, należy zmienić system rekrutowania do KSAP oraz kształcenia w tej instytucji. Dzisiejsze rozwiązania nie pozwalają na właściwe zabezpieczanie interesów państwa w zakresie kształcenia przyszłych kadr urzędniczych. Po piąte, niezbędne jest doprecyzowanie deliktów powodujących odpowiedzialność dyscyplinarną. Aktualne stanowisko promujące dowolność w kwalifikowaniu zjawisk etycznych i nieetycznych jest niewłaściwe i może prowadzić do wewnętrznych sprzeczności w systemie służby cywilnej. Po szóste, należy doprecyzować (lub wprowadzić jednolity) system służby przygotowawczej w służbie cywilnej. Brak podstawowych założeń odnoszących się do programu służby przygotowawczej powoduje, że ich poziom merytoryczny nie pozwala na wyznaczanie jednolitych standardów stawianych kandydatom do zatrudnienia na czas nieoznaczony w strukturach służby cywilnej. Po siódme, należy zlikwidować funkcjonujący podział na urzędników i pracowników służby cywilnej (szerzej na ten temat w kolejnych częściach pracy). Po ósme, niezbędne jest ujednolicenie systemu ocen okresowych. W aktualnym stanie prawnym dwie negatywne oceny okresowe urzędnika mianowanego powodują automatyczne rozwiązanie stosunku pracy. Taki mechanizm nie dotyczy jednak pracowników służby cywilnej, co powoduje nierówne traktowanie w zatrudnieniu. Powinno się również zwiększyć częstotliwość dokonywania ocen lub wprowadzić mechanizmy ocen śródokresowych (np. po 12 miesiącach). Po dziewiąte, niezbędne jest zwiększenie przejrzystości procedur naboru poprzez wprowadzenie obowiązku publikowania kluczowych dokumentów odnoszących się do tego procesu (np. listy kandydatów, uzasadnienie wyboru). Aktualne rozwiązania nie spełniają podstawowego kryterium postępowań konkursowych, do których należy zaliczyć otwartość. Zdaniem autora, otwartość powinna być definiowana zarówno w odniesieniu do dostępności do służby publicznej, jak i dostępności do informacji o przebiegu postępowań konkursowych. Ostatnim postulatem, który powinien zyskać polityczną akceptację jest dopuszczenie możliwości zatrudniania pracowników na czas związany z realizacją konkretnych projektów lub wprowadzenie mechanizmów pozwalających na zatrudnianie ekspertów na innych zasadach. W wymiarze ogólnopaństwowym niezbędne jest podjęcie zmiany o charakterze systemowym. Zmiana ta odnosi się do konsolidacji funkcjonujących korpusów urzędniczych na rzecz jednej pragmatyki działającej w oparciu spójne i przejrzyste zasady oraz wprowadzenie mechanizmów efektywnej dystrybucji zasobów niezbędnych do realizacji zadań państwa. W ocenie autora wydaje również się niezbędna zmiana zasad wynagradzania polityków reprezentujących władzę wykonawczą. Obecnie poziom 192

193 wynagrodzeń szefów ministerstw jest znacząco niższy od wynagrodzenia dyrektora generalnego i częstokroć bywa niższy od wynagrodzeń dyrektorów departamentów i biur. Negatywna relacja poziomu wynagrodzeń skutkuje w konsekwencji zachwianiem oceną istotności stanowisk w państwie. Jak pokazują przytoczone powyżej wypowiedzi, dyrektorzy generalni prezentują różny poziom świadomości odnoszącej się do ich roli w systemie służby cywilnej. Co prawda, na podstawie udzielonych odpowiedzi z uwagi na niską reprezentatywność nie można formułować praw naukowych, to niewątpliwie można zasygnalizować kilka obszarów do doskonalenia i rozważenia. Wielu dyrektorów generalnych nie posiada odpowiednich kompetencji zarządczych do zajmowania najwyższych stanowisk kierowniczych. Co prawda kompetencje są weryfikowane w trakcie postępowań konkursowych, jednak skuteczność tych narzędzi nadal pozostawia wiele do życzenia. Poziom świadomości związanej z zarządzaniem strategicznym w służbie cywilnej jest nadal stosunkowo niski. Przeprowadzone rozmowy z przedstawicielami najwyższego kierownictwa, zarówno politycznego, jak i urzędniczego wielu urzędów pozwalają na stwierdzenie, że częstym powodem napięć na linii polityczny szef apolityczny dyrektor generalny urzędu jest niechęć dyrektorów generalnych do realizacji wizji politycznego zwierzchnika. Dyrektorzy generalni urzędów chcą niekiedy prowadzić własną politykę, niezależną od kierunków określonych przez politycznych zwierzchników. Takie podejście stoi w sprzeczności z konstytucyjnym celem tworzenia korpusu służby cywilnej w polskim porządku prawnym. Dla dopełnienia omawianych zagadnień, w tym miejscu zaprezentowane zostaną oczekiwania, które zdaniem autora powinno się stawiać wobec osób zajmujących najwyższe stanowiska w systemie służby cywilnej. W krajach zachodnich, podobnie zresztą jak w Polsce, system służby cywilnej zawiera kilka poziomów menedżerskich. Najwyższy poziom zarządczy prezentowany przez dyrektorów generalnych urzędów odpowiada za prowadzenie procesów reformowania i modernizowania państwa, stąd niezbędne jest posiadanie wizji i strategii, silnych kompetencji przywódczych oraz umiejętności zarządzania ludźmi, którzy kierują zespołami zadaniowymi 606. Dodatkowo należy wskazać na kompetencje związane ze skuteczną komunikacją, autoprezentacją i umiejętnością argumentowania, zwłaszcza w środowisku o charakterze politycznym. Menedżerów średniego szczebla (dyrektorów departamentów i biur oraz ich zastępców) cechuje przede wszystkim zarządzanie o charakterze operacyjnym. Aby skutecznie zarządzać na tym poziomie niezbędne są kompetencje dotyczące zarządzania ludźmi, finansami i komunikacją, a także umiejętności związane z budowaniem zespołów pracowniczych. Menedżerów najniższego szczebla powinny cechować kompetencje związane z zarządzaniem wykonawczym tj. rzetelność, terminowość, sprawność, umiejętność zarządzania personelem, zarządzanie finansami oraz skuteczna komunikacja. 606 H. Kuperus, A. Rode, Top Public Managers in Europe Management and Working Conditions of the Senior Civil Servants in European Union Member States, Maastricht 2008, s

194 Wspólnym mianownikiem wszystkich zasygnalizowanych powyżej kompetencji powinno być jednak zorientowanie na osiąganie wyników, w celu zapewnienia skutecznej i efektywnej organizacji procesów w administracji publicznej i zaangażowania wszystkich stron zainteresowanych w zwiększanie jakości świadczonych obywatelom usług publicznych. Analizując ogłoszenia o naborach na stanowiska dyrektorów generalnych należy stwierdzić, że brak jest jednoznacznych standardów określających wymagania związane z kompetencjami kierowniczymi oraz niezbędnym przygotowaniem merytorycznym. Poza ustawowymi wymogami związanymi ze stażem pracy w jednostkach sektora finansów publicznych, posiadaniem wykształcenia minimum na poziomie magisterium oraz innymi kryteriami szczegółowymi, daje się zauważyć nieuzasadnione rozróżnianie innych kryteriów. Od kandydatów na stanowiska dyrektorów generalnych w wybranych urzędach centralnych wymaga się znajomości co najmniej dwóch języków obcych (oraz trzeciego jako wymóg pożądany), podczas gdy w wielu ministerstwach nie ma takiego obowiązku. Od dyrektora generalnego Ministerstwa Finansów wymaga się (jako warunek niezbędny) posiadania precyzyjnie określonych kompetencji kierowniczych takich jak: myślenie kreatywne, zarządzanie personelem w kontekście rozwiązywania problemów i konfliktów oraz w kontekście delegowania zadań, podejmowanie decyzji i odpowiedzialność, organizacja pracy i nastawienie na osiąganie rezultatów, efektywna komunikacja, współdziałanie w grupie, myślenie strategiczne, odporność na stres, asertywność, umiejętność prezentacji 607. W przypadku innych stanowisk, np. dyrektora generalnego Kancelarii Premiera, kompetencje związane z asertywnością, umiejętnością prezentacji czy odpornością na stres nie są obligatoryjne 608. Takie rozbieżności nie znajdują żadnego racjonalnego uzasadnienia. W ocenie autora, Departament Służby Cywilnej powinien opracować katalog podstawowych kompetencji właściwych dla strategicznego poziomu zarządzania reprezentowanego przez dyrektorów generalnych urzędów. Brak takich wytycznych powoduje, że w kluczowej dla systemu administracji rządowej Kancelarii Premiera można zajmować stanowisko dyrektora generalnego urzędu nie będąc asertywnym lub nie posiadając kompetencji związanych z autoprezentacją. Z pewnością obszar ten wymaga uporządkowania i wprowadzenia mechanizmów pozwalających na ocenę kompetencji dla poszczególnych grup stanowisk kierowniczych. Jak zaznaczył jeden z ankietowanych dyrektorów generalnych urzędów, wzorów można szukać w rozwiązaniach państwowego zasobu kadrowego. Dla potencjalnych krytyków niezbędne jest podkreślenie, że nie chodzi o powrót wszystkich rozwiązań wprowadzonych w 2006 roku, ale jedynie o wykorzystanie sprawdzonych mechanizmów. W ocenie autora, nie znajduje racjonalnego i ekonomicznego uzasadnienia kilkukrotne przeprowadzanie testów kompetencyjnych dla urzędników zmieniających miejsce 607 Ogłoszenie na stanowisko dyrektora generalnego Ministerstwa Finansów nr 1982 z dnia 21 marca 2014 r. 608 Ogłoszenie na stanowisko dyrektora generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nr 1893 z dnia 13 listopada 2013 r. 194

195 zatrudnienia. Niezbędne jest sprawdzenie wiedzy merytorycznej i innych umiejętności niezbędnych na danym stanowisku, jednak kompetencje kierownicze powinny być wyłączone z ponownej oceny. Nawiązując do informacji przedstawionej na wstępie, należy stwierdzić, że o ile system prawny nie zmieniał w zasadniczy sposób zadań dyrektora generalnego, o tyle uwarunkowania społeczne i ekonomiczne, a także zmieniające się otoczenie instytucjonalne wymusiły zmianę podejścia do sposobu wykonywania zadań publicznych. W dzisiejszych czasach dyrektor generalny powinien pełnić rolę menedżera strategicznego kształtującego kierunki rozwoju zarządzanego urzędu oraz systemu służby cywilnej jako całości. Rosnące oczekiwania społeczne determinują konieczność stałego podnoszenia sprawności i efektywności wykonywania zadań państwa. Dyrektorzy generalni powinni wobec tego skupiać się na generowaniu i implementowaniu innowacyjnych narzędzi zarządzania w kierowanych urzędach. Rolę wykonawczą powinni delegować na szczebel dyrektorów podległych departamentów i biur, a ci na naczelników i kierowników liniowych odpowiadających za zarządzanie na najniższym szczeblu. Tylko takie zorganizowanie struktury zarządzania pozwala efektywnie realizować zadania publiczne. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na konieczność spojrzenia na wykonywanie zadań państwa z perspektywy zarządzania procesowego. Jak pamiętamy, zarządzanie procesowe opiera się na założeniu, że należy optymalizować działania, mając na względzie procesy, a nie funkcje. Przyjmując założenie, że każdą czynność lub zbiór czynności można przedstawić jako proces, w którym z nakładu otrzymujemy rezultaty, w jednostkach administracji publicznej za proces można uznać ciąg działań służący wydaniu decyzji, oferowaniu usługi lub informacji albo szerzej jako łańcuch sekwencyjnych czynności, które zmieniają mierzalne elementy na wejściu (dokumenty, informacje, metody, decyzje) w mierzalne elementy wyjścia (informacje, decyzje, usługi publiczne) 609. Spojrzenie procesowe w danym urzędzie oraz szerzej w systemie administracji rządowej pozwala na eliminację wąskich gardeł, a także reagowanie na pojawiające się ryzyka. Poza tym dyrektorzy generalni zarządzający procesami kluczowymi z perspektywy państwa posiadają przejrzystą mapę zasobów (ludzkich, organizacyjnych i finansowych) niezbędnych do ich realizacji. Zdaniem autora skuteczny dyrektor generalny to taki, który wyznacza strategiczne kierunki działania i egzekwuje ich operacyjne wykonanie. Dyrektor generalny, który na co dzień zajmuje się kwestiami związanymi operacyjnym zarządzaniem nie będzie w stanie osiągnąć celów wyznaczanych przez polityczne kierownictwo oraz spełniać stale wzrastających oczekiwań społecznych. Administracja rządowa jako system wykonawczy państwa potrzebuje w dzisiejszych czasach przywódców posiadających wizję oraz zdolnych do generowania rozwiązań systemowych. Dynamizm otoczenia i powszechny 609 K. Krukowski, Zarządzanie procesowe w administracji publicznej, Współczesne Zarządzanie, 1/2011, s

196 kryzys finansów publicznych wymusza również funkcjonowanie w oparciu o ograniczone zasoby oraz wprowadzanie rozwiązań usprawniających sposób wykonywania zadań. Zwiększanie możliwości płynących z zarządzania procesowego, wspieranego nowoczesnymi narzędziami informatycznymi, w ocenie autora pozwoli na dalsze optymalizowanie sposobu i czasu świadczenia usług na rzecz obywateli przy jednoczesnym zwiększaniu ich jakości. To z kolei sprzyjać będzie zwiększaniu zaufania obywateli do instytucji państwa. Kierunek ten został określony w wielu dokumentach rządowych, jednak aktualnie brak jest wystarczającej determinacji do wdrażania zapisanych tam propozycji i działań. Pozostaje mieć nadzieję, że w najbliższym okresie czasu determinacja do zmiany zyska akceptację polityków reprezentujących wszystkie opcje polityczne. Dyrektorzy generalni urzędów z uwagi na ich umiejscowienie i rolę w strukturze systemu służby cywilnej powinni cechować się postawami proaktywnymi, gdyż od osób prezentujących strategiczny wymiar zarządzania wymaga się kreowania rozwiązań oraz wspierania kierownictwa politycznego w realizowaniu wizji. Szczególnie istotny w tym kontekście jest fakt, iż kolejne rządy prezentują odmienne plany oraz posiadają różne priorytety. Niewątpliwie taki stan rzeczy wymaga również zmiany podejścia w stosunku do budowania zaplecza urzędniczego zdolnego do zajmowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Zdaniem autora, niezbędne jest stworzenie dedykowanych programów menedżerskich dla aktualnych i przyszłych menedżerów publicznych. Na stanowiskach odpowiedzialnych za zarządzanie wykonywaniem spraw publicznych niezbędne jest zatrudnianie osób, które posiadają doświadczenie w administracji publicznej oraz poczucie misji publicznej. Co prawda w wielu krajach zachodnich, a również w Polsce, pojawiają się głosy dotyczące szerszego otwarcia na menedżerów z biznesu, jednak jak się wydaje postulat ten nie jest możliwy do spełnienia w najbliższym czasie. Co prawda wielu teoretyków twierdzi, że zarządzanie to po prostu zarządzanie jednak w przypadku służby cywilnej (i szerzej administracji publicznej) niezbędne jest również posiadanie świadomości związanej ze służebną rolą administracji wobec obywateli, która przecież nie jest podstawowym aksjomatem działalności biznesowej. Prowadząc rozważania o roli dyrektorów generalnych w systemie służby cywilnej nie sposób nie wspomnieć pokrótce o roli przywódczej jaką powinni oni pełnić. W XXI wieku przywództwo bywa określane mianem znamienia naszych czasów. Wpisując hasło przywództwo do popularnej wyszukiwarki internetowej uzyskujemy blisko milion wyników. Świadczy to o wzrastającej roli przywództwa oraz zwiększającym się zainteresowaniu tym zagadnieniem przez praktyków (również w administracji publicznej) i naukowców. Czym wobec tego jest przywództwo? Według jednej z bardzo wielu definicji, przewodzenie polega na kierowaniu pracownikami, wywieraniu na nich wpływu i motywowaniu ich w taki sposób aby, wykonywali istotne zadania. W działalności tej stosunki między ludźmi i czas również odgrywają centralną rolę. Przewodzenie stanowi główny element stosunków kierownika 196

197 z każdym z pracujących dla niego ludzi. Kierownik przewodzi innym w dążeniu do zachęcenia ich do wspólnego z nim osiągania celów w przyszłości, wyłaniających się z etapów planowania i organizowania 610. W odniesieniu do administracji publicznej, przywódca to (najprościej rzecz ujmując) osoba, która aktywnie poszukuje odpowiedzi na zachodzące zmiany w otoczeniu instytucjonalnym i prawnym oraz politycznym (w wymiarze wykonawczym). Swoje działania ogniskuje na kreowaniu zmiany oraz transformacji rzeczywistości. Nowocześni przywódcy koncentrują swoje działania na przyszłości a nie teraźniejszości. Zależy im na zmianie otoczenia. Charakteryzuje ich spontaniczność w działaniu, emocjonalny związek z wyznawanymi ideami i celami 611. Używając potocznego stwierdzenia można powiedzieć, że nowoczesny przywódca powinien być jak kameleon, a więc umiejętnie dostosowywać się do zmieniającego się otoczenia. Należy jednak dodać, że nie chodzi o ukrywanie się w przypadku pojawienia się zagrożenia czy ryzyka, ale o aktywny udział w ich niwelowaniu i odpowiadaniu na nie. Nowoczesny przywódca mając za sobą kompetentnych ludzi (pracowników) jest w stanie rozwiązać każdy zaistniały problem. Reasumując dotychczasowe rozważania dotyczące roli menedżerów służby cywilnej w wykonywaniu polityki rządu i w zarządzaniu sprawami publicznymi, należy również stwierdzić, że często w polskich realiach mamy do czynienia z przerostem planowania i kontroli nad przywództwem oraz motywowaniem. Choć służba cywilna wyposażona jest w wiele mechanizmów pozwalających na doskonalenie procesu świadczenia usług publicznych, jednak brakuje mechanizmów skutecznie motywujących i świadomego przywództwa ze strony dyrektorów generalnych urzędów, a także wspierających ich dyrektorów departamentów i biur. Przeistoczenie codziennej i często monotonnej pracy urzędniczej (np. w odniesieniu do spraw paszportowych) w pracę pełną interesujących i ciekawych wyzwań jest niezwykle trudne, choć nie jest niemożliwe. Warunkiem jest jednak posiadanie zdolności przywódczych zarówno przez najwyższy szczebel kierowniczy, jak i personel średniego szczebla zarządzania. W tym celu niezbędny jest proces stałego uświadamiania pracowników oraz podnoszenie kwalifikacji zawodowych w sferze zarządczej. Stylów przywództwa jest tyle ilu menedżerów publicznych, a wielość i mnogość z tej perspektywy należy postrzegać jako szansę na dalsze działania modernizacyjne i rozwojowe Nabór i selekcja jako czynniki profesjonalizujące służbę cywilną Nabór do służby cywilnej jest jednym z najistotniejszych elementów procesu zarządzania zasobami ludzkimi. Jak już wielokrotnie podkreślano, zasoby ludzkie są podstawowym czynnikiem determinującym sprawność działania urzędów administracji publicznej, w tym służby cywilnej. Wymusza to konieczność stosowania procedur 610 J. A. Stoner, R. E. Freeman, D. R. Gilbert Jr, Kierowanie, Warszawa 2001, s Zob. szerzej: A. Drzewiecki, D. Chełmiński, E. Kubica, Dobre przywództwo. Najlepsze praktyki polskich liderów biznesu, Warszawa

198 pozwalających na pozyskanie wysokiej jakości kadr urzędniczych. Zgodnie ze standardami, przyszli członkowie korpusu muszą przejść procedurę kwalifikacyjną, która wyłania najlepszych profesjonalistów, fachowców w swoich dziedzinach, mających predyspozycje do pracy w administracji, rzetelnych, lojalnych wobec państwa i życzliwych dla obywatela. Służba cywilna ma się także przyczynić do zbudowania pozytywnego wizerunku urzędnika administracji publicznej. Procedura kwalifikacyjna ma wyłaniać osoby o określonych cechach, wiedzy i umiejętnościach, co podniesie efektywność i sprawność działania korpusu służby cywilnej 612. Ramy prawne organizacji naboru do polskiej służby cywilnej determinowane są również przez międzynarodowe przepisy, akty wykonawcze, standardy i wytyczne określone m.in. w: Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 613, Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej 614, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych 615, zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/6 dotyczącego statusu pracowników publicznych w Europie 616, zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy nr REC/2000/10 określającego kodeks etyczny urzędników państwowych. Traktat o funkcjonowaniu UE wprowadził generalną zasadę swobodnego przepływu kapitału ludzkiego wewnątrz krajów członkowskich. Wyjątkiem od tej zasady są pracownicy zatrudnieni w administracji publicznej. Brak precyzyjnego określenia w systemie prawa unijnego stanowisk w ramach administracji publicznej, w stosunku do których nie znajduje zastosowania zasada swoboda przepływu pracowników, jak również niekonsekwentna linia orzecznicza w tym zakresie, były powodem opublikowania w 1988 roku przez Komisję Europejską specjalnego komunikatu 617. Zdaniem Komisji, omawianym wyjątkiem objęte są stanowiska w siłach zbrojnych, policji i innych formacjach przeznaczonych do utrzymania porządku, także w sądownictwie, władzach podatkowych oraz korpusie dyplomatycznym. Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/6 z dnia 24 lutego 2000 roku ustanawia standardy rekrutacji do służby publicznej, do których powinny dążyć państwa członkowskie 618. W świetle tej rekomendacji, nabór do służby publicznej 612 Praca, praktyki, wolontariaty i staże w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, s. 2, źródło: dostęp: 1 maja 2014 r. 613 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C z 2010 r., Nr 83, poz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r., Dz. U. z 1997 r., Nr 38, poz Zob. szerzej: T. Górzyńska, Służba nie drużba. Rekomendacje o statusie pracowników publicznych w Europie, Rzeczpospolita, z dnia 29 marca 2001 r. 617 Official Journal of the European Communties z 1988 r., Nr C 72, poz. 2, za: Poradnik dotyczący przeprowadzania naboru do służby cywilnej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, listopad 2011 r., s J. Staupe, Beamtenrecht. Innere Sicherheit und Katastrophenschutz, w: Die Reform des Bundesstaates, Baden-Baden 2007, s

199 powinien przebiegać z uwzględnieniem zasady równego dostępu do tej służby, na podstawie kryteriów merytorycznych i w otwartym postępowaniu o charakterze konkurencyjnym 619. Treść rekomendacji koresponduje z artykułem 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który był ratyfikowany przez Polskę w 1977 roku. Stanowi on, że każdy obywatel ma prawo i możliwości, bez żadnej dyskryminacji i bez nieuzasadnionych ograniczeń, dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości. Warto dodać, że wszystkie dyrektywy i akty międzynarodowe wydane w Unii Europejskiej obowiązują także wobec osób zatrudnionych w służbach publicznych, ustanawiając pewne minimalne warunki brzegowe i standardy, przez pryzmat których należy postrzegać polskie rozwiązania dotyczące kwestii naborów 620. Prawne determinanty naboru do służby cywilnej na gruncie polskiego systemu prawnego zakorzenione są w ustawie zasadniczej, ustawie o służbie cywilnej oraz aktach wykonawczych, rekomendacjach i zaleceniach Szefa Służby Cywilnej. Artykuł 60 ustawy zasadniczej stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Zdaniem Piotra Czarnego przepis ten ustanawia dwie powiązane ze sobą normy prawne. Po pierwsze, prawo dostępu każdego obywatela korzystającego z pełni praw publicznych do służby publicznej (z czego nie należy jednak wywodzić roszczenia o przyjęcie do tej służby), a po drugie prawo do zagwarantowania jednakowych zasad w trakcie naboru na stanowiska w tej służbie 621. W podobnym tonie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że celem regulacji konstytucyjnej, a zarazem istotą prawa określonego w art. 60 jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane wyżej kryteria, że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc np. z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego 622. Omawiany artykuł w prawnej wykładni nie jest definicyjnie tożsamy z zasadą równego traktowania. Utrwalony w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego pogląd określa, iż warunki zatrudnienia w służbie publicznej mogą być ustanawiane w sposób zróżnicowany według poszczególnych działów służby publicznej czy rodzaju stanowisk, ale wówczas muszą być one jednakowe dla wszystkich kandydatów i wiązać się z rodzajem i istotą konkretnej służby H. Szewczyk, Stosunki pracy, s Zob. szerzej: D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003, s. 77 i nast. 621 P. Czarny, Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją RP komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz ustawy o pracownikach samorządowych (druk nr 2772), Warszawa, dnia 23 marca 2010 roku, źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 622 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r., sygn.: K.21/99, Dz. U. z 2000 r., Nr 39, poz. 462, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 4/ Zob. szerzej wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn.: K 28/97, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 4/1998, z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1181, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór 199

200 Jak już wielokrotnie podkreślano w niniejszej pracy, zgodnie z artykułem 153 Konstytucji korpus służby cywilnej działający w urzędach administracji rządowej jest powołany w celu zapewnienia profesjonalnego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Zgodnie z opinią Trybunału Konstytucyjnego, wszystkie wskazane w tym przepisie cele powinny być realizowane łącznie, zaś ich osiągnięcie ma być zagwarantowane w ustawie. Ich realizacja jest możliwa jedynie przez stworzenie odpowiedniego mechanizmu ustawowego, który pozwoli na zapewnienie wykonywania takich zadań przez odpowiednio do tego przygotowaną kadrę urzędniczą. I dalej: Konstytucja nie wskazuje szczegółowo zasad naboru do służby cywilnej, jej funkcjonowania, czy kwalifikacji osobistych lub fachowych osób wchodzących w skład korpusu służby cywilnej. Przesądza jednak o konieczności powołania takiego korpusu w ramach struktury administracji rządowej oraz precyzyjnie określa cztery podstawowe cele, dla których służba ta jest tworzona. Konstytucyjne cele służby cywilnej ograniczają swobodę ustawodawcy w zakresie ustalania zasad rekrutacji, funkcjonowania, organizacji i statusu służby cywilnej. Realizacja tych celów jest bowiem możliwa jedynie przez stworzenie określonych standardów oraz odpowiednich mechanizmów ustawowych. Konstytucja, mimo że nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach w tym zakresie, tworzy ograniczone ramy dla instytucjonalnych rozwiązań na poziomie ustawowym 624. Zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, członkowie korpusu służby cywilnej muszą wykonywać powierzone im zadania sposób profesjonalny, co oznacza, że powinni posiadać odpowiednie kwalifikacje, wiedzę i kompetencje. Aby zapewnić taki stan rzeczy należy wypracować i wdrożyć mechanizmy i narzędzia gwarantujące weryfikację przygotowania kandydatów już na etapie naboru. Jak podkreśla Trybunał, różne stanowiska, zależnie od materii spraw rozstrzyganych w danej instytucji (komórce) administracji rządowej, wymagać powinny posiadania przez osoby tam zatrudnione różnych kwalifikacji, zatem nie każda osoba wchodząca w skład tzw. korpusu służby cywilnej może być obsadzona na dowolnym z takich stanowisk 625. Zasady przeprowadzania procesu naboru do służby cywilnej został rozwinięte na poziomie ustawy. Zgodnie z jej przepisami, nabór do służby cywilnej ma charakter otwarty i konkurencyjny, gdzie: otwartość jest rozumiana jako powszechność dostępu, jawność kryteriów oraz równość w ubieganiu się o zatrudnienie w służbie cywilnej, aplikować w ramach procedury naboru może każdy, kto spełnia wymagania określone w ogłoszeniu o naborze 626, Urzędowy, Nr 7/1999, z dnia 8 kwietnia 2002 r. sygn.: SK 18/01, Dz. U. z 2002 r., Nr 44, poz. 423, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 2/ Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. K.9/02, Dz..U. z 2002 r., Nr 238, poz. 2025, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 7/A/ Tamże. 626 Wyjątkiem od tej reguły jest art. 26 ust. 3 stanowiący, że nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej na stanowiska związane z obronnością kraju odbywa się z uwzględnieniem pierwszeństwa w zatrudnieniu przysługującego osobom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej, o których mowa w art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. 200

201 konkurencyjność jest przymiotem realizowanym poprzez prowadzenie naboru na jednakowych zasadach dla wszystkich kandydatów ubiegających się o zatrudnienie, wybrana zostaje ta osoba, która najpełniej gwarantuje realizację celów wyznaczonych dla określonego stanowiska w danym urzędzie 627, W służbie cywilnej może zostać zatrudniona osoba, która: jest obywatelem polskim (z wyjątkiem stanowisk, na których można zatrudnić cudzoziemca 628 ), korzysta z pełni praw publicznych, nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiada kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy oraz cieszy się nieposzlakowaną opinią 629. Przywołane powyżej kryteria selektywne nie budzą wątpliwości interpretacyjnych poza nieostrym kryterium związanym z wymogiem posiadania nieposzlakowanej opinii. Dyskusja na temat tego rygoru selekcyjnego wraca wraz z kolejną ustawą jednak żadna z dotychczasowych regulacji nie określiła kryteriów pozwalających na wypracowanie jednolitej definicji nieposzlakowanej opinii. Jak zauważa Jolanta Itrich-Drabarek, wymóg nieposzlakowanej opinii nie jest weryfikowany, nie ma instytucji wydających <certyfikat> w tym zakresie, ani weryfikujących twierdzenie kandydata, że posiada takową. Jest to wymóg bardzo nieostry, odwołujący się do ocen w płaszczyźnie moralnoetycznej, trudny do interpretacji i praktycznego zastosowania, bowiem nie zostały wypracowane konkretne zasady ustalania czy dany kandydat cieszy się nieposzlakowaną opinią 630. Zagadnienia związane z nieposzlakowaną opinią były również przedmiotem orzecznictwa. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że ocena zachowań, które mogą naruszać nieposzlakowaną opinię jest niezwykle trudna bowiem nieposzlakowana stanowi klauzulę generalną, a zatem zwrot odsyłający poza system prawny, do okoliczności mających znaczenie niezwykle ocenne 631. Sąd podkreślił również, że w służbie cywilnej obowiązują podwyższone kryteria oceny pracownika, w tym także dokonywane w zakresie posiadania <nieposzlakowanej opinii>. Zachowanie polegające na znieważeniu w stanie nietrzeźwości funkcjonariusza policji można zakwalifikować jako powodujące utratę nieposzlakowanej opinii Por. B. Stolarczyk, Praktyczne aspekty zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Poradnik, red. J. Itrich-Drabarek, A. Filak, R. Hancewicz, K. Mroczka, E. Zając, Warszawa 2012, s W odniesieniu co cudzoziemców problem z przeprowadzaniem naborów dotyczy nieprecyzyjnego kryterium wykonywania władzy publicznej oraz obowiązku każdorazowego przekazywania projektu ogłoszenia wraz z opisem stanowiska pracy do Szefa Służby Cywilnej. Szef Służby Cywilnej w 340 przypadkach (59%) wyraził w 2012 r. zgodę na wskazanie stanowisk, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się również cudzoziemcy, za: Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2012 r., Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, marzec 2013 r., s Art. 4 uosc z 2008 r. 630 J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce..., s Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn.: II PK 263/11, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, 2013, Nr 11-12, poz Tamże. 201

202 Kwestie poprawności składanych przez kandydatów oświadczeń o niekaralności za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz o nieskazaniu zakazem zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy publicznej lub pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi były również przedmiotem licznych wątpliwości. Kandydaci wskazywali bowiem, że niekaranie i nieskazanie jest tożsamym stanem prawnym. Wątpliwości w tym zakresie rozwiał Departament Prawny KPRM w przygotowanej opinii prawnej 633. Zgodnie z artykułem 4 pkt 3 ustawy, w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Z kolei w myśl artykułu 53 pkt 2 ustawy, wyższe stanowisko w służbie cywilnej może zajmować osoba, która nie była karana zakazem zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy publicznej lub pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Zdaniem Departamentu Prawnego, użyte w art. 4 pkt 3 oraz w art. 53 pkt 2 ustawy terminy <skazanie> i <kara> nie mają jednakowego znaczenia, bowiem skazanie oznacza uznanie winnym zarzucanego czynu. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z przepisami ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), skazanie prawomocnym wyrokiem nie musi skutkować wymierzeniem kary. Bowiem, zgodnie z art. 61 kodeksu karnego, w wypadkach określonych w ustawie sąd może odstąpić od wymierzenia kary. Odstępując od wymierzenia kary, sąd może również odstąpić od wymierzenia środka karnego, chociażby jego orzeczenie było obowiązkowe 634. Odstąpienie od wymierzenia kary następuje jednak w związku z uznaniem danej osoby za winną zarzucanego w akcie oskarżenia czynu. Tak więc, dana osoba jest uważana za skazaną i informacja o tym fakcie widnieje w jej karcie karnej. Zatarcie skazania osoby, wobec której sąd odstąpił od wymierzenia kary następuje z mocy prawa z upływem roku od wydania prawomocnego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż złożenie przez kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej oświadczenia o niekaralności za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe nie może być uznane za potwierdzenie spełniania przez tę osobę warunku określonego w art. 4 pkt 3 ustawy 635. O istocie rygorów selekcyjnych naboru do służby cywilnej świadczy orzeczenie Sądu Najwyższego, w którym podkreślono jednoznacznie, że utrata przez członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przymiotów określonych w rygorach selekcyjnych wymaga rozwiązania stosunku pracy, do którego należy stosować przepisy Kodeksu pracy 636. W uzasadnieniu prawnym doprecyzowano, że występujące w pragmatykach urzędniczych rygory selekcyjne mają charakter 633 Nieskazany nie znaczy to samo, co niekarany, przedruk opinii Departamentu Prawnego KPRM z dnia 21 kwietnia 2010 r., znak DP (2)/10/EŁ, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 15 maja 2013 r., Nr Tamże. 635 Tamże. 636 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 2011 r., sygn.: I PK 192/10, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, 2012, Nr 9-10, poz

203 modyfikujący zdolność prawną pracowniczą, co powoduje nieważność nawiązanego stosunku pracy z pominięciem tych rygorów 637. Nabór do korpusu służby cywilnej organizowany jest przez dyrektora generalnego urzędu. Do naboru na zasadach określonych w ustawie przystępują również absolwenci KSAP. Zgodnie z artykułem 28 ustawy o służbie cywilnej, dyrektor generalny urzędu jest zobowiązany do upowszechnienia informacji o wolnych stanowiskach poprzez publikację ogłoszenia o naborze. Treść ogłoszenia o naborze ma kluczowe znaczenie dla procesu rekrutacji, bowiem przesądza o tym, jacy kandydaci będą ubiegać się o zatrudnienie, a jednocześnie poprzez określenie warunków ma wspierać wybór kandydata najlepiej odpowiadającego potrzebom urzędu. Ogłoszenie o naborze zawiera m.in.: nazwę i adres urzędu, stanowisko pracy, na które jest prowadzony nabór, wymagania związane ze stanowiskiem pracy (zgodnie z opisem danego stanowiska) ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe, informację o warunkach pracy na danym stanowisku oraz informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w urzędzie, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosił co najmniej 6%, zakres zadań wykonywanych na stanowisku pracy, listę wymaganych dokumentów, np. list motywacyjny, CV, kserokopię dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, niezbędne oświadczenia etc., termin i miejsce składania dokumentów, metody i techniki rekrutacji (obligatoryjne w przypadku naborów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, a pożądane w pozostałych przypadkach), inne informacje wymagane przepisami prawa. Ogłoszenie o naborze podlega obowiązkowi publikacji w: bazie ogłoszeń Biuletynu Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dostępnej na stronie Biuletynie Informacji Publicznej urzędu, a także miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie danego urzędu (np. tablica ogłoszeń) 638. Termin składania dokumentów, określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania ogłoszenia o naborze, a dla ogłoszenia o naborze w celu zastępstwa nieobecnego pracownika nie krótszy niż 5 dni. Imiona i nazwiska kandydatów spełniających wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Co ciekawe w ustawie z listopada 2008 roku zrezygnowano z obligatoryjnego obowiązku publikowania list kandydatów spełniających wymagania formalne. 637 Tamże. 638 Art. 28 ust. 2 uosc z 2008 r. 203

204 Doświadczenia autora wynikające z organizowania naborów pokazują, że kwestia ta budzi w aktualnym stanie prawnym wątpliwości interpretacyjne. Często kandydaci proszą o usunięcie swoich danych osobowych z listy kandydatów opublikowanej na stronie internetowej urzędu, gdyż jest to w ich ocenie złamanie ustawy o ochronie danych osobowych. Wniosek taki wynika również często z obawy o pozyskanie informacji o fakcie kandydowania do innego miejsca pracy aktualnego pracodawcy. Stanowisko takie popiera również Departament Służby Cywilnej, twierdząc, że adekwatność przetwarzania danych do celów rekrutacji ustaje w dniu zatrudnienia najlepszego kandydata. Wydaje się jednak, że takie stanowisko nie jest właściwe i powinno ulec modyfikacji, zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad dostępu do służby cywilnej. Nabór przeprowadza zespół w przypadku naboru na wyższe stanowiska lub komisja w odniesieniu do naboru na pozostałe stanowiska w służbie cywilnej 639. Na zlecenie zespołu, ocenę wiedzy i kompetencji kierowniczych kandydata może dokonać osoba niebędąca członkiem zespołu, która posiada kwalifikacje niezbędne do dokonania takiej oceny 640. Metody, narzędzia i techniki selekcji dobierane są każdorazowo tak, aby dokonać jak najpełniejszej weryfikacji posiadania przez kandydata niezbędnych i pożądanych kompetencji określonych dla danego stanowiska pracy. Z przeprowadzonego naboru sporządzany jest protokół, zawierający m.in.: określenie stanowiska, na które prowadzony był nabór oraz liczbę kandydatów, imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile nabór był przeprowadzony z uwzględnieniem pierwszeństwa w zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert niespełniających wymogów formalnych, informacje o zastosowanych metodach i technikach naboru, uzasadnienie dokonanego wyboru, skład zespołu lub komisji przeprowadzającej nabór 641. Dyrektor generalny urzędu upowszechnia niezwłocznie po przeprowadzonym naborze jego wyniki. Z danych opublikowanych w sprawozdaniu Szefa Służby Cywilnej za 2012 rok przeprowadzono 7363 nabory (wobec 7365 w 2011 roku) na stanowiska niebędące wyższymi stanowiskami w służbie cywilnej. W odpowiedzi na ogłoszenia o wolnych stanowiskach w służbie cywilnej wpłynęło łącznie ofert (wobec w roku 2011). Spośród wszystkich nadesłanych ofert (64%) spełniało wymagania formalne (w 2011 roku 62%) Członkowie komisji i zespołu mają obowiązek zachowania w tajemnicy, uzyskanych w trakcie naboru, informacji o kandydatach. 640 Por. B. Stolarczyk, Praktyczne aspekty, s Art. 30 uosc z 2008 r. 642 Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej..., s

205 Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru zaistnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska pracy, dyrektor generalny urzędu może zatrudnić na tym samym stanowisku inną osobę spośród najlepszych kandydatów wskazanych w protokole z naboru. Bardziej rozbudowane zasady przeprowadzania naborów do służby cywilnej odnoszą się do wyższych stanowisk w służbie cywilnej 643, do których zaliczono: dyrektora generalnego urzędu, kierującego departamentem lub komórką równorzędną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w urzędzie ministra, czy w urzędzie obsługującym przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów lub urzędu centralnego organu administracji rządowej oraz kierującego wydziałem albo komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, a także zastępcy tych osób, również wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcy oraz kierującego komórką organizacyjną w Biurze Nasiennictwa Leśnego oraz jego zastępcy. Zgodnie z artykułem 53, wyższe stanowiska w służbie cywilnej może zajmować osoba, która: posiada tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, nie była karana zakazem zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy publicznej lub pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, posiada kompetencje kierownicze, posiada co najmniej sześcioletni staż pracy, w tym co najmniej trzyletni staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach sektora finansów publicznych w przypadku ubiegania się o stanowisko dyrektora generalnego urzędu, posiada co najmniej trzyletni staż pracy, w tym co najmniej roczny na stanowisku kierowniczym lub dwuletni na stanowisku samodzielnym, w jednostkach sektora finansów publicznych w przypadku ubiegania się o wyższe stanowiska poza stanowiskiem dyrektora generalnego urzędu, spełnia wymagania określone w opisie stanowiska pracy oraz w przepisach odrębnych. Obsadzenie wyższego stanowiska w służbie cywilnej odbywa się w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru 644. Organizowany jest on niezwłocznie po zaistnieniu okoliczności uzasadniających obsadzenie stanowiska. Jak ukazuje praktyka, warto by było wprowadzić ustawowy obowiązek ogłaszania konkursu w ciągu np. miesiąca lub dwóch od dnia wystąpienia sytuacji uzasadniającej wszczęcie naboru. Dla przykładu nabór na stanowisko dyrektora generalnego w KPRM ogłoszono dopiero po roku od dnia zaistnienia sytuacji uzasadniającej wszczęcie naboru, co należy uznać za negatywną praktyką, która powinna zostać zabroniona. Jak wskazuje Jolanta Itrich- Drabarek jednym z zasadniczych argumentów przemawiających za zmianą ustawy z Zob. szerzej: Rekomendacje Szefa Służby Cywilnej dotyczące przeprowadzania naborów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, czerwiec 2009 r. 644 W 2012 roku przeprowadzono 172 nabory na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. 205

206 roku była chęć wyeliminowania długiego okresu obsadzania kluczowych stanowisk z punktu widzenia zarządzania służbą cywilną 645. Wyjątkiem od zasady otwartości i konkurencyjności naboru jest możliwość obsadzenia stanowiska zastępcy kierującego departamentem lub komórką równorzędną, bez przeprowadzania naboru w drodze przeniesienia członka korpusu służby cywilnej spełniającego wymagania na to stanowisko oraz posiadającego ostatnią pozytywną ocenę okresową na jednym z dwóch najwyższych poziomów przewidzianych w skali ocen, sporządzoną w okresie 24 miesięcy poprzedzających przeniesienie. Odstępstwo to ma jednak charakter motywacyjny i przyczynia się do efektywnego wykorzystania zasobów kadrowych w służbie cywilnej. Kolejne odstępstwo dotyczy możliwości obsadzenia wyższego stanowiska w służbie cywilnej w drodze oddelegowania na podstawie przepisów szczególnych. Możliwość taką daje artykuł 2 ust. 3 stanowiący, że stanowiska urzędnicze w urzędach mogą zajmować także osoby oddelegowane na podstawie odrębnych przepisów do wykonywania zadań poza jednostką organizacyjną, w której są zatrudnione. Przykładami takiej formy obsadzenia stanowiska dyrektora lub zastępcy dyrektora departamentu/biura są: artykuł 77 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowiący, że Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego lub czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej 646, artykuł 11a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o pracownikach sądów i prokuratury 647, stanowiący, że Minister Sprawiedliwości może delegować urzędnika, za jego zgodą, do wykonywania obowiązków służbowych w innym sądzie, Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, na czas określony, nie dłuższy niż dwa lata, albo na czas nieokreślony. Zespół powołany do przeprowadzenia naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej dokonuje oceny doświadczenia zawodowego kandydata, wiedzy niezbędnej do wykonywania zadań na stanowisku, na które jest przeprowadzany nabór oraz kompetencji kierowniczych. Szef Służby Cywilnej może skierować swojego przedstawiciela w celu obserwacji przebiegu procesu naboru przeprowadzanego na te stanowiska. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu procesu naboru na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej niezwłocznie nakazuje usunięcie 645 J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce, s Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz z późn. zm. 647 Ustawa z dnia z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury, Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz z późn. zm. 206

207 stwierdzonych nieprawidłowości lub ponowne przeprowadzenie naboru. Pozostałe wymogi dotyczące dokumentowania naboru są praktycznie tożsame z dokumentami niezbędnymi w procesie naboru na pozostałe stanowiska w służbie cywilnej. Dodatkowe wymagania jakościowe dotyczące sposobu organizacji i przeprowadzania naboru zostały również zawarte w zarządzeniu Nr 3 Szefa Służby Cywilnej z dnia 30 maja 2012 roku w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej 648. W części trzeciej tego dokumentu, dotyczącej naborów i wprowadzania do pracy, określono standardy mające na celu ukształtowanie procesu naboru w sposób gwarantujący zachowanie otwartości i konkurencyjności oraz prowadzące do zatrudnienia osób posiadających kwalifikacje umożliwiające najlepszą realizację powierzonych zadań 649. Standardy te dotyczą m.in.: konieczności opracowania wewnętrznych procedur lub dostosowania obowiązujących procedur tak, aby w szczególności zostało zapewnione: określenie przed ogłoszeniem naboru metod i technik naboru oraz sposobu dokonywania ocen w naborze w celu wyeliminowania uznaniowości i subiektywizmu, określenie jednoznacznych kryteriów uczestnictwa w kolejnych etapach naboru, wskazanie progu zaliczającego badane kompetencje, który odpowiada poziomowi kompetencji niezbędnych do podjęcia pracy na danym stanowisku, zachowanie jednolitych zasad dla wszystkich uczestników naboru, jasno określonych i przedstawionych do wiadomości wszystkim uczestnikom naboru, zgodność ogłoszenia o naborze z opisem stanowiska pracy, uznanie oferty nadanej w terminie określonym w ogłoszeniu o naborze za ofertę złożoną w terminie w sytuacji, gdy w ogłoszeniu o naborze został wskazany minimalny termin wynikający z ustawy o służbie cywilnej, udział każdego kandydata spełniającego wymagania formalne w kolejnym etapie naboru następującym po weryfikacji ofert pod względem formalnym oraz dopuszczalność zastosowania, jako kolejnego etapu naboru, techniki (metody) selekcji bazującej na analizie nadesłanych ofert, uwzględniającej kryteria wynikające z ogłoszenia o naborze, sprawdzanie wszystkich wymagań niezbędnych oraz wymagań dodatkowych (pożądanych) wskazanych w ogłoszeniu o naborze przy użyciu adekwatnych narzędzi umożliwiających obiektywne sprawdzenie spełnienia tych wymagań, przeprowadzanie selekcji kandydatów tylko w oparciu o wymagania, które wynikają z treści ogłoszenia o naborze, 648 Zarządzenie Nr 3 Szefa Służby Cywilnej z dnia 30 maja 2012 roku w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, przekazane pismem Szefa Służby Cywilnej z dnia 1 czerwca 2012 r. znak: DSC (12)/WZ.JS 64152/ Tamże. 207

208 stosowanie w odniesieniu do wszystkich uczestników naboru pytań lub zadań nakierowanych na ocenę tych samych kompetencji w oparciu o tę samą technikę (metodę) selekcji, gwarantujących porównywalność otrzymanych wyników, informowanie kandydatów, na równych zasadach, o zakwalifikowaniu do kolejnego etapu naboru oraz o metodach i technikach stosowanych na tym etapie, odzwierciedlanie w dokumentacji z naboru wszystkich czynności i zdarzeń mających wpływ na przebieg naboru oraz jego wynik, w tym treści pytań lub zadań oraz kryteriów i ocen dokonanych w trakcie naboru 650. Powyższe standardy mają charakter obligatoryjny. Oprócz tego, w zarządzeniu wprowadzono szereg standardów w formie fakultatywnych i niewiążących zaleceń. Zaliczyć do nich możemy konieczność przeprowadzania rozmowy kwalifikacyjnej w każdym naborze, umieszczanie w ogłoszeniu o naborze informacji o proponowanym wynagrodzeniu zasadniczym, stosowanie różnorodnych metod i technik selekcji, informowanie kandydatów na równych zasadach o kolejnych etapach naboru oraz konieczność udziału przedstawiciela komórki do spraw kadr w procesie naboru jako kompetentnego partnera i doradcy, czuwającego nad merytoryczną i formalną zgodnością podejmowanych działań z zasadami naboru w służbie cywilnej oraz przyjętymi w urzędzie wewnętrznymi procedurami naboru. Wyniki badań poziomu wdrożenia powyższych standardów w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzone przez autora niniejszej rozprawy oraz Bartłomieja Stolarczyka zaprezentowane zostaną w ostatniej części pracy. Dla przedstawienia pełniejszego obrazu omawianego zagadnienia w tym miejscu zaprezentowane zostaną praktyczne problemy dotyczące organizacji procesu naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej. Jednym z głównych problemów jest nieadekwatność stosowanych metod i narzędzi selekcji oraz wysokie sformalizowanie sposobu postępowania. Jak to jest podkreślane przez kontrolerów NIK, proces naboru do służby cywilnej jest sformalizowany i pracochłonny i nie daje gwarancji, że pracownik wyłoniony w tym trybie będzie posiadał odpowiednie kwalifikacje i cechy konieczne do rzetelnego wypełniania obowiązków urzędnika 651. Przejawem nieuzasadnionej formalizacji w przypadku naborów są nieadekwatne sposoby sprawdzania wiedzy, umiejętności i kompetencji. Kwestia ta dotyczy zarówno najniższych stanowisk w skali urzędniczej, jak i stanowisk dyrektorów generalnych. W procedurze naboru na stanowisko dyrektora generalnego urzędu, opracowanej w Departamencie Służby Cywilnej, możemy przeczytać: sprawdzian wiedzy składa się ze 100 pytań jednokrotnego wyboru obejmujących, wskazany w ogłoszeniu o naborze sporządzonym na podstawie opisu stanowiska pracy, zakres wiedzy niezbędnej do 650 Tamże. 651 Funkcjonowanie służby cywilnej w ramach obowiązujących regulacji prawnych, Informacja o wynikach kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, marzec 2012, s

209 prawidłowego wykonywania zadań dyrektora generalnego 652. Taki sposób sprawdzania wiedzy wydaje się być przejawem zbyt bezpiecznego i zachowawczego podejścia do procesu naboru. Nieskomplikowane narzędzie sprawdzania wiedzy w formie testów jednokrotnego wyboru będzie także proste do obrony, w razie pojawienia się zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzania naborów i oceny wiedzy kandydatów. Takie podejście nie jest jednak adekwatne w odniesieniu do najwyższych stanowisk w strukturze systemu służby cywilnej. Od kandydatów do objęcia takich stanowisk powinno się oczekiwać umiejętności rozwiązywania problemów o charakterze strategicznym oraz współuczestniczenia w wykonywaniu polityki rządu, a nie szczegółowej znajomości przepisów ustawy o ochronie danych osobowych czy jakiejkolwiek innej ustawy. Od wykonywania bieżących zadań wynikających z poszczególnych ustaw dyrektorzy generalni mają właściwych dyrektorów oraz naczelników wydziałów i kierowników oddziałów. To ci stanowią o sile danego urzędu. To stanowiska średniego szczebla zarządzania i stanowiska koordynujące odpowiadają za operacyjne wykonywanie ustawowych zadań. Rolą dyrektorów powinno być organizowanie wielopoziomowych procesów, na które składają się właśnie poszczególne zadania. Jolanta Itrich-Drabarek twierdzi wręcz, że taka forma przeprowadzania naborów na stanowiska dyrektorów generalnych jest archaiczna, ponieważ nie sprawdza się kandydata pod kątem kompetencji, jako przyszłego menedżera zarządzającego urzędem 653. Trudno nie zgodzić się z tą opinią. Kolejnym problemem odnoszącym się do wyższych stanowisk jest konieczność posiadania, a tym samym weryfikowania w trakcie naboru faktu posiadania przez kandydata kompetencji kierowniczych. Po pierwsze, kompetencje kierownicze stanowią zbiór poszczególnych zachowań i szczególnych kompetencji (a także umiejętności) i nie można ich oceniać zero-jedynkowo. Chyba nie da się wskazać osoby, która posiada wszystkie kompetencje rozwinięte na najwyższym poziomie, a jednocześnie nie posiada żadnych kompetencji rozwiniętych jedynie w stopniu minimalnym. Takie zerojedynkowe podejście do oceny kompetencji kierowniczych niesie za sobą istotne ryzyko w zakresie oceniania tych kompetencji. Po drugie, w służbie cywilnej funkcjonuje kilkanaście metod weryfikowania faktu posiadania kompetencji kierowniczych, począwszy od rozmowy kwalifikacyjnej nakierowanej na ocenę dotychczasowego doświadczenia i wnioskowania na tej podstawie czy kandydat posiada kompetencje kierownicze, przez pseudo-testy psychologiczne, a na profesjonalnych sesjach Assessment Center kończąc. Wydaje się, że ta ostatnia metoda daje największe szanse na wyłonienie najlepszego kandydata. Dla zobrazowania opisywanych problemów, poniżej przytoczona zostanie charakterystyka etapu oceny kompetencji kierowniczych w odniesieniu do stanowisk dyrektorów generalnych urzędów. Etap tej obejmuje: test 652 Procedura naboru na stanowisko dyrektora generalnego urzędu, źródło: https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/procedura_naboru_na_stanowisko_dyrektora_generalnego_urzedu.pdf, dostęp: 19 grudnia 2013 r. 653 J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce,s

210 psychologiczny, który sprawdza potencjalne możliwości posiadania przez kandydatów cech umożliwiających rozwinięcie kompetencji kierowniczych oraz rozmowę, której celem jest określenie (na podstawie potencjału zarysowanego w teście psychologicznym) posiadania przez kandydatów kompetencji kierowniczych. Już sam opis testu psychologicznego nastręcza sporo problemów ze zrozumieniem, co w zasadzie jest celem tego etapu. Kontrowersyjnym w omawianym kontekście wydaje się zapis artykułu 202 obowiązującej ustawy. Stanowi on, że w okresie 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy warunek posiadania kompetencji kierowniczych na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej uważa się za spełniony przez osoby, które w wyniku postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie w służbie cywilnej osiągnęły miejsce uprawniające do mianowania na podstawie ustawy oraz osoby które zdały egzamin do państwowego zasobu kadrowego. Preferencyjne traktowanie ww. osób nie znajduje w mojej ocenie racjonalnego uzasadnienia. Kolejną grupę dysfunkcji systemu naboru do służby cywilnej stanowi brak przejrzystości procedur oraz samego przebiegu procesu naboru. Na próżno szukać informacji o kandydatach uczestniczących w naborach na kluczowe dla służby cywilnej stanowiska dyrektorów departamentów czy dyrektorów generalnych. Skoro ustawodawca założył, że nabór ma mieć charakter otwarty i konkurencyjny, to brak informacji o kandydatach na kluczowe stanowiska wprowadza nieuzasadniony wyjątek w tym zakresie. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku, tj. od dnia 23 marca 2009 roku do 31 grudnia 2013 roku ogłoszono: konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym 53 na stanowiska dyrektorów generalnych urzędów oraz konkursów na pozostałe stanowiska w służbie cywilnej 654. Część konkursów została anulowana już na etapie ogłoszenia z uwagi np. na błąd w ogłoszeniu lub niewłaściwie określone stanowisko pracy, w związku z czym realna liczba przeprowadzonych konkursów była nieco niższa. Równie istotnym jak proces naboru, aczkolwiek często pomijanym w codziennej praktyce, jest proces adaptacji pracowników rozpoczynających zatrudnienie w nowym miejscu pracy. Stanowi on istotny element systemu zarządzania zasobami ludzkimi w organizacji, będąc równocześnie ostatnim etapem rekrutacji. Główny cel procesu adaptacyjnego stanowi efektywne i skuteczne włączenie pracownika w strukturę organizacyjną oraz przekazanie pożądanych wzorców zachowań i postaw obowiązujących u danego pracodawcy. W przypadku urzędów administracji rządowej, proces adaptacji powinien skutkować poznaniem struktury organizacyjnej jednostki, jej 654 Dane na podstawie informacji o liczbie ogłoszeń opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów od dnia 23 marca 2008 r. do 31 grudnia 2013 r., źródło: dostęp: 31 grudnia 2013 r. 210

211 celów, kultury organizacyjnej, podstaw prawnych działania, sposobów zarządzania jakością i wiedzą 655. Istota procesu adaptacji polega na przekazaniu pracownikowi, który wraz z rozpoczęciem pracy poznaje organizację, niezbędnych informacji zarówno na temat jej struktury i obowiązujących w niej zasad postępowania, jak i zakresu zadań i wymagań odnoszących się do obejmowanego stanowiska, tak aby w możliwie krótkim czasie był w stanie efektywnie realizować powierzone mu zadania. Standardy zarządzania zasobami ludzkimi wskazują na następujące pozytywne zachowania w odniesieniu do procesu adaptacji. Po pierwsze, należy nowo zatrudnionego pracownika zapoznać z misją i głównymi celami urzędu. Po drugie, poinformować pracowników danej komórki organizacyjnej lub całego urzędu o zatrudnieniu nowej osoby w urzędzie, na przykład poprzez komunikat w intranecie lub . Po trzecie, przedstawienie nowemu pracownikowi współpracowników oraz zapoznanie go z działalnością i zadaniami komórki organizacyjnej. W standardach zalecono również konieczność wyznaczania osób odpowiedzialnych za organizację i przebieg procesu adaptacyjnego. Szczegółowa analiza takich rozwiązań została przedstawiona w podrozdziałach dotyczących mentoringu i zarządzania wiedzą. Reasumując rozważania dotyczące naboru w służbie cywilnej należy stwierdzić, że ustanowione w 2008 roku ramy prawne regulujące tę tematykę pozwalają na sprawne i efektywne przeprowadzanie postępowań konkursowych. Ustanowiono bowiem solidne podstawy do prowadzenia naborów na stanowiska urzędnicze w służbie cywilnej w sposób przejrzysty oraz zmierzający do wyboru kandydatów najlepiej przygotowanych do wykonywania zadań stojących przed administracją rządową. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca wprowadził zdecentralizowany system naborów. Odpowiedzialność za jego organizację i przebieg ponoszą dyrektorzy generalni poszczególnych urzędów (lub kierownicy urzędów wykonujących zadania dyrektora generalnego na szczeblach wojewódzkich i powiatowych) oraz powoływane przez nich komisje i zespoły prowadzące poszczególne nabory. Decentralizacja systemu niesie ze sobą możliwość uelastycznienia procesu naboru w zależności od możliwości organizacyjnych urzędu, specyfiki realizowanych zadań oraz zapotrzebowania na poszczególne stanowiska. Decentralizacja niesie jednak za sobą również ryzyka związane z nierzetelnością lub nieprzygotowaniem członków zespołów konkursowych. Zasygnalizowane powyżej wnioski mają jednak charakter korekcyjny i nie powodują konieczności tworzenia nowych rozwiązań prawnych, a jedynie udoskonalenia obowiązujących norm prawnych i praktyki działania. 655 B. Stolarczyk, Praktyczne aspekty, s

212 3.4. Rozwój i podnoszenie kwalifikacji zawodowych Ustawodawca w katalogu obowiązków członka korpusu służby cywilnej wymienia również obowiązek rozwijania wiedzy zawodowej 656. Sposób realizacji tego obowiązku regulują przede wszystkim przepisy artykułów ustawy o służbie cywilnej. Zgodnie z artykułem 106 ust. 2 powyższej ustawy, szkolenia w służbie cywilnej obejmują: szkolenia centralne planowane, organizowane i nadzorowane przez Szefa Służby Cywilnej, szkolenia powszechne planowane, organizowane i nadzorowane przez dyrektora generalnego urzędu, szkolenia w ramach indywidualnego programu rozwoju zawodowego członka korpusu służby cywilnej planowane, organizowane i nadzorowane przez dyrektora generalnego urzędu w porozumieniu z zatrudnionym w danym urzędzie członkiem korpusu służby cywilnej, szkolenia specjalistyczne planowane, organizowane i nadzorowane przez dyrektora generalnego urzędu, obejmujące tematykę związaną z zadaniami urzędu. Szkolenia centralne organizowane są w celu wsparcia realizacji zadań służby cywilnej, a także upowszechniania zasad służby cywilnej oraz zasad etyki korpusu służby cywilnej i standardów zarządzania zasobami ludzkimi, rozwijania umiejętności koordynowania prac na poziomie urzędu i między urzędami oraz upowszechniania wiedzy niezbędnej w realizacji zadań służby cywilnej 657. Szef Służby Cywilnej ustala roczny plan szkoleń centralnych w służbie cywilnej, który zawiera w szczególności: priorytety szkoleniowe wobec członków korpusu służby cywilnej, rodzaje szkoleń mających szczególne znaczenie w danym roku, oraz inne zalecenia i informacje dla osób organizujących i nadzorujących szkolenia w służbie cywilnej 658. Szkolenia powszechne organizowane są w celu rozwijania wiedzy i umiejętności członków korpusu służby cywilnej niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich zadań w służbie cywilnej, które obejmują m.in. zagadnienia prawa administracyjnego, finansów publicznych, standardów skutecznej i sprawnej pracy w administracji czy etyki w służbie publicznej 659. Szkolenia specjalistyczne organizowane są w celu pogłębiania wiedzy i umiejętności w dziedzinach związanych z zadaniami urzędu, adresowane w szczególności do osób zajmujących stanowiska 656 Zob. szerzej: A. Filak, K. Mroczka, Podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników służby cywilnej, Przegląd Służby Cywilnej, wydanie specjalne Nr 2, sierpień 2012, s Por. 8 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków organizowania i prowadzenia szkoleń w służbie cywilnej, Dz. U. z 2010 r., Nr 190, poz Art. 107 ust. 2 uosc z 2008 r. 659 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków organizowania i prowadzenia szkoleń w służbie cywilnej,

213 specjalistyczne. Ustawodawca zobowiązuje również bezpośrednich przełożonych do ustalania indywidualnych programów rozwoju zawodowego członków korpusu służby cywilnej. Udział w szkoleniach jest traktowany na równi z wykonywaniem obowiązków służbowych, a za udział w szkoleniach pracownik nie ponosi opłat. Konsekwencją tego faktu jest zapis artykułu 109 ust. 3, który stanowi, iż tylko wyjątkowo dyrektor generalny urzędu może wyrazić zgodę na finansowanie (w całości lub części) udziału w szkoleniach innych niż przewidziane dla służby cywilnej. Instytucja określona mianem indywidualnego programu rozwoju zawodowego wprowadzona została na mocy artykułu 108. Zgodnie z nim, bezpośredni przełożony ustala, odrębnie dla każdego członka korpusu służby cywilnej, z wyjątkiem dyrektora generalnego urzędu, indywidualny program rozwoju zawodowego, stanowiący podstawę do kierowania członka korpusu służby cywilnej na szkolenia. Przy ustalaniu programu rozwoju pod uwagę brane są wnioski płynące z oceny okresowej, uwzględnia się planowaną ścieżkę awansu stanowiskowego i finansowego, także plany i możliwości rozwoju zawodowego oraz potrzeby i możliwości urzędu w zakresie zatrudnienia 660. IPRZ akceptowany jest przez osobę kierującą daną komórką organizacyjną i zatwierdzany przez dyrektora generalnego urzędu. Kwestie związane z planowaniem ścieżki awansu finansowego i stanowiskowego wprowadziły spore zamieszanie w praktyce realizowania indywidualnych programów rozwoju zawodowego. Pracownicy, powołując się na omawiany artykuł, domagali się bowiem od swoich przełożonych precyzyjnego określenia, kiedy otrzymają awans stanowiskowy i finansowy. Z tego choćby względu zapis ten powinien zostać usunięty z ustawy, gdyż nie w pełni oddaje istotę zarządzania rozwojem kompetencji pracowników. W praktyce działania wielu urzędów spotykamy się bowiem z sytuacją, w której od pracowników wymaga się realizacji powtarzalnych i nieskomplikowanych czynności i zadań. Wówczas określenie ścieżki rozwoju staje się niezmiernie trudne, a często wręcz niemożliwe. System wynagradzania w służbie cywilnej w żadnej mierze nie uwzględnia uwarunkowań rynku pracy i możliwości finansowych urzędów. Szerzej rozważania na ten temat zostały zamieszczone w rozdziale poświęconym wyzwaniom modernizacyjnym w służbie cywilnej. Jednym z głównych wyzwań stojących przed nowoczesnymi menedżerami służby cywilnej, zwłaszcza w okresie kryzysu finansów publicznych, jest zmiana sposobu myślenia o rozwoju zawodowym pracowników oraz własnym. W służbie cywilnej rozwój kojarzy się w dużej mierze ze szkoleniami. Takie podejście nie jest jednak w pełni właściwe. Podnoszenie kwalifikacji może się bowiem odbywać na wiele sposobów. Po pierwsze, warto wykorzystać mechanizmy związane z samokształceniem. Pracownicy służby cywilnej często powołując się na przysługujące im prawa zapominają o ciążących na nich obowiązkach. Jednym z podstawowych obowiązków członków korpusu służby 660 Art. 108 ust. 2 uosc z 2008 r. 213

214 cywilnej jest stałe podnoszenie swoich kwalifikacji zawodowych oraz poszerzanie posiadanej wiedzy. Po drugie, możliwość rozwoju posiadanych kwalifikacji wiąże się z możliwością pracy w ramach zespołów zadaniowych i eksperckich. Z prowadzonych obserwacji wynika, że to narzędzie jest zbyt rzadko stosowane w strukturach służby cywilnej. Opracowanie i wdrożenie ważnych dokumentów i inicjatyw powierzane jest często podmiotom zewnętrznym nieposiadającym wystarczającej wiedzy o administracji publicznej, nie mówiąc już o znajomości specyfiki pracy w strukturach służby cywilnej. W konsekwencji działanie to skutkuje opracowywaniem analiz, sprawozdań i narzędzi, które mają wartość wyłącznie teoretyczną i są niemożliwe do wykorzystania w praktyce ze względu na swoją nieadekwatność. Powołanie międzyurzędowego zespołu, którego zadaniem byłoby opracowanie konkretnego rozwiązania z pewnością zostałoby potraktowane jako możliwość rozwoju własnego, spore wyróżnienie i szansa na rozwijanie dobrosąsiedzkiej współpracy między urzędami. Wiele mówi się o wymianie tzw. dobrych praktyk pomiędzy poszczególnymi jednostkami. Forum zespołów zadaniowych i grup eksperckich wydaje się idealnym miejscem do prowadzenia takich działań. Po trzecie, możliwość podnoszenia swoich kwalifikacji może przybierać formę transakcyjną. Pracodawca, inwestując w swoich najlepszych pracowników, oczekuje od nich dzielenia się nabytą wiedzą w formie szkoleń kaskadowych 661. Po czwarte, formą podnoszenia kwalifikacji zawodowych jest kontrolowane zwiększanie zakresu odpowiedzialności i samodzielności pracowników. Powyższe przykłady z pewnością nie wyczerpują pełnego katalogu możliwych rozwiązań w tym zakresie. Nie jest jednak celem autora niniejszej dysertacji omawianie wszystkich zagadnień płynących z możliwości zarządzania rozwojem pracowników, gdyż wymaga to odrębnego opracowania naukowego. Reasumując, należy zdecydowanie podkreślić, że właściwe wykorzystanie indywidualnych programów rozwoju zawodowego pozwala na efektywne planowanie rozwoju organizacji pod kątem dostosowywania jakości posiadanych zasobów ludzkich niezbędnych do realizacji ustawowych zadań państwa. Z perspektywy pracownika, programy rozwoju pozwalają na większą identyfikację z celami organizacji oraz własną rolą i zadaniami w urzędzie, a co się z tym wiąże zwiększanie poziomu odpowiedzialności za podejmowane decyzje, współdziałanie w opracowywaniu swojej ścieżki rozwoju, a tym samym wypełnianie w sposób optymalny stawianych przed nim zadań. Kwestie związane z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych znalazły odzwierciedlenie w przywoływanych już standardach zarządzania zasobami ludzkimi. Zobowiązano w nich dyrektorów generalnych do określenia formuły oraz zasad 661 Szersze omówienie tematyki praktycznego wdrożenia takiego mechanizmu zostało omówione w rozdziale poświęconym prezentacji dobrych praktyk zarządzania zasobami ludzkimi. 214

215 opracowywania i realizacji programów rozwoju zawodowego oraz opracowania planów szkoleń opartych o wnioski z tych programów. Miękkie zalecenia skupiły się na kwestiach związanych z promowaniem proaktywnych postaw pracowników oraz wdrażaniem rozwiązań nakierowanych na zarządzanie wiedzą, czy systemów szkoleń wewnętrznych. Nieodzownym elementem procesu podnoszenia kwalifikacji zawodowych w służbie cywilnej jest możliwość uzyskania mianowania 662. Jak już wspominano w rozdziale pierwszym, w służbie cywilnej oprócz zatrudnienia na podstawie umowy o pracę funkcjonuje druga forma nawiązania stosunku pracy w oparciu o mianowanie. Mianowanie w służbie cywilnej jest indywidualnym aktem administracyjnym wydawanym przez organ, potwierdzającym spełnianie przez pracownika służby cywilnej określonych wymogów. Jak już zaznaczono, o uzyskanie mianowania może się ubiegać osoba, która: jest pracownikiem służby cywilnej, posiada co najmniej trzyletni staż pracy w służbie cywilnej lub uzyskała zgodę dyrektora generalnego urzędu na przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego przed upływem tego terminu, jednak nie wcześniej niż po upływie dwóch lat od nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej, posiada tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, zna co najmniej jeden język obcy spośród języków roboczych Unii Europejskiej lub jeden z następujących języków obcych: arabski, białoruski, chiński, islandzki, japoński, norweski, rosyjski, ukraiński, jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony. Spełnienie wyżej wymienionych warunków potwierdza dyrektor generalny urzędu na podstawie dokumentów, które są w posiadaniu urzędu lub zostały przedstawione przez pracownika ubiegającego się o mianowanie. Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie prowadzone jest przez KSAP. Pracownik służby cywilnej zainteresowany uzyskaniem mianowania kieruje do Szefa Służby Cywilnej, w terminie od 1 do 31 maja danego roku, zgłoszenie do postępowania kwalifikacyjnego. W tym samym okresie absolwenci KSAP wnioski o mianowanie składają do Szefa Służby Cywilnej. Zasadniczym celem postępowania kwalifikacyjnego jest sprawdzenie wiedzy oraz umiejętności kandydatów niezbędnych do wypełniania zadań służby cywilnej. Sprawdzian podzielony jest na dwa etapy, a wyniki postępowania kwalifikacyjnego wyrażane są w punktach. Punkty przyznawane są osobno za każdą część sprawdzianu. Zgodnie z 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 roku w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie 662 Mianowania w służbie cywilnej dokonuje się w ramach limitu. W 2000 r. limit mianowań wynosił 2800, w 2001 r. 2200, w 2002 r Po dokonaniu korekty ustalono, że realny limit mianowań na lata wyniesie po 500 każdego roku, jednak w roku 2004 limit mianowań wynosił 600, w roku W roku osób, w roku osób, w 2008 r. 1000, w 2009 r osób, w 2010 r. 2000, a w 2011 r osób. Niestety, w wyniku recesji gospodarczej w latach obniżono limit do 1000 osób, a w latach do 500 osób. W 2013 r. limit określono na poziomie 200 mianowań. Poziom ten został również zaplanowany w ramach trzyletniego planu mianowań Dane na podstawie informacji Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, źródło: dostęp: 30 kwietnia 2014 r. 215

216 cywilnej 663, część sprawdzianu sprawdzająca wiedzę trwa 90 minut i ma formę testu jednokrotnego wyboru (składa się z 90 pytań). Część sprawdzianu sprawdzająca umiejętności kandydata ma formę testu psychologicznego lub zadań. Część ta oceniana jest w skali od 0 do 60 punktów i trwa odpowiednio do zastosowanego testu lub zadania nie krócej niż 60 minut i nie dłużej niż 120 minut. Opłata za przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego wynosi 35% minimalnego wynagrodzenia za pracę przewidzianego w odrębnych przepisach 664. W przypadku uzyskania mianowania stosunek pracy pracownika zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania. Zmianie ulega wyłącznie podstawa zatrudnienia. Pozostałe elementy wynikające z zawartej umowy, takie jak miejsce pracy, wynagrodzenie czy stanowisko pozostają bez zmian. Dyrektor generalny urzędu, w terminie 7 dni od dnia mianowania, przyznaje urzędnikowi służby cywilnej najniższy stopień służbowy. Z tytułu posiadanego stopnia służbowego urzędnik służby cywilnej otrzymuje dodatek służby cywilnej. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 roku w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, ustanowiono dziewięć stopni służbowych 665. W 2013 roku do postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej dopuszczono łącznie 880 pracowników służby cywilnej, natomiast ostatecznie do sprawdzianu w jego toku przystąpiło 864 osoby 666. Warunkiem zakończenia sprawdzianu z wynikiem pozytywnym jest spełnienie dwóch warunków: uzyskanie w każdej części sprawdzianu co najmniej 1/3 maksymalnej możliwej do uzyskania w niej liczby punktów (jest to 30 punktów z części sprawdzianu sprawdzającej wiedzę i 20 punktów z części sprawdzianu sprawdzającej umiejętności), uzyskanie w całym sprawdzianie co najmniej 3/5 maksymalnej możliwej do uzyskania w nim liczby punktów (jest to 90 punktów w sumie z dwóch części sprawdzianu). Zgodnie z ustalonym limitem, mianowanie z dniem 1 grudnia 2013 roku otrzymało 197 urzędników, w tym 164 uczestników postępowania kwalifikacyjnego, którzy ukończyli je z wynikiem uprawniającym do mianowania oraz 33 absolwentów 663 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, Dz. U. z 2009 r., Nr 218, poz W 2014 r. minimalna płaca wynosi 1680,00 zł. 665 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, Dz. U. z 2009 r., Nr 211, poz Kiedy wyniki postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej w 2013 r.?, źródło: r, dostęp: 19 grudnia 2013 r. 216

217 KSAP 667. Stopniowe zmniejszanie limitu mianowań z pewnością nie przyczynia się do realizacji strategicznego celu modernizacyjnego, jakim jest dalsza profesjonalizacja korpusu służby cywilnej. Urzędnicy mianowani zgodnie z założeniami kolejnych ustaw mieli stanowić trzon korpusu urzędniczego państwa polskiego. Stopniowe zmniejszanie limitów mianowań z przyczynia się do spadku liczby osób zainteresowanych przystąpieniem do postępowania kwalifikacyjnego. Można bowiem zaliczyć pozytywnie egzamin z wynikiem wyższym niż kandydaci kilka lat temu, a nie uzyskać miejsca uprawniającego do mianowania. Polityka państwa w tym zakresie powinna zostać zmieniona tak, aby zwiększany był odsetek liczby pracowników posiadających status urzędników mianowanych. Konkludując należy stwierdzić, że służba cywilna posiada wiele narzędzi niezbędnych do podnoszenia kwalifikacji zawodowych zatrudnionych w niej pracowników. Punktem wyjścia do zaplanowania strategicznego rozwoju zasobów ludzkich powinna być jednak inwentaryzacja posiadanych rozwiązań, narzędzi i wiedzy w poszczególnych urzędach i zagregowanie jej w jednym miejscu powszechnie dostępnym dla zainteresowanych. Na rynku prywatnym szkolenia traktowane są jako forma wyróżnienia i nagradzania najlepszych pracowników. W administracji publicznej zwłaszcza w kontekście szkoleń finansowanych ze środków pomocowych szkolenia stały się powszechnością. Stan taki skutkuje w konsekwencji niechęcią pracowników do udziału w nich lub traktowaniem szkolenia jako kary. Uważam, że należy stopniowo i ewolucyjnie promować postawy nakierowane na zdobywanie nowej wiedzy poprzez generowanie pozytywnych wzmocnień dla najlepszych pracowników. Tylko taka ścieżka pozwoli na zmianę negatywnych postaw, a w konsekwencji pozwoli na profesjonalizację sposobu świadczenia usług publicznych Ocenianie i wartościowanie stanowisk pracy Kolejnym istotnym elementem systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej jest proces oceniania pracowników. Oceny pracownicze mają na celu profesjonalizację kadr służby cywilnej oraz zwalnianie pracowników niespełniających oczekiwań przełożonych. W myśl obowiązujących przepisów zostały one podzielone na pierwszą ocenę 668 oraz ocenę okresową 669. Oceny członków korpusu służby cywilnej mają trzy podstawowe cele i służą: motywowaniu pracowników, korekcie zachowań pracowników oraz rozwojowi kompetencji pracowników Pozostałe 3 osoby nie mogły osobiście odebrać aktów mianowania. Te zostały im wręczone za pośrednictwem dyrektorów generalnych po uprzednim złożeniu ślubowania. 668 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i sposobu dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej, Dz. U. z 2009 r., Nr 94, poz Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej, Dz. U. z 2009 r., Nr 74, poz B. Stolarczyk, Praktyczne aspekty, s

218 Do głównych celów przeprowadzania pierwszej oceny w służbie cywilnej należy zaliczyć: podniesienie jakości i efektywności pracy nowych pracowników służby cywilnej, informowanie nowych pracowników służby cywilnej o tym, jak jest oceniana ich praca, zwiększenie motywacji nowych pracowników oraz umożliwienie przełożonemu podejmowania racjonalnych decyzji kadrowych 671. Zgodnie z artykułem 37 omawianej ustawy, pierwszej ocenie podlegają osoby po raz pierwszy zatrudnione w służbie cywilnej. Ocena ta ma więc charakter obligatoryjny i obejmuje wszystkich nowo zatrudnianych pracowników. Wyjątek stanowią absolwenci KSAP, którzy złożyli wnioski o mianowanie w służbie cywilnej oraz osoby zwolnione z zawodowej służby wojskowej pełnionej na stanowisku służbowym w Ministerstwie Obrony Narodowej lub terenowym organie administracji rządowej podległym ministrowi obrony narodowej, wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej i zatrudniona w tej jednostce organizacyjnej na stanowisku pracy utworzonym w miejsce zlikwidowanego stanowiska służbowego lub stanowisku równorzędnym. Ponadto, pierwszą oceną nie są objęte osoby, które były wcześniej zatrudnione na czas nieokreślony, były zatrudnione na czas określony 12 miesięcy i otrzymały pozytywną pierwszą ocenę lub uzyskały mianowanie na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Bezpośredni przełożony, w terminie 21 dni od zawarcia umowy o pracę na czas określony, przeprowadza rozmowę, podczas której przedstawia pracownikowi zasady i tryb dokonywania pierwszej oceny, jej skutki oraz wyznacza termin na złożenie sprawozdania (za okres minimum 7 miesięcy). Przy dokonywaniu oceny pod uwagę brane są następujące elementy: 218 postawa pracownika, jego zaangażowanie i postępy w pracy, relacje ze współpracownikami, terminowość wykonywania zadań, wynik egzaminu ze służby przygotowawczej oraz sprawozdanie sporządzone przez ocenianego 672. Pierwszej oceny dokonuje bezpośredni przełożony nie wcześniej niż po upływie 8 miesięcy od nawiązania stosunku pracy i nie później niż miesiąc przed upływem okresu, na który została zawarta umowa o pracę. Pierwsza ocena w służbie cywilnej jest bardzo istotna, gdyż wiąże się z podjęciem decyzji co do dalszego zatrudnienia pracownika w służbie cywilnej w danym urzędzie. Po dokonaniu pierwszej oceny kierujący komórką organizacyjną wnioskuje do dyrektora generalnego urzędu o zawarcie z ocenionym pracownikiem umowy o pracę na czas nieokreślony w przypadku przyznania oceny pozytywnej albo o niezawieranie z ocenionym umowy o pracę na czas nieokreślony bądź o rozwiązanie umowy o pracę na czas określony w przypadku przyznania oceny 671 Szkolenie centralne pn. Nowy system..., s Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i sposobu dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej, 3 ust. 1.

219 negatywnej. Wprowadzenie pierwszej oceny miało na celu przede wszystkim zapewnienie, że z pracą w służbie cywilnej związane będą najlepsze osoby, tworzące jej profesjonalne kadry niezbędne do realizacji strategicznych zadań państwa 673. Kolejnym elementem pierwszej oceny jest możliwość opracowania programu rozwoju wiedzy i kompetencji dla pracowników, którzy z pozytywnym wynikiem zaliczyli ten proces. Podejście takie pozwala ukierunkować pierwsze kroki nowo zatrudnionego pracownika w strukturach służby cywilnej i udzielić niezbędnego wsparcia, tak aby czas wdrażania nowego pracownika był optymalny. Warunki, sposób i tryb dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej, w tym wzór arkusza, zakres i wzór sprawozdania, warunki przyznawania oceny pozytywnej lub negatywnej określa rozporządzenie Prezes Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2009 roku w sprawie szczególnych warunków i sposobu dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej. Proces pierwszej oceny w służbie cywilnej ma charakter zintegrowany i służy ocenie przydatności pracownika w służbie cywilnej jako systemie (ocena elementów postawy ocenianego, jego zaangażowania i relacji z pracownikami na podstawie uniwersalnych dla służby cywilnej kryteriów) oraz przydatności na konkretnym stanowisku pracy w danym urzędzie (ocena postępów w pracy i terminowości wykonywanych przez niego zadań). Celem wdrożenia takiej formy oceny była chęć eliminowania pracowników, którzy pomimo pozytywnego wyniku postępowania rekrutacyjnego nie spełniają podstawowych wymagań stawianych członkom korpusu służby cywilnej. Osoba, która po raz pierwszy podejmuje pracę w służbie cywilnej, zobowiązana jest również do odbycia służby przygotowawczej. Należy zwrócić uwagę, że prawodawca, nakładając na pracownika taki obowiązek, wrócił do koncepcji obligatoryjnej służby przygotowawczej z okresu II Rzeczypospolitej 674. Definicję pojęcia osoby podejmującej po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej zawiera artykuł 35 ust. 5 ustawy o służbie cywilnej. Zgodnie z jego treścią, pod pojęciem tym rozumie się osobę, która nie była wcześniej zatrudniona w służbie cywilnej na czas nieokreślony albo nie była zatrudniona na czas określony 12 miesięcy i nie otrzymała pozytywnej pierwszej oceny, albo nie jest osobą zatrudnianą w służbie cywilnej na podstawie artykułu 34 ust. 1, tj. po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej pełnionej w Ministerstwie Obrony Narodowej lub jednostce podległej. Założyć zatem można, że zasadniczym celem pierwszej umowy (zawieranej na czas określony) jest umożliwienie odbycia służby przygotowawczej Pierwsza ocena i służba przygotowawcza, materiały informacyjne Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, dostęp: 10 sierpnia 2013 r. 674 W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej, s J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s

220 Zgodnie z artykułem 36 ustawy, służba przygotowawcza ma służyć teoretycznemu i praktycznemu przygotowaniu pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Istotne jest, że to przygotowanie dotyczy nie tylko konkretnego stanowiska w konkretnym urzędzie, lecz także służby cywilnej w ogólności. Obowiązek organizacji służby przygotowawczej spoczywa na dyrektorze generalnym urzędu, który określa jej zakres i czas trwania w oparciu o opinię kierownika komórki organizacyjnej, w której pracownik został zatrudniony. Służba przygotowawcza trwa cztery miesiące i kończy się egzaminem nie później niż z upływem 8 miesięcy od podjęcia pracy przez pracownika. Zakres egzaminu, sposób jego przeprowadzenia i warunki zaliczenia określa dyrektor generalny urzędu. Z odbycia służby przygotowawczej zwolnieni ex lege są absolwenci KSAP. Zwolnienie to ma charakter bezwarunkowy i obejmuje również egzamin końcowy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, warunkowe zwolnienie przez dyrektora generalnego ze służby przygotowawczej może uzyskać pracownik na wniosek kierownika komórki organizacyjnej, w której jest zatrudniony. Zwolnienie to nie obejmuje jednak egzaminu końcowego. Po odbyciu przez pracownika służby przygotowawczej i złożeniu przez niego egzaminu, dyrektor generalny urzędu podejmuje decyzję o zawarciu umowy na czas nieokreślony. Niemniej jednak, dyrektor generalny zachowuje swobodę decyzji w zakresie zawarcia umowy na czas nieokreślony, a więc nie zawsze w przypadku pozytywnego wyniku egzaminu ten fakt następuje 676. Podniesieniu rangi służby przygotowawczej służy fakt wprowadzenia wymogu jej zaliczenia jako warunku do uzyskania pozytywnej pierwszej oceny w służbie cywilnej i w konsekwencji zatrudnienia pracownika na czas nieokreślony. Równocześnie ustawodawca nie reguluje szczegółowych zasad przeprowadzania służby przygotowawczej, jej programu oraz sposobu przeprowadzania egzaminu kończącego jej przebieg. Fakt ten niewątpliwie należy ocenić negatywnie. Brak określenia ewentualnej procedury odwoławczej, która istniała już w okresie międzywojennym, zdaje się stanowić poważną lukę prawną oraz może budzić uzasadnione wątpliwości w kontekście przestrzegania zasady równego traktowania w dostępie do służby publicznej oraz niedyskryminacji w zatrudnieniu. Analizując kolejne przepisy z zakresu funkcjonowania służby cywilnej w Polsce, a w szczególności w części dotyczącej organizacji służby przygotowawczej, można stwierdzić, że widoczny był, a w zasadzie nadal jest, brak pełnego zrozumienia dla idei tego narzędzia i co się z tym wiąże brak właściwych fundamentów dla jego funkcjonowania. Nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem Hanny Szewczyk, która słusznie podnosi, że ideą przewodnią odbywania służby przygotowawczej jest istnienie profesjonalnej kadry zawodowej o wysokich kwalifikacjach, charakteryzującej się odpowiednim poziomem wiedzy zawodowej oraz właściwą postawą etyczną. Aby 676 Tamże, s

221 osiągnąć ten cel, należy wyeliminować ze służby cywilnej osoby niekompetentne oraz <ułomne moralnie>, które znalazły się w niej przypadkowo, nierzadko w imię własnych bliżej nieokreślonych prywatnych interesów 677. Służba przygotowawcza powinna stanowić swoisty katalizator umożliwiający osiąganie sprawności urzędniczej przez zatrudnioną osobę po etapie naboru do służby cywilnej. W tym celu istotnym wydaje się nawiązanie do rozwiązań z okresu II Rzeczypospolitej, a mianowicie wprowadzenie jednolitego, profesjonalnego i przejrzystego systemu służby przygotowawczej. Warto również wprowadzić precyzyjny mechanizm jasno określający kryteria zwalniania najlepszych pracowników z konieczności jej odbywania. Dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy na czas nieokreślony ustawodawca wprowadził system ocen okresowych. Objęci nim są wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Wynika to z artykułu 81 ustawy, który stanowi, że urzędnik służby cywilnej oraz pracownik służby cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony podlega ocenie okresowej dokonywanej przez bezpośredniego przełożonego. W przypadku stanowisk dyrektorów generalnych oceny dokonują: Szef KPRM, właściwy minister, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik urzędu centralnego organu administracji rządowej albo wojewoda (po zasięgnięciu opinii Szefa Służby Cywilnej). Ocena okresowa odnosi się do sposobu wykonywania obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska pracy i sporządzana jest na piśmie co 24 miesiące. Oceny dokonuje się na podstawie kryteriów obowiązkowych i dodatkowych. Oceniający, wybierając kryteria oceny, powinien omówić z ocenianym zakres wykonywanych przez ocenianego obowiązków, także własne oczekiwania co do poziomu spełniania kryteriów oceny w okresie podlegającym ocenie oraz omówić cele dla pracownika i sposób ich realizacji. Przed dokonaniem oceny w formie pisemnej, oceniający zgodnie z 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 roku w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej powinien odbyć z ocenianym rozmowę oceniającą. Celem rozmowy oceniającej jest m.in. zmotywowanie pracownika, a także korekta jego zachowań oraz omówienie i zaplanowanie jego ścieżki rozwoju zawodowego. Po przeprowadzeniu rozmowy oceniającej, oceniający uwzględniając wnioski z rozmowy oceniającej dokonuje oceny na piśmie. Składa się ona z sześciu etapów: przyznanie ocen cząstkowych dla poszczególnych kryteriów; uzasadnienie ocen cząstkowych w przypadku wystawienia następujących ocen: znacznie poniżej oczekiwań, poniżej oczekiwań i znacznie powyżej oczekiwań; wyliczenie średniej arytmetycznej z ocen cząstkowych i ustalenie ogólnego poziomu spełniania kryterium, według opisanej w rozporządzeniu skali ocen 678 : 677 H. Szewczyk, Stosunki pracy, s

222 przyznanie oceny; zaplanowanie i wpisanie do arkusza oceny wniosków dotyczących indywidualnego programu rozwoju zawodowego ocenianego; zapoznanie ocenianego z oceną sporządzoną na piśmie i przekazanie ocenianemu kopii arkusza. Oryginał arkusza powinien zostać włączony do akt osobowych ocenianego 679. W przypadku przyznania oceny pozytywnej ocenianemu będącemu urzędnikiem służby cywilnej, oceniający może zamieścić w wyznaczonym miejscu arkusza umotywowany wniosek o przyznanie kolejnego stopnia służbowego. W razie uzyskania negatywnej oceny okresowej, członek korpusu służby cywilnej podlega ponownej ocenie po upływie 6 miesięcy od dnia zapoznania się z oceną. Od przyznanej oceny okresowej przysługuje możliwość złożenia sprzeciwu do dyrektora generalnego urzędu. Należy go wnieść w terminie 7 dni od daty zapoznania się z oceną. Sprzeciw rozpatrywany jest w terminie 14 dni. W przypadku uwzględnienia sprzeciwu pracownika dokonywana jest zmiana oceny okresowej lub sporządza się kolejną ocenę okresową. W razie nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie albo nieuwzględnienia sprzeciwu od oceny okresowej członek korpusu służby cywilnej może, w terminie 14 dni, odwołać się do sądu pracy. Jak pokazują dane ze sprawozdania Szefa Służby Cywilnej w 2012 roku, aż 99,4% ocen okresowych było pozytywnych. Odsetek ocen na najwyższych poziomach (powyżej oczekiwań i znacznie powyżej oczekiwań) wyniósł aż 56,2% W opinii bezpośrednich przełożonych, jedynie nieliczna grupa ocenianych członków korpusu służby cywilnej zasługiwała na negatywną ocenę wykonywania obowiązków, wynikających z opisu zajmowanego stanowiska pracy (0,6%) 680. Taki stan rzeczy chyba należy uznać za przejaw nieprzygotowania bezpośrednich przełożonych do dokonywania rzetelnych ocen okresowych pracowników. Winę za ten stan rzeczy ponoszą w dużej mierze firmy szkoleniowe, które uczą bezpośrednich technicznych zagadnień związanych z wyliczaniem terminu dokonania oceny, zamiast skupić się na aspektach związanych z przeprowadzaniem ocen okresowych oraz rozwojem kompetencji menedżerskich. Dokonywanie oceny nie jest prostą sprawą i wymaga dobrego przygotowania do jej sprawnego i efektywnego przeprowadzenia. Wysoki poziom ocen wynika również z nieumiejętności zarządzania zespołem, braku umiejętności komunikowania informacji zwrotnych i braku asertywności bezpośrednich przełożonych. Błędem w przyjętym rozwiązaniu było również zastosowanie skali ocen znanej z systemu kształcenia. Wielu pracowników kwestionując zasadność oceny wskazuje, że nie zasługuje na trójkę. Zgodnie z doświadczeniem zdobytym w trakcie kształcenia uniwersyteckiego jest to 678 Skala ocen jest następująca: od 1 punktu do 1,5 punktu znacznie poniżej oczekiwań, powyżej 1,5 punktu do 2,5 punktu poniżej oczekiwań, powyżej 2,5 punktu do 3,5 punktu na poziomie oczekiwań, powyżej 3,5 punktu do 4,5 punktu powyżej oczekiwań, powyżej 4,5 punktu do 5 punktów znacznie powyżej oczekiwań. 679 B. Stolarczyk, Praktyczne aspekty, s Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej, s

223 bowiem minimalny poziom pozwalający na zaliczenie danego egzaminu czy uzyskania zaliczenia. W 2013 roku rozpoczęto prace związane ze zmianą rozporządzeń dotyczących pierwszej i okresowych ocen służbie cywilnej. W dniu 19 listopada 2013 roku Rada Służby Cywilnej pozytywnie zaopiniowała oba projekty 681. Nowelizacja dotycząca pierwszych ocen zakłada m.in. wprowadzenie nowego katalogu elementów oceny, służącego dokonaniu oceny postawy nowo zatrudnionego pracownika, jego zaangażowania i relacji ze współpracownikami oraz terminowości wykonywania przez niego zadań, ujednolicenie kryteriów ocenie w kontekście ocen okresowych, opracowanie charakterystyki opisu zachowań dla poszczególnych poziomów oceny, wprowadzenie nowej punktowej skali ocen dotychczasową pięciostopniową skalę ocen zastąpiono skalą trzystopniową. W systemie ocen okresowych zaplanowano zmiany polegające na usystematyzowaniu kryteriów oceny poprzez opracowanie nowego katalogu tych kryteriów, opracowaniu opisów zachowań do wszystkich kryteriów na każdym poziomie ich spełnienia, a także nowej skali punktowej, opracowaniu nowych wzorów formularzy ocen, wprowadzeniu obligatoryjności uzasadnień wszystkich ocen cząstkowych oraz generalnym uproszczeniu arkuszy ocen. Kolejnym innowacyjnym narzędziem na skalę administracji publicznej jest system opisywania i wartościowania stanowisk pracy. Jak już wspominano został on wprowadzony na mocy ustawy z 2006 roku. System ten zakładał konieczność opisania każdego stanowiska pracy pod kątem realizowanych zadań, wymaganych kompetencji i kwalifikacji, a także zakresu odpowiedzialności ze względu na umiejscowienie w strukturze urzędu. Każdy opis podlegał następnie wartościowaniu. Zdaniem Tomasza Rostkowskiego, wartościowanie stanowisk pracy to systematyczny proces ustalania relatywnej wartości poszczególnych stanowisk pracy w obrębie organizacji 682. Proces wartościowania pracy przynosi szereg korzyści, zarówno z perspektywy pracodawcy, jak i pracownika. Pozwala on na uporządkowanie większości procesów w obszarze zarządzania personelem, rozpoczynając od kwestii związanych z naborem, przez podnoszenie kwalifikacji, a na ocenach okresowych kończąc. W stanie prawnym obowiązującym w 2014 roku wymóg opisywania i wartościowania stanowisk pracy został przewidziany w ustawie, zaś doprecyzowanie sposobu opisywania i wartościowania stanowisk pracy zostało zawarte w zarządzeniu Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 roku w sprawie zasad dokonywania 681 Uchwała Nr 97 Rady Służby Cywilnej z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie: projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków dokonywania pierwszej oceny i Uchwała Nr 98 Rady Służby Cywilnej z dnia 19 listopada 2013 r., w sprawie: projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej. 682 Zob. szerzej: T. Rostkowski, Wartościowanie stanowisk pracy, a system wynagrodzeń zasadniczych w korpusie służby cywilnej, opracowanie wykonane na zamówienie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008, s. 5 i nast., Wartościowanie pracy w służbie cywilnej, red. T. Rostkowski, W. Zieliński, Warszawa

224 opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej 683. Artykuł 84 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że stanowiska pracy w korpusie służby cywilnej podlegają opisowi i wartościowaniu. Przepis ten dotyczy wszystkich stanowisk, poczynając od stanowiska dyrektora generalnego urzędu na stanowiskach wspomagających kończąc. Opis stanowiska pracy to dokument, który zawiera informacje dotyczące głównych zadań realizowanych na stanowisku, wymagań niezbędnych do właściwego wypełniania tych zadań oraz wskazuje zakres odpowiedzialności i czynniki wyróżniające pracę na tym stanowisku. Dokument ten pełni szereg funkcji. Po pierwsze, opis stanowiska pracy pełni rolę komunikacyjną dla pracownika, informując w wiążący sposób o powierzonych pracownikowi przez pracodawcę zadaniach i ponoszonej odpowiedzialności 684. Odmowa podpisania opisu stanowiska pracy podobnie jak zakresu czynności może skutkować postępowaniem dyscyplinarnym, a w konsekwencji rozwiązaniem umowy o pracę z winy pracownika. W wielu korporacjach biznesowych opis stanowiska pracy stanowi integralną część umowy o pracę. Podpisywany jest on jako załącznik do umowy o pracę. Po drugie, opisy stanowisk pracy pozwalają skutecznie i efektywnie zarządzać procesem świadczenia usług publicznych na rzecz obywateli. Sporządzenie opisów stanowisk pracy dla wszystkich stanowisk pracy pozwala bowiem na ocenę, czy wszystkie zadania realizowane w ramach poszczególnych procesów są wykonywane. Opisy stanowisk pracy stanowią doskonałe narzędzie uzupełniające coraz bardziej popularne w administracji zarządzanie procesowe. Polega ono na rozpisaniu danych zadań z uwzględnieniem celów, mierników oraz wskaźników efektywnościowych. Sporządzenie opisów stanowisk pracy w oparciu o dokumentację systemu zarządzania procesowego oraz wewnętrznych procedur pozwala osiągnąć stan, w którym kierownictwo urzędu posiada pewność, że wszystkie elementy składowe tych procesów są przyporządkowane do właściwych stanowisk pracy, a tym samym wykonują je pracownicy o właściwych zasobach kompetencyjnych i merytorycznych. Podejście to pozwala również spojrzeć na realizację konkretnych zadań z perspektywy całej organizacji, a nie wyłącznie danej komórki organizacyjnej. To z kolei pozwala uchwycić ewentualne wąskie gardła oraz zaplanować optymalne zasoby do realizacji poszczególnych zadań. Właściwie sporządzone opisy stanowisk pracy wsparte modelami kompetencyjnymi pozwalają na efektywne planowanie zasobów do realizacji ustawowych zadań. Ponadto prawidłowo sporządzony opis stanowiska oprócz informacji wskazanej powyżej umożliwia i ułatwia racjonalne podejmowanie decyzji personalnych, poczynając od planowania zatrudnienia w urzędzie, na likwidacji nieefektywnych stanowisk pracy 683 Zarządzenie Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej, M.P. z 2011 r., Nr 5, poz. 61 (dalej: Zarządzenie Nr 1). 684 Opisy i wartościowanie stanowisk pracy. Poradnik dobrych praktyk, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, luty 2010, s

225 kończąc. Zakres wykorzystania opisów stanowisk pracy przedstawia się w mojej ocenie następująco: rekrutacja na podstawie informacji zawartych w opisie stanowiska przygotowywane jest ogłoszenie oraz opracowywane są narzędzia rekrutacyjne sprawdzające wiedzę i umiejętności potencjalnych kandydatów ubiegających się o zatrudnienie w urzędzie na konkretne stanowisko; wdrożenie nowego pracownika do pracy opis stanowiska jest cennym źródłem informacji. Informacje w nim zawarte określają obowiązki pracownika oraz zakres odpowiedzialności na danym stanowisku; wynagrodzenie w wyniku wartościowania poszczególnych kryteriów zawartych w opisie stanowiska uzyskujemy wynik, który pozwala na zaszeregowanie stanowiska do odpowiedniego przedziału punktowego, na podstawie którego ustalana jest wysokość wynagrodzenia zasadniczego; ocena okresowa wymagane kompetencje dotyczące realizowanych zadań zawarte w opisie stanowiska powinny stanowić punkt wyjścia do wyznaczenia celów rozwojowych oraz oceny efektywności pracy i kompetencji zawartych w opisie, ponadto kompetencje wskazane w opisie stanowiska powinny mieć odzwierciedlenie przy wyborze kryteriów z oceny okresowej; rozwój zawodowy i wyznaczenie ścieżki kariery opis stanowiska jest niezbędnym narzędziem do określenia potrzeb rozwojowych w ramach zajmowanego stanowiska, dzięki nim tworzona jest hierarchia stanowisk, na podstawie której ustala się ścieżki awansu poziomego lub pionowego. W tym miejscu zaprezentowane zostaną główne zasady sporządzania opisów stanowisk pracy i ich wartościowania oraz praktyczne uwagi wynikające z doświadczeń autora związanych z organizacją i realizacją tego działania. Opisy stanowisk pracy podzielone zostały na opisy wyższych stanowisk w służbie cywilnej 685 oraz niebędących wyższymi stanowiskami pracy 686. Opisy nowo utworzonych stanowisk pracy sporządza się niezwłocznie po ich utworzeniu zaś w przypadku zmiany w zakresie stanowisk dokonuje się niezwłocznej aktualizacji. Po sporządzeniu wszystkich opisów stanowisk pracy dokonuje się ich wartościowania. Pierwszy etap wdrażania systemu opisywania i wartościowania stanowisk pracy zakończył się 31 maja 2008 roku. Za sporządzanie opisów stanowisk pracy odpowiada dyrektor generalny urzędu. Jak pokazuje praktyka działania, opisy sporządzane są przez bezpośrednich przełożonych, akceptowane przez kierujących komórkami organizacyjnymi, a następnie zatwierdzane przez dyrektora generalnego urzędu. Przed formalnym zatwierdzeniem komórka organizacyjna ds. zarządzania zasobami ludzkimi dokonuje weryfikacji pod kątem 685 Wzór opisu stanowiska pracy niebędącego wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej jest określony w załączniku nr 1 do Zarządzenia Nr Wzór opisu stanowiska pracy będącego wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej jest określony w załączniku nr 2 do Zarządzenia Nr

226 poprawności sporządzenia. W przypadku opisów wyższych stanowisk w służbie cywilnej zatwierdzenie następuje po zasięgnięciu opinii: osoby merytorycznie nadzorującej dane stanowisko pracy w przypadku stanowiska pracy, na którym jest zatrudniona osoba kierująca komórką organizacyjną; osoby kierującej komórką organizacyjną w przypadku stanowiska pracy, na którym jest zatrudniona osoba będąca zastępcą osoby kierującej komórką organizacyjną 687. Wyjątek dotyczy opisu stanowiska dyrektora generalnego urzędu, który sporządzany jest przez kierownika urzędu tj. ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewodę po zasięgnięciu opinii Szefa Służby Cywilnej. W praktyce sporządzania opisów stanowisk pracy dyrektorów generalnych najwięcej wątpliwości budziła liczba komórek nadzorowanych przez dyrektorów generalnych. Szef Służby Cywilnej kwestionował formalne zwierzchnictwo nad departamentami i biurami podległymi zgodnie z zarządzeniem kompetencyjnym właściwym ministrom i wiceministrom. Wydaje się, że problem ten wynikał z błędnego definiowania roli dyrektora generalnego urzędu. Artykuł 39 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów 688 stanowi, że w skład ministerstwa wchodzą następujące komórki organizacyjne: departamenty do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa; biura do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa; sekretariaty do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów; wydziały, referaty, zespoły jako komórki organizacyjne wewnątrz komórek wymienionych powyżej. I dalej, że w każdym ministerstwie mogą być tworzone w szczególności: gabinet polityczny ministra; komórki organizacyjne lub stanowiska samodzielne, do spraw: prawnych, informacji, budżetu, finansów, kadr, szkolenia, organizacji, integracji europejskiej, współpracy z zagranicą, informatyki, zamówień publicznych, administracyjno-gospodarczych, kontroli, skarg, wniosków, ochrony informacji niejawnych, audytu wewnętrznego. W ustępie 4 wskazano jednoznacznie, że bezpośredni nadzór nad wymienionymi powyżej komórkami organizacyjnymi, z wyłączeniem gabinetu politycznego ministra, sprawuje dyrektor generalny, który zapewnia prawidłowe wykonywanie zadań określonych przez ministra, sekretarza stanu i podsekretarza stanu. Dodatkowo ministrowie i wojewodowie czuwają nad sporządzaniem opisów stanowisk pracy w urzędach podległych i nadzorowanych, z wyłączeniem urzędów centralnych. Wartościowania stanowisk pracy dokonują wewnętrzne zespoły wartościujące powołane przez dyrektora generalnego urzędu. Wyjątek stanowią stanowiska dyrektorów generalnych, które wartościowane są przez zespół zewnętrzny powoływany przez Szefa 687 Zarządzenie Nr 1, 12 ust Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Dz. U. z 2012 r., Nr 0 poz

227 Służby Cywilnej 689. Do zadań wewnętrznych zespołów, zgodnie z 5 rozporządzenia, należy m.in.: weryfikacja opisu stanowiska pracy pod względem jego przydatności do przeprowadzenia wartościowania, przeprowadzanie wartościowania stanowiska pracy oraz aktualizacja wyniku wartościowania stanowiska pracy. Wartościowania stanowisk pracy dokonuje się w oparciu o metodę analitycznopunktową 690. Wartościowanie stanowiska pracy tą metodą przeprowadza się uwzględniając następujące wytyczne: wartościowaniu podlega stanowisko pracy, a nie osoba na nim zatrudniona, w każdym kryterium szczegółowym ustala się jeden poziom, który według oceny zespołu, najbardziej odpowiada zakresowi stanowiska podlegającego wartościowaniu, przyporządkowując dany poziom do stanowiska pracy podlegającego wartościowaniu zespół, wybiera poziom minimalny, niezbędny do prawidłowej realizacji zadań na tym stanowisku pracy, kierując się przede wszystkim zadaniami przypisanymi do danego stanowiska pracy, przy wartościowaniu: o stanowiska pracy, z wyłączeniem stanowiska dyrektora generalnego urzędu, zespół wewnętrzny nie bierze pod uwagę wymagań dodatkowych i pożądanych, o stanowiska dyrektora generalnego urzędu zespół zewnętrzny nie bierze pod uwagę wymagań pożądanych, w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się uwzględnienie wymagań pożądanych, z tym że zespoły sporządzają na piśmie uzasadnienie decyzji o uwzględnieniu tych wymagań, wartościowanie stanowiska pracy niebędącego wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej przeprowadza się w oparciu o zadania dominujące, za które uznaje się trzy najczęściej wykonywane zadania na stanowisku pracy, a w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się także uwzględnienie zadań pobocznych 691. Przy wartościowaniu stanowisk pracy zespoły mogą korzystać również z informacji, danych i dokumentów uzyskanych od bezpośrednich przełożonych oraz innych stanowisk nadzorujących, i innych osób posiadających szczególną wiedzę, kompetencje i doświadczenie istotne z punktu widzenia zespołu. Zespół dokonuje wartościowania stanowiska w oparciu o główne zadania oraz biorąc pod uwagę następujące kryteria: odpowiedzialność, złożoność pracy, wykształcenie, doświadczenie zawodowe, znajomość języków obcych i uprawnienia. Wynik wartościowania danego stanowiska pracy stanowi suma wszystkich punktów uzyskanych w ramach poszczególnych kryteriów szczegółowych oraz, w przypadku stanowiska pracy 689 Szczegółowy zakres kompetencji oraz sposobu procedowania zespołów wewnętrznych i zewnętrznego zawarty został w rozdziałach trzecim i czwartym Zarządzenia Nr Szczegółowy opis metody analityczno-punktowej zawarty został w załączniku nr 3 do Zarządzenia Nr Zarządzenie Nr 1, 8 ust

228 niebędącego wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej, punktów dodatkowych. Uzyskany wynik punktowy kwalifikuje stanowisko do odpowiedniego przedziału punktowego. Przedziały punktowe określa się niezwłocznie po zatwierdzeniu wyników wartościowania stanowisk pracy przez dyrektora generalnego. Po ustaleniu przedziałów punktowych tworzy się tzw. tabelę płac, zawierającą kategorie zaszeregowania (czyli przedział punktowy) oraz minimalną i średnią maksymalną wartość mnożnika kwoty bazowej. Na podstawie wskazanego schematu powstaje tabela płacowa wspomagająca pracodawcę w prowadzeniu racjonalnej polityki wynagradzania w urzędzie. Głównym problemem wynikającym z praktycznego wdrażania systemu opisywania i wartościowania stanowisk pracy jest brak środków na zrealizowanie następstw finansowych wynikających z dokonanego wartościowania. Co prawda, środki na sfinansowanie zadań wynikających z ustawy o służbie cywilnej z 2006 roku, tj. wypłatę dodatku specjalnego oraz sfinansowanie skutków procesu wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej, zostały zaplanowane w ustawie budżetowej na rok w rezerwie celowej pn. Środki na zwiększenie wynagrodzeń i pochodnych, w tym na modernizację systemu wynagrodzeń w administracji, jednak podział ten nie przyniósł oczekiwanych założeń. Wydaje się jednak, że wykorzystanie tych środków w równej kwocie wynikającej z naliczenia w celu zmniejszenia różnic w wynagrodzeniach pomiędzy urzędami było podstawowym błędem. Wyrównywanie wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy w różnych urzędach prowadzi bowiem do sytuacji, że w wielu urzędach nie można pozyskać specjalistów wysokiej klasy. Co prawda, zgodnie z przepisami Kodeksu pracy wynagrodzenie za pracę o podobnej wartości powinno być zbliżone, jednak przy dokonywaniu takiej oceny należy brać pod uwagę uwarunkowania lokalnego rynku pracy. Zdecydowanie prostszym jest bowiem pozyskanie kadry informatyków w województwie świętokrzyskim niż w województwie mazowieckim czy dolnośląskim. W województwach tych konkurencja na rynku pracy znacząco winduje pozom wynagrodzeń w odniesieniu do branży informatycznej. Zagadnienia te zostaną przedstawione szerzej w części pracy poświęconej systemowi wynagradzania w służbie cywilnej. Kolejnym napotkanym problemem w procesie opisywania a następnie wartościowania stanowisk było sporządzanie opisów pod konkretne osoby. Trudno bowiem było pracownikom zaakceptować stan, w którym wskazano zaniżone w ich ocenie wymagania dotyczące stażu pracy, doświadczenia zawodowego i wykształcenia. Większość pracowników zajmujących stanowiska wspomagające uważała (i zapewne nadal uważa), że do właściwego realizowania powierzonych im zadań niezbędne jest wykształcenie wyższe oraz kierunkowe doświadczenie zawodowe. Rzetelna ocena charakteru powierzonych zadań wskazuje jednak, że często wystarczy wykształcenie średnie oraz kilkumiesięczny ogólny staż pracy. Doświadczenia autora niniejszej dysertacji wynikające z faktu zatrudnienia w służbie cywilnej potwierdzają tę tezę. 692 Ustawa budżetowa na 2008 r., Dz. U. z 2008 r., Nr 19, poz

229 Analizując setki opisów stanowisk pracy spotykałem bardzo często wymagania niezbędne określone jako konieczność posiadania piętnastoletniego stażu pracy oraz doktoratu w zakresie nauk biologicznych na stanowisku sekretarsko-kancelaryjnym lub braku doświadczenia zawodowego w przypadku głównego specjalisty ds. ogólnych. Już sama nazwa stanowiska powoduje problemy z odczytaniem zakresu realizowanych zadań. Z kwestią zajmowanych stanowisk wiąże się kolejny problem. Dotyczy on konieczności wpisywania w opis stanowiska aktualnie zajmowanego stanowiska. Powoduje to stan, w którym na stanowiskach np. sekretarskich pracują osoby zajmujące stanowiska od referenta przez specjalistę, a na starszym inspektorze wojewódzkim i głównym specjaliście kończąc. Negatywnym wynikiem tego stanu były rozbieżności w wartościach punktowych stanowisk. Inaczej bowiem oceniane było stanowisko, na którym wymagane jest wykształcenie średnie a inaczej stanowisko z wymogiem wykształcenia wyższego. Uważam, że należy zrezygnować z przywiązania do konkretnych stanowisk pracy i wprowadzić model przypisywania do konkretnych przedziałów punktowych oprócz zakresu mnożników również zakres przypisanych stanowisk. Model taki wdrożono w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie i pozwolił on na częściowe uporządkowanie hierarchii stanowisk. Co prawda, pewne zaszłości są widoczne do dnia dzisiejszego, jednak należy je traktować jako wyjątek i dysfunkcję możliwą do wyeliminowania w kolejnych latach. Warto również określić spójny model awansowania pracowników w skali całej służby cywilnej. Często spotykam się z sytuacją, w której po pierwszej ocenie i wniosku o zatrudnienie na czas nieokreślony bezpośredni przełożony prosi o awans na stanowisko głównego specjalisty. Wniosek jest realizowany pozytywnie i w zasadzie zamyka pracownikowi dalszą możliwość awansu, a bezpośredniemu przełożonemu odbiera podstawowe narzędzia motywowania. Uważam, że trzeba przyjąć minimalne wymagania dotyczące stażu pracy dla poszczególnych grup stanowisk. Na przykład głównym specjalistą można zostać pod warunkiem posiadania dwu lub trzyletniego stażu pracy w danym obszarze, a naczelnikiem wydziału czy kierownikiem oddziału przy stażu czteroletnim, w tym rocznym w zakresie zarządzania pracownikami. Reasumując, mimo zarysowanych niedociągnięć dzięki wskazaniu w ustawie o służbie cywilnej wymogu opisywania i wartościowania stanowisk pracy w urzędzie pracodawca w osobie dyrektora generalnego może racjonalnie zarządzać kapitałem ludzkim, w szczególności w obszarach projektowania ścieżek karier pracowników i ustalania polityki płacowej. Utworzenie mapy stanowisk dla danego urzędu wraz z przypisaniem aktualnych kompetencji posiadanych przez zajmujących je pracowników daje kierownictwu możliwość reagowania w sytuacji pojawienia się niestandardowych wyzwań. Pracownik posiada zaś jasne informacje dotyczące możliwości rozwoju. Uważam bowiem, że możliwość awansowania poziomego powinna być związana ze zwiększaniem odpowiedzialności pracownika oraz wykonywaniem zadań o wyższym poziomie złożoności. Przyzwyczajenie do automatyzmu w awansowaniu oraz łączenie go 229

230 wyłącznie ze stażem pracy jest jednym z podstawowych problemów z jakimi należy się zmierzyć w najbliższym czasie Zarządzanie etyczne i standardy aksjologiczne służby cywilnej Jak już wielokrotnie podkreślano służba cywilna w swoich działaniach opiera się na wiedzy i kompetencjach jej pracowników, a więc urzędników realizujących zadania w danym obszarze funkcjonowania aparatu wykonawczego państwa. Kompetencje te obejmują nie tylko odpowiednie przygotowanie zawodowe, ale również zasady etyczne, którymi winni się kierować pracownicy reprezentujący państwo. Bez stosowania odpowiednich zasad etycznych nie może być mowy o prawidłowym funkcjonowaniu demokratycznego państwa prawnego. Na podstawie zachowań urzędników kreowany jest bowiem społeczny wizerunek administracji publicznej, a przez jego pryzmat także wizerunek państwa jako całości. W życiu zawodowym członków korpusu służby cywilnej wielokrotnie stajemy przed koniecznością dokonywania indywidualnych wyborów. Dylematy te wynikają bardzo często z braku pełnej jasności, czy dane zachowanie narusza zasady etyczne, czy też jest z nimi zgodne. Kanony etyczne obowiązujące w danej instytucji pochodzą z dwóch podstawowych źródeł, z obowiązującego systemu prawnego oraz kultury organizacyjnej funkcjonującej w danej instytucji. Aby uporządkować standardy postępowania, którymi powinni kierować się w swojej pracy członkowie korpusu służby cywilnej, ustanowione zostały wytyczne i zasady etyczne jakimi winni kierować się urzędnicy. W przypadku członków korpusu służby cywilnej legitymacją prawną do określenia zasad etycznych jest artykuł 15 ust 10 ustawy o służbie cywilnej z listopada 2008 roku. Stanowi on, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze zarządzenia, wytyczne w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz zasady etyki korpusu służby cywilnej. Delegacja ustawowa została wykonana zarządzeniem Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 roku w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej. Nie ulega wątpliwości, że wpływ na zachowania i postawy członków korpusu służby cywilnej ma etos zawodowy. Seweryn Dziamski etos definiuje jako zespół przyswojonych i uznawanych w danej zbiorowości ludzkiej (m.in. zawodowej) norm i wartości regulujących zachowanie jej członków 693. Inne definicje etosu są w dużej mierze tożsame. Ich wspólnym mianownikiem jest jednolitość i wewnętrzna siła wynikająca z wysokiego poziomu integracji. W wypadku polskiej służby cywilnej pojawia się wątpliwość, czy mamy do czynienia z jednolitością. Wysoki poziom dysproporcji w wynagrodzeniach i możliwościach rozwoju zawodowego wpływa na dezintegrację służby cywilnej. Dodatkowo, konsekwentnie osłabiany od lat wizerunek członka korpusu służby cywilnej, potocznie definiowanego jako urzędnika, w zderzeniu 693 S. Dziamski, Wykłady z nauki o moralności, Poznań 1994, s

231 z głębokimi przemianami jakie nastąpiły w tym obszarze np. poziom wykształcenia i specjalistycznych uprawnień kadr służby cywilnej, wysokie standardy pracy i wdrażanie nowoczesnych systemów zarządzania, jest postrzegany przez pracowników i wielu ekspertów jako niesprawiedliwy. Zanim przedstawione zostaną owe wytyczne oraz zasady, pokrótce zostaną zaprezentowane zagadnienia definicyjne związane z etycznością 694. Najogólniej rzecz ujmując, etyka zajmuje się badaniem moralności, czyli ustalaniem tego co jest dobre, a co złe. Dobro i zło można jednak rozumieć dwojako: raz jako to, co ludzie faktycznie za dobre lub złe uznają, innym razem jako to, co za takie uznawać powinni 695. Moralność definiowana jest jako faktyczny sposób postępowania, rzeczywiste życiowe poglądy wyznawane przez jakąś grupę społeczną 696. Oprócz ogólnej definicji etyki i moralności w dyskursie naukowym funkcjonują również definicje etyki publicznej, etyki w służbie publicznej czy etyki zawodowej. Etyka publiczna jest definiowana jako zbiór wspólnych wartości i norm wyznawanych i stosowanych przez podmioty realizujące usługi publiczne. Etyka publiczna pozwala określić, jakie zachowanie członka korpusu służby cywilnej jest prawnie i moralnie poprawne w określonej sytuacji zawodowej. Etyka w służbie publicznej to zestaw wspólnych wartości i norm przestrzeganych przez urzędników w trakcie wykonywania obowiązków. Owe wartości i normy, zarówno spisane jak i domniemane, odnoszą się do tego co uważamy za właściwe lub niewłaściwe, za dobre lub złe. Podczas, gdy wartości wyznaczają zasady moralne, normy mogą również określać zachowanie wymagane w danej sytuacji zarówno przez moralność jak i prawo 697. Etyka zawodowa to spisane normy, odpowiadające na pytania, jak ze względów moralnych, przedstawiciele danego zawodu powinni lub nie powinni postępować 698. Etyka zawodowa ułatwia wykonywanie określonego zawodu, wpływa na jego prestiż, pomaga w rozwiązywaniu konfliktów, przyspiesza podejmowanie decyzji, daje wskazówki obyczajowe i dotyczące perfekcjonizmu zawodowego, zakreśla i uzasadnia granice odstępstwa od norm powszechnych, nakazuje w pewnych wypadkach traktować obowiązki ogólnie uznane za nadzwyczajne jako podstawowe 699. Etyki zawodowej wymagają te zawody, w których po pierwsze profesjonalista działa na rzecz dobra klienta, po drugie zaś klient ma niewielką możliwość kontrolowania działań profesjonalisty 700. Reasumując, można stwierdzić, że 694 Zob. szerzej: J. Itrich-Drabarek, Etyka w administracji i życiu zawodowym, w: Etyka w życiu publicznym, red. S. Sowiński, Warszawa 2012, s U. Schrade, Etyka. Główne systemy, Warszawa 1992, s J. Gałkowski, Etyka i polityka w: Etyka w polityce, red. J. Gałkowski, Warszawa 2000, s Wspólna Metoda Oceny. Doskonalenie organizacji poprzez samoocenę, tłum. I. Sikorska, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008, s I. Lazari-Pawłowska, Etyki zawodowe jako role społeczne, w: Etyka zawodowa, red, A. Sarapata, Warszawa 1971, s M. Środa, Etyka zawodowa, Wiedza i Życie, 1995, Nr 12, s Zob. szerzej: P. Łuków, Granice zgody: autonomia zasad i dobro pacjenta, Warszawa

232 etyka publiczna odpowiada na pytanie, jakie zachowanie urzędnika służby cywilnej jest prawnie i moralnie poprawne w danej sytuacji 701. Jak pisze Andrzej Kojder, ekspansja problematyki etyki zawodowej oraz kodeksów etycznych w Polsce jest zjawiskiem charakterystycznym dla przełomu XX i XXI wieku 702. W chwili obecnej obserwujemy stale rosnące znaczenie standardów etycznych w wyznaczaniu kierunków modernizacyjnych systemu służby cywilnej odpowiadającego za realizację zadań administracji rządowej. Jolanta Itrich-Drabarek zaznacza, że standardy etyczne administracji publicznej kształtuje tzw. infrastruktura etyczna 703, czyli takie procesy, mechanizmy, normy prawne, kodeksy etyczne, instytucje, które zachęcają do zachowania pewnego kanonu wartości etycznych oraz ograniczają zachowania niepożądane 704. Sprawna infrastruktura etyczna wspiera środowisko sektora publicznego, przyczyniając się do wzmacniania wysokich standardów etyki zawodowej. Fundamentalnym założeniem funkcjonowania korpusu służby cywilnej, określonym w Konstytucji, jest zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. Aksjomaty te, choć stanowią kanon sposobu realizacji zadań, to jednak nie zostały jednoznacznie zdefiniowane co szczegółowo omówiono w rozdziale poświęconym konceptualizacji pojęć badawczych. Praktyka życia zawodowego wskazuje na konieczność wyjaśnienia i doprecyzowania poszczególnych zasad oraz wprowadzenia nowych, wynikających z nowoczesnego modelu zarządzania w administracji publicznej oraz dynamicznego otoczenia instytucjonalno-prawnego i społeczno-gospodarczego. Pełny katalog zasad, którymi winni się kierować pracownicy korpusu służby cywilnej zawarty został w uprzednio przywoływanym zarządzeniu nr 70 Prezesa Rady Ministrów 705. Jak już wspomniano, wcześniej kwestie związane z etyką członków korpusu służby cywilnej uregulowane były w kodeksie z 2002 roku. Aktualnie obowiązujące zarządzenie zostało podzielone na dwie główne części. W pierwszej zaprezentowane zostały wytyczne w zakresie przestrzegania zasad służby 701 Ch. Demmke, D. Bossaert, Ethics in the Public Service of the European Union Member States under the Irish Presidency 2004, Maastricht, January to June 2004, s A. Kojder, Etyka przedmiot i stanowiska, w: Etyka zawodów prawniczych. Etyka prawnicza, red. H. Izdebski, P. Skuczyński, Warszawa 2006, s Pojęcie infrastruktury etycznej zostało opracowane przez Komitet Zarządzania Publicznego OECD (PUMA). PUMA zaproponowała pojęcie infrastruktury etycznej jako kamień węgielny kompleksowej strategii, za. J. Bertok, Promowanie postawy etycznej w służbie publicznej doświadczenia państw OECD, Służba Cywilna, z 2000/2001, Nr 1, wiosna-lato, s J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce, s M. Szmit zauważa, że akt normatywny wydany na podstawie art. 15 ust. 10 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. jako akt prawa wewnętrznego jest aktem wykonawczym do ustawy. Zasady formułowania upoważnienia ustawowego do wydawania zarządzeń nie zostały w Konstytucji RP sprecyzowane (inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do rozporządzeń i w określonym stopniu także do aktów prawa miejscowego), a wobec tego nie są one poddane wymaganiu szczegółowości. Odpowiednie upoważnienia mogą zatem być i są szerokie. Z jednej strony, akt odpowiedzialnego szczebla musi być zgodny z aktami normatywnymi wyższego szczebla, przede wszystkim z aktami o mocy powszechnie obowiązującej, z drugiej strony w ramach wyznaczonych upoważnieniem i treścią aktów normatywnych wyższej rangi upoważniony organ ma dużą swobodę w unormowaniu powierzonej mu materii, M. Szmit, Dlaczego nowy kodeks. Podstawa prawna. Główne założenia zarządzenia, Przegląd Służby Cywilnej, wydanie specjalne Nr 1, listopad 2011, s

233 cywilnej, w drugiej zaś przedstawiono zasady etyki korpusu służby cywilnej 706. Wytyczne dotyczące zasad służby cywilnej precyzują, że członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu swoich zadań kieruje się zasadami służby cywilnej wynikającymi z przepisów prawa, którymi w szczególności są: zasada legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zasada ochrony praw człowieka i obywatela, zasada bezinteresowności, zasada jawności i przejrzystości, zasada dochowania tajemnicy ustawowo chronionej, zasada profesjonalizmu, zasada odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie działania, zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, zasada otwartości i konkurencyjności naboru. Poniżej scharakteryzowane zostaną podstawowe założenia wymienionych powyżej zasad. Zasada legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej dotyczy sfery legitymacji działania poszczególnych podmiotów systemu administracji rządowej. Pracowników zatrudnionych w urzędach administracji rządowej nie dotyczy powszechnie przyjęta zasada co nie jest prawnie zabronione, jest dozwolone. Dla urzędników realizujących zadania państwowe tryb działania jest określany przepisami prawa. Zasada praworządności działania organów władzy publicznej wynika z artykułu 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz artykułów 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego 707, zgodnie z którymi organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa i stoi na straży praworządności. Przepisy prawa w rozumieniu tej zasady to przepisy powszechnie obowiązujące, a więc zawarte w ustawach i innych aktach z mocą ustawy oraz aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Są to wiec zarówno przepisy obowiązujące na terenie całego kraju, jak i przepisy obowiązujące na obszarze danej jednostki samorządowej, czyli przepisy prawa miejscowego. Do przepisów powszechnie obowiązujących nie należą przepisy prawa wewnętrznego, wynikające z różnych okólników, instrukcji czy zarządzeń wewnętrznych kierownictwa administracji 706 Do omówienia i zaprezentowania poszczególnych zasad etycznych właściwych dla członków korpusu służby cywilnej wykorzystano materiały szkoleniowe przygotowane przez pracowników Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Zasady służby cywilnej oraz zasady etyki korpusu służby cywilnej, źródło: dostęp: 21 listopada 2013 r. 707 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r., Nr 0 poz

234 publicznej 708. Drugi człon zasady realizowany jest poprzez rzetelne i przejrzyste wykonywanie zadań państwa. Działanie to wpływa na pozytywne postrzeganie administracji i zwiększanie zaufania obywateli do instytucji demokratycznego państwa prawnego. Zaangażowanie urzędników w realizację zadań niewątpliwie stanowi również istotną podstawę do budowy społeczeństwa obywatelskiego. Aby w coraz większym stopniu zachęcać obywateli do uczestniczenia w rozstrzyganiu spraw publicznych wydaje się zasadne zapraszanie potencjalnie lub faktycznie zainteresowane strony do uczestniczenia w procesie rozstrzygania istotnych spraw publicznych. Reasumując, można stwierdzić, że zasada legalizmu to wierność zarówno ustawie zasadniczej, jak i prawu z niej wynikającemu. Jej realizacja oznacza, że urzędnik stoi na straży prawa i zarazem temu prawu podlega. Zasada ochrony praw człowieka i obywatela stanowi, że każdemu człowiekowi przysługują niezbywalne i nienaruszalne prawa, określane mianem praw podstawowych 709. Zadaniem państwa jest ochrona tych praw, bowiem poszanowanie praw człowieka i godności ludzkiej jako ich źródła jest uznawane za podstawę systemu sprawiedliwości i ładu społecznego w społeczeństwach demokratycznych. W ramach zbioru praw podstawowych, życie i zdrowie każdej osoby podlega ochronie, każdy człowiek ma prawo do podstawowej opieki socjalnej, prawo do pracy czy nauki oraz swobodę wyrażania myśli i wyznań religijnych. Katalog praw człowieka obejmuje również prawo do zrzeszeń, a także prawo do sprawiedliwego sądu i ochrony własnego mienia. Członkowie korpusu służby cywilnej realizując zadania państwa zobowiązani są stać na straży przestrzegania praw człowieka i obywatela zapisanych w Konstytucji oraz umowach międzynarodowych. Zasada bezinteresowności wskazuje, że członkowie korpusu służby cywilnej przy podejmowaniu decyzji, zobowiązani są do kierowania się wyłącznie dobrem publicznym. Nie mogą kierować się chęcią uzyskania jakiejkolwiek korzyści, ani podejmować się zajęć, które kolidują z wykonywanymi obowiązkami służbowymi, czy też promować interesów jakiejkolwiek grupy interesariuszy. W przypadku dodatkowego zatrudnienia lub wykonywania zajęć zarobkowych mogących mieć negatywny wpływ na sprawy prowadzone w ramach obowiązków służbowych pracownik służby cywilnej zobowiązany jest zrezygnować z ich wykonywania. Pracownikom służby cywilnej nie wolno również prowadzić szkoleń, jeżeli mogłoby to negatywnie wpłynąć na bezstronność prowadzonych spraw 710. Realizując zasadę jawności i przejrzystości, członkowie korpusu służby cywilnej powinni dążyć w szczególności do zapewnienia dostępności informacji o zasadach i efektach swojej pracy, podejmowanych rozstrzygnięciach i decyzjach. Prawo do 708 Zob. szerzej: Zarządzenie Nr 70, 3 oraz Z. R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo-administracyjne, Kraków 2000, s , w: Praktyczne stosowanie k.p.a., red. B. Kozłowska, Warszawa Zob. szerzej: M. Muszyński, S. Hambura, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, Bielsko-Biała Zob. szerzej: Zarządzenie Nr 70,

235 informacji publicznej stanowi bowiem fundament demokratycznego państwa prawnego i jest podstawą do budowy zaufania obywateli do instytucji państwa. Istotnym elementem tej zasady jest również zapewnienie przejrzystości przy tworzeniu przepisów prawa, przygotowywaniu projektów rozstrzygnięć i decyzji administracyjnych, a także dążenie do zapewnienia jednoznaczności oraz transparentności podejmowanych działań. W ramach tej zasady członkowie korpusu służby cywilnej zostali zobowiązani do przyswojenia przepisów dotyczących prawa dostępu do informacji publicznej oraz zapewnienia praktycznej realizacji tego prawa 711. Zasada dochowania tajemnicy ustawowo chronionej realizowana jest w związku z wykonywaniem czynności służbowych lub prac zleconych w oparciu o dokumentację, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywatela albo jednostki organizacyjnej. Informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania określonej pracy bądź pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Szczegółowy zakres obowiązków uregulowany jest w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych 712. Kolejna zasada dotyczy profesjonalizmu członków korpusu służby cywilnej realizujących zadania publiczne na rzecz obywateli. Jest to jedna z najbardziej rozbudowanych i precyzyjnie zdefiniowanych zasad. Jak już wspomniano w rozdziale pierwszym, profesjonalizm oznacza również, że praca w służbie cywilnej nie jest przejściowym zajęciem wykonywanym przez osoby dobrane wedle bliżej nieokreślonych kryteriów, lecz stałym źródłem utrzymania pracowników zatrudnionych w oparciu o jasne, merytoryczne kryteria, dysponujących wiedzą i umiejętnościami zapewniającymi prawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych 713. Zgodnie ze współczesnymi standardami i wyznacznikami profesjonalizmu skuteczna administracja wymaga efektywnego zarządzania zasobami ludzkimi oraz budowy kultury organizacji uczącej się. Profesjonalizm odnosi się również do relacji z otoczeniem, zarówno instytucjonalnym i prawnym, jak i społecznym. W relacji urzędnika z obywatelem, profesjonalizm oznacza właściwe wykonywanie usług na rzecz zainteresowanych stron. Fundamentem budowy profesjonalnych kadr urzędniczych służby cywilnej są również decyzje polityczne oraz funkcjonujące na scenie politycznej standardy kultury politycznej. Kwestie ponoszenia odpowiedzialności za działanie lub zaniechania działania odnoszą się do sfery odpowiedzialności karnej członków korpusu służby cywilnej oraz zasady praworządności. W myśl tej zasady, urzędnik zobowiązany jest wykonywać zadania zgodnie z interesem publicznym, efektywnie i w granicach przepisów prawa. W przypadku stwierdzenia rozbieżności między interesem publicznym a przepisami prawa, zobowiązany jest do poinformowania przełożonych o tym fakcie. Wydaje się 711 Tamże, Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka..., s

236 jednak, że nieprecyzyjność pojęcia interes publiczny uniemożliwia skuteczną realizację takich wytycznych. W związku z wykonywaniem zadań członek korpusu służby cywilnej gotowy jest do rozliczenia się przed przełożonymi i obywatelami z podejmowanych działań, a w razie postawienia zarzutów naruszenia obowiązków nie będzie zakłócał sprawnego przebiegu postępowania wyjaśniającego 714. Pracownicy i urzędnicy służby cywilnej są także zobowiązani do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Zasada ta wynika wprost z systemu zarządzania finansami publicznymi i polega na wykonywaniu zadań przy uwzględnieniu interesu państwa i obywateli oraz efektywności w określaniu i osiąganiu założonych celów 715. W zasadzie tej określono dwa istotne elementy, a mianowicie racjonalność wydatkowania środków publicznych oraz gospodarność. Racjonalizacja kosztów oznacza dążenie do uzyskania oszczędności w nakładach, przy porównywalnym efekcie. Tym samym należy osiągać cele w sposób doskonalszy niż miało to miejsce dotychczas 716. Racjonalnym wydatkowaniem środków publicznych nazywane jest dokonywanie wydatków w sposób celowy, oszczędny i terminowy. Instrumentem zapewniającym racjonalność w gospodarowaniu środkami publicznymi jest dla przykładu prawo zamówień publicznych, precyzujące zasady organizowania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Co prawda ustawa zawiera szereg istotnych wytycznych to jednak jej stosowanie nastręcza w praktyce wielu problemów. Organizujący przetargi urzędnicy z obawy przed odpowiedzialnością stosują proste mechanizmy wyłaniania wykonawców w oparciu o kryteria związane wyłącznie z ceną. Taki stan rzeczy powoduje, że w praktyce nie stosuje się kryteriów jakościowych, a tym samym ponoszenie wydatków nie zawsze jest racjonalne i efektywne. Kryterium gospodarności nawiązuje do uwarunkowań ekonomicznych realizacji celu i znajduje wyraz w jak najpełniejszym wykorzystywaniu dostępnych i przyznanych źródeł dochodów oraz w jak najbardziej racjonalnym wydatkowaniu postawionych do dyspozycji środków finansowych. Najwyższa Izba Kontroli definiuje gospodarność mianem wydatkowania oszczędnego i wydajnego, tak aby nakłady był proporcjonalne do uzyskanych efektów 717. Praktyka wykonywania zadań publicznych pokazuje, że zasada gospodarności jest często łamana przez urzędników. Według danych NIK w 2012 roku, finansowa skala nieprawidłowości w instytucjach państwowych wyniosła 18,7 mld zł. Aż 15,8 mln zł to finansowe skutki nieprawidłowości na szkodę budżetów Wspólnot Europejskich. NIK złożyła 136 zawiadomień do organów powołanych do ścigania przestępstw i wykroczeń oraz 182 zawiadomienia do rzeczników dyscypliny finansów publicznych o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez 204 osoby. 714 Zarządzenie Nr 70, Tamże, J. Stankiewicz, Prawo zamówień publicznych jako instrument racjonalizacji wydatków, w: Ekonomiczne i prawne aspekty racjonalizacji wydatków publicznych, tom I, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno- Koguc, Lublin 2005, s Kryteria kontroli NIK, źródło: dostęp: 19 lutego 2014 r. 236

237 Z kwoty blisko 19 mld zł ponad 15 mld zł stanowią tzw. sprawozdawcze skutki nieprawidłowości, przez które NIK rozumie różnego rodzaju błędy w księgach rachunkowych. Kwota 1,7 mld zł to kwota wydana niezgodnie z prawem. Pozostałe środki zostały zmarnowane w wyniku niegospodarności, m.in. niepotrzebnych zakupów i zawyżonych cen 718. Ostatnia omawiana zasada służby cywilnej odnosi się do otwartości i konkurencyjności naboru. W ramach tej zasady członkowie korpusu dbają o zapewnienie równego dostępu do służby publicznej, niedyskryminowanie żadnego z kandydatów do służby cywilnej, zawodowe i rzetelne wykonywanie zadań państwa przez administrację rządową, a także neutralność polityczną służby cywilnej. W fazie realizacyjnej urzędnicy przez swoje działania wzmacniają zaufanie obywateli do kompetencji osób, które realizują zadania państwa, dbają o to, by wyłaniano w drodze naboru osoby najlepiej przygotowane do realizacji zadań państwa i gwarantują jawność i efektywność kontroli sposobu przeprowadzania naborów do służby cywilnej. Dodatkowo mogą ponieść odpowiedzialność za wywieranie wpływu lub nacisków na przebieg procesu naboru lub uleganie takim naciskom 719. Jak już podkreślono, gwarantem równego dostępu do służby publicznej jest artykuł 60 Konstytucji. Stanowi on, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Sąd Najwyższy podkreślił, że prawo wynikające z tego przepisu ma charakter gwarancji formalnej, jako że normy konstytucyjne, poza wymogiem obywatelstwa polskiego, nie określają przesłanek, jakie muszą być spełnione przez osoby ubiegające się o stanowisko w służbie publicznej jednak przepis ten nie może być podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska 720. Celem tego przepisu jest więc realizacja nie tylko interesu obywateli zainteresowanych pracą w służbie publicznej, ale również rola ochronna wobec interesu publicznego, wyrażającego się w dążeniu do zapewnienia fachowości kadr wykonujących zadania w strukturach władzy publicznej 721. Warto jednak podkreślić, że w ustawodawstwie polskim brak jest legalnej definicji pojęcia służba publiczna. Z linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pojęcie służby publicznej odnosi się do szeroko rozumianych organów państwowych, tj. w szczególności do: władzy ustawodawczej, samorządu terytorialnego, sądownictwa, policji, służb, straży, wojska. Norma konstytucyjna wynikająca z artykułu 60 nie stanowi jednak gwarancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicznych zostanie przyjęta do służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich 718 M. Domaradzki, wypowiedź na 46 posiedzeniu Sejmu RP w dniu 24 lipca 2013 roku, źródło: dostęp: 19 lutego 2013 r. 719 Zarządzenie Nr 70, Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn.: III KRS 4/10, LEX nr M. Wiącek, Glosa do wyroku TK z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06. Teza nr 1, LEX nr /1. 237

238 spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny jedynie uzupełniająco zwraca uwagę na fakt, że dostęp jednakowy nie oznacza dostępu dla każdego, czyli stricte powszechnego. Nie jest bowiem możliwe, aby każdy obywatel polski dysponujący pełnią praw publicznych mógł znaleźć zatrudnienie w służbie publicznej. Wynika to co najmniej z dwóch przyczyn: zapewnienia odpowiednich kwalifikacji do określonych zadań oraz niecelowości budowania nadmiernie licznej grupy pracowników utrzymywanych z publicznych środków 722. Praktyka organizacji i przeprowadzania naborów do służby cywilnej pokazuje, że mamy jeszcze do czynienia z ograniczaniem konkurencyjności poprzez znaczące zawężanie wymagań stawianych potencjalnym kandydatom. Ocena takiego postępowania nie jest jednak jednoznaczna. Zawężanie wymagań związane z ich podnoszeniem (np. precyzowanie wymogów związanych z doświadczeniem zawodowym kandydata) wydaje się być w pełni uzasadnione (nieuzasadnione jest znaczące obniżanie wymagań). W sektorze prywatnym zarządzanie istotnymi obszarami działalności firmy powierzane jest osobom posiadającym doświadczenie kierownicze w wąskim i precyzyjnym obszarze. W przypadku administracji działanie takie jest często określane mianem ustawiania konkursów 723. W celu ograniczania tego rodzaju praktyk, Szef Służby Cywilnej oraz Rada Służby Cywilnej mają prawo kierować swoich przedstawicieli do obserwacji procesu naboru. Przyczyną ograniczania konkurencyjności może być również brak odpowiedniej wiedzy pracowników odpowiedzialnych za zarządzanie kadrami w poszczególnych urzędach. Warto zapewne dokonać standaryzacji części opisów wyższych stanowisk w służbie cywilnej tak, aby ograniczyć możliwość dostosowywania opisów pod konkretne postępowania konkursowe. W drugiej części zarządzenia zawarto zasady etyki korpusu służby cywilnej. Zaliczono do nich następujące zasady: godnego zachowania, służby publicznej, lojalności, neutralności politycznej, bezstronności i rzetelności. Podobnie jak w przypadku zasad służby cywilnej, zasady etyki zostały przedstawione w formie wytycznych skierowanych do członków korpusu służby cywilnej. Pojęcie godnego zachowania w doktrynie nie jest jednoznacznie zdefiniowane. Można domniemywać, że ustawodawca posługując się tym pojęciem miał na myśli wszelkie zachowania członka korpusu służby cywilnej, które negatywnie wpływają na 722 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn.: K 25/04, s. 7, Dz. U. z 2005 r., Nr 23, poz. 192, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 1/A/ Przykładem może być konkurs na stanowisko dyrektora Departamentu Ewidencji Państwowych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (ogłoszenie nr 1895 z dnia 14 listopada 2013 r.). Jak podkreślano w Dzienniku Gazecie Prawnej dookreślenie wymogów związanych z posiadaniem co najmniej dwuletniego stażu na stanowisku kierowniczym w sektorze publicznym oraz rocznym doświadczeniem w zakresie ewidencji państwowych było złamaniem ustawy o służbie cywilnej, R. Zieliński, Konkurs w MSW ustawiony. I anulowany, Dziennik Gazeta Prawna, źródło: dostęp: 20 lutego 2014 r. W mojej ocenie w tym przypadku nie doszło do złamania zapisów ustawy bowiem ta precyzuje minimalne wymagania stażowe związane z obsadzaniem wyższych stanowisk w służbie cywilnej. 238

239 wizerunek służby cywilnej, jej postrzeganie przez społeczeństwo oraz otoczenie instytucjonalne. Zasada godnego zachowania nakłada na członków korpusu służby cywilnej obowiązek wykonywania pracy z poszanowaniem reguł współżycia społecznego i kultury osobistej oraz poszanowania godności innych osób, także podwładnych, kolegów i przełożonych 724. Dodatkowo nakłada na adresatów obowiązek życzliwego traktowania obywateli i zapobiegania powstawaniu konfliktów, m.in. w relacjach z obywatelami 725. Jak podkreślają Dagmir Długosz i Wojciech Zawadzki, takie postawienie sprawy stanowi istotne novum wobec niegdysiejszych poglądów, w myśl których urzędnik powinien zachowywać wobec obywatela (a właściwie jak to kiedyś określano petenta) tzw. postawę chłodno-urzędową, odznaczającą się raczej ostentacyjnym dystansem niż życzliwością 726. Zasada godnego zachowania nie odnosi się wyłącznie do sytuacji zawodowych. Obowiązuje urzędników również na płaszczyźnie życia prywatnego, zwłaszcza w kontekście unikania niepożądanych zachowań mających negatywny wpływ na wizerunek państwa, służby cywilnej i urzędu. Zasada ta jako jedyna z omawianego kodeksu była dotychczas przedmiotem orzecznictwa sądów powszechnych. Sąd Apelacyjny w Rzeszowie podkreślił, że pracownik służby cywilnej może wyrażać opinie o swoim zakładzie pracy, czy też przełożonym, winien to jednak czynić w sposób stosowny. Niedopuszczalne jest wyrażanie dezaprobaty dla kierownika zakładu pracy w sposób agresywny, w obraźliwych słowach. Takie zachowanie stanowi naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i winno skutkować, co najmniej zastosowaniem jednej z kar dyscyplinarnych przewidzianych ustawą z 2008 roku o służbie cywilnej 727. Wprowadzenie do kanonu etycznego zasady godnego zachowania się nie stanowi jednak nakazu prowadzenia ascetycznego sposobu życia, pozbawionego wszelkich radości i rozrywek. Zasada ta nie zabrania spożywania alkoholu w sytuacjach publicznych jednak zakazuje niestosownych zachowań pod jego wpływem. W literaturze przedmiotu, jako przykłady naruszenia omawianego obowiązku wskazuje się m.in.: formułowanie niepochlebnych opinii dotyczących służby cywilnej lub urzędu, lekceważący stosunek do instytucji państwowych lub samorządowych, niestosowne zachowanie się członka korpusu służby cywilnej w miejscu swego zamieszkania, nadużywanie alkoholu, znęcanie się nad członkami rodziny 728. Wyraźnie więc chodzi o zachowania o silnym ładunku negatywnych emocji, powszechnie nieakceptowane społecznie. Nieostrość przepisu prawnego powoduje, że każde jego naruszenie należy 724 Zarządzenie Nr 70, D. Długosz, W. Zawadzki, Etyczny drogowskaz urzędników. Zasady etyki w praktyce administracji, Przegląd Służby Cywilnej, wydanie specjalne nr 1, Warszawa 2011, s , oraz A. Melezini, Wprowadzenie kodeksu etyki służby cywilnej, w: Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową, Warszawa 2012, s D. Długosz, W. Zawadzki, Etyczny, s Wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn.: III APo 7/ J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s

240 rozpatrywać indywidualnie, uwzględniając tło wydarzeń i towarzyszące im okoliczności 729. Zasada służby publicznej precyzuje jednoznacznie służebny charakter pracy wykonywanej przez pracowników służby cywilnej na rzecz obywateli państwa polskiego. Praca ta ma urzeczywistniać wartości leżące u podstaw systemu prawnego określonego w Konstytucji i innych przepisach prawa, ochronę interesów państwa, współtworzenie pozytywnego wizerunku służby cywilnej oraz wpływaniu na postrzeganie Polski na arenie międzynarodowej 730. Zasada ta wymaga również od członków korpusu służby cywilnej przedkładania dobra wspólnego obywateli nad interes osobisty, jednostkowy lub grupowy, a także determinację w podejmowaniu trudnych rozstrzygnięć oraz odpowiedzialność za swoje postępowanie ze świadomością, że interes publiczny wymaga działań rozważnych, ale skutecznych i realizowanych w sposób zdecydowany. Wydaje się jednak, że wprowadzenie zapisów związanych z przedkładaniem interesu i dobra wspólnego nad interes prywatny nie jest do końca trafnym posunięciem. Trudno bowiem wymagać od urzędników którzy zgodnie z oczekiwaniami społecznymi i politycznymi powinni stawać się profesjonalistami poświęcania własnych korzyści na rzecz dobra wspólnego. Aby wymagać stawiania dobra wspólnego nad interes osobisty należy dążyć do wypracowania etosu służby publicznej i dopiero na tej podstawie określać rygory selekcyjne do służby cywilnej. W innym przypadku zasada ta będzie miała jedynie charakter fasadowy. Kolejna zasada związana jest z lojalnością urzędniczą. Ustawodawca zobowiązał pracowników służby cywilnej do lojalności wobec urzędu oraz przełożonych, kolegów i podwładnych, a także Rzeczypospolitej Polskiej i jej konstytucyjnych organów bez względu na własne przekonania i poglądy polityczne. Lojalność definiowana jest również poprzez gotowość do wykonywania poleceń służbowych przy zachowaniu wysokich standardów pracy, udzielanie przełożonym obiektywnych, zgodnych z najlepszą wolą i wiedzą porad i opinii oraz wykazywanie powściągliwości w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu oraz innych urzędów, zwłaszcza jeżeli poglądy takie podważałyby zaufanie obywateli do tych instytucji 731. Już kilkadziesiąt lat temu Zygmunt Żuławski zwracał uwagę, że wyrażenie lojalność wobec państwa stała się bardzo modnym określeniem, jednak nie doprecyzowano na czym właściwie owa lojalność ma polegać. Uważał on, że lojalność wobec państwa to przede wszystkim poszanowanie istoty i celów tego państwa. Lojalny będzie nie ten kto jest uległy i wszystko pochwala, lecz ten, kto umie spełnić obowiązek 729 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn.: III APo 5/12. Tamże stwierdzono m.in., że wyrażenie takich emocji sprowadzające się do poinformowania przełożonego o odwołaniu się od otrzymanej oceny do sądu, choćby tonem wzburzonym, z pewnością nie stanowi jakiejkolwiek groźby i nie wyczerpuje znamion naruszenia obowiązku godnego zachowania. 730 Zarządzenie Nr 70, Tamże,

241 wobec całości i zastosować się do woli całego narodu 732. W odniesieniu do urzędników zaznaczał, że nie są lojalni urzędnicy państwowi, którzy wydają zarządzenia i zakazy nie po to, by faktycznie uniemożliwić zabronionego prawem czynu, lecz po to, by dogodzić swej woli lub chwilowej wygodzie, a później dopiero szukają motywów dla wydanych decyzji lub stereotypowo <walą>, że zrobili to ze względu na <utrzymanie spokoju i porządku publicznego> lub z obawy, by nie szerzyły się <niebezpieczne wieści> 733. Stwierdzenia te choć odnoszące się do zupełnie innej rzeczywistości społecznej i politycznej należy uznać za nadal aktualne. Potwierdzeniem takiego stanu jest anonimowa wypowiedź jednego z pracowników służby cywilnej. Stwierdził on, że kryterium lojalności wobec państwa jest ostatnim w kwalifikowaniu przydatności i awansowaniu w administracji. <Panem> dla urzędników nie jest Rzeczypospolita Polska, ale bezpośredni przełożeni, bo to wyłącznie od nich zależy wszystko, co może ich spotkać w życiu zawodowym i związane z tym awanse finansowe 734. Michał Kulesza uważa, że często wymóg lojalności wobec państwa i Konstytucji bywa zastępowany lojalnością a niekiedy wręcz serwilizmem wobec aktualnie rządzącej partii politycznej 735. Zdaniem Jolanty Itrich-Drabarek, granicą wywiązywania się z obowiązku lojalności w służbie cywilnej jest zachowanie zgodne z prawem 736. W przypadku, gdy w sposób jasny i oczywisty polecenie przełożonego nosi znamiona przestępstwa, a jego skutkiem będzie złamanie prawa, urzędnik powinien odmówić wykonania polecenia a następnie niezwłocznie, w formie pisemnej, poinformować o tym fakcie dyrektora generalnego urzędu. Jeżeli jednak polecenie przełożonego budzi wątpliwości natury moralnej albo rodzi podejrzenie o stronniczość lub negatywne skutki społeczne, urzędnik powinien odmówić wykonania polecenia przełożonego. Jeśli jednak przełożony podtrzyma swoje polecenie i zażąda wykonania go na piśmie, urzędnik ma obowiązek je wykonać. Zasada ta unormowana jest również w samej ustawie o służbie cywilnej 737. Neutralność polityczna pracowników i urzędników służby cywilnej jest jedną z najistotniejszych zasad demokratycznego państwa prawnego. Ponieważ szerzej na temat zakresu pojęcia neutralności była mowa w rozdziale pierwszym, to w tym miejscu ograniczę się wyłącznie do zaprezentowania zasady neutralności politycznej w kontekście omawianego zarządzenia. Należy podkreślić, że zasada neutralności politycznej nie ogranicza konstytucyjnych gwarancji wolności i praw człowieka, w tym prawa do udziału 732 Z. Żuławski, Lojalność wobec państwa, Robotnik, Nr 41, z dnia 10 lutego 1938 r., za: Z. Żuławski, O ustroju społecznym i demokracji, Warszawa 2000, s Tamże. 734 Cytat z anonimowego wpisu pod tekstem: P. Solocha, Jak można dobrze rządzić Polską, Zezem do Marka z MSWiA, źródło: dostęp: 20 lutego 2014 r. 735 M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce, s Tamże. 241

242 w życiu publicznym. Ograniczenia nałożone na członków korpusu służby cywilnej odnoszą się do: publicznego niemanifestowania poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią, dystansowania się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych mogących prowadzić do działań stronniczych, niepodejmowania żadnych publicznych działań bezpośrednio wspierających działania o charakterze politycznym, niestwarzania podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym i przestrzeganiu obowiązujących ograniczeń, dbałości o jasność i przejrzystość relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, przy uwzględnieniu, że relacje te nie mogą podważać zaufania do politycznej neutralności członka korpusu służby cywilnej. Wprowadzenie powyższego katalogu zasad wydaje się być zdaniem autora kontrowersyjne z kilku powodów. Po pierwsze, przywołane powyżej zapisy są wysoce nieprecyzyjne. Dla przykładu, jak oceniać czy dane działania urzędnicze bezpośrednio wspierają działania o charakterze politycznym? Przecież większość działań urzędników odnosi się do sfery politycznej i to w sposób bezpośredni. Przygotowanie aktu prawnego wpisującego się w politykę rządu jest tego przykładem. Po wtóre, przejrzystość w relacjach z przedstawicielami świata polityki, zwłaszcza w kontekście ich oczekiwań i wpływu na funkcjonowanie systemu służby cywilnej, nie jest do końca realna. Nie podlega dyskusji, że relacje te powinny być oparte na wzajemnym zaufaniu, co powoduje konieczność zachowania poufności. Nie twierdzę, że należy sprowadzać relacje polityków i urzędników do szarej strefy komunikacyjnej, jednak nie wszystkie aspekty relacji z osobami pełniącymi funkcje publiczne powinny być przedmiotem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Po trzecie, niestwarzanie podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym w świetle celu powołania służby cywilnej jest niemożliwe. Jak stwierdził wysokiej rangi urzędnik w rozmowie ze mną, w okresie przedwyborczym wszystkie urzędy centralne, ministerstwa i urzędy wojewódzkie wpadają w swoisty rezonans polityczny. Stwierdzenie to jest prawdziwe, bowiem w roku wyborczym działania poszczególnych urzędów dotyczą głównie działalności (w sferze legislacyjnej, komunikacyjnej i wykonawczej) nakierowanej na zwiększanie kapitału wyborczego. Wdrażanie rozwiązań i inicjatyw o pozytywnym odbiorze społecznym jest przejawem działania na rzecz określonej partii politycznej reprezentującej w danym momencie rząd. Działanie to jest naturalne i nie stanowi jak sądzę przejawu upolitycznienia. Jak już było to wielokrotnie podkreślane, służba cywilna została powołana do realizacji zadań rządowych, a nie ich kwestionowania, kontestowania czy prowadzenia własnej polityki. Po czwarte, jak to podkreślają Dagmir Długosz i Wojciech Zawadzki, każdy z wyżej wymienionych aspektów neutralności politycznej wymaga dalszej konkretyzacji. 242

243 Jej brak w tekście zarządzenia zdaje się wskazywać, że podobnie jak w przypadku omawianej wcześniej zasady godnego zachowania kwestia ta pozostawiona jest indywidualnej ocenie członków korpusu służby cywilnej, ale także w pewnych przypadkach komisjom dyscyplinarnym służby cywilnej, a w skrajnych sytuacjach dyrektorom generalnym (kierownikom) urzędów 738. Pozostawienie dowolności interpretacyjnej w przypadku prawa odnoszącego się do sankcji dyscyplinarnych jest niewłaściwe. Łatwo możemy bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której jeden z dyrektorów generalnych będzie przestrzegał zasady w sposób restrykcyjny, a drugi nie będzie przywiązywał do tego szczególnej uwagi. Spowoduje to nieuzasadniony rozdźwięk, który z pewnością nie przyczyni się do budowy spójnego sytemu służby cywilnej. W świetle omówionych powyżej wytycznych zasadne wydaje się pytanie, czy neutralność polityczna jest nierealnym postulatem, wręcz utopijną ideą, czy też faktem mającym miejsce w codziennej aktywności urzędników. Próba odpowiedzi na to pytanie została podjęta w rozdziale czwartym. Istotą zasady bezstronności jest kształtowanie należytego poziomu kultury etycznej korpusu służby cywilnej, jego apolityczności, neutralności światopoglądowej i powściągliwości 739. Bezstronność oznacza także niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na sposób realizacji przypisanych poszczególnym organom kompetencji 740. Na gruncie zasad etyki, zasada bezstronności w szczególności wyraża się w niedopuszczaniu do podejrzeń o konflikt między interesem publicznym i prywatnym, niepodejmowaniu żadnych prac ani zajęć kolidujących z obowiązkami służbowymi, jednakowym traktowaniu wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych i nieuleganiu przy tym jakimkolwiek naciskom i niedemonstrowaniu zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności zwłaszcza politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej oraz niepromowaniu jakichkolwiek grupy interesu 741. Przenosząc bezstronność w sferę codziennej pracy urzędniczej, należy stwierdzić, że działanie bezstronne oznacza wyeliminowanie uznaniowości w związku z wykonywanymi zadaniami. Bezstronność nie odnosi się do żadnej konkretnej grupy podmiotów czy interesariuszy. Oznacza konieczność stosowania jednolitych standardów wobec wszystkich uczestników procesów decyzyjnych związanych z władztwem publicznym. Bezstronność z założenia eliminuje dyskrecjonalność w podejmowaniu decyzji. Co ważne bezstronność obok rzetelności i neutralności politycznej jest konstytucyjnym aksjomatem służby cywilnej. Jej naruszenie powoduje złamanie jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego. 738 D. Długosz, W. Zawadzki, Etyczny, s J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie, s Zob. szerzej: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn.: K 26/00, Dz. U. z 2002 r., Nr 56, poz. 517, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 2/A/ Zarządzenie Nr 70,

244 Rzetelność członków korpusu służby cywilnej odnosi się do sumiennego i rozważnego realizowania powierzonych zadań, dotrzymywaniu zobowiązań (zgodnie z przepisami prawa), a także polega na twórczym podejmowaniu zadań i aktywnym realizowaniu obowiązków zgodnie z najlepszą wolą i w interesie społecznym, co oznacza coś więcej niż tylko ścisłe przestrzeganie przepisów 742. Jak podkreśla Jolanta Itrich-Drabarek, w zakresie definicji rzetelności mieści się również myślenie strategiczne i kreatywne, oznaczające proaktywną postawę zachęcającą współpracowników do wykorzystywania twórczego myślenia do budowania logicznych koncepcji i wizji strategicznych oraz skutecznych rozwiązań w celu dokonania pozytywnych zmian 743. Z perspektywy narzędzi kontrolnych stosowanych wobec administracji publicznej, rzetelność obejmuje ocenę działania pod kątem należytej staranności co do prowadzenia działalności, jak i realizowanych zadań merytorycznych, a w pojęciu rzetelności mieści się także dbałość o uwzględnienie dyrektyw płynących z ośrodków dyspozycyjnych wyższego rzędu oraz dochowywanie istniejących standardów, reguł i parametrów w danej dziedzinie 744. W zarządzeniu doprecyzowano również obowiązki Szefa Służby Cywilnej, Rady Służby Cywilnej, dyrektorów generalnych urzędów i członków korpusu służby cywilnej w zakresie przestrzegania zasad etycznych. Szef Służby Cywilnej odpowiada m.in. za wyjaśnianie problemów wynikających ze stosowania zasad, monitorowanie przestrzegania zasad, analizowanie sprawozdań, wydawanie poleceń dyrektorom generalnym urzędów w celu usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej, a także kontroluje ich wykonanie i współdziała z innymi organami administracji publicznej przy upowszechnianiu, stosowaniu i nadzorowaniu przestrzegania zasad służby cywilnej. Na Radę Służby Cywilnej, przy wyrażaniu opinii oraz wykonywaniu zadań określonych w ustawie, nałożono obowiązek stosowania zasad etyki i zasad służby cywilnej. Dyrektorzy generalni odpowiadają m.in. za zapewnienie przestrzegania zasad służby cywilnej w podległym sobie urzędzie, kierowanie się zasadami służby cywilnej przy wydawaniu zgody na dodatkowe zatrudnienie członka korpusu służby cywilnej lub podjęcie zajęć zarobkowych przez urzędnika służby cywilnej oraz pracownika służby cywilnej zajmującego wyższe stanowisko w służbie cywilnej, uwzględnianie zasad w programach zarządzania zasobami ludzkimi, upowszechnienie w sposób przyjęty w urzędzie zasady służby cywilnej wśród członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie, a także zapoznanie zatrudnionych pracowników z tekstem zarządzenia. Członek korpusu służby cywilnej kierujący pracownikami jest odpowiedzialny za przestrzeganie zasad służby cywilnej przez podległych członków korpusu służby cywilnej 745. Do współpracy z Szefem Służby Cywilnej w zakresie 742 D. Długosz, W. Zawadzki, Etyczny, s J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce, s. 145 i nast. 744 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s Zob. szerzej: Zarządzenie Nr 70,

245 przestrzegania zasad służby cywilnej zostali zobowiązani ministrowie oraz inne osoby zajmujące w administracji rządowej kierownicze stanowiska państwowe 746. Kończąc analizę przepisów zarządzenia pragnę zwrócić uwagę na najważniejsze wyniki badań prezentujących postawy członków korpusu służby cywilnej wobec kwestii etycznych 747. W trakcie badania urzędnicy wskazali na szereg problemów, które napotykają w swojej codziennej pracy. Do podstawowych zaliczyli: ogólną słabość prawa, brak spójności w przepisach, częste zmiany legislacji oraz braki w interpretacji przepisów (lub zbyt dużą różnorodność interpretacji), niski i niezadowalający poziom wynagrodzeń czy brak czasu i środków finansowych na rozwój zawodowy. Wskazywano także na szereg problemów związanych z rozbudowaną biurokracją, sposobem organizacji pracy, komunikacją wewnętrzną w urzędach i relacjami pomiędzy urzędami różnego szczebla. Warto zauważyć, że w hierarchii ważności problemów dnia codziennego członkowie korpusu służby cywilnej wymieniali na dalekich miejscach nieetyczne zachowania części urzędników i korupcję, wyrażając tym swoje przekonanie o małej wadze tych problemów 748. Respondenci w trakcie badania często wskazywali na istnienie motywu misji związanej z wykonywaniem zawodu urzędnika. Wielokrotne podkreślano, że pomimo różnych problemów, bycie urzędnikiem państwowym wiąże się z poczuciem odpowiedzialności za państwo i jego obywateli. Wśród najważniejszych zasad etycznych przypisanych do korpusu służby cywilnej osoby badane zaliczyły: postawę etyczną, rzetelność, lojalność zawodową i wysokie kompetencje zawodowe. Najniżej oceniano kulturę osobistą, przejrzystość działań i troskę o dobro wspólne. Wyniki tych badań potwierdzają niski poziom wiedzy na temat podstawowych zasad systemu służby cywilnej w pierwszych latach tworzenia tego systemu. 746 Tamże, Postawy członków korpusu służby cywilnej wobec kwestii etycznych. Raport z badań, wstęp: J. Kucharczyk, opracowanie: C. Trutkowski, Instytut Spraw Publicznych, projekt Podnoszenie świadomości członków korpusu służby cywilnej w zakresie dylematów etycznych, Warszawa Tamże, s

246 Wykres 1. Najważniejsze zasady zawodowe (% respondentów, którzy wskazali daną odpowiedź, wśród badanych, którzy uważają, że istnieją zasady powszechnie obowiązujące w środowisku członków korpusu służby cywilnej). Źródło: Postawy członków korpusu służby cywilnej wobec kwestii etycznych. Raport z badań, wstęp: J. Kucharczyk, opracowanie: C. Trutkowski, Instytut Spraw Publicznych, projekt Podnoszenie świadomości członków korpusu służby cywilnej w zakresie dylematów etycznych, Warszawa 2004, s. 12. Często określano jako nieetyczne wszelkie działania łamiące powszechnie akceptowane normy i podzielane wartości. W tym zakresie podawane przez badanych definicje działań nieetycznych tożsame są z rozumieniem norm społecznych, czy kulturowych. Za nieetyczne uważane są przede wszystkim zachowania, które naruszają kanon podstawowych zasad zawodowych, a zatem głównie: niedbałość o zachowanie wysokiego poziomu merytorycznego wykonywanej pracy, brak troski o ochronę dóbr publicznych, upolitycznienie i stronniczość, brak lojalności zawodowej czy nieprzejrzystość działań 749. Syntetyzując rozważania dotyczące zasad korpusu służby cywilnej oraz etyki tego korpusu, należy stwierdzić, że samo wprowadzenie omówionych powyżej zasad nie stanowi imperatywu samego w sobie. Skuteczność tych zasad będzie zależeć o wielu czynników takich jak: sposób wdrożenia przepisów i ich interpretowanie 750, wspieranie procesów szkoleniowych, zarządzanie wiedzą czy promowanie postaw i zachowań etycznych. Jak to dostrzegł Tomasz Grosse, jakość i skuteczność działania administracji publicznej zależy nie tylko od odpowiednich struktur organizacyjnych i wewnętrznie spójnych procedur postępowania, ale także od stosowania w codziennej praktyce kryteriów etyki urzędniczej, której normy powinny być sformułowane w sposób 749 Tamże, s Na temat roli i pozycji kodeksów etyki w systemie normatywnym w państwie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 7 października 1992 r., stwierdzając, na gruncie oceny Kodeksu Etyki Lekarskiej, że norma etyczna zawarta w kodeksie etycznym dookreśla normę prawną. Normy zawarte w kodeksach etycznych mają charakter norm deontologicznych (dla przypomnienia: deontologia to zbiór norm moralnych, które obowiązują przedstawicieli danego zawodu) i same przez się charakteru prawnego nie mają. Należą do niezależnego od prawa zbioru norm etycznych. Mogą być przez akt prawny inkorporowane do systemu obowiązującego prawa. Należy tu jednak wskazać, że w doktrynie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajdowało także przeciwników, którzy podkreślali, że normy kodeksów etycznych mają charakter źródeł prawa, a regulacje z nich wynikające mają walor norm prawnych. 246

247 szczegółowy i konkretny, odnoszący się do realnie występujących w administracji problemów i konfliktów interesów 751. Kodeksy etyczne pełnią również określone funkcje. Jedną z nich jest funkcja ochronna, która polega na tym, że osoby działające zgodnie z prawem w służbie publicznej mają prawo do ochrony przed polityczno-partyjnymi rozgrywkami 752. Dotychczas jednak nie wprowadzono żadnych rozwiązań w tym zakresie. Zdaniem Jolanty Itrich-Drabarek, jednym z celów polskiej służby cywilnej winna stać się konsolidacja wspólnych wartości i budowa jednolitej kultury organizacyjnej, co oznacza, że wszyscy zatrudnieni w służbie cywilnej powinni zrozumieć ich treść, identyfikować się ze wspólnie ustalonymi wartościami oraz kierować się nimi w codziennej praktyce zawodowej. Do realizacji tego założenia niezbędna jest eliminacja nieprecyzyjnych określeń, typu nieposzlakowana opinia i wprowadzenie narzędzi umożliwiających weryfikację czy dany kandydat spełnia jeden z podstawowych warunków przystąpienia do służby cywilnej, czy też nie 753. Powyższe argumenty wskazują na wagę kwestii etycznych służby cywilnej dla jej prawidłowego funkcjonowania i dalszej profesjonalizacji. Popularyzowanie i rozliczanie ze stosowania tych zasad jest jednym z najważniejszych zadań, jakie stoją przed osobami zarządzającymi systemem służby cywilnej. Budowanie spójnego systemu musi bowiem zaczynać się od działań oddolnych, takich jak budowanie wspólnego etosu urzędniczego. Rozliczanie z przestrzegania zasad etycznych w praktyce odbywa się w postępowaniach dyscyplinarnych. Michał Kulesza twierdził, że w korpusie urzędniczym ogromne znaczenie muszą mieć mechanizmy korekty i samooceny oparte na wysokich standardach etycznych, co prowadzi do samooczyszczenia się korpusu urzędniczego z osób, które nie spełniają tych standardów 754. Nie sposób nie zgodzić się z takim stwierdzeniem. Należy jednak dostrzec, że jego osiągnięcie będzie możliwe dopiero za kilka lat, po zmianie optyki postrzegania relacji pracodawca-pracownik przez sądy pracy. Analizując orzecznictwo sądowe na poziomie sądów apelacyjnych, związane z odwołaniami od orzeczeń komisji dyscyplinarnych należy stwierdzić, że sądy stoją w przeważającej mierze na straży interesów pracowników, nie uwzględniając interesów pracodawcy. W jednej ze znanych mi spraw pracowniczych, sąd apelacyjny oddalił zażalenie pracodawcy na wyrok Wyższej Komisji Dyscyplinarnej, stwierdzając, że naruszanie obowiązków związanych z przestrzeganiem czasu pracy urzędników nie jest podstawą do udzielenia pracownikowi pisemnego upomnienia. Wyrok ten z pewnością nie przyczynia się do budowy profesjonalnego aparatu urzędniczego skupionego na efektywnym realizowaniu zadań publicznych. 751 T. Grosse, Służba cywilna w Polsce i możliwości jej rozwoju, Służba Cywilna, 2000/2001, Nr 1, wiosna-lato, s W. Gasparski, Kodeksy etyczne: ich projektowanie, wprowadzania i stosowanie (na wybranym przykładzie), Annales, 2000, t. 3, s Zob. szerzej: J. Itrich-Drabarek, Służba cywilna w Polsce, s. 127 i nast., Uwarunkowania, standardy, s. 183 i nast. 754 M. Kulesza, Destabilizacja metodą rządzenia, Rzeczpospolita, z dnia 13 lutego 2006 r. 247

248 Doświadczenia autora płynące z przeprowadzania dziesiątek postępowań konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej pokazują, że znajomość zagadnień związanych z kwestiami etycznymi i zasadami służby cywilnej stanowią piętę achillesową większości kandydatów. Z uwagi na poufność testów wiedzy nie ma możliwości zaprezentowania szczegółowych analiz, jednak należy tu stwierdzić, że blisko 75% kandydatów ma problem z wymienieniem i scharakteryzowaniem trzech wybranych zasad etyki lub zasad służby cywilnej. Stan taki jest wynikiem niskiej świadomości społecznej na temat etycznych standardów służby cywilnej. Co gorsza, podobny poziom świadomości etycznej prezentują członkowie korpusu służby cywilnej. Wielu dyrektorów od lat zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie posiada nawet podstawowej wiedzy na temat etycznego zarządzania. Warto wobec tego rozważyć wprowadzenie obligatoryjnego obowiązku sprawdzania zasad etycznych w trakcie postępowań konkursowych oraz wprowadzenie do ocen okresowych kryteriów oceniających postawę etyczną pracowników i urzędników służby cywilnej. Generalnie, należy stwierdzić, że rozwiązania wprowadzone zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej stanowią krok w dobrą stronę. Trzeba jednak pamiętać o wyeliminowaniu nieprecyzyjności zapisów poszczególnych zasad. Wartym wsparcia jest pogląd Tomasza Grosse, który twierdzi, że normy etyki zawodowej powinny być sformułowane w sposób szczegółowy i konkretny, odnoszący się do realnie występujących w administracji problemów i konfliktów interesów. Pozostawienie urzędnika bez jakichkolwiek wskazówek praktycznych w tej sferze prowadzi do faktycznej rezygnacji z wprowadzenia zachowań moralnych do środowiska administracyjnego. Przeciętny urzędnik nie będzie bowiem rozwiązywał poważnych dylematów moralnych za pomocą aspektów filozoficznych, historycznych, politycznych i kulturalnych. Oczekuje on prostych porad dotyczących codziennej praktyki służbowej 755. Uważam również, że należy wypracować mechanizmy pozwalające na efektywne sygnalizowanie nieprawidłowości w poszczególnych urzędach. Dyskurs naukowców, ekspertów i urzędników dotyczący konieczności ochrony tzw. sygnalistów staje się coraz bardziej dynamiczny 756. Wdrożenie mechanizmów ochrony wymaga jeszcze sporo pracy, jednak ważnym sygnałem jest rozpoczęcie publicznej dyskusji na ten temat. Jak pokazują badania ochrona pracowników sygnalizujących zagrożenia i nieprawidłowości w zakresie realizowanych zadań niezależnie od charakteru działalności pozwala unikać marnotrawienia środków, czy nadużywania wpływów formalnych i nieformalnych T. Grosse, Służba cywilna, s Np. w Fundacji im. Stefana Batorego 28 czerwca 2013 r. odbyło się, zorganizowanie w partnerstwie z Departamentem Służby Cywilnej KPRM oraz firmą Ernst & Young, seminarium eksperckie pt. Sygnalista w zakładzie pracy systemy wewnętrznego sygnalizowania nieprawidłowości z perspektywy pracodawcy. 757 Zob. szerzej: A. Wojciechowska-Nowak, Założenia do ustawy o ochronie osób sygnalizujących nieprawidłowości w środowisku zawodowym. Jak polski ustawodawca może czerpać z doświadczeń państw 248

249 W omawianym tu zarządzeniu nie uregulowano również kwestii związanych z przyjmowaniem prezentów przez członków korpusu służby cywilnej 758. Konieczność doprecyzowania tej kwestii zgodnie ze standardami obowiązującymi w krajach członkowskich Unii Europejskiej oraz instytucjach wspólnotowych jest nadal aktualna. Istotnym z punktu widzenia praktycznego wykorzystania przepisów kodeksu jest również opracowanie regulaminów postępowania w przypadku podejrzeń pracownika o złamaniu przez przełożonych przepisów ustawy. Odwołanie się do przepisów ustawy o służbie cywilnej wydaje się być niewystarczające. Nie ulega wątpliwości, że przyjmowanie kodeksów etycznych może doprowadzić do zainicjowania procesu zmian postaw prezentowanych przez urzędników. Samo jednak przyjęcie i potwierdzenie faktu zapoznania się z kodeksem nie wystarczy. Aby kodeks etyczny był skuteczny nie może być narzucony. Musi być wypracowany przez zainteresowanych i przyjęty jako własny drogowskaz postępowania. Zaangażowanie w wypracowywanie własnego dokumentu pozwoli na jego praktyczne stosowanie. Z czasem normy kodeksowe staną się powszechnie akceptowane i naturalne w codziennym postępowaniu. Z pewnością wdrożenie kodeksów etycznych, choćby najlepszych pod względem prawnym, nie wyeliminuje w pełni dysfunkcji i dylematów etycznych w służbie cywilnej. Do zasadniczych czynników mających wpływ na dysfunkcje sfery publicznej należą następujące czynniki strukturalne: cechy struktury społecznej i struktury organizacyjnej, w jakich przyszło sferze publicznej funkcjonować, charakter struktury społecznej (demokratyczny czy elitarny) oraz rodzaj podziałów społecznych (łagodny czy radykalny) 759. Wielu urzędników i ekspertów uważa jednak, że wdrażanie kodeksów etycznych w żadnej mierze nie przyczyni się do lepszego działania administracji i jej pracowników. Robert Suwaj twierdzi, że kodeksy etyczne stanowią wątpliwej jakości substytut prawidłowego przygotowania urzędnika do wykonywania funkcji publicznej. Zamiast urzędnika przygotować do rzetelnego wykonywania pracy, łatwiej jest dać mu kodeks etycznego postępowania, żeby wiedział jak ma pracować 760. Rolę etyki w służbie publicznej sprowadza zaś do roli wspomagającej urzędnika w rozwiązywaniu obcych?, Warszawa 2012, A. Wojciechowska-Nowak, Sygnalista w zakładzie pracy. Systemy wewnętrznego sygnalizowania nieprawidłowości z perspektywy pracodawcy, Przegląd Służby Cywilnej, Nr 4 (25), lipiec-sierpień 2013, s , Wsparcie i ochrona sygnalistów, program realizowany przez Fundację Batorego, źródło: dostęp: 13 grudnia 2013 r. 758 Np. we Włoszech pracownicy administracji nie mogą przyjmować prezentów, których wartość przekracza 150 euro. W Niemczech przyjmowanie nagród i prezentów lub jakichkolwiek innych korzyści przez wszystkich zatrudnionych (urzędników, sędziów, pracowników, robotników, praktykantów, stażystów) w związku z pełnionym urzędem lub wykonywanymi czynnościami służbowymi jest zabronione. 759 J. Itrich-Drabarek, Dysfunkcje etyczne w sferze publicznej, w: Etyka w życiu, s. 231, tamże także na temat podstawowych uwarunkowań dysfunkcji w sferze etycznej. 760 R. Suwaj, O przecenianej roli kodeksów, Administracja Publiczna Studia krajowe i międzynarodowe, Nr 2/10/2007 s. 178 i nast. 249

250 dylematów, których rozwiązanie nie zostało przewidziane w przepisach prawa 761. Wydaje się jednak, iż ostatnie zdanie świadczy o całkowitym niezrozumieniu roli kodeksów etycznych w służbie publicznej. Rolą kodeksów nie jest bowiem zastępowanie prawa publicznego, tylko określanie pewnych standardów postępowania pracowników realizujących zadania publiczne. Jak już było wspomniane, kodeksy mają stanowić swoisty drogowskaz dla urzędników, a nie określać tryb postępowania administracyjnego. Jerzy Regulski twierdzi, że wiele niedobrych nawyków odziedziczyliśmy po PRL-u i ciągle trudno nam się z nich wyzwolić. Transformacja ustrojowa i przeobrażenia społeczne zmuszają nas do przyjmowania innych wzorów zachowań. Dla wielu osób nie jest to łatwe. Trzeba im w tym pomóc. I temu mają służyć różnego rodzaju kodeksy etyczne czy honorowe. One wskazują, jakim standardom i wartościom mają odpowiadać nasze zachowania. Takie kodeksy staną się szczególnie ważne dla ludzi, którzy w swej pracy mają bezpośredni kontakt z interesantami i podejmują ważne decyzje, a więc dla pracowników administracji w szczególności 762. Chciałbym jeszcze raz zwrócić uwagę na jeden z najistotniejszych elementów mających wpływ na przyszłość korpusu służby cywilnej. Europejski Instytut Administracji Publicznej określił uniwersalny zestaw podstawowych zasad etyki. Należy do nich m.in. zasada zaufania obywateli do urzędników i zaufanie urzędników do obywateli. To właśnie budowanie zaufania obywateli oraz pozytywnego wizerunku służby cywilnej jest głównym wyzwaniem stojącym przed służbą cywilną. Konstatując całościowo rozważania prowadzone w niniejszej części pracy należy stwierdzić, że rozwiązania wprowadzone w ustawie z listopada 2008 roku dają podstawę do zbudowania efektywnego i sprawnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi. Wprowadzenie w najbliższym czasie spójnej strategii zarządzania zasobami ludzkimi uwzględniającej z jednej strony oczekiwania płynące z systemu politycznego (premiera i ministrów) oraz z drugiej dyrektorów generalnych i pracowników służby cywilnej pozwoli na dalszą profesjonalizację sposobu świadczenia usług publicznych. Zaprezentowane dysfunkcje i zjawiska patologiczne mają w mojej ocenie charakter marginalny i ich eliminowanie nie powoduje konieczności szerokiej ingerencji w przepisy prawne. Uważam, że należy również położyć nacisk na podnoszenie standardów komunikacyjnych wewnątrz systemu służby cywilnej. Wiele ciekawych i potrzebnych narzędzi zarządczych jest niewłaściwie wykorzystywana ponieważ pracownicy odpowiedzialni za wdrożenie i korzystanie z danego narzędzia nie znają celu wdrożenia oraz sposobu korzystania z niego (używając kolokwializmu można stwierdzić, że ustawodawca nie dostarcza instrukcji obsługi). Przykładem takim są oceny okresowe, które w świadomości wielu menedżerów służby cywilnej postrzegane są jako kolejne niczego nie wnoszące papiery. Takie podejście wynika z braku świadomości 761 Tamże. 762 J. Regulski, Samorządowe słowo honoru, Przegląd Komunalny, nr 6/2005 (165), źródło: dostęp: 22 lutego 2014 r. 250

251 niezbędnej menedżerowi (o potrzebie szkolenia poniżej) oraz braku akcji informacyjnopromocyjnej, która powinna towarzyszyć wdrożeniu tak istotnego narzędzia. W mojej ocenie system ocen okresowych pozwala na efektywne zarządzanie posiadanymi zasobami ludzkimi jednak wymaga od bezpośrednich przełożonych odpowiedniego przygotowania. Zasygnalizowany powyżej wniosek, który z pewnością wymaga realizacji, odnosi się do sfery kwalifikacji zawodowych pracowników służby cywilnej. Jak wielokrotnie podkreślano w niniejszej pracy otoczenie instytucjonalne i prawne jest dynamiczne. Powoduje to konieczność stałego dostosowywania zasobów wiedzy, kompetencji i umiejętności do nowej rzeczywistości. Aby móc efektywnie zarządzać potencjałem pracowników trzeba wykorzystywać dostępne narzędzia i techniki podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Nabywanie nowych umiejętności i kompetencji możliwe jest nie tylko w trakcie szkoleń ale również w ramach uczestniczenia w interdyscyplinarnych i międzyurzędowych zespołach zadaniowych. Nie ulega wątpliwości, że kluczem do powodzenia wszelkich działań modernizacyjnych są dyrektorzy generalni urzędów. Stanowią oni bardzo istotny element systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Ustawodawca nałożył na nich szereg fundamentalnych obowiązków jednak nie zawsze zapewnia odpowiednie zasoby do ich osiągania. Wypracowanie efektywnych mechanizmów współdziałania kadry menedżerskiej najwyższego szczebla stanowi niewątpliwie istotne wyzwanie na najbliższy okres czasu. 251

252 Rozdział IV Wyzwania modernizacyjne służby cywilnej 4.1. Spór o rolę gabinetów politycznych w zarządzaniu sprawami publicznymi W dobie demokracji XXI wieku większość państw szczyci się posiadaniem apolitycznego, neutralnego i zawodowego aparatu urzędniczego i biurokratycznego. W Stanach Zjednoczonych z pogardą wspomina się system podziału łupów politycznych, kiedy to szefowie zwycięskiej partii umieszczali swoich ludzi na najlepszych stanowiskach 763. W tym rozdziale zaprezentowane zostaną rozważania oraz problemy związane z umiejscowieniem służby cywilnej w ramach systemu politycznego funkcjonującego, a w szczególności scharakteryzowane zostaną wzajemne relacje pomiędzy gabinetami politycznymi pełniącymi funkcje programowe (polityczne) a stałym (biurokratycznym) aparatem urzędniczym 764. Kwestie wynikające z podziału na stanowiska obsadzane z klucza politycznego oraz merytoryczne stanowiska urzędnicze były dyskutowane i krytykowane od początków kształtowania się systemów administracyjnych w państwach demokratycznych. Dla przykładu, w Stanach Zjednoczonych prezydent Andrew Jackson, pełniący urząd w latach , w ciągu pierwszych osiemnastu miesięcy swej prezydentury wymienił na stanowiskach federalnych setki wysokiej rangą urzędników. Jak podkreśla Longin Pastusiak, Jackson początkowo miał kłopoty z członkami swego gabinetu. Różnili się w wielu sprawach i wzajemnie zwalczali ( ) Wreszcie po serii dymisji Jackson zasadniczo zreorganizował swój gabinet, otaczając się ludźmi lojalnymi, którzy tworzyli tzw. kuchenny gabinet. Ponieważ często zbierali się nieformalnie, w kuchni Białego Domu 765. W następstwie tego działania nawet oskarżono go o korupcję, handlowanie stanowiskami i rozdział tzw. łupów politycznych (spoil system) 766. Wykorzystywanie łupów politycznych w świetle kolejnych afer korupcyjnych na wysokich szczeblach urzędniczych wywoływało fale oburzenia w społeczeństwie. W efekcie tego wzburzenia za prezydentury Chestera Alana Arthura przeprowadzono gruntowną reformę systemu administracyjnego. W polskim systemie politycznym kwestia rozdzielenia sfery politycznej od wykonawczej (administracyjnej) była obecna w dyskursie od początków tworzenia państwowości w 1918 roku. W materiałach Komisji dla usprawnienia administracji publicznej przy Prezesie Rady Ministrów pochodzących z 1933 roku możemy przeczytać m.in., że pośród funkcyj kierowniczych wymagają szczególnego traktowania funkcje polityczne w ścisłem tego słowa znaczeniu t.zn. te funkcje, które polegają wyłącznie na 763 M. G. Roskin, R. L. Cord, J. A. Medeiros, W. S. Jones, Wprowadzenie do nauk, s Zob. szerzej: M. Kulesza, A. Barbasiewicz, Funkcje gabinetów politycznych, Służba Cywilna, 2000/2001, Nr 1, jasień-zima, s L. Pastusiak, Prezydenci Stanów Zjednoczonych Ameryki, Warszawa 2005, s Tamże. 252

253 czuwaniu, ażeby cele wytknięte administracji przez ministra zostały należycie uwzględnione w programach i planach resortowych, ażeby dla osiągnięcia tych celów przewidziano odpowiednie środki i wydano na czas odpowiednie zarządzenia, a wreszcie ażeby wydane zarządzenia były wykonane z należytem zrozumieniem intencyj ministra i lojalnie. I te funkcje oczywiście nie mogą być wykonane przez samego ministra osobiście. W obecnej organizacji ministerstw, gdy minister nie ma odpowiedniego pomocniczego organu kierownictwa, musi w tych sprawach polegać na urzędnikach, zajmujących stanowiska kierownicze w ministerstwie. Rzecz prosta, szuka wśród nich ludzi zaufania politycznego. Jeżeli ich tam nie znajduje, przeprowadza zmiany na stanowiskach kierowniczych 767. Nie ulega wątpliwości, że sprawowanie przez polityków władzy wymaga wsparcia profesjonalnego aparatu urzędniczego i politycznego. Bez takiego wsparcia realizacja polityki rządu byłaby w zasadzie niemożliwa 768. Nie sposób nie zgodzić się z opinią Grzegorza Rydlewskiego, który stwierdza, że relacje między polityką i administracją to problem o charakterze uniwersalnym, który nie stanowi polskiej specyfiki 769. Jak podkreśla Ewa Łętowska, nie ma administracji, która by mogła być neutralna wobec polityki; jednak tezę o możliwości zbudowania takiej administracji głosi się czasami, uznając ją za pewien stan idealny, do którego należałoby dążyć ( ) w praktyce okazuje się to jednak niezmiernie trudne, jeśli nie zupełnie nieosiągalne 770. Należy jednak podkreślić, że postulaty związane z całkowitym rozdzieleniem sfery polityki od aparatu urzędniczego budzą wiele wątpliwości, zarówno wśród teoretyków, jak i praktyków na co dzień zatrudnionych w administracji. Obecna w dyskursie publicznym dyskusja o roli gabinetów politycznych oraz kosztach ich funkcjonowania służy jednak podgrzewaniu nastojów społecznych i deprecjonowaniu poszczególnych rządów, a nie wypracowaniu właściwego modelu ich funkcjonowania. Mechaniczne oddzielenie służby cywilnej od wpływów politycznych nie jest możliwe, a nawet byłoby niecelowe. Jak już to wielokrotnie wykazywano w niniejszej pracy, podstawowym celem funkcjonowania służby cywilnej jest realizacja polityki Rady Ministrów, która w myśl artykułu 146 Konstytucji odpowiada m.in. za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej oraz za sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Pełne rozdzielenie sfery administracyjnej i politycznej musiałoby wobec powyższego 767 Organizacja centralnych władz administracyjnych. Projekt komisji dla usprawnienia administracji publicznej przy Prezesie Rady Ministrów, Materiały Komisji dla usprawnienia administracji publicznej przy Prezesie Rady Ministrów, tom XI, Warszawa 1933, s. 14 (zachowano oryginalną pisownię). 768 Por. J. Blondel, Political Leadership. Towards a General Analysis, London 1987, s , M. Szerer, Sprawa urzędnicza w demokracji, Warszawa 1925, za: D. Bach-Golecka, Służba cywilna a władza polityczna w administracji rządowej. Przykłady praktyki innych państw, Służba Cywilna, 2004, Nr 8, wiosna-lato, s G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny.., s Zob. także ciekawe rozważania dotyczące powiązań pomiędzy politykami a administracją w: G. Rydlewski, Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie przekształceń ustrojowych Warszawa 1995, s. 137, za. G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny.., s

254 skutkować powstaniem niezależnego od rządu centrum decyzyjnego. Centrum to nie podlegałoby jednak takiej kontroli społecznej jak politycy, w związku z czym nie istniałaby praktycznie możliwość faktycznego rozliczenia za podejmowane działania. Ukształtowana w ten sposób swoista wewnętrzna grupa interesu mogłaby realizować swoją wizję polityki jako niezależną od wizji rządowej. Polityka ta mogłaby zostać sprowadzona do partykularnych interesów tej grupy zawodowej 771. To z kolei przyniosłoby negatywne skutki dla obywateli, będących przecież głównymi interesariuszami służby cywilnej. Jak podkreśla Brainard Guy Peters, zdolność administracji do umykania politycznej kontroli, połączona z doświadczeniem i specjalistycznymi kompetencjami, może prowadzić do takich samych rezultatów, do jakich prowadzi niekiedy biurokratyczna konkurencja tj. do narastania autonomii poszczególnych segmentów administracji publicznej i niespójności różnych programów usług publicznych 772. Poza tym należy zwrócić uwagę na postawy pracowników administracji, w tym służby cywilnej, w kontekście konieczności wdrażania systemowych zmian będących wynikiem zmieniającego się otoczenia instytucjonalno-prawnego i społecznogospodarczego oraz wzrastających oczekiwań obywateli. Jak pokazują badania prowadzone przez psychologów polityki, tzw. wzór zachowania A, na który składają się takie komponenty jak silna potrzeba osiągnięć, silne tendencje rywalizacyjne, potrzeby uznania, skłonność do nieustannego silnego zaangażowania się w różnego rodzaju aktywności, impulsywność i szybkość działania oraz psychiczna i fizyczna hipergotowość są raczej domeną polityków 773. Urzędnicy prezentują konserwatywne i zachowawcze postawy wobec zmian, dążąc do zachowania aktualnego status quo. Postawy te uniemożliwiają w konsekwencji dalszy rozwój administracji i optymalizację funkcjonujących w niej procedur. Jak podkreślają Hubert Izdebski i Michał Kulesza, istota problemu relacji pomiędzy światem polityki a administracji polega na konieczności wyraźnego rozróżnienia między politycznymi funkcjami rządu a funkcjami z zakresu administracji publicznej, wykonywanymi przez Radę Ministrów i poszczególnych ministrów 774. Podzielając ten pogląd, uważam, że należy wypracować mechanizmy pozwalające na efektywne wykonywanie zadań państwa, zarówno w kontekście politycznym jak i administracyjnym. Najistotniejszym problemem systemu służby cywilnej nie jest funkcjonowanie gabinetów politycznych, ani wpływy partii politycznych czy grup interesów, ale brak mechanizmów regulujących kompetencje oraz zasad współdziałania poszczególnych podmiotów systemu politycznego i administracyjnego. Poza tym warto zwrócić uwagę na ciągle jeszcze niski poziom klasy politycznej w Polsce. Jak pokazują 771 G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny.., s B. G. Peters, Administracja publiczna, s K. Skarżyńska, Aktywność i bierność polityczna, w: Podstawy psychologii politycznej red. K. Skarżyńska, Poznań 2002, s H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2000, s

255 kolejne zmiany na scenie politycznej, każdy z rządów dążył do stworzenia własnego korpusu służby cywilnej, definiując na nowo kryteria związane z rzetelnością, bezstronnością czy apolitycznością. Nakładając na to problemy płynące z konieczności tworzenia rządów koalicyjnych oraz wynikającą z tego rywalizację poszczególnych drużyn politycznych 775, otrzymujemy dość pesymistyczny obraz wzajemnych relacji polityków i urzędników w okresie III Rzeczypospolitej. Obecność Polski w Unii Europejskiej wymusza wdrażanie szeregu standardów, co w konsekwencji ma przyczynić się do w pełni profesjonalnego sposobu realizacji zadań publicznych przez administracje różnego szczebla. Jak już zasygnalizowano powyżej, urzędników i polityków możemy zaklasyfikować do dwóch odmiennych systemów postrzegania racjonalności w działaniu. Profesjonalni pracownicy służby cywilnej mają co do zasady inną perspektywę rozwoju własnej kariery zawodowej niż osoby pochodzące z politycznej nominacji. Czynnikiem determinującym ten podział jest trwałość charakteru pracy oraz wysoki poziom specjalizacji w danej dziedzinie. Poza tym wiedza urzędnicza stanowi szczególny rodzaj wiedzy opartej na specyficznej racjonalności biurokratycznej 776. Odmienność świata politycznego od administracyjnego związana jest również ze stylem działania oraz sposobem rozwiązywania problemów. Polityków charakteryzuje wysoka aktywność wynikająca z chęci natychmiastowego rozwiązania problemu, aby uzyskać jak największe korzyści polityczne w wymiarze poparcia społecznego przed kolejnymi wyborami. Urzędnicy kierują się racjonalnością i efektywnością podejmowanych działań w kontekście długoterminowym. Kolejnym czynnikiem różnicującym obie grupy jest otoczenie, z którym na co dzień komunikują się politycy i urzędnicy. Głównym partnerem w procesie komunikowania się polityków są inni politycy, przedstawiciele świata mediów oraz lobbyści i różnego rodzaju grupy interesów. Urzędnicy komunikują się w głównej mierze do wewnątrz systemu, tj. z innymi urzędnikami oraz z obywatelami. Trudno jest jednak w pełni podzielić stanowisko prezentowane przez Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy w odniesieniu do remedium na uporządkowanie relacji między światem polityki a światem administracji. Ich zdaniem należy dążyć do stanu, w którym ministerstwa będą odpowiadać wyłącznie za administrację na rzecz polityki państwowej, zaś za realizowanie funkcji związanych z działalnością wykonawczą odpowiadać będą nowo tworzone urzędy centralne, wyłaniane z tych ministerstw. Uważam, że raczej należy dążyć do konsolidacji urzędów w ramach administracji rządowej, gdyż tylko takie działania pozwalają na sprawne zarządzanie państwem. Konsolidacja powinna w szczególności obejmować obszary związane ze wspieraniem procesów decyzyjnych oraz wykonywaniem władztwa administracyjnego w zakresie przewidzianym poszczególnymi ustawami. 775 G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny.., s Zob. szerzej: D. Bach-Golecka, Służba cywilna a, s. 58 oraz V. Chibber, Bureaucratic Rationality and the Developmental State, AJS, Vol. 107, No. 4 (January 2002),

256 O gabinetach politycznych, jako aparacie pomocniczym ministrów, zaczęto w naszym kraju rozmawiać na początku lat dziewięćdziesiątych. Jak pisze Jerzy Stępień, pierwsza próba zmiany anachronicznego systemu podziału zadań pomiędzy urzędnikami administracji a urzędnikami politycznymi została podjęta w okresie rządów Włodzimierza Cimoszewicza. Dopiero wtedy politycy zrozumieli, a przynajmniej dali temu wyraz, że kluczowe dla konstrukcji władzy wykonawczej w państwie demokracji parlamentarnej jest oddzielenie stanowisk politycznych od administracyjnych. ( ) W tamtym też czasie pojawił się pomysł utworzenia gabinetów politycznych. Nikt specjalnie nie wiedział, po co mają być wiadome było jedynie to, że mają się czymś różnić od tych gabinetów, którymi wcześniej dysponowali członkowie rządu jako zapleczem sekretarsko-administracyjnym. Tworząc gabinety polityczne, zapomniano o najważniejszym że polityczni są przede wszystkim wiceministrowie, w oficjalnej nomenklaturze sekretarze i podsekretarze stanu 777. Formalnie gabinety polityczne w polskim systemie administracji rządowej zostały powołane na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów 778. Zgodnie z artykułem 37, minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Do zadań gabinetów politycznych należy prowadzenie powierzonych przez danego ministra spraw wynikających z jego funkcji politycznej, które dotyczą w szczególności współdziałania z organami władzy ustawodawczej, administracji rządowej i samorządowej, partii politycznych, związków zawodowych i organizacji społecznych. Jak możemy przeczytać na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, do zakresu funkcjonującego tam gabinetu politycznego ministra należy: zapewnienie politycznej obsługi ministra, sekretarza stanu i podsekretarzy stanu, realizacja zadań powierzonych przez ministra, sekretarza stanu i podsekretarzy stanu, dotyczących współdziałania z organami władzy ustawodawczej, administracji rządowej i samorządu terytorialnego, partii politycznych, związków zawodowych i organizacji społecznych, wynikających z ich funkcji politycznej, realizacja zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu, dotyczących działań należących do właściwości ministra, realizacja zadań w zakresie: doradztwa oraz ekspertyz, dokumentowania, analizowania i opiniowania istotnych procesów i wydarzeń społecznych, politycznych i ekonomicznych, konsultacji dotyczących realizacji polityki 777 J. Stępień, Rządy zapomniały zreformować same siebie, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 10 lipca 2013 r., Nr Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, Dz. U. z 1996, Nr 106, poz

257 określonych przez lub pozostających w kompetencji ministra, sekretarza stanu i podsekretarzy stanu 779. Odmiennie zadania gabinetu politycznego postrzega minister środowiska. Do zadań jego gabinetu politycznego należy polityczne i merytoryczne doradztwo w sprawach należących do zakresu działania ministra. Zadania szefa Gabinetu Politycznego Ministra Środowiska są następujące: inicjowanie działań politycznych i merytorycznych ministra, przygotowywanie zgodnej z programem rządu strategii politycznej i programowej oraz wytycznych dla działań ministra, a także weryfikacja działań poszczególnych komórek organizacyjnych ministerstwa w tym zakresie, analizowanie wydarzeń i procesów politycznych, gospodarczych i społecznych w aspekcie polityki rządu, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu działania ministra, współpraca z partiami politycznymi, klubami parlamentarnymi, administracją rządową i samorządową, organizacjami pozarządowymi oraz gabinetami politycznymi innych ministrów 780. Istotnym rozróżnieniem dotyczącym roli gabinetów wprowadzonym w Ministerstwie Środowiska, na które warto zwrócić uwagę jest prawo do weryfikowania działań poszczególnych departamentów i biur pod kątem realizacji strategii programowej i politycznej ministra. Podejście takie wskazuje wprost na nadzorczą rolę gabinetu politycznego w odniesieniu do apolitycznego korpusu urzędniczego. Działanie to nie wydaje się być właściwe, gdyż może powodować zachwianie relacji pomiędzy pracownikami służby cywilnej na szczeblach kierowniczych a szefem gabinetu politycznego. Analizując informacje dotyczące zakresu działania gabinetów politycznych poszczególnych ministrów, nasuwa się wniosek, że w celu ustanowienia mechanizmów regulujących relacje pomiędzy urzędnikami politycznymi i apolitycznymi warto wprowadzić zapis odnoszący się do zakresu zadań gabinetów politycznych w przytaczanej na wstępie ustawie. Inną perspektywę roli gabinetów politycznych prezentują przedstawiciele świata nauki. Zdaniem Michała Kuleszy i Adama Barbasiewicza, gabinet polityczny powinien być podstawowym miejscem wypracowywania dla ministra decyzji programowych oraz głównych politycznych kierunków ich realizacji. Kierunki działania oraz kształt strategii politycznej powinny być oczywiście zgodne z ogólnymi założeniami polityki rządu 781. Gabinet polityczny powinien również gromadzić informacje niezbędne w procesie 779 Zakres działania Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, źródło: https://msw.gov.pl/pl/ministerstwo/struktura/departamenty/109,gabinetpolitycznyministra.html, dostęp: 1 stycznia 2014 r. 780 Odpowiedź Marcina Korolca Ministra Środowiska z dnia 2 lutego 2012 r., na interpelację nr 853 posła Kazimierza Moskala w sprawie funkcjonowania gabinetu politycznego w kontekście zapowiadanych oszczędności w administracji publicznej, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014r. 781 M. Kulesza, A. Barbasiewicz, Funkcje gabinetów, s

258 podejmowania decyzji rządowych. Z założenia, gabinety polityczne nie powinny uczestniczyć w bieżącym zarządzaniu urzędem czy nadzorowaniu pracy poszczególnych komórek merytorycznych. A o tym, że nie jest to oczywiste świadczy choćby przytoczony powyżej zakres działania gabinetu politycznego ministra środowiska. Reasumując, należy stwierdzić, że gabinety polityczne w istotnym stopniu odpowiadają za ważny segment funkcjonowania rządu, a więc takie działania jak choćby prace programowe, kontakty z elektoratem, z mediami, parlamentem, lobbing polityczny, czy też kontakty w stosunkach zagranicznych 782. Gabinety polityczne w pełnym kształcie nie przysługują jednak wojewodom i wicewojewodom. Wydaje się to być niekonsekwencją ustawodawcy, bowiem zgodnie z artykułem 152 Konstytucji wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie 783. W ramach tej funkcji wojewoda odpowiada za dostosowywanie celów i polityki Rady Ministrów do miejscowych warunków oraz w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach koordynuje i kontroluje wykonywanie tych zadań. Wojewoda zapewnia także współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej funkcjonujących w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków. Jednym z podstawowych zadań dyrektorów biur wojewody jest organizacja współpracy wojewody z parlamentarzystami, samorządem terytorialnym, partiami politycznymi oraz z kościołami i związkami wyznaniowymi. Zadania te wymagają współpracy na szczeblu politycznym, a dyrektorzy biur wojewody są członkami korpusu służby cywilnej, co powoduje liczne napięcia, gdyż urzędnik występujący w roli pośrednika pomiędzy politykami nie wydaje się być najlepszym rozwiązaniem. Naturalne angażowanie się w życie polityczne partii dyrektorów biur wojewody wpływa również negatywnie na wizerunek służby cywilnej. Pojawianie się na konwentach partyjnych czy spotkaniach programowych podważa neutralność i bezstronność urzędników. W ministerstwach oprócz gabinetów politycznych funkcjonują biura ministra odpowiadające za obsługę administracyjnosekretarską oraz protokolarną co wydaje się być znacznie lepszym rozwiązaniem. Ponieważ struktura gabinetów politycznych nie została w żaden sposób sformalizowana, powoduje to trudności w porównywaniu skuteczności ich działania, a także wpływu na kształt polityki rządowej. Na czele gabinetu politycznego stoi szef gabinetu politycznego, który odpowiada za koordynację pracy całego gabinetu 782 M. Kulesza, A. Barbasiewicz, Gabinety polityczne w polskim ustroju politycznym w: Gabinety polityczne. Narzędzie skutecznego rządzenia, red. D. Bach Golecka, Kraków Nowy Sącz 2007, s Zob. szerzej na temat pozycji i zadań wojewody: K. Mroczka, Wojewoda i administracja rządowa w województwie w świetle przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., w: Administracja rządowa XXI wieku. Szanse, wyzwania i zagrożenia, vol. 1, red. J. Itrich-Drabarek, K. Mroczka, Warszawa 2011, s

259 politycznego oraz kształtowanie strategii realizacji polityki danego ministra. Odpowiada on także za kontakty z przedstawicielami macierzystego klubu parlamentarnego i innymi interesariuszami politycznymi. Szefowie gabinetów politycznych bywają uszami i ustami ministrów i muszą posiadać wysoki poziom zaufania, a także predyspozycje związane ze zmysłem politycznym, taktem i autorytetem administracyjnym 784. Zasady zatrudniania pracowników gabinetu politycznego reguluje artykuł 47 1 ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych 785. Stanowi on, że zatrudnienie pracownika w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra oraz innego członka Rady Ministrów oraz doradców lub pełniących funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe inne niż wymienione powyżej następuje na podstawie umowy o pracę zawartej na czas pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe. Wcześniejsze rozwiązanie umowy o pracę może być dokonane za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatrudnienie w gabinecie politycznym wiąże się z koniecznością upublicznienia w Biuletynie Informacji Publicznej następujących informacji: imienia i nazwiska, daty urodzenia, miejsca zatrudnienia w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra, źródła dochodów w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym ministra, a także informacji o wykonywanej działalności gospodarczej w trzyletnim okresie poprzedzającym dzień, w którym osoba została zatrudniona w gabinecie politycznym 786. Zasady wynagradzania pracowników gabinetów politycznych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 roku w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. 787 Zgodnie z 2 rozporządzenia, wynagrodzenie członków gabinetu politycznego składa się z wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska, dodatku funkcyjnego związanego z kierowaniem zespołem oraz dodatku za wieloletnią pracę. W załączniku do rozporządzenia został określony poziom wynagrodzenia zasadniczego tych pracowników, bądź w postaci sztywnej (np. szef Gabinetu Politycznego Prezesa Rady Ministrów, główny doradca prezesa Rady Ministrów), bądź przedziałowej (np. doradca prezesa Rady Ministrów, asystent polityczny prezesa Rady 784 Tamże, s Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214 z późn. zm. 786 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, art. 39a. 787 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, Dz. U. z 2000 r., Nr 24, poz. 296, z późn. zm. 259

260 Ministrów). W przypadku szefa Gabinetu Politycznego Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra lub innego członka Rady Ministrów oraz głównego doradcy prezesa Rady Ministrów osobom tym przysługują również dodatki funkcyjne. Ponadto, w załączniku określono wymagania związane ze stażem pracy oraz doświadczeniem zawodowym. Dla przykładu, szef gabinetu politycznego Prezesa Rady Ministrów musi posiadać wykształcenie wyższe oraz siedmioletni staż pracy 788. Niestabilność zatrudnienia związana z automatycznym rozwiązaniem stosunku pracy pracownika gabinetu politycznego została zrekompensowana w formie odpraw z tytułu rozwiązania przez pracodawcę lub wygaśnięcia stosunku pracy. W przypadku rozwiązania Rady Ministrów bądź odwołania ministra z zajmowanego stanowiska, pracownikom gabinetów politycznych przysługuje odprawa z tytułu rozwiązania przez pracodawcę lub wygaśnięcia stosunku pracy. Wynosi ona odpowiednio: 50% miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w gabinecie politycznym lub na stanowisku doradcy innych osób pełniących funkcje kierownicze, krócej niż 6 miesięcy, 100% miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w gabinecie politycznym lub na stanowisku doradcy innych osób pełniących funkcje kierownicze, co najmniej 6 miesięcy, 300% miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w gabinecie politycznym lub na stanowisku doradcy innych osób pełniących funkcje kierownicze, co najmniej 3 lata 789. Wprowadzając odprawy wynikające z automatyzmu rozwiązania stosunku pracy ustawodawca chciał zagwarantować pracownikom gabinetów politycznych stałość dochodów do momentu uzyskania nowego zatrudnienia. Ten niestały model zatrudnienia powoduje jednak ryzyko występowania zjawisk korupcyjnych. Niestabilność zatrudnienia może być bowiem rekompensowana również poprzez działania na rzecz konkretnej grupy interesu. Działalność polityków-ministrów wiąże się co do zasady z władztwem istotnym z punktu widzenia konkretnych grup interesów. Pozyskanie pracowników gabinetów politycznych do realizacji partykularnych interesów może doprowadzić do zachwiania standardowego sposobu procedowania i promowania wybranej grupy. Brak mechanizmów kontroli społecznej nad sposobem realizacji i wykonywania zadań przez członków gabinetów politycznych znacznie zwiększa to ryzyko. W odpowiedzi na te ryzyka powinno się precyzyjnie określić zakres zadań i odpowiedzialności pracowników gabinetów politycznych i jednocześnie zwiększyć stabilność ich zatrudnienia. Europejskie doświadczenia w tym zakresie wskazują, że można wykształcić grupę tzw. 788 Zgodnie z 6 ww. rozporządzenia osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, o których mowa w 1 pkt 1 i 2, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach zwolnić pracownika z wymagań kwalifikacyjnych określonych w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia. 789 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, por

261 urzędników politycznych, odpowiedzialnych w głównej mierze za programowanie zadań i kierunków polityki kolejnych rządów. Kwestie dotyczące zatrudnienia w gabinetach politycznych stanowią jedno z głównych pytań kierowanych do premiera i ministrów zarówno przez posłów i senatorów w ramach interpelacji, jak i przez dziennikarzy. Jak wynika z doświadczeń autora, pytania takie pojawiają się co najmniej kilkanaście razy do roku. Dla zobrazowania tego problemu poniżej zamieszczone jest zestawienie poziomu zatrudnienia w gabinetach politycznych kolejnych premierów. Tabela 4. Zatrudnienie w gabinetach politycznych premierów w latach Lp. Gabinet polityczny Stan na dzień Liczba członków gabinetu politycznego 1. Premier Marek Belka r. 20 osób/19 etatów 2. Premier Kazimierz Marcinkiewicz r. 15 osób/14,5 etatu 3. Premier Jarosław Kaczyński r. 13 osób/11,5 etatu 4. Premier Donald Tusk r. 6 osób/4,4 etatu Źródło: Odpowiedź Tomasza Arabskiego szefa KPRM - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2012 r. na interpelację nr 837 w sprawie funkcjonowania gabinetu politycznego w kontekście zapowiadanych oszczędności w administracji publicznej, źródło: 165B2&view=S, dostęp: 1 stycznia 2014 r. Według stanu na dzień 1 stycznia 2006 roku, we wszystkich gabinetach politycznych było zatrudnionych 81 osób okres rządu premiera Kazimierza Marcinkiewicza, natomiast według stanu na 1 maja 2007 roku w gabinetach politycznych były zatrudnione 104 osoby okres rządu premiera Jarosława Kaczyńskiego 790. W dniu 31 grudnia 2009 roku w gabinetach politycznych w poszczególnych resortach było zatrudnionych 76 osób. Jak podaje Dziennik Gazeta Prawna, według stanu na sierpień 2013 roku wszystkich zatrudnionych politycznych urzędników było Dane te mogą być jednak zafałszowane, gdyż wielu urzędników spełniających funkcje polityczne zatrudnianych było i jest na stanowiskach pomocniczych lub eksperckich w poszczególnych komórkach merytorycznych nadzorowanych przez właściwych ministrów. Wiele emocji politycznych i medialnych budzi również obsada stanowisk w poszczególnych gabinetach politycznych, a także kryteria ich doboru 792. Jak podkreśla 790 Odpowiedź Tomasza Arabskiego szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z upoważnienia prezesa Rady Ministrów z dnia 8 kwietnia 2010 r. na interpelację nr w sprawie funkcjonowania gabinetów politycznych, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 791 M. Potocki, Gabinety polityczne ministrów przechowują biernych, ale wiernych, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 23 sierpnia 2013 r., Nr Zob. szerzej: J. Szczepański, Kulawe gabinety polityczne. Doradcy ministrów to często studenci. Czy mają odpowiednie kompetencje?, Polska The Times. źródło: 261

262 Michał Deskur dobór pracowników gabinetów politycznych przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe w dużej mierze ma związek ze specyficzną rolą, jaką pełnią gabinety polityczne oraz pracujące w nich osoby. Stanowią one bezpośrednie zaplecze polityczne poszczególnych ministrów. Specyficzny charakter pracy wykonywanej przez osoby zatrudnione w gabinetach politycznych został również wyrażony przez ustawodawcę w sposobie zatrudniania doradców i asystentów politycznych 793. W podobnym tonie wypowiada się Bartłomiej Sienkiewicz, stwierdzając, że gabinety polityczne ministrów konstytucyjnych właśnie po to zostały ustanowione, by ministrowie mogli w nich zatrudniać osoby, które sami wybrali jako najbliższych współpracowników i sami decydowali o ich użyteczności. Tak aby nie próbowano sięgać do etatów administracyjnych. Gabinety polityczne tworzone są wraz z powołaniem nowego ministra, a kiedy on kończy swoją misję odchodzą wraz z nim, w odróżnieniu od urzędników ministerstw 794. Stanowisko prezentowane przez ministrów Michała Deskura i Bartłomieja Sienkiewicza podzielane jest również przez wielu specjalistów zajmujących się kwestią transparentności funkcjonowania administracji publicznej. Jak zaznacza Antoni Kamiński, minister może brać do gabinetu politycznego, kogo chce, dodając, że opinia publiczna, za pośrednictwem mediów, które o to pytają, ma prawo wiedzieć, dlaczego daną osobę zaangażował 795. Jego zdaniem każdy nowy minister musi posiadać swoje zaplecze polityczne, gdyż gabinet polityczny pełni funkcje kontrolne wobec sposobu realizacji polityki rządu. Podobne stanowisko prezentuje Jacek Kucharczyk, stwierdzając, że minister ma prawo wyboru, z kim chce współpracować poprzez gabinet jednak nie zmienia faktu, że możemy się zastanawiać, skąd się biorą określone osoby w gabinetach politycznych i jakie mają kompetencje, oprócz tego, że ministrowi się z nimi dobrze pracuje 796. studenci-czy-maja-odpowiednie-kompetencje,2,id,t,sa.html, dostęp: 1 stycznia 2014 r., R. Wojciechowska, Asystenci polityczni ministrów z Pomorza. Kto kogo przyjął pod swoje skrzydła?, Dziennik Bałtycki z dnia 24 października 2013 r., Gabinety polityczne przytuliskiem dla działaczy, Polskie Radio, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r., M. Wąsowski, Minister Finansów stawia na młodych. Mateusz Szczurek zatrudnia w gabinecie politycznym 21-latka, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 793 Odpowiedź sekretarza stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów z dnia 5 września 2013 r., na interpelację nr w sprawie zasad przyjmowania doradców do gabinetów politycznych, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r., 793 M. Potocki, Gabinety polityczne ministrów przechowują biernych, ale wiernych, Dziennik Gazeta Prawna, z dnia 23 sierpnia 2013 r., nr Szef MSW wyjaśnia, dlaczego doradza mu 21-latek, Wprost, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 795 G. Zawadka, I. Kacprzak, Tajemniczy gabinet Sienkiewicza, Rzeczpospolita, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 796 Tamże. 262

263 Interesujące badania z perspektywy prowadzonych tu rozważań, prezentujące sposób postrzegania urzędników i gabinetów politycznych przez polityków pełniących wysokie funkcje kierownicze w administracji rządowej, przeprowadził Jerzy Bartkowski 797. Co prawda, trudno zaakceptować zaprezentowany przez niego pogląd, że polityka kadrowa wobec najwyższych stanowisk w administracji ma zapewnić ministrowi obsadę personalną właściwą do realizacji zamierzeń ( ) Wybór współpracowników i kierowników średniego szczebla uważa się za jedno z podstawowych narzędzi polityki menedżerskiej i za jedną z głównych prerogatyw kierownika. W doborze kadr tego szczebla zawiesza się nawet zasady służby cywilnej i dopuszcza kryterium zaufania przy powoływaniu i odwoływaniu 798. Stanowisko to jest wbrew podstawowym założeniom systemu służby cywilnej, opartym na przepisach ustawy zasadniczej. Zawieszanie zasad służby cywilnej w imieniu nieokreślonego kryterium zaufania wydaje się zbyt daleko idącym wnioskiem, mogącym w konsekwencji prowadzić do patologizacji sfery publicznej. W tym miejscu zaprezentowane zostaną wybrane wypowiedzi badanych polityków, przedstawiające ich perspektywę postrzegania kadr służby cywilnej i pracowników gabinetów politycznych. W odniesieniu do tych drugich, zostało m.in. stwierdzone, że kolegom zdarzało się mieć takich asystentów, którzy potrafili tak dopiec zwykłym pracownikom ministerstwa, pokazując swą wyższość i pokazując, że on ma łatwiejszy dostęp do ucha ministra, niż ten pracownik, i jak on coś powie, to tamten powinien drżeć już na samą myśl o tym, że on nadchodzi 799. Wypowiedź ta pokazuje, że dobór pracowników gabinetów politycznych powinien odbywać się ze szczególną ostrożnością, gdyż np. chimeryczne osoby mogą zniweczyć cele założone przez ministra. Postawy polegające na prezentowaniu posiadanej w danym momencie władzy należy uznać za przejaw niskiego poziomu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i kapitału ludzkiego w naszym kraju. Dodatkowo, należy także zwrócić uwagę na poziom kultury politycznej. Już do kanonu polskiej polityki przeszło stwierdzenie Teraz kurwa my, prezentujące w jaskrawy sposób nastawienie do państwa prawa oraz funkcjonujących w nim reguł. Były parlamentarzysta PiS Jacek Kurski rozwinął tę ideę wkrótce po wygranych w 2005 roku wyborach. Stwierdził on wówczas, że będzie konsekwentny w odzyskiwaniu dla ludzi PiS urzędu po urzędzie, przedsiębiorstwa po przedsiębiorstwie, agendy po agendzie tych miejsc, których obsada zależy od państwa. PiS musi tam rządzić. Poseł zadeklarował również wsparcie dla działaczy partyjnych twierdząc, że po wygranej PiS żaden działacz czy zwolennik naszej partii, który wykrwawiał się w naszych kampaniach wyborczych nie może cierpieć głodu i niedostatku. Ci ludzie muszą w satysfakcjonujący sposób przejąć władzę w części sektora podlegającemu 797 J. Bartkowski, Politycy jako administratorzy. Elita rządowa jako grupa zarządzająca, w: Elity rządowe III RP Portret socjologiczny, red. J. Raciborski, Warszawa 2006, s Tamże ciekawe wyniki badań dotyczące systemu rządowego, jego efektywności oraz dysfunkcji. 798 Tamże, s Tamże. 263

264 rządowi 800. Jak możemy domniemywać koncepcja ta jest nadal aktualna, gdyż ciągle prezentowana jest na oficjalnej stronie tej partii. W trakcie badań zwrócono również uwagę na postawy pracowników służby cywilnej oraz ich przełożenie na skuteczność działania ministra. Jak stwierdził jeden z polityków, to z czym musi zmierzyć się każdy premier, to jest pewna inercja machiny biurokratycznej, to znaczy ja widziałem i to czasami, aż serce boli, jak dobre decyzje, dobre pomysły, grzęzły, po prostu grzęzły, rozpływały się i znikały na takich średnich i niskich szczeblach administracyjnych 801. Inny polityk dodał, że tak naprawdę to jest tak chyba wszędzie na świecie: rządami nie rządzą premierzy, wicepremierzy, ministrowie, tylko urzędnicy średniego i niższego szczebla 802. Stwierdzenia dotyczące ignorancji dla pomysłów politycznych nowych szefów przez pracowników poszczególnych urzędów są aktualne również obecnie. Obserwacje prowadzone przez autora niniejszej rozprawy pozwalają na postawienie tezy, że urzędnicy bardzo często prowadzą własną i niezależną od woli kierownictwa politykę. Zapewne wynika to z braku jasnych mechanizmów pozwalających na ocenę skuteczności wdrażania danej polityki publicznej czy programu przyjętego przez danego ministra. Należy sadzić, iż problem ten jest wynikiem działań zarówno polityków, jak i urzędników. Członkowie gabinetów politycznych funkcjonujących w strukturach Komisji Europejskiej uzyskują na początku swojej misji precyzyjne wytyczne dotyczące planowanych działań na poziomie koncepcyjnym. Wytyczne te wskazują jednoznacznie na cel, jaki powinien zostać osiągnięty. Natomiast rolą urzędniczego aparatu wykonawczego jest zaproponowanie operacyjnych narzędzi realizacji celów oraz wdrożenie założeń. Poziom realizacji celów jest weryfikowany cyklicznie, co umożliwia politycznemu kierownictwu podjęcie odpowiednich interwencji lub wprowadzenie korekt zgodnych z aktualnym kierunkiem działania. Podejście takie pozwala na rozliczanie działań administracji a także mierzenie skuteczności jej działania. Jest to bardzo ważne w kontekście budowania wzajemnego zaufania pomiędzy aparatem urzędniczym a światem polityki. Negatywny wizerunek urzędników przejawia się również w odniesieniu do decyzyjności oraz nastawienia do realizacji założeń polityki kolejnych ministrów. Jak wynika z jednej z wypowiedzi, urzędnik, wiadomo, woli się nie narażać, przyjdzie nowa ekipa, więc on najchętniej to by nie podejmował żadnych decyzji i wtedy za nic nie będzie rozliczany ( ) To dotyczy każdego stanowiska. Dobrze funkcjonuje ten, który nic nie robi nie chce zmieniać. Inny dodaje, że urzędnicy to ludzie, którzy są szalenie dyspozycyjni, zawsze. Czyli jak jest władza ta, to oni się kłaniają bardzo nisko tej władzy, jak przychodzi inna, to też się nisko kłaniają, a to, co oni sobie myślą, to sobie myślą i różnie robią J. Kurski, PiS pomoże swoim i powalczy z układem, źródło: dostęp: 22 stycznia 2014 r. 801 Tamże, s Tamże. 803 Tamże, s

265 W następstwie licznych dyskusji na temat funkcjonowania gabinetów politycznych w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym pojawiła się także propozycja ich likwidacji. Pomysł ten znalazł odzwierciedlenie w projekcie ustawy zgłoszonym przez posłów Prawa i Sprawiedliwości 804. W uzasadnieniu do projektu ustawy możemy przeczytać m.in., że projektowane zmiany wychodzą naprzeciw oczekiwaniom społecznym dotyczącym oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych z budżetu państwa, a gabinety polityczne stanowią zbędny element funkcjonowania, zarówno ministerstw, jak i samorządu terytorialnego. W obliczu pogłębiającego się kryzysu finansowego, zatrudnianie kilkunastu tysięcy pracowników politycznych, bardzo różnie dobieranych również z punktu widzenia ich przygotowania merytorycznego, nie znajduje żadnego uzasadnienia 805. W świetle danych odnoszących się poziom zatrudnienia członków gabinetów politycznych w okresie rządów PiS powyższe uzasadnienie nosi znamiona populistycznego hasła nastawionego na zdobycie poparcia społecznego. Negatywne stanowisko wobec poselskiego projektu ustawy przyjęła Rada Ministrów, dodając przy tym, że oszacowane przez wnioskujących oszczędności rzędu 500 milionów złotych rocznie nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym 806. Praktyka funkcjonowania gabinetów politycznych pozwala na wyróżnienie następujących ich typów: gabinet-sekretariat, think-tank oraz gabinet centrum kontroli 807. Gabinet-sekretariat charakteryzuje się załatwianiem drobnych spraw administracyjnobiurowych i organizacyjnych, takich jak obsługa korespondencji, umawianie spotkań czy kwestie związane z protokołem dyplomatycznym. Takie funkcje gabinetów politycznych są jednak co raz częściej zastępowane przez biura ministrów odpowiedzialne m.in. za obsługę administracyjno-organizacyjną ministra i jego gabinetu, kwestie związane z protokołem dyplomatycznym oraz zarządzaniem komunikacją z otoczeniem zewnętrznym. W drugim przypadku mamy do czynienia z aktywnym zespołem organizującym program działania ministra, konferencje, przedstawiającym stanowiska ministra w sprawach należących do zakresu jego obowiązków, przygotowuje ekspertyzy i dba o kontakt z partiami politycznymi i organizacjami pozarządowymi 808. W ostatnim modelu, gabinet pełni funkcje kontrolne i nadzorcze w odniesieniu do poszczególnych 804 Druk sejmowy nr 276, Warszawa, 14 lutego 2012 r., projekt ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych oraz zmianie niektórych innych ustaw, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 805 Tamże. 806 Stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 276), źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 807 D. Bach-Golecka, Gabinety polityczne a urzędnicy służby cywilnej. Rozwiązania i praktyka zagraniczna, w: Gabinety polityczne. Narzędzie skutecznego rządzenia, red. D. Bach-Golecka, Kraków 2007, s , R. Fellner, Gabinet polityczny synekura czy think-tank?, źródło: https://www.academia.edu/ /gabinet_polityczny_-_synekura_czy_thinktank_polish_ministerial_political_offices_-_sinecure_or_think-tank_, dostęp: 1 stycznia 2014 r. 265

266 komórek organizacyjnych oraz sposobu realizacji zadań przez podległe koalicyjnym wiceministrom jednostki organizacyjne. Gabinety polityczne są najczęściej krytykowane za ich nadmierny rozrost, udział w niejawnym finansowaniu partii politycznych, wpływaniu na sposób wykonywania zadań przez komórki merytoryczne i ingerowanie w sposób rozstrzygania konkretnych spraw administracyjnych i politycznych. Ponadto, pracownicy zatrudniani są na czas pełnienia funkcji danego ministra i nie podlegają tak rygorystycznym zasadom odpowiedzialności dyscyplinarnej jak pracownicy służby cywilnej. Powiązanie obu powyższych aspektów może sprzyjać występowaniu zjawisk patologicznych, takich jak korupcja, letaprywacja czy arogancja 809. Syntetyzując rozważania dotyczące roli gabinetów politycznych oraz ich wpływu na służbę cywilną należy z pełną stanowczością stwierdzić, że gabinety polityczne są niezbędnym elementem systemu administracji rządowej, a tym samym służby cywilnej. Służba cywilna odpowiada za realizację polityki Rady Ministrów i potrzebuje łącznika pomiędzy światem polityki a światem biurokracji. Problemem z jakim boryka się polska demokracja jest niewątpliwie niski poziom kultury politycznej, prowadzący w następstwie do partykularnego wykorzystywania posiadanej władzy. Patologia w funkcjonowaniu gabinetów politycznych była w dużej mierze wynikiem zachłyśnięcia się polityków możliwością decydowania o kształcie polityki danego resortu, w szczególności zaś polityki kadrowej. Powoływanie się na życzenia ministra lub innego decydenta politycznego dotyczące zmian kadrowych w kulturze postkomunistycznej nomenklatury okazywało się w wielu przypadkach skuteczne. Nie mniej jednak, nie można wysnuwać wniosków, że mechanizm łączący świat polityczny ze światem urzędniczym w postaci gabinetów politycznych jest przejawem dysfunkcji władzy publicznej. Dysfunkcje te dotyczą jedynie konkretnych polityków czy ugrupowań, a nie samej instytucji gabinetów politycznych. Ponad sto lat temu Henryk Fayol, analizując wzajemne zaufanie władz kierowniczych w administracji państwowej sygnalizował, że w państwie, minister obejmuje zwykle swoje ministerstwo nie znając go i zarządza niem bez poważnie opracowanego planu. Parlament z jednej strony, z drugiej zaś funkcjonariusze nie wiedzą nic o zamiarach ministra. To też zwykle trzy te władze, ogarnięte przez niepokój, żywią do siebie wzajemną nieufność 810. Jak podkreśla Jarosław Fiks, gabinet polityczny jest potrzebny politykowi i wszyscy ci, którzy twierdzą inaczej, są po prostu w błędzie. Każdemu ministrowi potrzebna jest grupa osób, która pilnuje realizacji pewnej misji, dla której każdy z członków Rady Ministrów jest powoływany, a którą mogą torpedować urzędnicy. Alternatywę dla gabinetów politycznych stanowi obsadzanie kluczowych 809 Zob. szerzej: M. Kulesza, A. Barbasiewicz, Funkcje gabinetów politycznych, w: Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s H. Fayol, Administracja, s

267 stanowisk swoimi kolegami, czego chyba nikt z nas nie akceptuje 811. Potrzebę funkcjonowania sprawnych gabinetów politycznych podkreślają również sami urzędnicy. Jak zauważył jeden z wysokich rangą urzędników, nieraz byłem w takiej sytuacji, że trudniejsze było dla mnie milczenie polityka niż nadmiar jego wskazówek i dyrektyw. Jeżeli polityk wskazuje, w jakim kierunku iść, przedstawia jakiś projekt, urzędnik lepiej lub gorzej jest w stanie go wykonać. Gorzej, gdy nie wiadomo, w jaką stronę podążać. A przecież administracja jest z natury aktywną i bierną pozostawać nie może 812. Inny wysokiej rangi urzędnik państwowy dodaje, że pożyteczny w administracji rządowej polityk to taki człowiek, który koncentruje się na celach i rozumie, że kierowanie polityczne w administracji nie polega na kierowaniu urzędem tym mają się zajmować ludzie o tej specjalności, kierowanie urzędem jest specjalnością on ma kierować działem administracji rządowej. Jeśli ten ktoś ma wizję tego działu administracji rządowej, jeśli ma wizję i posiada umiejętności artykułowania, przekonania innych w rządzie, pozyskania ich dla swojej idei to wtedy jest szansa na sukces 813. W podobnym tonie wypowiada się jeden z dyrektorów generalnych, który twierdzi, że brak wyrazistości ministra oraz jego przekonania o skuteczności swoich założeń prowadzi do sytuacji, w której urzędnicy nie wiedzą jakie plany ma ich szef, a tym samym nie są w stanie zaproponować oczekiwanych przez polityczne kierownictwo rozwiązań prawnych i organizacyjnych. Przywołany już powyżej Henryk Fayol, jako receptę na budowanie wzajemnych relacji pomiędzy politycznym ministrem a wykonawczym urzędnikiem wskazuje współdziałanie w opracowywaniu planów działania kolejnych ministrów. Pisał on: wyobraźmy sobie natomiast program działania opracowany przez funkcjonariuszy, przyjęty przez ministra i przedstawiony przez niego najprzód gabinetowi ministrów, później parlamentowi. Osiągnęłoby się w ten sposób wspólność poglądów. Parlament wiedziałby o zamierzeniach ministra. ( ) Zamiast nieufności, która panuje obecnie między władzami kierującymi państwem, zjawiłoby się zaufanie 814. Wydaje się, że w uwarunkowaniach polskiego systemu politycznego i administracyjnego niezbędne jest przygotowanie platformy komunikacyjnej prowadzącej do wspólnego określania sposobu realizacji celów politycznych, a także precyzyjne określenie ról pracowników gabinetów politycznych oraz zakresu ich odpowiedzialności. To jednak zadanie o wymiarze długofalowym wymagające zaangażowania zarówno ze strony urzędników, jak i politycznych decydentów. 811 J. Fiks, Gabinety polityczne potrzebne, a ich błędy obciążają ministrów, źródło: dostęp: 1 stycznia 2014 r. 812 Politycy a administracja. 10 lat Krajowej Szkoły Administracji Publicznej , Warszawa 2000, s. 19, za: H. Izdebski, Administracja w systemie politycznym, w: Administracja publiczna red. J. Hausner, Warszawa 2003, s Tamże. 814 H. Fayol, Administracja, s

268 4.2. Polityzacja i upartyjnienie służby cywilnej Poniższe rozważania poświęcone zostaną problemom wynikającym z upolitycznienia i upartyjniania służby cywilnej w zakresie obsadzania stanowisk oraz redystrybucji środków finansowych przeznaczonych na jej funkcjonowanie. Jak już wspomniano w rozdziale pierwszym, zjawiskiem polityzacji sektora publicznego, w tym służby cywilnej, odnoszącym się do sfery obsadzania stanowisk urzędniczych z klucza politycznego, zajmowało się wielu badaczy. Za Guyem Petersem i Jonem Pierrem możemy przyjąć, że polityzacja na najbardziej podstawowym poziomie oznacza zastąpienie kryteriów merytorycznych przy naborze i selekcji, awansach, nagrodach i karach dyscyplinarnych kryteriami politycznymi wobec pracowników służby cywilnej 815. Polityzacja powoduje stan, w którym administracja musi zwracać większą wagę na polityków, niż miało to miejsce w przeszłości. Dodatkowo, przejawia się to w taki sposób, że politycy pełniący funkcje rządowe poświęcają więcej czasu oraz energii w zapewnieniu, by ich preferencje partyjne i polityczne były zgodne z preferencjami członków służby publicznej 816. Zdaniem autora niniejszej rozprawy, polityzacja nabiera również innych wymiarów, związanych m.in. z pozycją polityczną danego ministra lub wojewody w strukturach partii rządzącej i sposobem dystrybucji środków finansowych, czy też groźbą zawłaszczania przez polityków sfery decydowania zarezerwowanej dla innych podmiotów wewnątrzadministracyjnych niezależnych wprost od polityki. Jak wskazywano w raporcie OECD z roku 2008, wyzwaniem stojącym przed ówczesnym rządem było wzmacnianie kompetencji urzędników poprzez budowanie efektywniejszego systemu zatrudniania w sektorze publicznym na poziomie regionalnym/lokalnym. Brak takiego systemu stwarza ryzyko upolitycznienia służby cywilnej, które wydawało się być już ograniczone przed przystąpieniem do Unii Europejskiej, ale powróciło dwa lata później, głównie w lokalnym sektorze publicznym oraz na poziomie kierownictwa wyższego szczebla. Próby racjonalizacji zatrudnienia w sektorze publicznym podejmowane od początku 2000 roku przełożyły się na kolejno przyjmowane i znoszone akty prawne dotyczące służby cywilnej 817. Jak podkreśla wielu autorów, i o czym była szerzej mowa w rozdziale drugim, system służby cywilnej wbrew pierwotnym założeniom już od zarania stawał się instrumentem w rękach polityków. Jak zaznacza Jan Szomburg, wykorzystywano go do mobilizacji siły politycznej, blokując rozwój <neutralnych kompetencji>. System publicznego zatrudnienia sam w sobie był zasobem do dystrybucji dla zwycięzców wyborów. Było to możliwe ze względu na wykorzystywanie metod takich jak: 815 Tamże, s Tamże, s OECD Territorial Reviews: Poland 2008, 17 November 2008, źródło: dostęp: 21 grudnia 2013 r. s,

269 ograniczanie prawa stojącego na straży obiektywnej rekrutacji i awansu pracowników sektora publicznego, wybieranie <odpowiednich> osób do niezależnych komisji, sabotaż budżetowy, manipulowanie procesem wyboru czy manipulowanie przemieszczaniem i awansem personelu. W konsekwencji system służby cywilnej został mocno upolityczniony. Po drugie, ze względu na filozofię jego działania, zasadzającą się głównie na regulacjach i procedurach wynikających z prawa, był on mało podatny na zmiany i oderwany od zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Powodowało to jego niską efektywność w zaspokajaniu ewoluujących potrzeb społeczeństwa i gospodarki 818. Kwestie związane z formalno-prawnymi i politycznymi uwarunkowaniami powstawania systemu służby cywilnej w okresie III Rzeczypospolitej zostały już omówione w rozdziale drugim. W tej części pracy uwaga zostanie skupiona na innych aspektach wynikających z praktycznego wykorzystywania zależności politycznych do zarządzania systemem służby cywilnej. Przejawy polityzacji w zarządzaniu i zatrudnianiu na najwyższych stanowiskach w służbie cywilnej były obecne od początku kształtowania się systemu służby cywilnej w III Rzeczypospolitej. Jak stwierdza Michał Kulesza, służba cywilna w Polsce nie przyjęła się, gdyż od samego początku, tj. od jesieni 1989 roku, ten obszar zarządzania publicznego charakteryzował się głębokimi napięciami między sferą polityki a stanem urzędniczym i stan ten trwa do chwili obecnej. Pierwszy projekt ustawy o państwowej służbie publicznej, bodaj z 1991 roku, został odrzucony przez Sejm w pierwszym czytaniu, z uzasadnieniem, że nie po to obalono PRL by teraz stwarzać gwarancje prawne dla PRL-owskich urzędników 819. Upadek systemu rządzenia opartego na partyjniactwie, charakteryzującego się bezideowym oportunizmem elit rządzących związanych z PZPR lub jej przystawkami, skoncentrowanego na walce o władzę i związane z nią przywileje, powodował konieczność stopniowej wymiany najwyższej kadry urzędniczej 820. Wymiana następowała w dużej mierze w ramach naturalnych mechanizmów, gdyż spora część urzędników przechodziła na emerytury. Zmiana w sposobie wymiany kadry urzędniczej nastąpiła po objęciu jesienią 1993 roku sterów władzy przez koalicję PSL-SLD. Przystąpiono wówczas do szerokiej wymiany tej kadry urzędniczej, która pojawiła się w administracji rządowej po 1989 roku, zarówno w administracji centralnej, jak i w terenowej administracji rządowej (wtedy sięgała ona aż do rejonu) 821. Wymiana kadr urzędniczych trwała do końca kadencji. Jak zauważa Artur Górski, podczas gdy prawicowe formacje polityczne Ruch Odbudowy Polski i Akcja Wyborcza Solidarność 818 J. Szomburg, Jr., Od sztywnych procedur do 360 odpowiedzialności, czyli jak ewoluowała administracja publiczna w ciągu ostatnich 150 lat, Pomorski Przegląd Gospodarczy, Nr 2/2008 (37), s M. Kulesza, Opinia na temat systemu funkcjonowania służby cywilnej w obszarach projektowanych ustaw (druki nr 552, 553 i 553-A), Warszawa, dnia 24 lipca 2006 roku, źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 820 Zob. szerzej: W. Mikułowski, Faworytyzm i protekcja przy naborze i obsadzaniu stanowisk w polskiej administracji. Przyczyny i konsekwencje, w: Patologie w administracji publicznej red. P. Suwaj, D. Kijowski, Warszawa 2009, s M. Kulesza, Opinia na temat systemu 269

270 postulowały zdekomunizowanie administracji, widząc w PRL źródło pierwotnego jej upolitycznienia, lewica postkomunistyczna głównie radykalni posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej akcentowała zwłaszcza postulat zakazu kierowania się przez urzędników poglądami religijnymi, które częstokroć utożsamiała z poglądami politycznymi 822. Podobny mechanizm zarządzania kadrami urzędniczymi stał się udziałem kolejnej ekipy rządzącej skupionej w ramach Akcji Wyborczej Solidarność, mimo, że w programie wyborczym tej formacji z 1997 roku postulowano bezwzględne wyłączenie służby cywilnej spod wpływów partii politycznych i parlamentu. Uznano również za niezbędną lustrację kandydatów na ważne stanowiska w państwie pod kątem jego bezpieczeństwa, interesu publicznego i rzetelności obywatelskiej 823. Podstawą doboru kadr urzędniczych miał być konkurs. Jak stwierdza Jan Zieliński, koalicja AWS-UW potraktowała jako swój łup ustawę o służbie cywilnej, a kandydaci do tej służby, którzy pomyślnie złożyli egzaminy kwalifikacyjne przed komisją powołaną przez poprzedni rząd, odesłani zostali po prostu z kwitkiem 824. Jak już wspominano w poprzednim rozdziale, efektem pracy posłów koalicji rządzącej stało się uchwalenie ustawy z 18 grudnia 1998 roku o służbie cywilnej. Szczegółowa charakterystyka ustanowionych w ustawie mechanizmów została już przedstawiona, natomiast w tym miejscu zaprezentowane zostaną oceny wynikające z praktyki stosowania wyżej wymienionych przepisów. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK w zakresie funkcjonowania systemu służby cywilnej pod rządami ustawy z grudnia 1998 roku są druzgocące 825. Na wstępie stwierdzono, że mimo upływu 5 lat obowiązywania ustawy o służbie cywilnej nie udało się zrealizować podstawowego celu przyświecającego ustanowieniu służby cywilnej, czyli zapewnienia bezstronnego, apolitycznego i kompetentnego wykonywania zadań państwa, bez względu na zachodzące zmiany personalne na stanowiskach politycznych w administracji rządowej 826. NIK negatywnie oceniła również dotychczasowy sposób realizacji przez kolejnych premierów, ministrów i wojewodów obowiązków związanych z obsadzaniem wyższych stanowisk w służbie cywilnej, stanowiących istotny element systemu zarządzania państwem. Podkreślono, że większość kierowników urzędów nie podejmowało z własnej inicjatywy działań zmierzających do obsadzania tych stanowisk w ramach otwartych i konkurencyjnych konkursów. Zmiana opcji politycznej w 2001 roku jeszcze bardziej pogłębiła polityzację służby cywilnej. Rząd Leszka Millera wprowadził nowelizację ustawy o służbie cywilnej 822 A. Górski, Civil servans czy politicus servans, s Program Akcji Wyborczej Solidarność z 1997 roku, źródło: dostęp: 3 stycznia 2014 r. 824 Zob. szerzej: J. Zieliński, Prawo łupem zwycięzców, Przegląd, 5/2002, źródło: dostęp: 3 stycznia 2014 r. 825 Informacja o wynikach kontroli organizacji i funkcjonowania służby cywilnej, Najwyższa Izba Kontroli, Departament Administracji Publicznej, Warszawa, kwiecień Tamże, s

271 poprzez dodanie artykułu 144a. Umożliwiał on powierzenie pełnienia obowiązków osobie niebędącej członkiem korpusu służby cywilnej oraz zawarcie z nią umowy o pracę na czas określony do dnia obsadzenia tego stanowiska w drodze konkursu, nie dłużej jednak niż na sześć miesięcy. Instytucja pełnienia obowiązków wprowadzona osławionym artykułem 144a stała się substytutem konkurencyjnych i otwartych postępowań rekrutacyjnych 827. Urzędy funkcjonowały w stanie ciągłej reorganizacji wynikającej ze zmian na szczeblach politycznych. W celu przedłużania procesu rekrutacji kolejni ministrowie i wojewodowie unikali współpracy z Szefem Służby Cywilnej odpowiedzialnym za organizację procesu naboru. Jak możemy przeczytać w protokole Najwyższej Izby Kontroli, uzgodnienia pomiędzy Szefem Służby Cywilnej a właściwym ministrem/wojewodą wymagań, jakie powinni spełniać kandydaci trwało od 6 dni do 1 roku i 8 miesięcy 828. Jak pokazują dane przedstawione przez kontrolerów, jakość przeprowadzanych naborów pozostawiała wiele do życzenia. W okresie od 1 stycznia 2000 roku do 30 czerwca 2004 roku Szef Służby Cywilnej przeprowadził 709 konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w ramach których złożono 296 odwołań od wyników 249 konkursów. Z tego 30 przypadków zakończyło się ponownym przeprowadzeniem naboru. Co istotne, w ówczesnym stanie prawnym nie było możliwości odwołania się od wyników konkursów do sądów pracy. Jest wysoce prawdopodobne, że odsetek unieważnionych naborów na ścieżce sądowej byłby znacząco wyższy. Rotacja na stanowiskach dyrektorów generalnych była bardzo wysoka. W omawianym okresie czasu w 33 urzędach stanowiska dyrektorów generalnych zajmowało 91 osób. Średni czas pełnienia funkcji wynosił nieco ponad rok. W takich warunkach trudno było zorganizować w sposób profesjonalny aparat urzędniczy niezbędny do wdrażania politycznych wizji poszczególnych ministrów. Jak podkreślał jeden z dyrektorów generalnych, w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 30 czerwca 2004 r. Urząd Ministra Skarbu Państwa sprawowało aż osiem osób. Każdy z Ministrów miał własną koncepcję funkcjonowania urzędu i jego organizacji, stąd w kontrolowanym okresie tak liczne zmiany nazw i funkcji poszczególnych komórek organizacyjnych a także osób kierujących tymi komórkami. W kontrolowanym okresie aż pięć osób pełniło funkcje dyrektora generalnego łącznie z osobami wyznaczonymi do zastępowania. Tak duża fluktuacja na kluczowych stanowiskach kierowniczych nie sprzyja stabilizacji i nie usprawnia organizacji 829. Trafną ocenę funkcji i założeń systemu służby cywilnej przedstawiono we wnioskach płynących z kontroli. W słusznej ocenie NIK sprawna i stabilna służba cywilna ma za zadanie m.in. minimalizowanie organizacyjnych kosztów zmian personalnych na stanowiskach ministrów/wojewodów. Zmiany personalne na tych 827 Pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z grudnia 2002 r. wg stanu na 30 czerwca 2004 r. w pięciu urzędach stanowiska dyrektorów generalnych były nadal obsadzone na mocy artykułu 144a, tamże, s Tamże, s Tamże, s

272 stanowiskach są naturalne, często spotykane we wszystkich państwach demokratycznych. Jednakże stanowią one niebezpieczeństwo dla prawidłowego funkcjonowania państwa dopiero wtedy, kiedy prowadzą do częstej wymiany znacznej części profesjonalnego kierownictwa urzędu. Jest to zjawisko szczególnie niebezpieczne, jeżeli dobór kadry kierowniczej urzędu ma podłoże niemerytoryczne 830. Jak pokazują przytoczone powyżej informacje, kolejni premierzy oraz ministrowie i wojewodowie nie wykorzystali w podstawowym nawet zakresie stworzonych przez ustawodawcę ram do utworzenia w pełni apolitycznego, profesjonalnego i rzetelnego aparatu urzędniczego. W podobnym do przedstawionego powyżej tonie wypowiadali się eksperci fundacji Batorego analizujący sposób funkcjonowania systemu służby cywilnej na początku XX wieku 831. Porażka SLD w wyborach 2005 roku doprowadziła do kolejnej zmiany na scenie politycznej. Stery władzy objęli przedstawiciele centro-prawicowej formacji Prawo i Sprawiedliwość. Jak już wspomniano, partia ta od początku swojej działalności rozpoczęła zawłaszczanie kolejnych podmiotów systemu administracyjnego. Efektem tej działalności była likwidacja instytucji służby cywilnej w odniesieniu do wyższych stanowisk i powołanie państwowego zasobu kadrowego. Oddanie nadzoru merytorycznego nad zasobem kadrowym jednemu z najważniejszych polityków wykonującemu zadania na stanowisku Szefa Kancelarii Premiera należy ocenić wysoce krytycznie. Powierzenie tak ważnych uprawnień podmiotowi nie tylko usytuowanemu poza służbą cywilną, ale w dodatku całkowicie dyspozycyjnemu względem przełożonego, było zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady zwierzchności Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie bowiem z artykułem 9 ust. 7 projektu ustawy o państwowym zasobie kadrowym, odwołanie ze stanowiska dyrektora generalnego urzędu mogło nastąpić w każdym czasie. W przypadkach wymienionych w artykule 10 odwołanie było obligatoryjne. Ustanowiono więc mechanizm zbliżony do sytuacji pracowników zatrudnionych na podstawie powołania w rozumieniu artykułu 68 Kodeksu pracy, a więc niemal całkowicie pozbawionych stabilizacji zatrudnienia. Oznacza to w istocie uznanie stanowisk dyrektorów generalnych za stanowiska stricte polityczne, a przez to niestabilne, dowolnie obsadzane przez każdą ekipę sprawującą władzę 832. Jak podkreśla Mirosław Stec, w czasie rządów PiS destrukcja systemu służby cywilnej nie odbywała się w myśl jakiegoś z góry założonego planu, lecz była wyrazem chaosu. Potwierdza to brak wyraźnego centrum decyzyjnego, w którym wypracowywane 830 Tamże, s Zob. szerzej: K. Burnetko, Służba cywilna w III RP, W. Filipowicz, Służba cywilna III RP: zapomniany obszar, Warszawa, marzec 2003 i styczeń 2004 rok. Kontrargumentację przygotował C. Lewanowicz, Uwagi do Raportu Służba Cywilna III RP: zapomniany obszar Witolda Filipowicza opracowanego w ramach Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego, Warszawa, marzec 2003, a także zapis dyskusji wokół raportu Witolda Filipowicza Służba cywilna III RP: zapomniany obszar, Warszawa, 16 kwietnia 2004, Fundacja im. Stefana Batorego. 832 J. Stelina, Opinia prawna do poselskich projektów ustaw: o służbie cywilnej (druk nr 552), o państwowym zasobie kadrowym, obsadzaniu wysokich stanowisk państwowych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 553) oraz autopoprawki do ww. projektu (druk nr 553-A), Warszawa, dnia 13 lipca 2006 roku, źródło: dostęp: 8 grudnia 2013 r. 272

273 byłyby stanowiska i projekty 833. Od prac nad projektem odsunięto Szefa Służby Cywilnej i obsługujący go Urząd Służby Cywilnej, przenosząc centrum prac do Kancelarii Premiera, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Klubu Parlamentarnego PiS. Nie sposób nie zgodzić się ze słowami Mirosława Steca, który ocenia, że pierwsze miesiące pracy nowego parlamentu i rządu pokazały wyraźną chęć likwidacji systemu profesjonalizującego aparat administracyjny i przeciwdziałającego jego upolitycznianiu, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, oraz powrotu do uznaniowego, dokonywanego według kryteriów politycznych doboru kadr. I zamiast dyskusji prowadzącej do dokonania niezbędnych zmian w istniejącym modelu (Rada i Szef Służby Cywilnej przygotowali jeszcze w zeszłym roku istotną nowelizację ustawy) funduje się nam festiwal błędnych i niszczących pomysłów 834. Jak już była o tym mowa, bezpośrednio po wygraniu wyborów zasadniczym celem Platformy Obywatelskiej stała się chęć uporządkowania systemu służby cywilnej. Szczegółowe zasady, przyjęte w wyniku uchwalenia ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku, zostały już przedstawione we wcześniejszych rozdziałach niniejszej pracy. W tym miejscu poruszone zostaną kwestie odnoszące się wprost zagadnień polityzacji. Jak podkreśla Jolanta Itrich-Drabarek, ustawa z 2008 roku przywróciła jej wyższe stanowiska, ale wprowadziła kilka zapisów, które mogą podważać sens zasady neutralności politycznej. Dotyczy to zasady szerokiego naboru, która w praktyce oznacza wybór polityczny przy obsadzeniu wyższych stanowisk w służbie cywilnej, czy też politycznej kontroli Rady Służby Cywilnej, na której czele, jak pokazuje praktyka, może stać minister i polityk rządzącej partii 835. Funkcjonowanie systemu służby cywilnej w nowych uwarunkowaniach prawnych zostało poddane weryfikacji przez NIK 836 oraz Departament Kontroli i Nadzoru Kancelarii Premiera 837. Jak możemy przeczytać w raporcie NIK podjęcie działań kontrolnych w świetle wyników z 2005 roku nie było przypadkowe. Wyniki kontroli pokazały, że obecny stan systemu służby cywilnej uległ zdecydowanej poprawie, a znowelizowanie ram prawnych służby cywilnej dało lepsze podstawy do zbudowania profesjonalnego, rzetelnego i politycznie neutralnego aparatu państwowego, skutecznie wykonującego zadania publiczne 838. W ocenie NIK przepisy obowiązującej ustawy lepiej służą jawności, otwartości i konkurencyjności naboru zarówno na wyższe jak i na pozostałe wolne stanowiska w służbie cywilnej. Wysokie stanowiska państwowe 833 M. Stec, Kaleki korpus, Tygodnik Powszechny, Nr 20/2006, źródło: dostęp: 4 stycznia 2014 r. 834 Tamże. 835 J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, s Informacja o wynikach kontroli funkcjonowanie służby cywilnej w ramach obowiązujących regulacji prawnych, Najwyższa Izba Kontroli, Departament Administracji Publicznej, Warszawa, marzec Kontrole w zakresie zarządzania służbą cywilną w porządku prawnym określonym ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej przeprowadzono w urzędach wojewódzkich: Małopolskim, Dolnośląskim, Mazowieckim i Kujawsko-Pomorskim, a także ministerstwach Rozwoju Regionalnego i Środowiska. 838 Informacja o wynikach kontroli funkcjonowanie służby, s. 7 i

274 (dyrektorów i ich zastępców) zostały włączone do systemu służby cywilnej, jako tzw. wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Ustawodawca wyraźnie wskazał wymogi i kryteria, jakie muszą spełnić kandydaci na te stanowiska oraz wyjątki, kiedy nie muszą być one obsadzone w drodze konkursu 839. Pozytywnie oceniono również sposób wdrażania przepisów ustawy oraz wskazano, że kontynuowanie procesu wdrażania przy jednoczesnym eliminowaniu stwierdzonych przez NIK uchybień, doprowadzi do ostatecznego celu, tj. do utworzenia w Polsce, działającego na wysokim poziomie i kierującego się europejskimi standardami, korpusu służby cywilnej. Należy jednak zaznaczyć, że tempo i skuteczność osiągania tego celu nie zależą tylko od determinacji organów wykonawczych, odpowiedzialnych za służbę cywilną 840. Warto jednak podkreślić, że kontrola prowadzona przez NIK miała na celu wyłącznie weryfikację sposobu wdrażania i wykonywania przepisów ustawy o służbie cywilnej, a nie kompleksową analizę uwarunkowań jej wdrażania. Nie możemy więc przyjąć a priori, że sytuacja uległa znaczącej poprawie, która nie wymaga już dalszych działań modernizacyjnych. NIK podkreśla, że utworzono odpowiednie warunki do funkcjonowania służby cywilnej, jednak stworzenie wyłącznie ram prawnych nie przyniesie jakościowej zmiany. Zasadniczym problemem nie jest bowiem stworzenie ram prawnych ale jak to ukazuje przeprowadzona analiza wykorzystywanie istniejących przepisów do realizacji własnych celów. Falandyzacja prawa stosowana przez kolejne ekipy rządzące wyraźnie wskazuje, że problem ten był obecny w ostatnich latach. Na odmienny od przedstawionych powyżej, choć również niezmiernie istotny przejaw polityzacji aparatu urzędniczego państwa w kontekście stabilności zatrudnienia pracowników służby cywilnej, zwrócił uwagę prezes Trybunału Konstytucyjnego Andrzej Rzepliński. Jego zdaniem, szczególną ochroną powinni być objęci członkowie służby cywilnej, formacji, której ustawa zasadnicza powierza realizację zadań państwa. Skoro ta formacja została umieszczona w konstytucji, to nie można akceptować konstytucyjności rozwiązań, zgodnie z którymi służbę cywilną można traktować po prostu jak każdą inną kategorię pracowników publicznych 841. Stabilność zatrudnienia oraz ochrona stosunku pracy pracowników służby cywilnej stanowi bowiem podstawę budowy nowoczesnego państwa prawnego. Naruszenie tej zasady, może się odbyć wyłącznie przy użyciu środków zapewniających poszanowanie co najmniej minimum niezależności służby cywilnej. W innym przypadku państwo będzie się polityzować ze wszelkimi negatywnymi konsekwencjami 842. Reasumując, można stwierdzić za Haliną Rozpondek, że pomysły na to, jak obejść przepisy o służbie cywilnej, były naprawdę, <twórcze>, w tym najczęściej stosowane w odniesieniu do pełnienia obowiązków dyrektora, prezesa itp. Dla zaufanych 839 Tamże. 840 Tamże. 841 A. Rzepliński, Sprawozdanie Stenograficzne z 16. posiedzenia Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 25 i 26 lipca 2012 r., Senat Rzeczypospolitej Polskiej VIII kadencja, Warszawa 2012, s Tamże. 274

275 polityków są miejsca w gabinetach politycznych, nie powinno się ich zatrudniać w służbie cywilnej, bo zakłóca to zasadę neutralności. Przy każdej zmianie władzy gabinety polityczne odchodzą, a służba cywilna zostaje. Jeżeli są tam zatrudnieni urzędnicy z klucza partyjnego, najczęściej nowy gabinet próbuje się ich pozbyć, wówczas albo omija prawo, albo proponuje wygodną zmianę prawną. Z tym należy skończyć 843. Jak ukazują powyższe dane i informacje, upolitycznianie naborów oraz stosowanie kryteriów pozamerytorycznych przy obsadzaniu stanowisk towarzyszyło przedstawicielom wszystkich opcji politycznych. Powszechna praktyka posądzania poprzedników o stosowanie kryteriów politycznych i upartyjniania administracji obecna jest do dnia dzisiejszego. Trafną ocenę uwarunkowań takiego stanu rzeczy przedstawił Michał Kleiber. Uważa on, że normy zachowania praktykowane przez Polaków są pod wieloma względami typowe dla społeczeństw <po przejściach>: zaborach, wojnach, czterech dekadach realnego socjalizmu. Zamiast szacunku dla wspólnych wartości naszej cywilizacji: narodu, religii, rodziny, solidarności, godności osoby ludzkiej, rozumienia <innych> czy poszanowania porządku publicznego zbyt często dominuje w nas cwaniactwo, brak szacunku dla obowiązującego prawa, roszczeniowość wobec państwa, słaba zdolność do tworzenia wspólnot społecznych. W dłuższej perspektywie są to cechy niewątpliwie silnie dysfunkcjonalne niezależnie od faktu, że w przeszłości, także już w czasach transformacji, niektóre z nich pomagały niekiedy przezwyciężać zagrożenia i niedoskonałości systemu funkcjonowania państwa 844. Jednym z podstawowych rozwiązań służących ograniczeniu patologicznych przejawów polityzacji służby cywilnej jest ustalenie mechanizmów pozwalających na efektywne współdziałanie urzędników politycznych odpowiedzialnych za kształtowanie strategicznych kierunków działania ministerstw i urzędów centralnych z urzędnikami służby cywilnej odpowiedzialnymi za wykonywanie i wdrażanie tych polityk. Nie do przecenienia w tym kontekście jest rola edukacyjna i informacyjna. Urzędnikom służby cywilnej należy przypominać zasadniczy cel powołania korpusu służby cywilnej, tj. realizację polityki rządu. Nie możemy oczekiwać od urzędników wyzbycia się własnych poglądów politycznych. Powinniśmy jednak oczekiwać pełnego zaangażowania i profesjonalnej realizacji zadań stawianych przez kolejnych szefów politycznych. Budowanie efektywnych systemów komunikowania się polityków z urzędnikami oraz obu tych grup z obywatelami i mediami, jest w mojej ocenie jednym z największych wyzwań stojących przed służbą cywilną w najbliższym czasie. Analizując kolejne nierzetelne i negatywne przekazy dotyczące służby cywilnej uważam, że w administracji publicznej powinny powstać profesjonalne stanowiska ds. public relations. Obywatele nie mają świadomości pozytywnych zmian zachodzących w strukturach administracji publicznej, a swój obraz administracji budują jedynie w oparciu o kolejne doniesienia 843 H. Rozpondek, Sprawozdanie Stenograficzne z 18. Posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 26 czerwca 2008 r., Sejm Rzeczypospolitej VI kadencja, Warszawa 2008, s M. Kleiber, Edukacja, nauka i kultura kluczowe determinanty przyszłości Polski, Nauka, Nr 3/12, Warszawa 2012, s

276 medialne prezentujące patologiczne, aczkolwiek w znakomitej większości, marginalne zjawiska. Dodatkowo należy wprowadzić systemowe mechanizmy uniemożliwiające dyskrecjonalne podejmowanie decyzji. Zmiany na stanowiskach kierowniczych powinny być wynikiem wyłącznie ocen dotyczących sposobu wykonywania zadań, a nie przesłanek politycznych czy innych pozamerytorycznych. Prostym i skutecznym mechanizmem uniemożliwiającym przedłużanie się procedur naboru (od momentu ich wszczęcia) jest ustawowe określenie terminów na realizację całego postępowania. Warto również wprowadzić ustawową odpowiedzialność ministrów i wojewodów za realizację zapisów ustawy o służbie cywilnej. Ograniczenie odpowiedzialności wyłącznie do wymiaru politycznego jest nieskuteczne, gdyż często działanie ministra czy wojewody jest realizacją oczekiwań jego zaplecza politycznego, które decyduje o jego przyszłości. Analizując doświadczenia wielu demokratycznych państw możemy wykoncypować, że zjawisko polityzacji służby cywilnej nie jest wyłącznie domeną polskiego systemu administracyjnego i politycznego. Zjawisko to z różną częstotliwością i nasileniem pojawia się w wielu rozwiniętych demokracjach. Jak to podkreślał Daniel Watson, problemy polityzacji sektora administracji publicznej są globalne i różnią się wyłącznie szczegółami, wynikającymi z uwarunkowań historycznych, kulturowych i ekonomicznych 845. Niezależnie od stwierdzanych w niniejszej części pracy dysfunkcji systemu służby cywilnej z oczywistych względów należy podzielić pogląd wielu praktyków i teoretyków zajmujących się na co dzień służbą cywilną, że obowiązujące ramy prawne dają możliwość do budowania nowoczesnego korpusu urzędniczego, zorientowanego na realizację służebnej roli wobec społeczeństwa. Eliminacja niedociągnięć i doprecyzowanie niektórych przepisów połączona z modernizacją systemu kształcenia w KSAP oraz usprawnienie zarządzania podnoszeniem kwalifikacji zawodowych z pewnością pozwolą na stworzenie służby cywilnej realizującej rzetelnie, efektywnie i bezstronnie zadania państwa. Uważam, że w kontekście wyzwań zasadniczych dla systemu politycznego i administracyjnego należy traktować ustalenie zasad sprawowania kontroli politycznej nad aparatem urzędniczym. Jak już wspomniano, ludzie reprezentujący świat polityki wnoszą do systemu administracyjnego świeże spojrzenie, innowacyjne podeście i wysoki poziom motywacji do działania. Poza tym posiadają mandat społeczny do realizowania postulatów głoszonych w trakcie kampanii wyborczej oraz programach partyjnych. To bardzo ważny aspekt, którego nie można pomijać modernizując system zarządzania administracją publiczną w Polsce. Urzędnicy w swoich zrutynizowanych działaniach są 845 D. Watson, wypowiedź w trakcie seminarium nt. relacji polityków i urzędników w państwach OECD. W dniu 24 stycznia br. w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (MIR) odbyło się seminarium na temat współpracy polityków i wyższych rangą urzędników służby cywilnej w administracjach państw członkowskich OECD. Spotkanie to zostało zorganizowane przez Departament Służby Cywilnej KPRM we współpracy z Departamentem Europejskiego Funduszu Społecznego MIR oraz Dyrektoriatem OECD ds. Zarządzania Publicznego i Rozwoju Terytorialnego (OECD GOV). 276

277 także często negatywnie ustosunkowani do zmieniającego się otoczenia. Dążą do zachowania status quo, co uniemożliwia przeprowadzanie kolejnych działań optymalizacyjnych i racjonalizacyjnych. Podsumowując, recepta na właściwe ułożenie relacji pomiędzy światem polityki i urzędnikami musi opierać się o skuteczną komunikację celów i zamierzeń, budowanie zaufania, przekonywanie, wspieranie i stałe podnoszenie kwalifikacji, zarówno polityków, jak i urzędników. Służba cywilna jako system może bowiem dążyć do monopolizacji swojej pozycji, a tym samym do zachwiania pozycji głównych uczestników sceny politycznej i administracyjnej. Zachowania takie mogą również stanowić domenę polityków, co wpłynęłoby negatywnie na system administracyjny oraz sprawność aparatu wykonawczego państwa. Obecna w dyskursie medialnym i wewnątrzsystemowym narracja opiera się na błędnych założeniach i przesłankach. Pracownicy służby cywilnej oczekują pełnego zaufania od polityków oraz szacunku dla własnych osiągnięć. Na jedno i drugie należy jednak zapracować. Aby rozwiązać problem wynikający z polityzacji służby cywilnej należy wprowadzić działania systemowe a nie doraźne. Wdrożenie skutecznych rozwiązań jest możliwe wyłącznie w wyniku współpracy polityków i urzędników. Współpraca ta musi być jednak oparta na wzajemnym zaufaniu i chęci wypracowania mechanizmów pozwalających na efektywne współdziałanie. W tym celu należy dyskutować o wewnętrznych problemach dotyczących wzajemnych relacji pomiędzy politykami i urzędnikami, gdyż to właśnie brak mechanizmów umożliwiających skuteczną komunikację generuje kolejne problemy. Służba cywilna nie odpowiada za tworzenie polityki, ale za jej wykonanie i wdrażanie. Do wdrażania w praktykę koncepcji polityków potrzeba bardziej maratończyka czyli urzędnika służby cywilnej, a nie sprintera w osobie politycznego doradcy ministra. Służba cywilna nie może jednak czekać na impulsy modernizacyjne wyłącznie z zewnątrz. System ten musi dążyć poprzez samodoskonalenie do stałego podnoszenia poziomu świadczenia usług i wykonywania zadań państwa. Wydaje się, że jednym z głównych wyzwań stojących przed służbą cywilną jest wewnętrzna mobilność posiadanych zasobów. Zarządzający służbą cywilną politycy muszą mieć możliwość wykorzystywania sprawdzonych kadr w realizacji kluczowych i strategicznych zadań państwa. Nie jest tajemnicą, że polityków interesują przede wszystkim bieżące kwestie funkcjonowania administracji, w tym służby cywilnej, a nie jej stała i konsekwentna profesjonalizacja. Zdaniem autora to służba cywilna powinna podjąć niezbędne działania, tak aby w stały sposób podnosić swój potencjał kompetencyjny i organizacyjny. Sukcesem polityków w świecie mediatyzacji są bieżące sukcesy przekładające się na poparcie elektoratu wyborczego, a nie długofalowa strategia rozwoju systemu administracji publicznej. W gruncie rzeczy obywateli nie interesują relacje łączące polityków i urzędników, a ich główne oczekiwania skupiają się na efektywności, sprawności, rzetelności i bezstronności działania urzędników realizujących zadania 277

278 państwa. Cel nadrzędny to satysfakcja obywatela, występującego w tej relacji jako klient systemu administracyjnego. Cel ten powinien stanowić ponadpartyjny konsensus i powinien połączyć polityków wszystkich opcji. Niestety, postulat ten nie wydaje się jednak być możliwy do zrealizowania w najbliższych latach. Myślenie wyłącznie w prostych kategoriach relacji polityków i urzędników w świetle zwiększającego się poziomu oczekiwań społeczeństwa oraz rozwoju kontrolnej władzy mediów jest zdaniem autora niewłaściwe. W relacjach tych pojawia się bowiem nowy interesariusz w postaci świadomego obywatela. Celowo używam określenia obywatel, ponieważ jak sądzę spopularyzowane w administracji publicznej określenie klient nie do końca w sposób właściwy precyzuje zakres wzajemnych zależności. W przypadku relacji sprzedawca-klient, ten pierwszy może świadomie zdecydować o wycofaniu się z transakcji przed jej zawarciem lub odmówić jej zawarcia z konkretnym klientem. W przypadku relacji urzędu i obywatela, pierwszy podmiot w postaci sprzedawcy musi zrealizować zamówienie na daną usługę bezwzględnie. A więc w drugiej relacji obywatel jest na uprzywilejowanej pozycji i taką perspektywę należy w mojej ocenie przyjąć. Dlaczego politycy nie lubią urzędników? Zdaniem autora, odpowiedź na to pytanie wydaje się być dość prosta. Urzędnicy ze swej natury urzędniczej i uwarunkowań systemowych są strażnikami prawa i legalizmu. Dla polityków uregulowania prawne nie wpisujące się w ich koncepcję funkcjonowania a realizacja założonych celów jest równoznaczna z istotą samego problemu. Tak więc swoistym uosobieniem problemu siłą rzeczy stają się urzędnicy stojący na straży prawa. Jak sądzę, aby możliwe było efektywne wypełnianie konstytucyjnych przymiotów służby cywilnej, urzędnicy powinni ewoluować z roli strażnika do roli przewodnika i partnera wspierającego wykonywanie politycznych założeń nowych decydentów. Wydaje się, iż właśnie takie podejście umożliwiłoby realizację celów politycznych kolejnym ekipom rządzącym. Grzegorz Rydlewski wymienia trzy rodzaje relacji pomiędzy politykami a służbą cywilną. Pierwszy z nich określa mianem patologicznego mieszania się polityków w zarządzanie administracją publiczną. Drugi rodzaj charakteryzuje pozbawianie zdolności kadr administracyjnych do realizacji władztwa publicznego przez ich celową izolację. Ostatni natomiast polega na współdziałaniu i synergii polityków i urzędników w ramach przyjętych reguł współzależności i współpracy 846. Jak pisał kilkadziesiąt lat temu Stanisław Kasznica, wszystkie rządy, niezależnie od swego zabarwienia politycznego, odnoszą się z największą niechęcią do instytucji stałości (stałości zatrudnienia urzędników przypis autora), uważając ją za przeszkodę do pozbycia się 846 G. Rydlewski, wypowiedź w trakcie seminarium nt. relacji polityków i urzędników w państwach OECD. W dniu 24 stycznia br. w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (MIR) odbyło się seminarium na temat współpracy polityków i wyższych rangą urzędników służby cywilnej w administracjach państw członkowskich OECD. Spotkanie to zostało zorganizowane przez Departament Służby Cywilnej KPRM we współpracy z Departamentem Europejskiego Funduszu Społecznego MIR oraz Dyrektoriatem OECD ds. Zarządzania Publicznego i Rozwoju Terytorialnego (OECD GOV). 278

279 elementów nieudolnych a także politycznie niepożądanych 847. Omawiając kwestie relacji polityków oraz urzędników, w dalszym ciągu problemem jest nadmierne upartyjnienie administracji i budowanie własnej klienteli politycznej w jej obrębie 848. Z racji swego doświadczenia w pracy w służbie cywilnej dostrzegam jeszcze jeden problem w relacjach polityków i urzędników. Jestem przekonany, iż polega on na braku efektywnych mechanizmów komunikacji celów strategicznych rządu i poszczególnych ministrów na szczebel wykonawczy. Jeden z dyrektorów departamentów kluczowych ministerstw o konieczności pilnego opracowania systemowych rozwiązań prawnych dowiedział się w trakcie konferencji prasowej swojego ministra. Przykładem kraju, w którym komunikacja celów rządu na szczebel urzędniczy jest wzorowo praktykowana od lat może być np. Holandia. Uważam, że należy skorzystać z tych doświadczeń i implementować rozwiązania sprawdzone i spełniające uwarunkowania polskiego systemu politycznego. Możliwość rozliczania pracy urzędników i polityków z efektów wykonanej pracy wydaje się być elementem niezbędnym do budowania wzajemnego zaufania. Politycy muszą mieć prawo zmienić nieefektywnych dyrektorów i ich współpracowników. Przesłanki do takich decyzji muszą być jednak obiektywne i wynikać ze sposobu realizacji założonych celów. Relacja minister dyrektor generalny nie różni się w jakiś istotny sposób od relacji pracodawca pracownik w sektorze przedsiębiorstw prywatnych. Pracodawca ma prawo zwolnić nieefektywnego pracownika, jeżeli ten nie spełnia jego oczekiwań. Aby jednak skutecznie przeprowadzić taki proces należy korzystać z obiektywnych przesłanek i racjonalnego uzasadnienia Rola Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w profesjonalizacji i rozwoju kadr służby cywilnej Kwestie związane z powstaniem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej przedstawione zostały w rozdziale dotyczącym koncepcji służby cywilnej w okresie transformacji ustrojowej. W tym miejscu zaprezentowane zostaną główne uwarunkowania prawne dotyczące systemu kształcenia, zarówno ustawicznego jak i stacjonarnego, wyniki badań przeprowadzonych przez KSAP, a także zarysowane główne kierunki modernizacyjne wynikające z obserwacji i praktycznych doświadczeń autora. Jak już wspomniano, KSAP nie jest typową uczelnią wyższą. Jest to podlegająca Prezesowi Rady Ministrów szkoła rządowa o profilu administracyjnym. Jej naczelnym celem jest kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej. Szkoła odpowiada również za opracowywanie programów oraz organizowanie szkoleń dla 847 S. Kasznica, Polskie prawo, s T. G. Grosse, Rola administracji publicznej w procesie integracji europejskiej, Międzynarodowy Przegląd Polityczny, 2003, Nr 4, s

280 administracji publicznej w szczególności przewidzianych dla służby cywilnej. Odpowiada także za współpracę z administracją publiczną, ze szkołami wyższymi i innymi instytucjami oraz organizacjami krajowymi i zagranicznymi. Szkoła prowadzi również postępowania sprawdzające znajomość języków obcych. Organami Szkoły są dyrektor i Rada Szkoły. Obowiązki dyrektora KSAP są w dużej mierze powieleniem obowiązków dyrektora generalnego. Zaliczono do nich m.in.: wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy, w tym ustalanie regulaminów wynikających z przepisów prawa pracy, określanie w regulaminie organizacyjnym szczegółowej struktury organizacyjnej Szkoły, sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad pionami i komórkami organizacyjnymi oraz prowadzenie kontroli wewnętrznej. Organizuje on także nabór kandydatów i ustala regulamin przebiegu postępowania rekrutacyjnego, określa termin rozpoczęcia postępowania kwalifikacyjnego i terminu rozpoczęcia zajęć w roku kształcenia. Określa również warunki rekrutacji w drodze ogłoszenia publicznego o naborze co najmniej na dwa miesiące przed terminem rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego, zapewnia realizację procesów dydaktycznych oraz ustala regulamin kształcenia, powołuje Komisję Programowo-Dydaktyczną, do której należy ocena pracy słuchaczy, koordynuje i aktualizuje programy zajęć i szkoleń oraz inicjuje i upowszechnia nowe metody i formy pracy dydaktycznej. Podejmuje decyzje dyscyplinarne wobec słuchaczy, a także zapewnia przestrzeganie przepisów o tajemnicy prawnie chronionej 849. Rada szkoły jest organem wnioskującym, doradczym i opiniującym 850. Do jej kompetencji należy określanie organizacji i trybu działania Rady oraz wyrażanie opinii w następujących sprawach: kierunki działania Szkoły, ogólne zasad rekrutacji, proces dydaktyczny, funkcjonowanie i wyniki działalności szkoły i zatrudniania absolwentów 851. Ponadto w KSAP działają komisje: rekrutacyjna, lingwistyczna komisja sprawdzająca i programowo-dydaktyczna. Słuchacze szkoły wyłaniani są w drodze otwartego i powszechnego postępowania rekrutacyjnego spośród osób, które nie ukończyły 32 lat i posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych z tytułem magistra lub równorzędnym oraz znają dobrze jeden z trzech języków: angielski, francuski lub niemiecki. Osoby te muszą również spełniać wymagania pragmatyk służbowych obowiązujących w administracji, w tym ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej i ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych, a także korzystać z pełni praw publicznych, nie 849 Zob. szerzej: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Szkole Administracji Publicznej, 6, Dz. U. z 1999, Nr 82 poz W skład Rady wchodzą: minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, minister właściwy do spraw zagranicznych, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Szef Służby Cywilnej. Dodatkowo Prezes Rady Ministrów zaprasza do udziału w Radzie Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. 851 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Szkole Administracji Publicznej,

281 mogą być karane za przestępstwo popełnione umyślnie oraz muszą posiadać stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie w administracji publicznej 852. Prowadzone przez komisję rekrutacyjną postępowanie rekrutacyjne jest etapowe i ma na celu sprawdzenie wiedzy kandydata, znajomości języka obcego określonego w ogłoszeniu o naborze oraz sprawdzenie spełniania wymogów i predyspozycji do pracy na wyższych stanowiskach w administracji publicznej, w tym w służbie cywilnej 853. Jak zaznacza Łukasz Świetlikowski, pierwszy etap to klasyczny test wiedzy zawierający pytania zamknięte dotyczące administracji publicznej, Unii Europejskiej, sytuacji społeczno-gospodarczej, jak również kultury i nauki. Obejmuje on także sprawdzian umiejętności, który bada predyspozycje do pracy w administracji i przypomina ten stosowany w postępowaniu kwalifikacyjnym na urzędnika służby cywilnej 854. Etap drugi jest formą sprawdzenia poziomu znajomości języka obcego oraz umiejętności analitycznych kandydatów. Może na przykład polegać na porównaniu dwóch dokumentów na podstawie określonych wcześniej kryteriów. Poprzez ograniczenie czasu trwania, część ta sprawdza również umiejętność pracy pod presją czasu 855. Ostatni etap postępowania ma formę klasycznej rozmowy kwalifikacyjnej, której celem jest ocena przydatności kandydata do służby cywilnej. Komisja, dokonując oceny osoby aplikującej, bierze pod uwagę m.in. predyspozycje do pracy na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, potencjał rozwojowy, kreatywność oraz kulturę osobistą 856. Część rozmowy kwalifikacyjnej prowadzona jest w języku obcym. Przejście do kolejnych etapów warunkowane jest zaliczeniem etapu poprzedniego. W postępowaniu rekrutacyjnym mogą zostać użyte również testy służące ocenie możliwości intelektualnych kandydata i jego osobowości. Proces kształcenia w KSAP trwa półtora roku i ma charakter stacjonarny. Program kształcenia w KSAP składa się z trzech bloków tematycznych. Dotyczą one następujących obszarów: administracji i zarządzania publicznego, ekonomii i finansów publicznych oraz Unii Europejskiej i polityki zagranicznej 857. Nauka w KSAP nie może być łączona z pracą czy też z nauką w innych instytucjach 858. Słuchaczom przysługuje stypendium oraz ubezpieczenie społeczne. Warunkiem rozpoczęcia kształcenia w KSAP jest podpisanie zobowiązania słuchacza do podjęcia i wykonywania, przez okres nie krótszy niż pięć lat od daty jej ukończenia, pracy w urzędach administracji na stanowiskach jakie bezpośrednio po ukończeniu szkoły przedstawia Prezes Rady 852 Jak zostać słuchaczem KSAP, źródło: dostęp: 16 grudnia 2013 r. 853 Szczegółowy tryb postępowania oraz wymagań określa Zarządzenie Nr 1 Dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej z dnia 2 stycznia 2009 r. Regulamin przebiegu postępowania rekrutacyjnego do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej tekst jednolity stan na dzień 27 lutego 2013 r., źródło: dostęp: 16 grudnia 2013 r. 854 Ł. Świetlikowski, Wybrane polskie rozwiązania na tle rozwiązań innych państw, w: J. Itrich-Drabarek, K. Mroczka, Ł. Świetlikowski, Służba cywilna w Polsce, Warszawa 2012, s Tamże. 856 Tamże, s Zob. szerzej: dostęp: 16 grudnia 2013 r. 858 Pracownikom służby cywilnej na czas kształcenia w KSAP przysługuje urlop bezpłatny. 281

282 Ministrów. W razie skreślenia z listy słuchaczy, niepodjęcia pracy w urzędach administracji lub rezygnacji z niej przed upływem pięciu lat, stypendium i inne koszty kształcenia podlegają zwrotowi w całości lub w części 859. Kwestie związane z legalnością zwrotu kosztów kształcenia w KSAP były przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w związku z odwołaniem się jednego z absolwentów od decyzji Prezesa Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wystąpił z pytaniem prawnym, kwestionował konstytucyjność artykułu 8 ust. 2 ustawy o KSAP, który stanowił, że: Prezes Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa: ( ) wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także przypadki, w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części oraz wydanego na tej podstawie 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 roku w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 860 stanowiącego, że koszty kształcenia podlegają zwrotowi w części w przypadkach: skreślenia słuchacza z listy słuchaczy po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia z przyczyn innych niż określone w 12 w podwójnej wysokości należnego słuchaczowi za okres jego kształcenia w Szkole stypendium, o którym mowa w 3. Trybunał uznał, że ani artykuł 8 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o KSAP nie zawierał wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Jak zaznaczono w uzasadnieniu, przepisy te nie wskazują kierunków rozwiązań, kryteriów czy celów, którymi powinien kierować się Prezes Rady Ministrów, regulując wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także sytuacje w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części. Brak określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia powoduje niezgodność z Konstytucją kwestionowanego przepisu ustawy o KSAP, z uwagi na pominięcie konstytucyjnie wymaganego elementu w treści upoważnienia ustawowego 861. Jak wskazywał dyrektor KSAP, koszt kształcenia jednego słuchacza w 2011 roku wyniósł ,66 zł 862. W latach wcześniejszych koszt kształcenia oscylował również w granicach tej kwoty, lecz w prognozie na 2013 rok zaplanowano znaczący wzrost do kwoty zł 863. Tak wysoki koszt kształcenia nie wydaje się być uzasadniony atrakcyjnością programu oraz prestiżem KSAP. Przeprowadzona na potrzeby niniejszej dysertacji 859 Program kształcenia stacjonarnego w KSAP, źródło: dostęp: 16 grudnia 2013 r. 860 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz. U. z 1999 r., Nr 90, poz. 1004, ze zm. 861 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dania 9 marca 2011 r., sygn.: P 15/10, Dz. U. z 2011 r., Nr 61, poz. 315, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, Nr 2/A/ Tamże. 863 Informacja o kosztach kształcenia słuchaczy promocji XXI, XXII i XXIII, Warszawa, 2 października 2012 r., źródło: 04/ _koszty_ksztalcenia.pdf, dostęp: 19 stycznia 2014 r. 282

283 analiza kosztów czesnego za studia Master of Business Administration pokazuje, że najdroższy tego rodzaju program kosztuje około zł 864. Według czasopisma Perspektywy średni koszt studiów MBA trzech najlepszych programów w 2013 roku wynosi około zł 865. Programy te zawierają zajęcia z wybitnymi teoretykami i praktykami z całego świata, wizyty studyjne oraz inne formy aktywności naukowej. Poglądy autora dotyczące niezbędnych kierunków modernizacji KSAP zostały zaprezentowane w stanowisku przekazanym w odpowiedzi na zapytanie skierowane do poszczególnych urzędów. Z uwagi na ich aktualność zostaną powtórzone również w tym miejscu. Zdaniem autora, KSAP przygotowując program studiów powinna w większej mierze skupić się na rzeczywistych potrzebach poszczególnych urzędów. Zadanie z wyprzedzeniem pytania, jaki profil kandydata będzie niezbędny w najbliższym okresie czasu z pewnością ograniczyłoby sytuacje, w których powstają problemy z zatrudnieniem absolwentów poszczególnych roczników. Skupienie się w głównej mierze na problematyce europejskiej oraz kształceniu w zakresie języków obcych powoduje, że mamy do czynienia z przerostem liczebnym specjalistów w zakresie polityki europejskiej i międzynarodowej, przy jednoczesnym niedoborze prawników, administratywistów i inżynierów specjalizujących się w prawie administracyjnym, budowlanym czy gospodarczym. Sytuacja ta skutkuje w następstwie wydłużeniem terminu realizacji ustawowych zadań (w skrajnym przypadku powstaniem zaległości), co pogłębia negatywny wizerunek administracji publicznej, w szczególności zaś administracji rządowej. Ponadto, ze względu na akademicki charakter prowadzonych w KSAP zajęć, sądzę, iż można w przypadku naboru większej liczby kandydatów posiadających wykształcenie prawnicze, ekonomiczne, inżynieryjne lub administracyjne dostosować program kształcenia tak, aby skupić się na praktycznych aspektach funkcjonowania poszczególnych obszarów administracji rządowej. Warto zastanowić się nad projektowaniem rozwiązań promocyjnych w oparciu o konkretne kryteria merytoryczne, np. tworzenie promocji specjalizującej się w kontroli zarządczej czy ocenach skutków regulacji. Program powinien uwzględniać również więcej zajęć praktycznych, umożliwiając słuchaczom wymianę doświadczeń. Kolejne roczniki KSAP oprócz stałego programu stanowiącego rdzeń kształcenia powinny podnosić kwalifikacje w poszczególnych obszarach tematycznych. Kształcenie specjalistów w wąskich dziedzinach jest niezbędne z uwagi na uwarunkowania rynku pracy i ciągły deficyt dobrze przygotowanych kandydatów na stanowiska specjalistyczne. Jak sądzę powołanie zespołu ds. prognozowania i planowania kwalifikacji przyszłych absolwentów KSAP byłoby 864 Ile kosztuje dyplom MBA, źródło: MBA.htm#top, dostęp: 14 stycznia 2014 r., 865 Ranking MBA Perspektywy 2013, źródło: id=244, dostęp: 22 stycznia 2014 r. 283

284 odpowiedzią na oczekiwania dyrektorów generalnych urzędów. Skuteczne zaplanowanie i określenie potrzeb w poszczególnych urzędach z pewnością przyczyni się do lepszego wykorzystania potencjału przyszłych absolwentów KSAP. W trakcie kształcenia należy zwrócić szczególną uwagę na praktyczne aspekty rozwijania kompetencji wśród słuchaczy. W dynamicznym otoczeniu instytucjonalno-prawnym posiadanie wyłącznie wysokiego poziomu wiedzy niepopartej kompetencjami uzyskanymi w konfrontacji z praktyką wydaje się być niewystarczające. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jeden problem w moim przekonaniu natury zasadniczej. Nabór do KSAP powinien zostać ograniczony do osób już posiadających doświadczenie zawodowe w administracji publicznej. Taka sytuacja umożliwi wypracowanie podejścia opartego na wymianie doświadczeń oraz pracy zespołowej. Tożsame podejście funkcjonuje skutecznie w przypadku studiów menedżerskich typu MBA. Poza tym warto zwrócić uwagę na fakt, iż w służbie cywilnej możliwe jest uzyskanie mianowania po trzyletnim okresie zatrudnienia (za zgodą dyrektora generalnego po okresie dwóch lat), zaś w przypadku absolwentów KSAP już po ukończeniu kształcenia i pierwszym zatrudnieniu. Często pracownicy posiadający dwuletnie doświadczenie zawodowe oraz przygotowanie formalne w zakresie prawniczym, ekonomicznym, administracyjnym lub inżynierskim stanowią bardziej wartościową kadrę niż absolwenci KSAP posiadający wykształcenie w zakresie nauk muzycznych czy biologicznych oraz staż w instytucjach unijnych. Niewątpliwie KSAP posiada potencjał merytoryczny i finansowy pozwalający w większej mierze niż dotychczas brać odpowiedzialność za merytoryczne przygotowanie kadr służby cywilnej do rzetelnej i sprawnej realizacji zadań publicznych. W tym celu program nauczania powinien zostać dostosowany do obecnych i przyszłych potrzeb administracji rządowej. Prowadzenie stałych analiz w tym zakresie oraz dostosowanie kierunków kształcenia do potrzeb administracji pozwoli uniknąć w przyszłości sytuacji, w której nie można zaoferować absolwentom KSAP merytorycznych stanowisk (gdyż nie są przygotowani do realizacji merytorycznych zadań) przy jednoczesnym ciągle jeszcze dotkliwym braku kandydatów na niektóre stanowiska. W wielu urzędach wojewódzkich dostrzegany jest deficyt specjalistów w zakresie prawa budowlanego i administracyjnego, inżynierów, specjalistów od gospodarki nieruchomościami i spraw cudzoziemców. Absolwenci KSAP legitymują się dokumentami potwierdzającymi odbycie praktyk w instytucjach unijnych lub zagranicznych ministerstwach. Jest to cenne doświadczenie, gdyż daje możliwość otwarcia na nowe rozwiązania w administracji. Jednak nikt z absolwentów nie wiązał swoich planów z administracją wojewódzką, nie odbywał praktyk w terenowych organach administracji. Następstwem tego jest późniejszy brak zainteresowania podjęciem pracy w administracji rządowej szczebla wojewódzkiego czy powiatowego. Potwierdzają to statystyki prezentujące zatrudnienie absolwentów poszczególnych roczników KSAP. 284

285 Trudno również zrozumieć dlaczego zasadniczym celem kształcenia w KSAP jest przygotowywanie kadr do zajmowania stanowisk kierowniczych. Przecież wyższych stanowisk jest około 1600 w ponad korpusie służby cywilnej. Administracja jako całość potrzebuje wielu specjalistów, a ich kształceniem powinna zająć się Krajowa Szkoła. Poza tym niezwykle trudnym wydaje się realizowanie celu określonego jako przygotowywanie do zajmowania stanowisk kierowniczych, skoro zarówno na etapie rekrutacji, jak i w trakcie kształcenia nie sprawdza się posiadanych kompetencji kierowniczych. Realizowany program co prawda zawiera blok, którego celem jest kształtowanie umiejętności, postaw i zachowań, które są niezbędne dla sprawnego wykonywania funkcji kierowniczych i menedżerskich w administracji publicznej, jednak w żadnym momencie kształcenia umiejętności te nie są oceniane. Wobec tego należy zastanowić się nad wprowadzeniem takich narzędzi jak np. zintegrowane centrum oceny kompetencji. W praktyce działania każdego urzędu posiadanie pracowników o wysokim poziomie wiedzy oraz kompetencji jest w oczywisty sposób niezbędne do realizacji zadań publicznych. Z perspektywy swego doświadczenia, jako praktyka specjalizującego się w zarządzaniu zasobami ludzkimi, negatywnie oceniam niechęć KSAP do współpracy z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie oraz Instytutem Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego w zakresie organizowania e-służby przygotowawczej w służbie cywilnej 866. Projekt ten cieszy się sporym zainteresowaniem w skali administracji rządowej. Uczestniczy w nim ponad 20 urzędów różnego szczebla i typu 867. Próby nawiązania współpracy oraz przekazania gotowego w zasadzie projektu wraz z planem rozwojowym nie udało się jednak skutecznie przeprowadzić. Szkoda, bowiem utworzona platforma edukacyjna mogła stać się fundamentem do budowy systemu zarządzania informacjami i wiedzą w służbie cywilnej. Dodatkowo, w ramach projektów europejskich można było pozyskać środki na rozwój systemu e-służby pod kątem osób niepełnosprawnych. W tym miejscu warto też zwrócić uwagę na kilka praktycznych problemów dotyczących sposobu funkcjonowania szkoły, które pojawiły się w wynikach kontroli Departamentu Kontroli i Nadzoru KPRM, badania przeprowadzonego wśród dyrektorów 866 Szerzej na ten temat: K. Mroczka, K. Paduch, E-służba przygotowawcza w służbie cywilnej w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie. Doświadczenia i wnioski, Przegląd Służby Cywilnej, Nr 1(10), styczeń-luty 2011, E-służba przygotowawcza w służbie cywilnej. Doświadczenia Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, Przegląd Służby Cywilnej, Nr 6(9), listopadgrudzień W projekcie uczestniczą m.in.: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Gospodarki, Urząd Lotnictwa Cywilnego, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Świętokrzyski Urząd Wojewódzki, Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny w Kielcach, Urząd do Spraw Cudzoziemców, Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie, Główny Inspektorat Weterynarii, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Opatowie, Okręgowy Urząd Miar w Gdańsku, Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Warszawie, Wojewódzki Inspektorat Weterynarii z/s w Siedlcach, Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie, Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w Warszawie. 285

286 generalnych urzędów oraz raportu podgrupy utworzonej w ramach grupy roboczej ds. systemu edukacji członków korpusu służby cywilnej i KSAP. Kontrolę w zakresie dostosowania kształcenia stacjonarnego do potrzeb administracji przeprowadzono na wniosek Szefa KPRM oraz Szefa Służby Cywilnej 868. Jej wyniki potwierdzają zaprezentowane powyżej tezy autora niniejszej dysertacji. Główne zarzuty kierowane pod adresem szkoły dotyczą również niedostosowania programu kształcenia do realnych potrzeb administracji. W wystąpieniu podkreślono, że szkoła nie uzyskała pełnego obrazu potrzeb administracji. Ich identyfikacja nie odbywała się w sposób systematyczny i zdyscyplinowany, a posiadane przez Szkołę możliwości instytucjonalne nie były w pełni wykorzystywane. Szkoła podejmowała decyzje bez żadnego formalnego planu oraz bez oceny przydatności i skuteczności nowych rozwiązań. Negatywnym aspektem działań było to, że przy realizacji swojego najważniejszego zadania Szkoła nie współdziałała w pożądanym stopniu z interesariuszami 869. W dalszej części podkreślono również fakt wyczerpania się dotychczasowej formuły funkcjonowania oraz utratę unikalności systemu kształcenia w KSAP w odniesieniu do innych uczelni wyższych. Kontrolerzy zwrócili także uwagę na fakt, że system rekrutowania do KSAP (o czym była mowa powyżej) nie pozwala na pozyskanie odpowiednich kadr służby cywilnej. Bardzo istotnym problemem zasygnalizowanym przez kontrolerów było również wskazanie na brak mechanizmów pozwalających na badanie przydatności absolwentów KSAP do realizacji zadań w poszczególnych urzędach. W ramach zaleceń pokontrolnych zobowiązano dyrektora KSAP do zmiany przyjętego sposobu identyfikacji potrzeb administracji, przeglądu zasad i metod naboru pod kątem oczekiwanego przez administrację profilu absolwenta, a także do konstruktywnego współdziałania z Kancelarią Premiera i Szefem Służby Cywilnej. W odpowiedzi na wystąpienie, dyrektor KSAP zobowiązał się do wdrożenia przedłożonych zaleceń poprzez przygotowanie systemu ankietowego badania potrzeb dyrektorów generalnych urzędów, powołanie specjalnego zespołu ds. przeglądu zasad i metod naboru słuchaczy do KSAP oraz wypracowania mechanizmów efektywnej współpracy urzędów z KPRM i Szefem Służby Cywilnej. Jak wspomniano powyżej, w wyniku zaleceń pokontrolnych szkoła przygotowała specjalną ankietę 870, którą skierowano do dyrektorów generalnych urzędów. Badanie zostało przeprowadzone w okresie od 3 do 20 kwietnia 2012 roku i wzięło w nim udział 34 spośród 64 dyrektorów generalnych 871. Wyniki badania są zaskakujące w świetle wyników kontroli. 868 Wystąpienie pokontrolne Departamentu Kontroli i Nadzoru KPRM, sygn.: DKN-583-7(32)/11, Warszawa, dnia 29 lutego 2012 r. 869 Tamże, s Dyrektorzy Generalni o KSAP analiza odpowiedzi na pytania ankietowe, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa, 7 maja 2012 r. 871 W badaniu wzięli udział dyrektorzy generalni: Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Ministerstwa Edukacji Narodowej, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Obrony Narodowej, 286

287 Na pytanie dotyczące obecnego programu kształcenia w odniesieniu do rzeczywistych potrzeb administracji pozytywnie wypowiedziało się aż 29 spośród 34 ankietowanych dyrektorów. Zgłoszone uwagi odnosiły się głównie do konieczności położenia większego nacisku na kształcenie umiejętności praktycznych wśród słuchaczy oraz potrzebę kształcenia specjalistycznych kadr służby cywilnej. Ponad 75% respondentów pozytywnie odniosło się do zmian wprowadzonych w programie kształcenia w latach Najwyżej oceniono zmiany odnoszące się do zwiększenia wymiaru godzinowego zajęć praktycznych oraz wprowadzania bloków specjalistycznych. Ciekawe wnioski płyną z oceny elementów aktualnego programu kształcenia. Prawie 50% ocenianych zagadnień zawierało odpowiedzi raczej potrzebne. Świadczyć to może o problemach dyrektorów generalnych w ocenie aktualnych i przyszłych potrzeb swoich urzędów. Jest to dość niepokojące zjawisko, bowiem dyrektorzy generalni odpowiadają za strategiczny poziom zarządzania w zakresie wykonywania zadań państwa. Ich rolą jest wyznaczanie strategicznych kierunków działania poszczególnych urzędów i pełnienie roli nowoczesnego przywódcy zdolnego do wprowadzania zmian w odpowiedzi na zmieniające się uwarunkowania społeczne, polityczne i gospodarcze. Większość dyrektorów generalnych wypowiedziała się również pozytywnie o stosowanych narzędziach i metodach rekrutacyjnych do KSAP. Kilku z nich zwróciło uwagę na konieczność ograniczenia rekrutacji do osób posiadających odpowiedni staż pracy w administracji publicznej. W ramach współpracy z głównymi interesariuszami KSAP respondenci zaproponowali następujące rozwiązania: prowadzenie konsultacji dotyczących potrzeb szkoleniowych, organizacja szkoleń w ramach indywidualnych zapotrzebowań urzędów, prowadzenie szkoleń w urzędach zlokalizowanych poza Warszawą, obniżenie kosztów szkoleń, zniesienie limitów miejsc dla poszczególnych urzędów 872. Obraz KSAP z perspektywy zespołu powołanego przez Szefa Służby Cywilnej stanowi podsumowanie prac grupy roboczej utworzonej w celu przeprowadzenia analizy i przedstawienia rekomendacji w zakresie: prawno-organizacyjnych aspektów systemu kształcenia członków korpusu służby cywilnej, w tym w szczególności systemu szkoleń centralnych, powszechnych i specjalistycznych, Ministerstwa Skarbu Państwa, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Ministerstwa Zdrowia, urzędów wojewódzkich: dolnośląskiego, lubuskiego, łódzkiego, mazowieckiego, pomorskiego, świętokrzyskiego, warmińsko-mazurskiego oraz zachodniopomorskiego, Biura Rzecznika Praw Pacjenta, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska, Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, Głównego Inspektoratu Weterynarii, Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, Głównego Urzędu Statystycznego, Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, Urzędu Patentowego RP, Urzędu Transportu Kolejowego, Urzędu Zamówień Publicznych oraz 6 innych, którzy nie podali danych urzędów. 872 Zob. szerzej: Dyrektorzy Generalni o KSAP, s

288 kierunków wydatkowania środków z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w zakresie kształcenia i doskonalenia członków korpusu służby cywilnej do roku 2015, systemowej roli KSAP w obszarze przygotowania kadr dla administracji rządowej 873. W odniesieniu do interesującego nas tu zagadnienia związanego z funkcjonowaniem KSAP, zespół zwrócił uwagę na następujące problemy: spadek zainteresowania zatrudnianiem absolwentów KSAP przez dyrektorów generalnych urzędów, dewaluacja oferowanych absolwentom KSAP stanowisk oraz płac w stosunku do lat ubiegłych, brak możliwości nauki w KSAP dla osób, które chciałyby łączyć pracę w służbie cywilnej ze statusem słuchacza szkoły 874. Zdaniem zespołu, zasygnalizowane powyżej problemy wynikają z szeregu uwarunkowań. Po pierwsze, KSAP utracił unikatowość w odniesieniu do systemu kształcenia kadr dla administracji publicznej. Podkreślono, że w latach dziewięćdziesiątych KSAP wyrobiła sobie doskonałą i niekwestionowaną markę, zaś jej świetnie przygotowani merytorycznie absolwenci szybko awansowali na stanowiska kierownicze w administracji publicznej. Jednak wraz ze zmianami na rynku edukacyjnym w Polsce, pozycja KSAP zaczęła słabnąć 875. Po drugie, co bardzo istotne z perspektywy głównej hipotezy badawczej przyjętej w niniejszej rozprawie, zwrócono uwagę na problem braku spójnego systemu zarządzania dla całej administracji publicznej, w tym służby cywilnej oraz KSAP. Zdaniem autorów raportu, brak strategii działania prowadzi do nadmiernego rozproszenia zasobów finansowych i kadrowych pomiędzy kształcenie stacjonarne, działalność szkoleniową i próby rozwijania działalności naukowoeksperckiej, również w oparciu o własny periodyk. Być może szkoła cierpi na kryzys tożsamości i nie potrafi zdecydować, czy chce pozostać elitarną jednostką prowadzącą proces dydaktyczny specyficznej grupy słuchaczy, czy raczej pragnie ewoluować w kierunku mniej lub bardziej prestiżowego ośrodka prowadzącego badania naukowe i tworzącego ekspertyzy na potrzeby sektora publicznego w Polsce, a co oznaczałoby konkurencję ze znacznie silniejszymi kadrowo i finansowo renomowanymi publicznymi uczelniami wyższymi 876. Wyniki pracy zespołu w odniesieniu do określenia działań modernizacyjnych sprowadzono do konieczności osiągnięcia i utrzymania bardzo wysokiej jakości 873 Raport grupy roboczej ds. systemu edukacji członków korpusu służby cywilnej i Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, listopad 2010 r. Zespół pracował w następującym składzie: Przewodniczący: Katarzyna Szarkowska, członkowie zespołu: Wacław Turek, Henryk Szymański, Monika Dziadkowiec, Radosław Fienko, Łukasz Falgier, uczestnicy: Jacek Czaputowicz, Dagmir Długosz, Małgorzata Dudzińska, Sekretarz: Rafał Szymański. 874 Tamże, s Tamże, s Tamże. 288

289 kształcenia. Osiągnięcie tego celu zdaniem autorów będzie możliwe wyłącznie w wyniku gruntownej reformy KSAP i to zarówno w warstwie programowej (sposobów kształcenia), jak i administracyjno-organizacyjnej. Pierwszym krokiem reformatorskim powinno być określenie wizji szkoły w średnim horyzoncie czasowym. Wzorcem dla KSAP powinny stać się doświadczenia płynące z najlepszych światowych ośrodków akademickich prowadzących studia Executive Master of Business Administration i Master of Public Administration 877. Mimo negatywnego obrazu funkcjonowania KSAP, płynącego z doświadczeń autora i wyników kontroli KPRM oraz prac zespołu, należy wskazać na wiele pozytywnych aspektów, które zostały wprowadzone w ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy. Po pierwsze, zdecydowano się na wykorzystanie KSAP jako miejsca do skupiania społeczności praktyków zajmujących się na co dzień administracją publiczną. Pierwsze spotkanie Wspólnoty Praktyków ds. HR w służbie cywilnej odbyło się 9 maja 2013 roku. Jego tematem przewodnim były oceny okresowe w służbie cywilnej i ich związek z nowymi rozwiązaniami w obszarze ocen pracowniczych. Kolejne spotkanie odbyli praktycy ds. prawnych w czerwcu 2013 roku. Jego tematem była rola i zadania komórki prawnej w urzędzie, opinie prawne i umowy cywilnoprawne. Wzięli w nim udział pracownicy departamentów prawnych z kilkunastu urzędów 878. Kolejnym przejawem pozytywnej aktywności podjętej przez KSAP jest omawiana, w części poświęconej zarządzaniu wiedzą, działalność Akademii Zarządzania Instytucjami Publicznymi. Głównym celem jej funkcjonowania jest wyznaczanie nowych kierunków zarządzania w administracji, nakierowanych na zwiększenie ich sprawności. Założeniem Akademii jest efektywne przeniesienie na grunt administracji publicznej zasad i prawidłowości rządzących sektorem prywatnym 879. Równie pozytywnie należy ocenić wdrażany od 1 września 2012 roku Program Mentor. Jego zasadniczym celem jest efektywne, zindywidualizowane nauczanie słuchaczy, prowadzone pod opieką doświadczonych pracowników administracji, kwestii praktycznych związanych z pracą w administracji 880. Ten cel jest realizowany poprzez bardziej efektywne skorelowanie systemu kształcenia stacjonarnego z praktykami zawodowymi przeprowadzanymi w toku edukacji w KSAP. Program został stworzony we współpracy ze Stowarzyszeniem Absolwentów KSAP, po to aby wspomagać słuchaczy poprzez zwiększanie świadomości o ich roli w przyszłym miejscu pracy, umiejętności określania celów zawodowych, rozwijania umiejętności pracy w sieci, a także 877 Tamże. 878 Zob. szerzej: dostęp: 16 grudnia 2013 r. 879 Oficjalna strona Akademii Zarządzania Instytucjami Publicznymi: dostęp: 23 listopada 2013 r. 880 Zob. szerzej na temat założeń programu: A. Jaroń, Program Mentor. Praktyczne przygotowanie słuchaczy KSAP do pracy w administracji, źródło: dostęp: 19 grudnia

290 skutecznego wejścia w struktury administracji publicznej 881. Działanie takie pozwala indywidualizować formy rozwoju zawodowego pracowników oraz korzystać z bogatego doświadczenia mentorów 882. To z kolei przekłada się na bardziej efektywne określanie własnych planów rozwojowych. W ramach programu, mentor odpowiada za pomoc w przygotowywaniu słuchacza do jak najlepszego wykorzystania już nabytych umiejętności i wiedzy w praktyce oraz wspomaganie podopiecznego poprzez budowanie samoświadomości i rozwijanie kompetencji zgodnych z predyspozycjami danej osoby, a jednocześnie odpowiadającymi potrzebom współczesnej administracji 883. W trakcie procesu mentorskiego realizowanego w KSAP szczególną uwagę przykłada się do procesu udzielania informacji zwrotnej, bowiem mentor zleca swojemu podopiecznemu zadania podobne do tych, jakie wykonuje na co dzień w macierzystym urzędzie. Niewątpliwie wartością dodaną tego programu jest możliwość lepszego poznania realnych potrzeb administracji. Jak zakładają autorzy programu ma on zostać przeniesiony na poziom ogólnokrajowy i realizowany w skali makro. Minusem wprowadzonego rozwiązania jest ograniczenie kręgu mentorów wyłącznie do absolwentów KSAP. W mojej ocenie, aby efektywnie wdrażać taki program należy korzystać z różnych doświadczeń i wizji funkcjonowania administracji, nie ograniczając się wyłącznie do służby cywilnej. Reasumując, pragnę podkreślić, że absolwenci KSAP powinni stanowić rzeczywistą elitę wśród urzędników administracji rządowej. Mając na uwadze służebny charakter administracji, oczekiwałbym od nich takich postaw, które służą realizacji tej właśnie idei. Jednak, obserwując aktualną sytuację można dostrzec pewne cechy niebezpiecznego korporacjonizmu, objawiającego się dbaniem o interes własnej grupy przy jednoczesnym niedostrzeganiu realnych potrzeb, problemów i wyzwań stojących przed administracją rządową. Swoistym przejawem korporacjonizmu jest Stowarzyszenie Absolwentów KSAP. Sądzę, iż Stowarzyszenie stanowi wewnątrzsystemową grupę interesu, która odgrywa istotną rolę w bieżącym zarządzaniu służbą cywilną. Wynika to choćby z faktu, że wielu członków stowarzyszenia piastuje obecnie, lub wykonywało wcześniej, istotne funkcje polityczne czy też zajmowało wysokie stanowiska w administracji. Najwyższe stanowisko spośród absolwentów KSAP zajmuje Elżbieta Bieńkowska, która z dniem 27 listopada 2013 roku została powołana do pełnienia funkcji wicepremiera i ministra rozwoju i infrastruktury 884. Do kierowanego przez nią resortu dołączył (w dniu 13 stycznia 2014 roku) kolega z IV promocji Zbigniew Klepacki Tamże. 882 Akces do programu zgłosiło wielu doświadczonych pracowników administracji publicznej m.in.: Marek Bucior Podsekretarz Stanu w MPiPS, Mirosława Boryczka zastępujący dyrektora generalnego MF, Wojciech Kutyła wiceprezes NIK, Jan Pastwa dyrektor KSAP, Wojciech Zieliński zastępca dyrektora Departamentu Służby Cywilnej KPRM (dane wg stanu na dzień: 16 grudnia 2013 r.) 883 Tamże. 884 Absolwentka KSAP Elżbieta Bieńkowska nowym Wicepremierem, źródło: dostęp: 19 stycznia 2014 r. 885 Absolwent KSAP Zbigniew Klepacki nowym Wiceministrem Infrastruktury i Rozwoju, źródło: dostęp: 19 stycznia 2014 r. 290

291 Został on powołany na stanowisko podsekretarza stanu odpowiedzialnego za infrastrukturę kolejową. Jak podkreśliła premier Bieńkowska, pana Klepackiego zna od wielu lat i ma do niego pełne zaufanie 886. Posiadanie zaufania oraz fakt znajomości z przyszłym ministrem nie jest wprost przejawem nepotyzmu czy zawłaszczania stanowisk w administracji przez polityków, jednak może budzić pewne wątpliwości w kontekście ujawniających się interesów poszczególnych grup zawodowych. Obok wszelakiego rodzaju stowarzyszeń, siłę taką niewątpliwie stanowią także związki zawodowe jednak przyjęty zakres tematyczny niniejszej pracy nie pozwala na dokonanie bardziej szczegółowej analizy tego wątku. Stowarzyszenie Absolwentów KSAP powstało w 1993 roku. Jak możemy przeczytać w uchwale o powstaniu stowarzyszenia, jego zasadniczym celem jest połączenie wysiłków i działań dla reformy administracji publicznej w Polsce, ku podniesieniu jej kwalifikacji, poziomu i prestiżu, krzewienie wśród społeczeństwa idei leżących u powstania KSAP, niedopuszczenie do zmarnowania potencjału ducha, umysłu i czynu ludzi KSAP, propagowanie i poświadczanie własną pracą wzorców działania i postaw moralnych godnych urzędnika państwowego, służącego jak najlepiej obywatelom, publiczne wyrażanie naszej opinii o wszystkich sprawach dotyczących polskiej służby publicznej 887. Cele zasygnalizowane w cytowanej uchwale znalazły również odzwierciedlenie w statucie Stowarzyszenia. Wśród zapisów precyzujących powyższe ogólne idee możemy odnaleźć zapis wskazujący na działanie nakierowane na reprezentowanie absolwentów poprzez reprezentowanie ich interesów zawodowych i materialnych oraz moralne wspieranie absolwentów 888. Potwierdzeniem działalności nakierowanej na ochronę interesów reprezentowanej grupy były m.in. działania Stowarzyszenia na rzecz stworzenia odrębnego funduszu emerytalnego dla absolwentów tej szkoły jako wybitnych specjalistów państwowych, czy też mianowanie absolwentów KSAP bez uprzedniego wskazania przez Prezesa Rady Ministrów stanowiska pracy w urzędzie administracji rządowej 889. Warto również zaznaczyć, że Stowarzyszenie Absolwentów KSAP prowadzi szereg istotnych działań i inicjatyw, które mają na celu dalszą profesjonalizację służby cywilnej. Zdaniem autora szersze otwarcie się KSAP jako instytucji oraz jej absolwentów, skupionych w stowarzyszeniu, na otoczenie zewnętrzne reprezentowane przez pracowników służby cywilnej przyczyni się do osiągnięcia lepszych efektów. Cel, który w mojej ocenie przyświeca większości pracowników szeroko pojmowanej 886 Tamże. 887 Uchwała o powstaniu Stowarzyszenia Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, Warszawa, 30 czerwca 1993 r., źródło: dostęp: 19 stycznia 2014 r. 888 Statut Stowarzyszenia Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej zarejestrowany w Sądzie Wojewódzkim w Warszawie w dniu 30 kwietnia 1993 r., źródło: dostęp: 19 stycznia 2014 r. 889 P. Snarski, Druga strona KSAP, Przegląd, Nr 22/2002, źródło: dostęp: 19 stycznia 2014 r. 291

292 administracji publicznej jest wspólny, choć brakuje jednak mechanizmów wzajemnej współpracy oraz komunikacji Wizerunek i społeczna percepcja służby cywilnej oraz kadr urzędniczych Słowa biurokracja, urzędnik, administracja kojarzą się większości społeczeństwa z urzędnikami siedzącymi przy biurkach, popijającymi kawę w peerelowskich szklankach i odsyłającymi petentów od jednego biurka, okienka lub urzędu do następnego. Uzyskanie jakiejkolwiek wiążącej informacji na temat sposobu załatwienia konkretnej sprawy jest praktycznie niemożliwe. Możemy intuicyjnie potwierdzić za amerykańskimi badaczami, że w zasadzie nikt nie lubi administracji 890. A samo to słowo ma zabarwienie pejoratywne. Możemy się uspokajać stwierdzeniem, że problem ten nie jest wyłącznie naszą polską domeną. We Francji i we Włoszech niechęć do urzędników stała się wręcz elementem kultury politycznej. W naśladowanych przez europejskie demokracje Stanach Zjednoczonych większość kandydatów na znaczące stanowiska polityczne otwarcie krytykuje urzędników skupionych w ramach aparatu urzędniczego 891. Paradoks tej całej sytuacji polega na tym, że administracja i zatrudnieni w niej urzędnicy stanowią niezbędny element systemu społecznego. W wielu przekazach medialnych podkreśla się, że państwo nie zapewniło właściwego nadzoru nad realizacją konkretnego zadania, np. z zakresu pomocy społecznej lub przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Wówczas większość polityków, dziennikarzy i obywateli jednogłośnie postuluje konieczność wzmocnienia aparatu wykonawczego państwa. A przecież formami takiego wzmocnienia może być zwiększenie poziomu zatrudnienia, podwyższenie wynagrodzeń czy podniesienie kompetencji pracowników. Podniesienie tych kwestii już po kilku dniach po szumie medialnym jest równie mocno krytykowane przez wszystkich wymienionych powyżej interesariuszy systemu administracyjnego. W tej części pracy zaprezentowane zostaną zagadnienia związane z wizerunkiem służby cywilnej i zatrudnionych w niej pracowników wynikające z dostępnych badań, a także zasygnalizowane zostaną podstawowe wyzwania związane z koniecznością budowania pozytywnych relacji systemu służby cywilnej (jako całości, a nie wyłącznie wybranych urzędów) z otoczeniem zewnętrznym i wewnętrznym. Kwestie związane z otoczeniem systemu służby cywilnej są jednym z głównych pól badawczych w naukach politycznych. Zarówno w odniesieniu do otoczenia instytucjonalnego i prawnego, o czym już była mowa w poprzednich rozdziałach, jak i medialnego i społecznego. Wyzwanie, z którym musi zmierzyć się system administracji dotyczy kwestii związanych z komunikowaniem się z wymienionymi powyżej podmiotami. Powinniśmy zmierzać do stanu, w którym obywatel zainteresowany sprawnym załatwieniem konkretnej sprawy 890 M. G. Roskin, R. L. Cord, J. A. Medeiros, W. S. Jones, Wprowadzenie do nauk, s Tamże. 292

293 będzie wiedział, jakie działania musi podjąć, jakie dokumenty zebrać i w jakim urzędzie złożyć swój wniosek. Konsekwencją przyjęcia takiej optyki będzie konieczność zintegrowanego spojrzenia na sposób zarządzania sprawami publicznymi. Służba cywilna powinna być postrzegana, jako sprawnie funkcjonujący element szerszego układu organizacyjnego, jakim jest system administracji publicznej. Możliwość osiągnięcia takiego stanu wymaga jednak stałego doskonalenia sposobu wykonywania zadań publicznych, optymalizacji struktur organizacyjnych i nieustannego podnoszenia kwalifikacji zawodowych zatrudnionych w służbie cywilnej pracowników. Brak właściwych i opartych na rzetelnych przesłankach relacji z obywatelami oraz mediami powoduje spadek zaufania obywateli do instytucji państwa. Kwestią niezmiernie istotną w procesie budowania relacji z otoczeniem, głównie obywatelami, jest przedstawianie rzeczywistości w sposób zgodny ze stanem faktycznym i zobiektywizowany. Poziom zaufania społecznego do urzędników administracji publicznej według badania CBOS jest stosunkowo niski. Zaufanie do urzędników deklaruje 45% badanych, brak zaufania 42%, niezdecydowani reprezentują pozostałe 13% 892. Budowa zaufania społecznego nie jest zadaniem prostym i krótkotrwałym. Proces ten jest wieloaspektowy i dotyczy wszystkich interesariuszy systemu służby cywilnej. Jak podkreślał w połowie lat siedemdziesiątych Stefan Kozicki, każdy urzędnik wykonywaniem nawet najprostszych działań technicznych reprezentuje państwo. Jego politykę. I czuje się tym lepiej i tym pewniej, im bardziej wrasta w jego świadomość przeświadczenie, że stoi za nim autorytet państwa i tzw. interes społeczny. Urzędnika, który swoim zachowaniem wyraża ten stan świadomości, jesteśmy w stanie zrozumieć nawet wtedy, gdy jego stanowisko w danym momencie nie zgadza się z naszym własnym stanowiskiem i interesem. Urzędnika, który dystansuje się od reprezentowania szerszych społecznych i państwowych interesów, częstokroć tylko dlatego, aby uniknąć umysłowo pracochłonnego uzasadnienia ich słuszności nie mamy żadnego powodu szanować 893. Zagadnienia związane z funkcjonowaniem urzędów, zwłaszcza w kontekście relacji obywatel urząd, były obecne w centrum zainteresowania badaczy opinii społecznej od połowy lat osiemdziesiątych XX wieku 894. W ostatnich latach coraz częściej badania te są zlecane przez poszczególne urzędy, które chcą pozyskać informacje na temat oceny sposobu wykonywania zadań 895. Robert Sobiech podkreśla jednak, że 892 Zaufanie społeczne, badanie CBOS, BS/33/2012, Warszawa, marzec 2012, s. 13. W tabeli w sumowaniu wkradł się błąd. Sumowanie 30% i 12% daje łącznie 42% a dla niezdecydowanych pozostaje 13% zamiast 14%. 893 S. Kozicki, Pamiętniki urzędników, Warszawa 1976, s Funkcjonowanie administracji państwowej w świetle badania opinii społecznej, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, lipiec 1984, Opinie społeczne o urzędach, urzędnikach i funkcjonowaniu administracji, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, styczeń Zob. Satysfakcja z obsługi i dostępu do informacji publicznej w urzędach JST, CBOS na zlecenie MSWiA, grudzień 2010, Wpływ informatyzacji na usprawnienie działania urzędów administracji publicznej w Polsce w 2010 roku, GfK Polonia na zlecenie MSWiA, 2010, Badanie ewaluacyjne wsparcia udzielonego administracji samorządowej w ramach Działania 5.2 Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki , ASM na zlecenie MSWiA, 2010, 293

294 liczne badania opinii publicznej prowadzone przez ośrodki badawcze tylko jedynie w niewielkim stopniu umożliwiają odtworzenie postaw społeczeństwa polskiego wobec służby cywilnej, czy też szeroko rozumianej administracji publicznej. Zdecydowana większość gromadzonych systematycznie wskaźników odnosi się bowiem do sfery polityki oraz opisywania reakcji na konkretne problemy społeczne. Sporadycznie prowadzone badania odnoszące się wprost do administracji publicznej koncentrują się przeważnie na ocenach pracy urzędów administracji rządowej i samorządowej, dokonywanych przez klientów, bądź na ogólnych ocenach wybranych instytucji publicznych 896. Opisany stan rzeczy jest efektem braku publicznej dyskusji dotyczącej służby cywilnej oraz niskiego poziomu zainteresowania badaczy opinii społecznej tą tematyką. Przeprowadzane przez CBOS (od 1994 roku) badania opinii społecznej nie odnosiły się w żadnej mierze do służby cywilnej 897. Pierwsze badania odnoszące się wprost do służby cywilnej zostały zrealizowane przez Pracownię Badań Społecznych na zlecenie Urzędu Służby Cywilnej w 1999 roku 898. Badania te powtórzono następnie w roku W pełni kompleksowe badania poświęcone służbie cywilnej przeprowadzono dopiero w 2011 roku 900. Warto przeanalizować wyniki wszystkich przywołanych powyżej badań. W 1999 roku, a więc w trzy lata po uchwaleniu pierwszej ustawy o służbie cywilnej, o instytucji tej słyszało zaledwie 28% respondentów, najwięcej wśród osób z wyższym wykształceniem (41%), najbogatszych (40%), mieszkańców dużych miast powyżej 200 tys. (32%) i przedstawicieli kadry kierowniczej (49%). Respondenci świadomi celu Urzędnik państwowy w oczach obywatela, PBS na zlecenie Urzędu Służby Cywilnej, listopad 1999, Badanie Barometr Warszawski, CBOS, PBS DGA na zlecenie Urzędu m.st. Warszawy, , Raport końcowy z badania opinii publicznej: Wizerunek wymiaru sprawiedliwości, ocena reformy wymiaru sprawiedliwości, aktualny stan świadomości społecznej w zakresie alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów oraz praw osób pokrzywdzonych przestępstwem, Raport przygotowany przez TNS OBOP dla Ministerstwa Sprawiedliwości, Warszawa, lipiec 2011 r. 896 R. Sobiech, Analiza badań społecznych na temat wizerunku służby cywilnej oraz opracowanie rekomendacji dla przyszłych działań, Ekspertyza przygotowana w ramach projektu Strategia zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, Warszawa, październik 2009, s Szkoły, urzędy i służby publiczne w ocenie obywateli, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, kwiecień 1994, Apolityczność najwyższych urzędów państwowych w wyborach prezydenckich, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, wrzesień 1995, Opinie o uczciwości i rzetelności zawodowej, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, sierpień 2000, O urzędach i urzędnikach w Polsce, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, październik 2007, Z wizytą w urzędzie doświadczenia związane z załatwieniem spraw urzędowych, Komunikat z badań CBOS, Warszawa, październik Urzędnik państwowy w oczach obywatela, raport z badań sondażowych przeprowadzonych na zlecenia Urzędu Służby Cywilnej przez Pracownię Badań Społecznych w listopadzie 1999 r. na ogólnopolskiej reprezentatywnej próbie osób dorosłych i celowej próbie interesantów urzędów centralnych i wojewódzkich, Pracownia Badań Społecznych, Sopot Służba cywilna w oczach obywatela, raport z badań sondażowych przeprowadzonych na zlecenie Urzędu Służby Cywilnej przez PBS Sp. z o.o. we wrześniu 2005 r. na ogólnopolskiej próbie osób dorosłych oraz celowej próbie klientów wybranych urzędów administracji rządowej w ramach projektu PHARE'2003 Wzmocnienie zdolności administracyjnych, PL03/IB/OT-06, Sopot Społeczny wizerunek służby cywilnej, raport podsumowujący w ramach projektu: Strategia zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, ARC Rynek i Opinia na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Warszawa

295 istnienia instytucji służby cywilnej pozytywnie oceniali spodziewane efekty jej powołania. Zwiększenia poziomu kompetencji urzędników spodziewało się 24% respondentów, usprawnienia załatwiania spraw w urzędach centralnych 23%, poprawy organizacji pracy urzędów 13%; ale tylko 6% oczekiwało ograniczenia korupcji. Około 30% badanych nie spodziewało się po służbie cywilnej niczego dobrego lub wręcz obawiało się zmian na gorsze (np. wzrostu korupcji lub rozrostu biurokracji) 901. O Urzędzie Służby Cywilnej słyszało zaledwie 18% respondentów, z czego 31% z wyższym wykształceniem w stosunku do 15% z wykształceniem podstawowym. We wnioskach płynących z badania zasygnalizowano konieczność zwiększenia zaangażowania Urzędu Służby Cywilnej w kształtowanie skutecznej i efektywnej komunikacji z otoczeniem zewnętrznym, w szczególności obywatelami i mediami. W 2005 roku o służbie cywilnej słyszał niemal co drugi obywatel (45%). Zdaniem Roberta Sobiecha, w rzeczywistości odsetek badanych deklarujących znajomość był wyższy, bowiem autorzy badania nie zadawali pytań o służbę cywilną 12% badanych, którzy deklarowali, że sami bądź osoby z najbliższej rodziny lub znajomi pracują w służbie cywilnej 902. Częściej wiedzę o służbie cywilnej deklarowali mężczyźni (53%) niż kobiety (38%). Poziom wiedzy determinowany był również poziomem wykształcenia, miejscem zatrudnienia oraz statusem zawodowym. Wiedzę taką posiadało 71% osób z wykształceniem wyższym, 51% z wykształceniem średnim, 43% z wykształceniem zawodowym i 28% osób posiadających wykształcenie na poziomie podstawowym. O służbie cywilnej częściej słyszały osoby zatrudnione w przedsiębiorstwach prywatnych i państwowych we wszystkich tych grupach ponad połowa ankietowanych deklarowała znajomość instytucji służby cywilnej. Najniższy poziom wiedzy odnotowano w odniesieniu do emerytów i rencistów. Wśród osób, o które słyszały o służbie cywilnej, istotnie więcej było przedstawicieli kadry zarządzającej i pracowników umysłowych, a istotnie mniej rolników i gospodyń domowych. Podstawowymi źródłami wiedzy o służbie cywilnej były telewizja (64%), prasa (31%) oraz radio (23%). O służbie cywilnej respondenci słyszeli również przy okazji załatwiania spraw urzędowych, w miejscu pracy, na studiach lub w szkole, a także wśród znajomych i rodziny. Osoby, które zadeklarowały znajomość instytucji służby cywilnej, zapytano o skojarzenia z tym pojęciem. Trafne skojarzenia z tym terminem były stosunkowo niskie. Tylko 36% respondentów (co stanowiło 16% ogółu badanych) skojarzyło służbę cywilną z urzędami i zatrudnionymi w nich urzędnikami, 17% powiązało pojęcie ze służbą obywatelom i pracą na rzecz innych. Sporej grupie badanych służba cywilna kojarzyła się ze służbami mundurowymi (12%), z ochroną i obroną cywilną (9%), z pomocą przy katastrofach (7%). Negatywne skojarzenia związane z aferami i korupcją zadeklarowało tylko 4% badanych Urzędnik państwowy w oczach obywatela, s. 10 i nast. 902 R. Sobiech, Analiza badań, s Służba cywilna w oczach obywatela, s

296 Pomimo, że blisko 50% respondentów zetknęła się z pojęciem służba cywilna, ponad połowa z nich nie słyszała o instytucjach i stanowiskach związanych z funkcjonowaniem służby cywilnej. Szczegółowe porównanie wyników badania świadomości istnienia instytucji i stanowisk służby cywilnej prezentuje poniższy wykres. Wykres 2. Świadomość istnienia instytucji i stanowisk służby cywilnej Źródło: Służba cywilna w oczach obywatela, raport z badań sondażowych przeprowadzonych na zlecenie Urzędu Służby Cywilnej przez PBS Sp. z o.o. we wrześniu 2005 r. na ogólnopolskiej próbie osób dorosłych oraz celowej próbie klientów wybranych urzędów administracji rządowej w ramach projektu PHARE'2003 Wzmocnienie zdolności administracyjnych, PL03/IB/OT-06, Sopot 2005, s. 21. W kontekście znajomości urzędników administracji rządowej (określenie z badania w 1999 roku) i członków korpusu służby cywilnej (określenie z badania w 2005 roku) wyraźnie zwiększył się odsetek osób, które przyznają się, że nie wiedzą czy dane stanowisko jest elementem systemu służby cywilnej, czy też nie. 296

297 Wykres 3. Znajomość urzędników administracji rządowej oraz członków korpusu służby cywilnej Źródło: Służba cywilna w oczach obywatela, raport z badań sondażowych przeprowadzonych na zlecenie Urzędu Służby Cywilnej przez PBS Sp. z o.o. we wrześniu 2005 r. na ogólnopolskiej próbie osób dorosłych oraz celowej próbie klientów wybranych urzędów administracji rządowej w ramach projektu PHARE'2003 Wzmocnienie zdolności administracyjnych, PL03/IB/OT-06, Sopot 2005, s. 25. Wyniki badania z 1999 roku wskazują na znacznie wyższy poziom trafności w określaniu przynależności urzędników administracji rządowej. Przynajmniej co drugi badany prawidłowo wskazał, że urzędnicy administracji rządowej zatrudnieni są w ministerstwach (82%) lub wykonują pracę w urzędach administracji podatkowej (56%). W 2005 roku prawidłową wiedzą dotyczącą pracowników służby cywilnej dysponowało znacznie mniej badanych. Wskazuje to na brak wiedzy o zakresie podmiotowym i przedmiotowym służby cywilnej. Wyniki badania potwierdziły również nieznajomość podziału na funkcje polityczne i stanowiska samorządowe. Do korpusu służby cy