Prawo administracyjne

Transkrypt

1

2 Prawo administracyjne Marek Wierzbowski Jacek Jagielski Jacek Lang Marek Szubiakowski Aleksandra Wiktorowska pod redakcjà Marka Wierzbowskiego Wydanie 10 Warszawa 2011

3 Poszczególne rozdziały napisali: Maksymilian Cherka, Rafał Stankiewicz XV 4; Marcin Dyl XV 20, 22; Krzysztof Glibowski XV 6, 24; Michał Jabłoński XVI 7; Jacek Jagielski VI, VIII, XI, XIX 2, XX, XXI 1 4, 6, 7; Jacek Jagielski, Maksymilian Cherka XXI 5; Jacek Lang I, II, VII, XIV, XV 1 3, 7 9, 11, 13A C, XVI, XXII; Jacek Lang, Janusz Malanowski XV 13D; Jarosław Maćkowiak XV 12, 14 15, 17 19; Piotr Przybysz V 6, 7, XVII; Ewa Stefańska XV 10; Marek Szubiakowski III, V 8, 9; Paweł Wajda XV 21, 23; Krzysztof Wąsowski, Filip Elżanowski XV 16; Marek Wierzbowski Przedmowa; Marek Wierzbowski, Marcin Dyl XV 5, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska V 1 5, IX, XII, XVIII (bez pkt 2A, 5), XIX 3 6; Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Karolina Wojciechowska XIX 1; Aleksandra Wiktorowska IV, X, XIII; Katarzyna Zalasińska XVIII 5; Karolina Wojciechowska XVIII 2A Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opracowanie redakcyjne: Joanna Pastuszka, Anna Popławska Redakcja techniczna: Agnieszka Szeszko Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Wykaz skrótów Przedmowa Część pierwsza ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdział I. Zagadnienia wstępne Pojęcie administracji Związanie administracji prawem Pojęcie prawa administracyjnego Typy norm w prawie administracyjnym Stosunek administracyjnoprawny Rozdział II. Krajowe źródła prawa administracyjnego Pojęcie źródeł prawa Akty stanowienia prawa powszechnie obowiązującego Akty stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym Problem ważności aktów normatywnych wydanych przed wejściem w życie Konstytucji Procedura i technika prawodawcza Rozdział III. Geneza i rozwój prawa administracyjnego Zasada państwa prawnego Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego we Francji Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Niemczech Zarys rozwoju administracji i prawa administracyjnego w Wielkiej Brytanii Zarys rozwoju polskiej nauki prawa administracyjnego Rozdział IV. Podstawowe elementy prawa europejskiego Uwagi wprowadzające Pojęcie prawa europejskiego Organy i instytucje Unii Europejskiej

5 6 Spis treści 4. Źródła prawa unijnego (europejskiego) A. Rozporządzenia B. Dyrektywy C. Decyzje D. Zalecenia i opinie Stosunek prawa europejskiego do prawa krajowego Wykładnia prawa europejskiego Ogólne zasady prawne Zakazy dyskryminacji w prawie europejskim Zasada subsydiarności Wykonywanie prawa europejskiego Rynek wewnętrzny i podstawowe swobody Rozdział V. Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego Aparat administracyjny Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo Decentralizacja i centralizacja administracji Samorząd Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej A. Organ państwowy i organ administracji państwowej B. Organy administracji (organy administrujące, organy administracji publicznej) 111 C. Rodzaje organów administracji D. Kolegialność i jednoosobowość E. Zakres działania i właściwość (kompetencja) organu F. Zakład administracyjny G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej nietypowe podmioty administrujące H. Funkcje zlecone administracji publicznej Władztwo administracyjne Publiczne prawa podmiotowe Ciężary publiczne Rzeczy publiczne Część druga ORGANIZACJA ADMINISTRACJI W POLSCE Rozdział VI. Administracja centralna Zagadnienia ogólne Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej A. Skład Rady Ministrów B. Funkcje i kompetencje Rady Ministrów C. Organizacja i tryb działania Rady Ministrów D. Reprezentowanie Rady Ministrów oraz ustanawianie pełnomocników rządu E. Organy pomocnicze Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów

6 Spis treści 7 4. Prezes Rady Ministrów i wiceprezesi Rady Ministrów oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów A. Prezes Rady Ministrów B. Wiceprezes Rady Ministrów C. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Minister i ministerstwo A. Pozycja prawna ministra B. Sekretarze i podsekretarze stanu oraz ministerstwo Organy kolegialne o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej Centralne organy administracji Nietypowe jednostki organizacyjne administracji centralnej Rozdział VII. Podziały terytorialne państwa Rys historyczny Klasyfikacja podziałów terytorialnych Podział zasadniczy Podziały pomocnicze Podziały specjalne Rozdział VIII. Terenowa administracja rządowa zespolona Uwagi wstępne Wojewoda i jego pozycja prawna A. Organizacyjno-prawne usytuowanie wojewody B. Funkcje wojewody C. Wykonywanie funkcji kontroli przez wojewodę D. Aparat pomocniczy wojewody Wojewódzka administracja zespolona Rozdział IX. Terenowe jednostki organizacyjne administracji specjalnej Rozdział X. Samorząd terytorialny Podstawy prawne działania Zasada subsydiarności Zasada decentralizacji Zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce A. Organy samorządu terytorialnego B. Referendum lokalne C. Statut Zadania samorządu Finansowe zabezpieczenie realizacji zadań samorządu terytorialnego Działalność prawotwórcza samorządu Nadzór nad samorządem terytorialnym Sądowa ochrona samodzielności samorządu

7 8 Spis treści Rozdział XI. Pracownicy administracji publicznej Uwagi wstępne Pracownicy administracji państwowej i rządowej A. Urzędnicy państwowi i inni pracownicy urzędów państwowych B. Korpus służby cywilnej Pracownicy samorządowi Część trzecia FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI Rozdział XII. Prawne formy działania administracji Wprowadzenie Akty normatywne administracji Akt administracyjny A. Rodzaje aktów administracyjnych B. Uznanie administracyjne C. Moc obowiązująca aktu administracyjnego Ugoda Porozumienie administracyjne Czynności cywilnoprawne Czynności faktyczne Rozdział XIII. Rola sądów w funkcjonowaniu administracji publicznej Wprowadzenie Sądownictwo administracyjne A. Podstawy prawne działania B. Organizacja wojewódzkich sądów administracyjnych C. Organizacja Naczelnego Sądu Administracyjnego D. Zakres właściwości sądów administracyjnych E. Zakres właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego Rola sądów powszechnych w kontroli administracji Rozdział XIV. Kontrola administracji Charakterystyka kontroli administracji Kontrola zewnętrzna administracji rządowej A. Kontrola niepaństwowa B. Kontrola państwowa Kontrola wewnętrzna A. Kontrola międzyresortowa B. Kontrola wewnątrzresortowa C. Kontrola niezawodowa (społeczna)

8 Spis treści 9 Część czwarta WYBRANE ZAGADNIENIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Rozdział XV. Wybrane zagadnienia administracyjnoprawnej regulacji gospodarki Wprowadzenie Prawo działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa państwowe i ich prywatyzacja A. Podstawy organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych B. Samorząd pracowniczy C. Komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych Nadzorowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców Nadzór państwa nad rynkiem kapitałowym Prawo dewizowe Prawo gospodarki gruntami Zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości Prawo gospodarki komunalnej Prawo mieszkaniowe Prawo budowlane Prawo geodezyjne i kartograficzne Prawo komunikacji i łączności A. Komunikacja lądowa B. Komunikacja wodna C. Komunikacja powietrzna D. Łączność Prawo górnicze Prawo geologiczne Prawo energetyczne Prawo normalizacji oraz jakości Prawo o miarach i prawo probiercze Dozór techniczny Prawo bankowe Polityka pieniężna Prawo antymonopolowe Prawo celne Prawo ubezpieczeniowe Rozdział XVI. Administracja spraw zdrowia, zatrudnienia i spraw socjalnych Administracja zdrowia Przeciwdziałanie alkoholizmowi Zapobieganie narkomanii Sprawy zatrudnienia i bezrobocia Organizacja ubezpieczeń społecznych Prawo pomocy społecznej

9 10 Spis treści 7. Prawo rynku produktów leczniczych A. Pojęcie produktu leczniczego B. Dopuszczanie produktów leczniczych do obrotu C. Badania kliniczne leków D. Wytwarzanie produktów leczniczych E. Obrót produktami leczniczymi F. Reklama produktów leczniczych G. Refundacja produktów leczniczych H. Organy właściwe w sprawach rynku leków Rozdział XVII. Upowszechnianie informacji Zagadnienia wstępne Dostęp do informacji publicznej Prawo prasowe Prawo o radiofonii i telewizji Polska Agencja Prasowa Ochrona informacji niejawnych Rozdział XVIII. Administracja w dziedzinie oświaty, nauki i kultury Szkolnictwo podstawowe, ogólnokształcące, zawodowe Szkolnictwo wyższe, placówki naukowo-badawcze A. Szkolnictwo wyższe B. Polska Akademia Nauk C. Placówki naukowo-badawcze D. Stopnie i tytuły naukowe Organizacja upowszechniania kultury Kultura fizyczna i sport Prawna ochrona zabytków Rozdział XIX. Administracyjnoprawna sytuacja osób fizycznych Obywatelstwo Prawo o cudzoziemcach A. Ogólny status cudzoziemca B. Ochrona cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej C. Szczególny status cudzoziemców obywateli Unii Europejskiej D. Cudzoziemiec z Kartą Polaka Zmiana imion i nazwisk Akta stanu cywilnego Ewidencja ludności, dowody osobiste, paszporty Ordery, odznaczenia, odznaki

10 Spis treści 11 Rozdział XX. Administracyjnoprawna regulacja zrzeszania się oraz niektórych innych rodzajów aktywności obywateli związanej z realizacją ich praw i wolności Prawo o stowarzyszeniach Prawo o partiach politycznych Prawo o gwarancjach wolności sumienia i wyznania Prawo o zgromadzeniach Rozdział XXI. Administracyjnoprawna regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego Regulacja zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego Administracyjnoprawny reżim stanu wyjątkowego Stan wojenny i jego regulacja prawna Administracyjnoprawna regulacja dotycząca zwalczania klęsk żywiołowych Regulacja ochrony przeciwpożarowej Zarządzanie kryzysowe Reglamentacja dostępu do broni, amunicji i materiałów wybuchowych Rozdział XXII. Administracja obrony kraju i spraw zagranicznych Wprowadzenie do administracji obrony kraju Zarys stanu prawnego Organy właściwe w sprawach obrony oraz ich zadania Świadczenia na rzecz obrony kraju Ochrona granicy państwowej Administracja spraw zagranicznych Bibliografia Skorowidz

11 Wykaz skrótów Źródła prawa k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.) p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz ze zm.) pr.bank. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) pr.tel. ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz ze zm.) u.d.a.r. ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) u.o.k.k. ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) u.o.z.o.z. ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz ze zm.) u.p.s. ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz ze zm.) u.p.u.p. ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) u.rm ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) u.s.c. ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz ze zm.) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) u.w.a.r.w. ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)

12 14 Wykaz skrótów Czasopisma i organy promulgacyjne Dz.U. M.P. ONSA OSP OTK PiP RPEiS Dziennik Ustaw Monitor Polski Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Państwo i Prawo Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Instytucje KRRiT NIK NSA PIP SN TS Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Państwowa Inspekcja Pracy Sąd Najwyższy Trybunał Stanu

13 Przedmowa Niniejszy podręcznik został przygotowany przez zespół pracowników Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Obejmuje on zarówno podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, część ustrojową poświęconą strukturze administracji, jak i tak zwaną część szczegółową, poświęconą poszczególnym działom prawa administracyjnego. Ze względu na fakt, iż w programie studiów prawniczych postępowanie administracyjne stanowi odrębny przedmiot, podręcznik nie obejmuje postępowania administracyjnego ani też postępowania sądowoadministracyjnego, której to problematyce poświęcona jest odrębna publikacja. Autorzy dążyli do położenia dużego nacisku na wyjaśnienie podstawowych instytucji prawa administracyjnego, tak, aby zapewnić użyteczność zawartej w podręczniku wiedzy, nawet przy zmienionym stanie prawnym. Niestety, prawo administracyjne ulega w naszym kraju dynamicznym zmianom, co powoduje dość szybką dezaktualizację prac prawniczych w tej sferze, jeżeli nie skupiają się one na omówieniu podstawowych instytucji wykorzystywanych przez prawo administracyjne, w miejsce ścisłego przywiązania do określonych tekstów aktów normatywnych. Takie właśnie podejście zostało przyjęte w podręczniku. Czytelnik, zwłaszcza w części szczegółowej, znajdzie informacje o podstawowych instrumentach, za pomocą których państwo oddziałuje na poszczególne sfery objęte regulacją administracyjnoprawną. Podręcznik kierowany jest przede wszystkim do studentów kierunków prawniczych. Dla nich prawo administracyjne jest jednym z głównych przedmiotów w czasie całych studiów. Autorzy dążyli jednak do tego, aby opracowanie to mogło być jako podstawowe kompendium wiedzy z prawa administracyjnego użyteczne w jak największym stopniu dla wszystkich osób, które mają do czynienia z prawem administracyjnym. Zatem również do nich niniejszy podręcznik jest adresowany. Przedkładane Czytelnikowi opracowanie jest dziesiątym, zmienionym wydaniem tego samego podręcznika.

14 16 Przedmowa W imieniu zespołu autorów wyrażam nadzieję, że książka ta będzie dobrze służyła zarówno studentom, jak i wszystkim prawnikom, którym potrzebna jest podstawowa wiedza z zakresu prawa administracyjnego. Warszawa, lipiec 2011 roku Marek Wierzbowski

15 Część pierwsza ZAGADNIENIA I POJĘCIA OGÓLNE TEORII PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

16 Rozdział I Zagadnienia wstępne 1. Pojęcie administracji W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną organizacją składającą się z różnorodnych organów i skupionych wokół nich jednostek organizacyjnych, utworzoną w celu wykonywania zadań publicznych w sposób określony przez prawo. 1 Zgodnie z drugim znaczeniem, administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, to możemy mówić o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji publicznej obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. takie, które nie mają na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez prawo, można określić jako administrację prywatną. Od innych działań państwa administrację państwową odróżniają bądź bardziej konkretny charakter czy inaczej mniej abstrakcyjnie określony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca-adresat działania), bądź rodzaj przedmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako określony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jest też skierowane do bardziej ogólnie określonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane 2

17 20 I. Zagadnienia wstępne ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo na podstawie odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i określone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może zazwyczaj działać z własnej inicjatywy, większość jego czynności jest dokładnie określona zarówno w zakresie kolejności, treści, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych między obywatelami bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania. Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie określonego typu i określonej formy). Pozwalają one jedynie ogólnie zorientować się w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można wykazać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania. 3 W Polsce przed drugą wojną światową oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa, która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy określaniu administracji wykorzystywano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie. Negatywny sposób określania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Definicje negatywne wskazywały bowiem na pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalności od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty czy organizacje, na przykład prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane za pomocą bardzo abstrakcyjnych pojęć czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, iż administracji państwowej nie da się określić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętność badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też, ściśle biorąc, należałoby mówić nie tyle o definicjach negatywnych, co materialno-negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter określanej działalności lub organizacji. Przykładem definicji materialno-negatywnej może być definicja S. Kasznicy, według którego administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej, czy określenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, niebędącą ustawodawstwem ani sądownictwem. Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W wypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny są regulowane prawem, natomiast w wypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację

18 1. Pojęcie administracji 21 państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej. W podobny sposób definiowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podręcznika z początków ubiegłego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury, służących celom, które odpowiadają dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora administracja to złożona organizacja, wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym, oraz prawo, które reguluje jej działalność, mającą na celu dobro publiczne. Podobnie określał administrację O. Mayer, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest pozasądową działalnością państwa, zmierzającą do zrealizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego. W Polsce na początku lat pięćdziesiątych XX stulecia zdefiniowano administrację państwową, nawiązując do zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwa. M. Jaroszyński pisał, że administracja PRL to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego. Przytoczone okreś lenie trafnie oddawało istotę i rolę administracji państwowej w tamtym okresie. Wywarło też duży wpływ na sposób myślenia o administracji, a także na długie lata przesądziło o zakresie oraz kierunku badań nauki o administracji i prawa administracyjnego. Dopiero w latach siedemdziesiątych XX wieku podjęto próbę nowego określenia istoty administracji. Pojawiła się propozycja określenia administracji przez uwzględnienie dwu dotąd samodzielnie ujmowanych jej stron: podmiotu i wykonywanej przez niego funkcji. Administracja państwowa pisał W. Dawidowicz to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalnoś ci przypisywane są zawsze państwu jako takiemu. Według tego określenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elementów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizującym. Rdzeniem tej instytucji są organy administracji państwowej i powiązane z nimi zakłady państwowe. Działają one przez mniej lub bardziej rozbudowane jednostki organizacyjne, zwane ogólnie urzędami administracyjnymi (np. urząd wojewódzki, Urząd Regulacji Energetyki). Instytucja ta jest częś cią aparatu państwowego. Jej działalność ogólnie rzecz ujmując polega na organizowaniu wykonania zadań państwa, a więc przede wszystkim na tworzeniu nowych jednostek organizacyjnych, określaniu ich zadań i zakresu działania, planowaniu, pozyskiwaniu środków rzeczowych i finansowych oraz zasobów ludzkich, kontrolowaniu i racjonalizowaniu działalności zespołów ludzkich, organizacji itp. oraz na kierowaniu, tj. wiążącym oddziaływaniu na zachowanie się podmiotów znajdujących się na zewnątrz, m.in. przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, zrzeszeń gospodarczych, organizacji społecznych, osób prawnych i fizycznych. 4 Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do sfery organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona za część aparatu państwowego powołaną do realizacji zadań ustalonych (lub zaakceptowanych) przez parlament, za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) w celu realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte w celu realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność.

19 22 I. Zagadnienia wstępne 2. Związanie administracji prawem 5 Oparcie działalności administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu), będącej elementem państwa prawnego, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela. 6 Związanie administracji prawem, czy może lepiej określenie jej czynności przez prawo, nie jest jednakowe. Między innymi zależy ono od sfery, rodzaju i form działania administracji. We współczesnym państwie działalność administracji nie sprowadza się bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomocą aktów konkretyzujących i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu państwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem ideologii państwa prawnego za najważniejszą funkcję państwa uznawano działalność reglamentacyjną. Już wówczas na działalność administracji składały się liczne i zróżnicowane rodzaje działań faktycznych, wewnętrznych, na przykład opracowywanie programów i planów działania, analiz i sprawozdań, utrzymywanie w ruchu urządzeń technicznych, pozyskiwanie środków materialnych. Wszystko to tworzyło sferę wewnętrzną działań administracji, równie ważną jak sfera zewnętrzna, a pod względem ilościowym nawet znacznie większą. Także dzisiaj administracja, oprócz działań skierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych w sferze zewnętrznej, a więc będących w stanie zmienić sytuację prawną podmiotów znajdujących się poza aparatem państwowym (niezwiązanych z tym aparatem więzami służbowej czy organizacyjnej zależności), podejmuje działania pomocnicze, towarzyszące, a niekiedy nawet niezależne od wyżej wymienionych. Przykłady takich działań można znaleźć zarówno w administracji ogólnej, jak i specjalnej. Chodzi tu bowiem o wszelkie czynności związane z organizowaniem pracy urzędów administracyjnych, podmiotów gospodarki narodowej, zakładów administracyjnych prowadzących działalność o charakterze nieprodukcyjnym, utrzymaniem urządzeń użyteczności publicznej itd. 7 W sferze działań wewnętrznych związanie administracji prawem przedstawia się inaczej niż w sferze działań zewnętrznych. Można powiedzieć, że administracja ma tu więcej swobody. Na ogół samodzielnie organizuje wykonanie zadań społecznych i gospodarczych ustalonych przez inne organy państwowe: ustala wewnętrzne zasady organizacji tych lub innych jednostek organizacyjnych (urzędów, przedsiębiorstw, instytucji), tworzy albo znosi pomocnicze jednostki orga nizacyjne oraz przeprowadza zmiany w ich strukturze, podziale czynności itp. Organizując tę działalność, administracja podejmuje także wiele czynności o cha-

20 2. Związanie administracji prawem 23 rakterze kierowniczym, kontrolnym i ustalającym zarówno wobec osób zajmujących stanowiska pracy wewnątrz danej jednostki organizacyjnej, jak i wobec zatrudnionych w innych jednostkach, podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio jednostce podejmującej takie działanie. W wielu wypadkach podstawą tych aktów jest władztwo organizacyjne, którego źródłem są regulaminy i statuty ustalające nadrzędność jednych stanowisk pracy nad drugimi bądź jednych jednostek organizacyjnych nad innymi, jak również indywidualne akty prawne: nominacja, umowa o pracę, porozumienie administracyjne itd. Związanie administracji prawem zależy także od rodzaju działań podejmowanych przez organy administracji państwowej i inne podmioty. Ogólnie można powiedzieć, że działania o charakterze faktycznym związane są prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, określających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzaje więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje. Inaczej przedstawia się problem działań o charakterze prawnym. Są one z zasady dość ściśle zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopień ich związania także nie jest jednakowy. Najściślej określone są te działania, które zmieniają sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wymaga się, aby działania takie miały podstawę zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego ustrojowego i proceduralnego. Są też one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki. Przepisy prawne określają także działania administracji w zależności od formy, w jakiej mają być podejmowane. Działania przybierające formę aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a także działania prowadzone w ramach procedur regulujących wykonywanie wynikających z wyżej wymienionych aktów obowiązków albo kontrolę ich przestrzegania są na ogół bardziej zdeterminowane aniżeli działania podejmowane przez administrację w innych formach, właściwych dla działań materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie się, apelowanie). 8 9 Jak widzimy, w państwie współczesnym administracja, mimo daleko idących przeobrażeń, nadal jest poddana prawu. Poddanie to nie oznacza jednak ani konieczności stosowania jednakowych wymogów prawnych do wszystkich działań, ani zakazu działania w wypadku braku ustawy czy w ogóle przepisu upoważniającego do działania. Zasada praworządności nie może być rozumiana w sposób absolutny. Administracja to nie tylko wykonywanie ustaw w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc działalność, która może mieć miejsce tylko wtedy, gdy chodzi o realizowanie postanowień tej czy innej ustawy.

21 24 I. Zagadnienia wstępne Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej, gdy w wyniku jej działania uległaby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z nią niezwiązanego. 10 Przez ustawową podstawę prawną należy tu rozumieć przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, upoważniający do określonego działania. Taką podstawę prawną powinny mieć decyzje zmieniające sytuację wymienionego podmiotu zarówno na jego niekorzyść, jak i na korzyść (a więc nie tylko decyzje nakładające obowiązek, lecz również decyzje o dodatkowych świadczeniach, pomocy itp.). Pomoc świadczona jednym odbija się bowiem na interesach innych i dlatego musi być poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje się odnośnie do decyzji zmieniającej sytuację danego podmiotu na jego niekorzyść. Administracja nie może też podjąć działania sprzecznego z obowiązującą ustawą lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem także obowiązek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które są wyraźnie zabronione przez ustawę, jak i takie, które mogą być podjęte, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i często tylko w granicach określonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrzeżonych przez Konstytucję). 3. Pojęcie prawa administracyjnego Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia. 11 W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. 12 Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne: 1) tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania;

22 3. Pojęcie prawa administracyjnego 25 2) określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.); 3) stanowiące podstawę określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania; 4) tworzące podział terytorialny kraju na potrzeby administracji państwowej. Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu niepodporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd. Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów lub nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości i porządku w gminie). W zależności od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na: 1) prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych: podatkowe, celne itd.; 2) prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych; 3) prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym; 4) prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne; 5) prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym; 6) prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków Prawo administracyjne w znaczeniu wąskim Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub przez odpo- 16

23 26 I. Zagadnienia wstępne wiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów niepodporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne: 1) ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność; 2) ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy; 3) przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenie granicy państwowej itd. 17 Opisane przepisy prawne są przedmiotem nauki prawa administracyjnego. Można zatem powiedzieć, iż podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące wyłącznie zachowanie się administracji, innymi słowy normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji państwowej. Nauka prawa administracyjnego, jak zresztą w ogóle nauka prawa, interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp. Inaczej mówiąc, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zarówno norma prawna, jak i rozumienie owej normy. Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często na tym nie poprzestaje. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfikacją, systematyzacją itp. zajmuje się ona także genezą, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych. Jej celem jest więc nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności, lecz także warunków ich urzeczywistnienia, określenie skuteczności i ustalenie wszystkich następstw ich obowiązywania zarówno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebraną wiedzę wykorzystuje ona w celu formułowania wniosków w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zbadanego zjawiska.

24 4. Typy norm w prawie administracyjnym Typy norm w prawie administracyjnym Biorąc pod uwagę wydzielone wyżej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, można wyróżnić następujące typy tych norm: 1) normy ustrojowe, 2) normy materialne, 3) normy proceduralne. Do norm ustrojowych należą normy: 1) określające właściwość, 2) ustanawiające zadania, 3) regulujące prawne formy działania i wskazujące na kompetencje, 4) regulujące organizację administracji. 18 Normy określające właściwość umożliwiają przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, względnie osobie fizycznej, określonego uprawnienia lub obowiązku. Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych, określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itp. Normy ustanawiające zadania określają kierunki działania administracji oraz wskazują na wartości, jakimi powinna się ona kierować. Normy regulujące sposób działania zezwalają podmiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy lub na podjęcie działania w sposób określony prawem i z wynikającymi z prawa konsekwencjami. Normy wskazujące na kompetencje organów umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych. Normy regulujące organizację administracji między innymi mają na celu wyznaczenie stosunku zależności (nadrzędności i podporządkowania) między organami, między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, określenie przedmiotu i trybu porozumiewania się organów i jednostek organizacyjnych oraz zasad ich współdziałania. Wśród norm materialnych prawa administracyjnego można z kolei wyróżnić normy: 1) merytoryczne, 2) blankietowe, 3) generalne, 4) abstrakcyjne. 19 Normy merytoryczne nakazują lub zakazują określonym podmiotom (adresatom normy) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli

25 28 I. Zagadnienia wstępne są adresowane do organów administracji publicznej, wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania. Normy blankietowe są przeciwieństwem norm merytorycznych. Wskazują one jedynie sposób, w jaki mogą być podjęte czynności organu, nie określają natomiast ich treści. Normy te odgrywają ważną rolę w prawie administracyjnym. Umożliwiają one bowiem organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo niezdefiniowanych w przepisach prawnych. Normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne zaś nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata. 20 Ważne dla prawa administracyjnego są także normy sankcjonujące. Określają one następstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazującej określone postępowanie (zachowanie się) w danych okolicznościach, zwanej normą sankcjonowaną. Normy proceduralne można podzielić na: 1) normy postępowania administracyjnego, 2) normy postępowania skargowo-wnioskowego, 3) normy postępowania kontrolnego, 4) normy postępowania sądowoadministracyjnego. 21 Normy postępowania administracyjnego wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania, tj. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz uczestników tego postępowania (strony, podmiotów występujących na prawach strony, skarżącego itp.). Normy postępowania ogólnego, tj. mającego na celu rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzją administracyjną, są w charakterystyczny sposób powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego. Postępowanie administracyjne ogólne wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i po osiągnięciu tego celu kończy ono swój żywot. W jego wyniku następuje zmiana względnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestników postępowania). 22 Normy postępowania skargowo-wnioskowego pełnią nieco inną funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do czynienia z charakterystycznym dla norm postępowania ogólnego bezpośrednim powiązaniem z normami materialnymi.