Ośrodek Badań, Studiów i Legislacji

Transkrypt

1 Opinia prawna sporządzona na zlecenie Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawie kompleksowej regulacji procesu inwestycyjno - budowlanego (Kodeksu Budowlanego) Uczestniczący w dniu 23 stycznia 2013 w posiedzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, przedstawiciele Krajowej Rady Radców Prawnych, reprezentujący środowisko radców prawnych, po zapoznaniu się z dotychczasowym dorobkiem prac Komisji (komunikaty z posiedzeń, opublikowane referaty) wyrażają następujące stanowisko dotyczące niektórych poruszanych kwestii związanych z tą problematyką. I. Zagadnienia ogólne 1. Forma regulacji Opracowanie nowej, kompleksowej regulacji procesu inwestycyjno - budowlanego w formie Kodeksu Budowlanego jest ze wszech miar uzasadnione z uwagi na całościowe, wyczerpujące i oparte na jednolitych zasadach uregulowanie", jakim co do zasady jest forma kodeksu. Akt taki ma normować dziedzinę prawa, fundamentalną dla obywateli i stabilnego, przestrzennego rozwoju kraju. Kodeks może być uzupełniony w sytuacjach koniecznych aktami niższego rzędu. 2. Zakres przedmiotowy regulacji Kodeks budowlany z uwagi na jego kompleksowy charakter, powinien regulować pełny cykl procesu inwestycyjno-budowlanego obiektu budowlanego, poprzez jego lokalizację, projektowanie, realizację, utrzymanie w należytym stanie technicznym i śmierć techniczną czyli rozbiórkę. W związku z tym Kodeks powinien swym zakresem przedmiotowym obejmować zarówno kwestie urbanistyczne w formie przepisów urbanistycznych, jak też techniczno - realizacyjne. 3.Zasady ogólne Z uwagi na złożony i różnorodny charakter przedmiotowy takiej regulacji, konieczne jest wypracowanie zasad ogólnych procesu inwestycyjno - budowlanego, mających charakter quasi klauzul generalnych, które umieszczone w części ogólnej Kodeksu, wyrażałyby nadrzędne, przewodnie idee regulacji i ułatwiałyby interpretację norm szczegółowych. 1

2 Przykładowo: można wprowadzić do Kodeksu zasadę wolności budowlanej, przy jednoczesnym wyraźnym sformułowaniu wymogów interesu publicznego, ograniczającego ją w określonych przypadkach. Również enumeracja i regulacja w Kodeksie wartości wysoko cenionych w kontekście np. interesu publicznego, może w tym rozdziale znaleźć miejsce. 4. Inne uwagi Autorzy opinii podzielają zasadność przyjęcia, wzorem niemieckim rozwiązań w zakresie planowania przestrzennego, daleko idących ograniczeń zabudowy terenów nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego, tj. poza granicami osiedli. Prawo własności nie powinno być utożsamiane z prawem zabudowy nieruchomości gruntowej. Możliwość zabudowy należy uzależnić od spełnienia jednoznacznych i dostosowanych do charakteru planowanej zabudowy warunków. Główna odpowiedzialność za prawidłowość, bezpieczeństwo i efekty procesu budowlanego powinna spoczywać na inwestorze działającym za pomocą odpowiednich specjalistów. Rola organów administracji powinna mieć charakter formalny porządkujący (rejestrujący), ale nadzór budowlany powinien zostać wzmocniony w aspekcie wykonawczym. Kodyfikacja powinna tak zmieniać, uchylać lub korygować istniejący stan prawny, aby w miarę możliwości nie eliminować dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny. Przywoływany w dyskusji rewolucyjny" charakter kodyfikacji nie powinien być rozumiany jako budowanie od podstaw systemu planowania przestrzennego i prawa budowlanego. Modyfikacje istniejących instytucji prawnych, czy odformalizowanie procedur nie może następować kosztem znacznego osłabienia nadzoru urzędowego (państwowego) nad procesem zagospodarowania przestrzennego i zabudowy nieruchomości, a w zakresie nadzoru budowlanego wzmocnieniu powinien ulec zwłaszcza aspekt egzekucji. II. Zagadnienia szczegółowe a/odnoszące się do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1. Celowe jest stworzenie jednolitego, spójnego i pełnego w skali całego kraju (elektronicznego) systemu informacji o nieruchomościach. Dane w tym systemie (wyciąg dla indywidualnie oznaczonej nieruchomości) powinny dawać zainteresowanemu rzeczywisty obraz stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a w szczególności wskazywać dopuszczalne kierunki zabudowy i zagospodarowania, dotyczące nieruchomości ograniczenia i zakazy, istniejącą lub planowaną zabudowę, zaopatrzenie w media itp. Dla wrażliwych obszarów stopień szczegółowości systemu mógłby również obejmować dopuszczalny rodzaj, kształty i kolorystykę zabudowy. Praktycznie system taki mógłby łączyć informacje zawarte w dzisiejszych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ewidencji gruntów i budynków i ksiąg wieczystych. Celem byłoby udostępnienie zainteresowanemu jednego, ale w pełni wystarczającego (dla celów inwestycyjnych) źródła informacji o nieruchomości. 2

3 2. System informacji powinien uwzględniać przeznaczenie lub cele dla nieruchomości, wynikające również z polityki przestrzennej na szczeblu krajowym i wojewódzkim. Pominięcie lub nieprawidłowa implementacja tych założeń przez gminę mogłaby w ten sposób być stosunkowo łatwo weryfikowana przez bezpośrednio zainteresowanych. 3. Procedura zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzemiego (lub dokumentów, które je zastąpią) powinna być uproszczona w zakresie zmian drobnych (określonych w ustawie), nie wpływających na stan posiadania lub sposób wykonywania własności przez osoby trzecie. Np. poprzez skrócenie terminów konsultacji, składania wniosków i uwag, czy wyeliminowania (całości lub części) dyskusji publicznej. 4. Należałoby rozważyć celowość utrzymania (czyli rozważyć likwidację) obecnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako dokumentu, który nie zawiera przepisów prawa miejscowego. Planowanie opierałoby się na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a funkcję studium przejęłyby ewentualnie wewnętrzne plany gminne, których opracowanie nie byłoby obowiązkowe i nie wymagałoby procedury podobnej do obecnie uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym gminy w ramach samodzielnych (wewnętrznych) działań ustalałyby preferowane kierunki rozwoju swojej polityki przestrzennej. Powinny jednak pozostać studia wojewódzkie i krajowe, jako wiążące ramy planowania dla gmin. 5. Planowanie przestrzenne na poziomie gmin może stosować m.in. strategię zabudowy zakładającą, że do momentu wykorzystania przestrzeni zabudowy w oznaczonym z góry obszarze, dalsze tereny nie podlegają zabudowie. Tym samym wyeliminowałoby się swoiste rozlewanie się zabudowy" poza tereny zabudowane lub zurbanizowane. 6. Celowa wydaje się rezygnacja z reguły nakazu kontynuacji celu i funkcji zabudowy w przypadkach uzasadnionych szczególnym charakterem obiektu np. użytecznością społeczną, walorami estetycznymi, czy znaczeniem dla kultury narodowej. Przy obecnych przepisach niemożliwe jest np. wybudowanie tradycyjnego pałacu (dworku, zamku), skoro żaden obiekt danej wsi (miejscowości) nie posiada podobnego charakteru, kubatury, czy wyglądu. b/ odnoszące się do realizacji obiektu (Prawo budowlane) 1. Zasadne wydaje się zniesienie istniejącego obecnie rozdzielenia rodzajów robót na te wymagające pozwolenia na budowę, zgłoszenia oraz inne. Należałoby ustanowić prosty podział na roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę oraz pozostałe, obejmującej jedynie prace najprostsze. Z drugiej strony w pierwszej z kategorii pewne zróżnicowanie poziomu trudności i złożoności robót znalazłoby odzwierciedlenie w strukturze i wymaganych elementach dokumentacji wniosku o pozwolenie na budowę. Roboty nie wymagające pozwolenia na budowę mogłyby po prostu podlegać formalnej 3

4 rejestracji wg ustalonego wzorca (np. na obecnie obowiązującej zasadzie braku sprzeciwu). 2. Rozpoczęcie i kontynuowanie realizacji obiektu budowlanego należałoby oprzeć na dwóch zasadniczych dokumentach, tj. warunkach technicznych obiektu budowlanego oraz projekcie budowlanym. Ich opracowanie stanowiłoby obowiązek inwestora, warunkujący uzyskanie pozwolenia na budowę (lub innego dokumenty tej rangi). Dokumenty byłyby obowiązkowo sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, które pod rygorem odpowiedzialności (karnej, odszkodowawczej, zawodowej) potwierdzałyby prawidłowość, rzetelność, wykonalność i bezpieczeństwo użytkową rozwiązań. Rola organu administracji budowlanej ograniczałaby się do weryfikacji formalnej dokumentacji np. w zakresie niezbędnych składników, podpisów, liczby egzemplarzy, opłat itp. Organ nie przeprowadzałby oceny i weryfikacji merytorycznej ww. dokumentacji budowlanej. 3. Można także rozważyć ewentualnie w kontekście weryfikacji projektu budowlanego możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia koreferatu, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami np. z ustalonej listy urzędowej (biegli). Kompetencje w tym zakresie powinien posiadać jednak nadzór budowlany, który działałby np. z wniosku organów administracji budowlanej. Projekt budowlany byłby dookreślany i precyzowany poprzez projekt (-y) wykonawczy (~e), które na etapie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych podlegałby (-yby) złożeniu z odpowiednim zawiadomieniem do organu nadzoru budowlanego. 4. Wymóg uzyskania decyzji po pozwoleniu na użytkowanie należałoby ograniczyć do obiektów publicznych lub przeznaczonych do obsługi nieograniczonej liczby osób oraz obiektów szczególnie złożonych technicznie lub niebezpiecznych. Istniejący katalog powinien zatem ulec ograniczeniu. 5. Celowe jest doprecyzowanie i poszerzenie regulacji dotyczących odpowiedzialności zawodowej uczestników procesu budowlanego w ten sposób, że wszystkie ich obowiązki powinny znaleźć odzwierciedlenie w istnieniu ustawowej sankcji za ich naruszenie. W tym kontekście należałoby rozważyć wprowadzenie administracyjnych sankcji związanych, tj. nakładanych obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia oznaczonych naruszeń. Pozwoliłoby to wyeliminować uznaniowość (w takich przypadkach raczej mało użyteczną i wychowawczą), jednocześnie znacząco podnosząc nieuchronność kary. 6. Instytucja legalizacji lub fizycznej likwidacji nielegalnej zabudowy (samowoli budowlanej) powinna zostać wzmocniona w aspekcie wykonawczym (egzekucyjnym). W tym zakresie celowe wydaje się rozróżnienie samowoli formalnej (naruszającej przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz materialnej (sprzecznej z przepisami technicznymi). W pierwszym przypadku legalizacja powinna być nieco łatwiejsza, tj. uwzględniać faktyczne warunki lokalizacji obiektu i możliwość jego utrzymania w kontekście ingerencji w otoczenie, środowisko, sieć mediów itp. Możliwe byłoby tutaj 4

5 wprowadzenie grupy konsultacyjnej, powoływanej z urzędu", a skupiającej urbanistę, architekta i przedstawiciela organu gminy odpowiedzialnego za planowanie przestrzenne. Dla obszarów szczególnych uczestnikiem ww. grupy byłby odpowiedni organ nimi administrujący np. konserwator zabytków dla objętych ochroną konserwatorską, albo wpisanych do rejestru zabytków, a dla obszarów leśnych - przedstawiciel zarządcy lasu itp. Taki rodzaj samowoli, teoretycznie przynajmniej, mógłby być łatwiej legalizowany. Należałoby to jednak powiązać z wyższą niż obecnie opłatą legalizacyjną. Z kolei samowola materialna zakładałaby ścisłe egzekwowanie przepisów technicznych i w ostateczności rozbiórkę fizyczną obiektu. 7. Opłata legalizacyjna dot. samowoli budowlanych powinna być odniesiona do wartości nieruchomości (całej, a nie tylko budynkowej), a nie do jej innych parametrów. W ten sposób zbliżyłaby się do rynkowych realiów działań inwestorów, a w szczególności pozbawiłaby ich możliwości swoistej kalkulacji przy świadomym i celowym (komercyjnym) realizowaniu nielegalnej zabudowy. 8. W odniesieniu do egzekucji obowiązku rozbiórki nielegalnej zabudowy należałoby zlikwidować ograniczenie jednokrotności grzywny w celu przymuszenia. Obecne rozwiązanie, szczególnie przy ograniczeniu kwoty grzywny, najczęściej czyni ten środek nieskutecznym. 9. Orzeczenie grzywny w celu przymuszenia, a także poniesione koszty wykonania zastępczego, powinny korzystać z możliwości zabezpieczenia na nieruchomości zobowiązanego poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na wniosek organu nadzoru budowlanego (podobne rozwiązanie jest w ustawie o ochronie zabytków). Aktualnie duża liczba samowoli budowlanych jest siłą rzeczy tolerowana, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie dysponują środkami do ich usunięcia. 10. Dotychczasowa praktyka wskazuje na celowość włączenia do uczestników procesu budowlanego" wykonawcy. Możliwe jest bowiem wyodrębnienie przynależnych do niego obowiązków stricte realizacyjnych oraz powiązanie ich z odpowiedzialnością administracyjną (np. w kontekście grzywien), czy wykroczeniową. Tym bardziej, że uczestnikiem takim jest już kierownik budowy, faktycznie reprezentujący interesy wykonawcy. Rozwiązanie takie usprawni również weryfikację prawidłowości realizacji robót i pozwoli na bardziej precyzyjne przypisanie obowiązków i egzekwowanie odpowiedzialności. Krystyna Stoga - radca prawny dr. Bartłomiej Latoś - radca prawny

6 6