Nowatorskie wyroby tytoniowe a podatek akcyzowy

Transkrypt

1 Nowatorskie wyroby tytoniowe a podatek akcyzowy Warszawa, sierpień 2016

2 Spis treści 1. Wprowadzenie: o konieczności debaty nad opodatkowaniem nowatorskich produktów tytoniowych Rynek wyrobów tytoniowych w Polsce i na świecie - wybrane aspekty Innowacje na rynku wyrobów tytoniowych Regulacje w zakresie opodatkowania wyrobów tytoniowych Tendencje na polskim rynku produktów tytoniowych Stan dotychczasowej dyskusji o opodatkowaniu innowacji na rynku tytoniowym Debata na płaszczyźnie europejskiej Debata w Polsce Rozwiązania wprowadzane w poszczególnych krajach europejskich Portugalia Włochy Słowenia Rumunia Serbia Podsumowanie Literatura... 25

3 1. W p r o w a d z e n i e : o k o n i e c z n o ś c i d e b a t y n a d opodatkowaniem nowatorskich produktów tytoniowych Rynek wyrobów tytoniowych podlega dynamicznym zmianom: najpierw pojawiły się substytuty tradycyjnych wyrobów tytoniowych tzw. papierosy elektroniczne (e-papierosy), które szybko zdobyły popularność w wielu krajach; ostatnie lata przyniosły kolejne innowacje produktowe, wśród których najbardziej interesujące wydają się być wyroby tytoniowe działające w oparciu o technologię podgrzewania tytoniu ( heat not burn ). Dzięki tej technologii podgrzewania, zamiast spalania tytoniu, wytwarzany jest zawierający nikotynę aerozol, który, zgodnie z udostępnionymi przez producentów wynikami badań, zawiera znacznie mniej szkodliwych dla zdrowia substancji, w porównaniu do dymu z tradycyjnych papierosów. Koncerny tytoniowe wprowadzając na rynek wspomniane innowacje produktowe, kierowały się chęcią stworzenia alternatywnego, mniej szkodliwego sposobu dostarczania nikotyny do organizmu palacza. Produkcja i sprzedaż tradycyjnych wyrobów tytoniowych podlegają restrykcyjnym regulacjom. Dotyczą one zarówno kwestii związanych z ochrona zdrowia, jak również aspektów podatkowych. Zmiany zachodzące obecnie na rynku mogą mieć szczególne znaczenie dla polityki fiskalnej państwa. W odniesieniu do wyrobów tytoniowych podatek akcyzowy ma, w swym założeniu, służyć dwóm celom: cel fiskalny polegający na generowaniu dochodów do budżetu oraz cel ograniczenia konsumpcji związany z kwestią ochrony zdrowia. Nowe produkty często nie dają się sklasyfikować według zdefiniowanych w przepisach kategorii wyrobów tytoniowych podlegających opodatkowaniu podatkiem akcyzowym dotyczy to zarówno regulacji krajowych, jak i tych ustalonych na płaszczyźnie europejskiej. Taki stan prawny może z jednej strony mieć negatywny wpływ na realizację fiskalnej funkcji podatku akcyzowego oraz zaburzać rozwój rynku tradycyjnych wyrobów tytoniowych podlegających opodatkowaniu podatkiem akcyzowym. Z drugiej strony, z perspektywy regulatora rynku, rodzi się pytanie: czy substytuty tradycyjnych wyrobów tytoniowych, służące zaspakajaniu nałogu nikotynowego w mniej szkodliwy dla użytkownika sposób, powinny być w ogóle objęte podatkiem akcyzowym, a jeśli tak, to czy na takim samym poziomie? Celem niniejszego opracowania jest udzielenie odpowiedzi na powyżej postawione pytanie oraz sformułowanie rekomendacji dotyczących ewentualnego objęcia nowatorskich wyrobów tytoniowych podatkiem akcyzowym.

4 Struktura analizy przedstawia się następująco: w następnym rozdziale zostaną omówione wybrane zagadnienia dotyczące rynku tytoniowego; trzeci rozdział przybliży stan debaty o opodatkowaniu nowatorskich wyrobów tytoniowych w Polsce oraz na płaszczyźnie europejskiej; w czwartym rozdziale omówione będą rozwiązania prawne w krajach, które zdecydowały się na opodatkowanie ww. nowatorskich wyrobów tytoniowych; piąty rozdział zawierał będzie podsumowanie opracowania oraz rekomendacje dla organów ustawodawczych.

5 2. Rynek wyrobów tytoniowych w Polsce i na świecie - wybrane aspekty 2.1. Innowacje na rynku wyrobów tytoniowych Rynek wyrobów tytoniowych podlega w ostatnich latach dynamicznym przeobrażeniom. E-PAPIEROSY Wydarzeniem mającym znaczny wpływ na branżę tytoniową było zapewne pojawienie się na początku lat 2000-nych papierosów elektronicznych. Zyskały one w relatywnie krótkim czasie sporą popularność: według badań Komisji Europejskiej z początku 2012 roku prawie 70% obywateli UE spotkało się z pojęciem e-papieros ; 7% populacji przynajmniej raz sięgnęło po ten produkt; choć odsetek mieszkańców Unii regularnie konsumujących e-papierosy był jeszcze niewielki: tj. tylko 1% mieszkańców Unii systematycznie stosuje e-papierosy. 1 Kolejne badania zostały przeprowadzone pod koniec 2014 roku. 2 Komisja ustaliła, że 12% populacji UE co najmniej raz sięgnęło po e-papierosy, a 2% populacji UE używało ich regularnie. Co ciekawe e-papierosy są najbardziej popularne wśród ludzi młodych, w wieku od 15 do 24 - aż 13% populacji w tej grupie wiekowej sięga regularnie po tego typu produkty. Pokazuje to, jak duży jest potencjał wzrostowy rynku e-papierosów. W kontekście debaty o sposobach opodatkowania nowatorskich wyrobów tytoniowych warto odnotować dwa fakty: po pierwsze papierosy elektroniczne nie zawierają tytoniu; osoba paląca e-papieros w rzeczywistości, w wyniku odparowywania płynu do e-papierosów, inhaluje, miedzy innymi nikotynę; po drugie, ze względu na swoją specyfikę tj. brak tytoniu oraz odparowywanie e-płynu, e- papierosy są często uważane za produkty o mniejszej szkodliwości dla zdrowia i przez co w większości państw nie są w ogóle opodatkowane podatkiem akcyzowym. NOWATORSKIE WYROBY TYTONIOWE W przypadku nowatorskich wyrobów tytoniowych mieszanka tytoniu oraz innych substancji jest tylko podgrzewana w dedykowanym do tego urządzeniu, a nie spalana, przez co skład chemiczny inhalowanego aerozolu rożni się od składu typowego dymu papierosowego: zawiera on głównie wodę, nikotynę i gliceryny. Posiada ona tym samym w swym składzie mniej substancji i związków 1 Por. CASE, Analiza krajowego rynku wyrobów tytoniowych i perspektywy rozwoju, 2015, s. 27 Por. European Commission, Special Eurobarometer 429; Attitudes of Europeans towards tobacco and electronic 2 cigarettes, 2015

6 mogących mieć szkodliwe skutki dla zdrowia konsumenta, w porównaniu z tradycyjnymi papierosami. 3 4 Obecnie na rynku dostępne są następujące rodzaje produktów na tytoń podgrzewany: Ploom, Ploom Pax Ploom Tech IQOS ifuse Pod szyldem Ploom zostały wypuszczone na rynek dotychczas dwa modele: Ploom model one oraz Ploom model two. W specjalnym urządzeniu umieszcza się kapsułki zawierające mieszankę tytoniu ze środkami utrzymującymi wilgoć oraz gliceryny i glikol propylenowy, które są następnie podgrzewane. ) ) Zasadniczą różnicą pomiędzy produktami Ploom, a Ploom Pax polega na tym, że w wyrobach Ploom Plax mieszanka tytoniu, którą się podgrzewa, umieszczana jest w urządzeniu nie w postaci kapsułki, lecz luzem w komorze podgrzewającej. ) ) 3 4 Por. EY, Podatek akcyzowy na produkty tytoniowe typu heat not burn w Polsce, 2015, s. 8 W oparciu o: EY, ibid., s.9 oraz CASE, ibid, s. 34 i następne

7 ) Ploom Tech to najnowszy produkt koncernu Japan Tobacco. Urządzenie działa w ten sposób, że podgrzewa specjalny płyn zawarty w kartridżu, a następnie przepuszcza go przez specjalną kapsułkę zawierającą tytoń. Dzięki zastosowaniu takiej technologii wytwarzany jest aerozol o smaku tytoniu, nie zawierający ani popiołu, ani dymu. ) ) Produkty IQOS funkcjonują natomiast w oparciu o wkłady tytoniowe zawierające dwa filtry owinięte otoczką papierową. Mieszanka tytoniu na potrzebę wyrobów IQOS wytwarzana jest poprzez zmielenie tytoniu do pyłu tytoniowego i dodania do niego innych składników, umożliwiających wytworzenie aerozolu inhalowanego przez konsumenta. ifuse to wyrób firmy British American Tobacco, który w trakcie podgrzewania łączy płyn zawierający nikotynę oraz tytoń. W pierwszej fazie podgrzewany jest płyn, co skutkuje przetworzeniem go w zawierający nikotynę aerozol. Następnie przepuszczany jest on przez tytoń, aby uzyskać odpowiedni smak. ifuse, ze względu na połączenie technologii znanej z e- papierosów oraz podgrzewania tytoniu, należy do grupy tzw. produktów hybrydowych.

8 ) 2.2. Regulacje w zakresie opodatkowania wyrobów tytoniowych REGULACJE UNIJNE 5 Podstawowym aktem prawnym regulującym na płaszczyźnie europejskiej kwestie opodatkowania podatkiem akcyzowym wyrobów tytoniowych, ale też innych produktów akcyzowych, takich jak na przykład alkohol, jest tzw. Dyrektywa Horyzontalna, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2010 roku.. Sposób opodatkowania samych tylko wyrobów tytoniowych został skonkretyzowany w tzw. Dyrektywie Strukturalnej, obowiązującej od 1 stycznia 2011 roku. Dyrektywa Strukturalna definiuje poszczególne kategorie wyrobów tytoniowych oraz określa zasady ustalania stawek akcyzowych; określa także reguły stosowania zwolnień i dokonywania zwrotu akcyzy od produktów oferowanych na rynku. W Dyrektywie Strukturalnej zostały zdefiniowane trzy kategorie wyrobów tytoniowych, dla których ustalono ramy opodatkowania podatkiem akcyzowym w krajach członkowskich; są to: papierosy, cygara i cygaretki, tytoń do palenia, w tym: tytoń drobnokrojony do skręcania papierosów oraz tytoń innego typu przeznaczony do palenia. 5 W oparciu o: EY, ibid., s.10 i następne

9 REGULACJE KRAJOWE Na gruncie krajowym podstawą prawną do opodatkowania wyrobów tytoniowych jest ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym. W ustawie tej zdefiniowano następujące kategorie produktów, dla których przewidziano odrębne zasady opodatkowania podatkiem akcyzowym: papierosy, tytoń do palenia, cygara i cygaretki, susz tytoniowy. Przepisy Dyrektywy Strukturalnej, obok aktualizacji definicji wyrobów tytoniowych, czy zmian zasad obliczania podatku akcyzowego, wprowadziły także wyższe minimalne stawki podatku akcyzowego. Od 1 stycznia 2014 roku całkowity podatek akcyzowy od papierosów musi wynosić co najmniej 60 % średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów; jednocześnie nie może on być niższy, niż 90 EUR za papierosów. Polska, obok Bułgarii, Estonii, Grecji, Łotwy, Litwy, Węgier oraz Rumunii, wynegocjowała okres przejściowy na dostosowanie stawek podatku akcyzowego na papierosy do dnia 31 grudnia 2017 roku. Niestety Minister Finansów nie skorzystał z okresu przejściowego i z powodu doraźnych potrzeb budżetowych dokonał serii znacznych podwyżek podatku, osiągając nowe unijne minimum już w 2014 roku. Nieuwzględnienie realnej siły nabywczej społeczeństwa, w połączeniu z dostępnością wyrobów tytoniowych przemycanych zza wschodniej granicy, spowodowało spadek legalnej sprzedaży wyrobów tytoniowych i w konsekwencji dochodów budżetowych, pomimo podwyżek podatku akcyzowego. Nieodpowiedzialna polityka akcyzowa doprowadziła do przekroczenia punktu krytycznego na tzw. krzywej Laffera : dochody z tytułu podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych zaczęły spadać Tendencje na polskim rynku produktów tytoniowych Na potrzeby niniejszego opracowania należy odnotować cztery tendencje, jakie w ostatnim okresie można zaobserwować na polskim rynku wyrobów tytoniowych: spadający popyt na tradycyjne produkty, rosnąca szara strefa wyrobów tytoniowych, zmniejszający się rynek produkcji tytoniu, oraz spadające wpływy do budżetu z tytułu opodatkowania wyrobów tytoniowych podatkiem akcyzowym w ostatnich latach.

10 ) SPADAJĄCY POPYT NA TRADYCYJNE PRODUKTY Coraz wyraźniejszy jest trend spadku zainteresowania konsumentów najpopularniejszym wyrobem tytoniowym w naszym kraju, mianowicie tradycyjnymi papierosami (por. poniższą grafikę). Kurczy się także rynek tytoniu do palenia. Jedynie sprzedaż cygar i cygaretek rośnie w Polsce systematycznie; w latach rynek ten urósł o ponad 60%. 6 Grafika 2: Sprzedaż (legalna) papierosów w Polsce (w mld sztuk) Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach Nowe trendy i zagrożenia, 2014; KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland, 2016 Mimo kurczącego się z roku na rok legalnego rynku tradycyjnych papierosów, nie należy spodziewać się, że w nadchodzącej dekadzie konsumenci w zupełności odejdą od tego wyrobu tytoniowego. Ilość osób palących tradycyjne papierosy spada znacznie wolniej, niż zmniejsza się rozmiar legalnego rynku. Można oczekiwać, że liczba osób palących papierosy spadnie w tym okresie o 70%. ROSNĄCA SZARA STREFA WYROBÓW TYTONIOWYCH Systematycznie rośnie w Polsce szara strefa wyrobów tytoniowych. Według najnowszych szacunków papierosy konsumowane w Polsce w prawie 17% pochodzą z nieoficjalnego obiegu (por. poniższą grafikę). 6 Obliczenia własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach Nowe trendy i zagrożenia, 2014

11 ) Grafika 3: Wielkość szarej strefy rynku papierosów (w proc. konsumowanych papierosów) 18 13,5 11,8 10,6 12, ,9 15,1 16,8 9 5,7 7,1 8,2 4, Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach Nowe trendy i zagrożenia, 2014; KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland, 2016 Uwzględniając, oprócz papierosów, także konsumowany tytoń bez akcyzy, wielkość szarej strefy w odniesieniu do wielkości całego rynku wyrobów tytoniowych szacuje się na 25-30%. 7 Jak wynika z raportu Związku Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) najważniejszym aspektem przyczyniającym się obecnie do wzrostu szarej strefy był zbyt szybki wzrost opodatkowania produktów zawierających tytoń, w relacji do realiów rynkowych. Inne czynniki wpływające na skalę nielegalnego obrotu wyrobów tytoniowych wskazane przez autorów opracowania to: rozkwit nielegalnej produkcji papierosów i tytoniu, oraz zwiększająca się skala przemytu. 8 Na dynamiczny wzrost znaczenia drugiego z wymienionych źródeł szarej strefy wskazuje także najnowszy raport przygotowany przez instytut ALMARES: Poland Market Survey Report Empty Discarded Pack Collection October/November Autorzy raportu systematycznie badają w jakim stopniu puste opakowania po papierosach, znajdowane w wybranych miastach Polski, pochodzą zza granicy. Najnowsze dane pokazują, że o ile w 3 kwartale 2013 roku 14% opakowań po papierosach było pochodzenia zagranicznego, to pod koniec ubiegłego roku odsetek ten wyniósł aż 18,2%. Uwagę zwraca także duża dysproporcja pomiędzy poszczególnymi regionami, 7 Por. ZPP, Szara strefa to nieuczciwa konkurencja, 2016, s.16 8 Por. ZPP, ibid., s. 17

12 ) wskazując jednocześnie na źródło pochodzenia nielegalnych wyrobów tytoniowych: w województwach wschodnich graniczących z Białorusią, Ukrainą i Rosją udział znajdywanych paczek papierosów zza granicy wynosi ponad 35%; w regionie zachodnim (województwo lubuskie oraz wielkopolskie) odsetek ten jest na poziomie 2,4%. 9 ZMNIEJSZAJĄCY SIĘ RYNEK PRODUKCJI TYTONIU Wraz ze zmniejszającym się popytem na papierosy i inne wyroby tytoniowe (nie tylko w Polsce, ale i w wielu innych krajach) można zaobserwować także stagnację na rynku uprawy tytoniu w naszym kraju. W latach powierzchnia upraw tytoniu w Polsce zmniejszyła się o ponad 23%. Grafika 4: Powierzchnia upraw tytoniu w Polsce (w tys. ha) 18 13,5 17,5 16,8 16,8 16,9 14,7 15,1 14,7 14,6 13,4 9 4, Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach Nowe trendy i zagrożenia, 2014; Jadwiga Seremak Bulge (red.), Rynek wyrobow tytoniowych stan stan i perspektywy, Nr 2-4 ( ) Systematycznie spada też zatrudnienie w sektorze upraw tytoniu. O ile w roku 2007 przy uprawie tytoniu pracowało 57,5 tys. osób, to w roku 2012 było to już tylko 45 tys Por. ALMARES: Poland Market Survey Report Empty Discarded Pack Collection October/November 2015, Por. Pracodawcy RP, ibid., 2014, S.32

13 ) SPADAJĄCE WPŁYWY DO BUDŻETU Z OPODATKOWANIA WYROBÓW TYTONIOWYCH PODATKIEM AKCYZOWYM Uwzględniając powyżej przedstawione trendy nie może dziwić fakt, że wpływy do budżetu z tytułu opodatkowania wyrobów tytoniowych od kilku lat, mimo systematycznego podnoszenia akcyzy na nie, wykazują tendencję spadkową (por. poniższą grafikę). Grafika 5: Dochody do budżetu z tytułu akcyzy na wyroby tytoniowe (w mld PLN) ,1 17,4 18,3 18,6 18,2 17,9 17, Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach Nowe trendy i zagrożenia, 2014; Rada Ministrów, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 roku. Omówienie, 2016 Jedną z przyczyn spadających wpływów do budżetu państwa z tytułu opodatkowania wyrobów tytoniowych jest zapewne powiększająca się szara strefa. Zdaniem ZPP budżet państwa mógł stracić w latach , ze względu na zwiększającą się skalę nielegalnego obrotu, nawet 30 mld PLN. 11 Podatki płacone przez przemysł tytoniowy wciąż jednak stanowią istotny wkład w finansowanie wydatków państwa obecnie odpowiadają za 8,3% dochodów budżetu. 12 W dwóch ostatnich latach Ministerstwo Finansów nie zdecydowało się na podwyżkę podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe. Mimo, że w 2015 roku odnotowano niewielki spadek dochodów budżetowych z tytułu akcyzy, to pierwsze kilka miesięcy bieżącego roku wskazuje, iż zaniechanie 11 Por. ZPP, ibid., s Por. Pracodawcy RP, ibid., 2014, S.36

14 ) podwyższania podatku akcyzowego zaczęło przynosić efekty. Dochody budżetowe z tytułu wyrobów akcyzowych wzrosły o około 8% w stosunku do poprzedniego roku. 13 (por. poniższą grafikę). Grafika 6: Dochody z akcyzy od wyrobów tytoniowych 1,70 1,28 Porównanie wykonania dochodów budżetowych z tytułu akcyzy od wyrobów tytoniowych w miesiącach styczeń-maj w 2015 i 2016 roku [w mld zł] 1,09 1,18 1,37 1,53 1,49 1,54 1,47 1,47 1,42 1,65 0,85 0,43 0,00 I II III IV V Źródło: Ministerstwo Finansów 13 Informację taką przekazał w dniu 14 lipca 2016r. Podsekretarz Stanu odpowiedzialny za podatek akcyzowy w Ministerstwie Finansów w trakcie prezentacji pt. Przeciwdziałanie szarej strefie na rynku tytoniu w Polsce w latach

15 3. Stan dotychczasowej dyskusji o opodatkowaniu innowacji na rynku tytoniowym Kwestia opodatkowania nowatorskich wyrobów tytoniowych a także e-papierosów jest rozważana aktualnie nie tylko w poszczególnych krajach w Europie, ale także w strukturach UE. W niniejszym rozdziale zostanie przybliżony stan debaty zarówno w Polsce, jak i na płaszczyźnie europejskiej Debata na płaszczyźnie europejskiej W raporcie Komisji Europejskiej z dotyczącym struktury i stawek podatku akcyzowego w krajach UE poruszono szereg problemów dotyczący stosowania obecnie obowiązującej dyrektywy, w tym problem nowych produktów substytucyjnych wobec tradycyjnych wyrobów tytoniowych. Komisja wskazuje, że niektóre produkty tj. e-papierosy znajdują się poza zakresem obowiązywania dyrektywy. Także nowatorskie wyroby tytoniowe trudno przypisać do którejś ze zdefiniowanych w Dyrektywie Strukturalnej kategorii. 15 O ile, na przykład kategoryzacja takich produktów jak tabaka do fajek wodnych jest możliwa według dotychczasowych zasad, to nowatorskie wyroby tytoniowe nie dają się przyporządkować do istniejących definicji, ponieważ zawarty w nich tytoń nie podlega spalaniu, a podgrzewaniu. Komisja odnotowuje także fakt, że niektóre kraje sygnalizowały już wcześniej, że dotychczasowe kategorie zawarte w dyrektywie są niewystarczające w warunkach dynamicznie zmieniającego się rynku tytoniowego. W raporcie KE wskazuje, że niedopasowanie katalogu definicji może mieć negatywne skutki dla krajów członkowskich na dwóch płaszczyznach: po pierwsze utrudniona będzie walka z nadużyciami na rynku wyrobów tytoniowych; po drugie nieobjęcie podatkiem akcyzowym niektórych nowych wyrobów tytoniowych może nieść ze sobą w dłuższym okresie negatywne konsekwencje dla budżetu, w miarę jak innowacje produktowe będą wypierały z rynku tradycyjne produkty obłożone akcyzą. W sierpniu br. Komisja Europejska opublikowała dokument opisujący strategię konsultacyjną dot. przeprowadzenia oceny skutków możliwej zmiany Dyrektywy Strukturalnej 16. W ramach konsultacji Komisja poszukuje odpowiedzi, między innymi na pytanie: czy opodatkowanie innowacyjnych Por. Zob. punkt 2.2 Por tobacco_consultation_strategy_final_en.pdf

16 produktów, takich jak papierosy elektroniczne i produkty do podgrzewania tytoniu, powinno podlegać harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej? Rosnąca ilość krajów co zostanie szczegółowiej opisane w rozdziale 4 nie czekając na zmianę unijnych przepisów, zdecydowała się na poszerzenie katalogu kategorii wyrobów tytoniowych w prawie podatkowym i objęcie ich tym samym akcyzą, przydzielając produktom takim jak e- papierosy czy wyroby tytoniowe do podgrzewania, ze względu na potencjalnie mniejsze negatywne konsekwencje dla zdrowia konsumentów, niższe stawki podatkowe w relacji do tradycyjnych wyrobów tytoniowych. Temat opodatkowania e-papierosów oraz produktów do podgrzewania tytoniu był omawiany także w ramach prac grupy projektowej Fiscalis (FPG 500) oraz grupy eksperckiej Podatki Posrednie (ITEG) Debata w Polsce W Polsce problematykę opodatkowania nowatorskich wyrobów tytoniowych, w tym produktów do podgrzewania tytoniu omawiają dwa opracowania: Raport Analiza krajowego rynku wyrobów tytoniowych i perspektywy rozwoju (2015) przygotowany przez CASE, Raport Podatek akcyzowy na produkty tytoniowe typu heat not burn w Polsce 2015 opracowany przez firmę doradczą EY Dostępna jest także szeroka ekspertyza prawna na ten temat przygotowana przez dr hab. Krzysztofa Lasińskiego-Suleckiego oraz dr hab. Wojciecha Morawskiego. Poniżej zostaną zaprezentowane stanowiska autorów odnośnie omawianego zagadnienia. CASE 17 Autorzy opracowania CASE stoją na stanowisku, że zarówno e-papierosy, jak i inne nowatorskie produkty, jako, że stanowią substytut tradycyjnych papierosów, powinny, w celu ochrony dochodów budżetu państwa, zostać objęte podatkiem akcyzowym. Jednak, ze względu na potencjalnie niższą szkodliwość dla zdrowia konsumentów, nie widzą oni konieczności traktowania tych innowacji na rynku na równi z tradycyjnymi wyrobami tytoniowymi. Jako potencjalne rozwiązanie problemu opracowanie CASE wskazuje drogę, jaką wybrały Portugalia i Włochy, które wykorzystując możliwość opodatkowania akcyzą produktów 17 Por. CASE, ibid, s. 44 i następna

17 niezdefiniowanych w dyrektywach unijnych, zdecydowały się na objęcie tym podatkiem e- papierosów i wyrobów typu heat not burn. 18 Zdaniem ekspertów, wprowadzając ewentualne zmiany w prawie podatkowym w celu objęcia innowacji na rynku tytoniowym akcyzą, warto uwzględnić fakt, że do produkcji produktów do podgrzewania tytoniu, w przeciwieństwie do e-papierosów, używa się tytoniu, co ma fundamentalne znaczenie dla krajowego przemysłu tytoniowego i tysięcy rolników uprawiających tytoń. EY Podobne stanowisko prezentują autorzy raportu EY. Dochodzą oni do wniosku, że, ze względu na specyfikę produktów na tytoń podgrzewany, dyrektywy unijne w obszarze akcyzy nie mają do nich zastosowania. Wskazują jednak, powołując się przy tym na przykład innych krajów unijnych, że przepisy w UE dotyczące tego podatku umożliwiają nałożenie go na produkty niezdefiniowane w dyrektywach. W raporcie EY pada stwierdzenie, że ze względu na wysoce prawdopodobne wprowadzenie na nasz rynek produktów typu heat not burn rząd RP będzie musiał zająć stanowisko w tej sprawie. Opracowanie wskazuje się na trzy kanały pozytywnego wpływu produktów typu heat not burn na polską gospodarkę: kanał popytowy sprzedaż innowacyjnych wyrobów w Polsce; kanał ograniczania negatywnych efektów zdrowotnych wypychanie tradycyjnych i zawierających więcej szkodliwych substancji wyrobów tytoniowych przez nowinki produktowe; kanał produkcji komponentów produktów heat-not-burn oraz ich substytutów w Polsce. Eksperci opracowania wskazują także dwa aspekty, związane z dotychczasowym podejściem do opodatkowanie e-papierosów, jakie należy uwzględnić przy wprowadzaniu regulacji dla produktów na tytoń podgrzewany: nieobjęcie e-papierosów podatkiem akcyzowym skutkowało niskim poziomem kontroli rynku i niską jakością produktów; rosnąca popularność nieopodatkowanych e-papierosów wpłynęła negatywnie na dochody budżetowe z tytułu podatku akcyzowego. Poza tym autorzy raportu EY opowiadają się za wprowadzeniem wąskich definicji nowych produktów tytoniowych do przepisów podatkowych, (jakie przyjęto np. we Włoszech, czy Portugalii), co ułatwiłoby harmonizacje krajowych regulacji z przyjętymi dotychczas rozwiązaniami w innych krajach. 18 Zob. rozdział 4

18 EKSPERTYZA PRAWNA DR HAB. KRZYSZTOFA LASINSKIEGO-SULECKIEGO ORAZ DR HAB. WOJCIECHA MORAWSKIEGO Pracownicy Katedry Prawa Finansów Publicznych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika (UMK), w ramach przygotowanej opinii prawnej starali się odpowiedzieć na pytanie: Jak należy klasyfikować dla potrzeb podatku akcyzowego wyroby zawierające tytoń do podgrzewania tzw. heat not burn. Wnikliwa analiza opierająca się na badaniach lingwistycznych oraz na szczegółowych rozważaniach różnic pomiędzy poszczególnymi kategoriami produktów tytoniowych doprowadziła autorów ekspertyzy do następujących wniosków: Biorąc pod uwagę (...) odmienności produktów heat not burn od tradycyjnych wyrobów tytoniowych, sformułowanie unijnych i polskich przepisów o podatku akcyzowym oraz powołaną zasadę in dubio pro tributario, można przesądzić o tym, że produkty typu heat not burn nie mogą zostać uznane za wyroby tytoniowe przeznaczone do palenia, w szczególności papierosy w rozumieniu przepisów dyrektywy 2011/64/UE czy ustawy o podatku akcyzowym. ( ). Z analizy obowiązujących przepisów wynika przede wszystkim, że odnoszą się one do tradycyjnych wyrobów tytoniowych przeznaczonych do palenia i brak jest regulacji przystających do nowatorskich wyrobów względem nich substytucyjnych. Wydaje się, że regulacje takie należałoby ustanowić w sposób, który pozwoliłby na uwzględnienie miniejszej ilości tak tytoniu jak i innych substancji szkodliwych dla zdrowia w nowatorskich wyrobach w porównaniu z tradycyjnymi papierosami. Zmiana regulacji umożliwiłaby takie ukształtowanie przepisów, które pozwoliłoby na osiągnięcie fiskalnych oraz pozafiskalnych celów obciążenia wyrobów podatkiem akcyzowym.

19 4. Rozwiązania wprowadzane w poszczególnych krajach europejskich Niektóre kraje członkowskie UE, nie czekając na zmiany prawa na płaszczyźnie europejskiej, zdecydowały się na uregulowanie kwestii opodatkowania nowych produktów tytoniowych, w tym produktów do podgrzewania tytoniu. W tym rozdziale zostaną opisane zmiany w przepisanych dotyczących produktów objętych akcyzą w pięciu państwach: Portugalii, Włoszech, Słowenii, Rumunii, oraz Serbii Portugalia Chcąc zapewnić jednakowe warunki rozwoju dla wszystkich rodzajów produktów tytoniowych 19 Portugalia zdecydowała się na zmianę zasad opodatkowania wyrobów na tym rynku. Przepisy podatkowe wprowadzone w życie 1. stycznia 2015 roku w tym kraju zwierają dwie nowe kategorie wyrobów objętych akcyzą: tytoń podgrzewany oraz płyn zawierający nikotynę w pojemnikach do użytku lub do uzupełniania papierosów elektronicznych. Portugalskie prawo podatkowe traktuje aktualnie wszystkie wyroby zawierające tytoń, inne niż papierosy, cygara i cygaretki, jednakowo i nakłada na nie jednakową stawkę akcyzy; inna stawka podatku akcyzowego jest przewidziana wyłącznie w przypadku płynu zawierającego nikotynę do e- papierosów. Obecnie w Portugalii obowiązują następujące stawki akcyzy: dla następujących produktów: tytoń do palenia, tytoń do fajek, susz tytoniowy, tytoń podgrzewany, tabaka oraz tytoń do żucia portugalskie prawo przewiduje opodatkowanie: Ad Valorem 20% + podatek kwotowy 75 EUR/1 kg; minimalna stawka akcyzy: 135 euro za 1 kilogram; dla płynu zawierającego nikotynę: stawka kwotowa określona na podstawie objętości płynu zawierającego nikotynę w wysokości 0,60 EUR/ ml. 19 Por. EY, ibid, s. 29

20 4.2. Włochy Poza Portugalią, przepisy dotyczące opodatkowania akcyzą wyrobów tytoniowych znowelizowały także Włochy. Obok pojęcia elektronicznych papierosów, wprowadzono do tamtejszego porządku prawnego definicje produktów opartych na podgrzewaniu tytoniu. Za inhalacyjne produkty tytoniowe bez spalania uznaje się wyroby tytoniowe, które mogą być konsumowane z wyłączeniem procesu spalania 20 Zarówno wyroby tytoniowe podgrzewane, jak i płyny do papierosów elektronicznych obłożono akcyzą równą połowie podatku akcyzowego, którą nakłada się na równoważną ilość papierosów. Podstawą do wyliczenia stanowiła średnia ważona cena sprzedaży papierosów z poprzedniego roku. Preferencyjne warunki dla innowacyjnych wyrobów na rynku tytoniowym uzasadniono ich mniejszą szkodliwością dla zdrowia Słowenia Kolejnym krajem, który zdecydował się pójść podobną drogą, co Włochy i Portugalia jest Słowenia. Pod koniec czerwca br. słoweński parlament zaakceptował zmiany w prawie podatkowym wprowadzające dwie nowe definicje produktów objętych akcyzą w kategorii: produkty przeznaczone do inhalacji, bez spalania. Pierwszy rodzaj nowych produktów stanowią wyroby tytoniowe przeznaczone do podgrzewania, drugi płyn zawierający nikotynę (do e-papierosów). Wyroby tytoniowe do podgrzewania zostały objęte podatkiem akcyzowym w wysokości 88 EUR/ kg, co oznacza niższą stawkę w relacji do tradycyjnych papierosów aż o 76%. Nowe przepisy wejdą w życie 1 sierpnia bieżącego roku Rumunia Rumunia zdecydowała się także na wprowadzenie osobnej kategorii dla do podgrzewania tytoniu oraz płynów do papierosów elektronicznych, aby umożliwić obciążenie ich akcyzą, poza stawkami przewidzianymi dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych. W ramach reżimu niezharmonizowanego podatku akcyzowego (the regime of the nonharmonized excise taxes) wyroby oparte na tytoniu podgrzewanym zostały objęte akcyzą w 20 EY, ibid, 2015, S.29

21 wysokości 384 RON/ kg (około 86 EUR/ kg). Liquid zawierający nikotynę został opodatkowany stawką 0,5 RON / 0,22 EUR za 1 ml Serbia Warto w tym miejscu wspomnieć jeszcze przykład Serbii, która jako kraj spoza UE, zdecydowała się na podobne rozwiązanie, jak opisane powyżej kraje będące jej członkami. Wyroby tytoniowe podgrzewane zostały objęte w Serbii podatkiem akcyzowym w wysokości 2.400,60 RSD/ kg (około 19,5 EUR/ kg). Dla porównania, akcyza na 1000 tradycyjnych papierosów 21 wynosi: 2780,50 RSD + 33% ceny papierosów w handlu detalicznym. Liquid zawierający nikotynę został opodatkowany stawką 4 RSD za 1 ml. 21 Por.

22 5. Podsumowanie Obok e-papierosów, najciekawszą innowacją, która pojawiła się na rynku tytoniowym w ostatnim czasie, są wyroby na tytoń podgrzewany. Ze względu na zastosowanie w nich nowatorskiej technologii podgrzewania zamiast spalania tytoniu, produkty tego typu wydzielają, w trakcie ich konsumpcji, mniej szkodliwych dla zdrowia substancji, w relacji do tradycyjnych wyrobów tytoniowych. W odróżnieniu od papierosów elektronicznych do produkcji nowatorskich wyrobów tytoniowych używa się także tytoniu. Dostępne opracowania i ekspertyzy prawne wskazują, że e-papierosy oraz nowatorskie produkty do podgrzewania tytoniu, ze względu na swoją specyfikę, nie podlegają obowiązującym przepisom o podatku akcyzowym, zarówno polskim, jak i tym obowiązującym na płaszczyźnie europejskiej. Brak możliwości objęcia zakresem przedmiotowym zdefiniowanych w Dyrektywie Strukturalnej kategorii wyrobów tytoniowych, dostrzega także Komisja Europejska. Nieopodatkowanie podatkiem akcyzowym e-papierosów wpływa niewątpliwie na niższą cenę tych wyrobów, a co za tym idzie ich większą atrakcyjność dla konsumentów. Takie podejście regulatora można uznać za zasadne zakładając, że e-papierosy stanowią potencjalnie mniej szkodliwą alternatywę dla palaczy tradycyjnych wyrobów tytoniowych. Zdecydowanie mniejsza ilość substancji szkodliwych zawartych w aerozolu wdychanym podczas ich używania została potwierdzona szeregiem badań i ekspertyz przeprowadzonych przez producentów tych wyrobów, jak również niezależne jednostki badawcze. Podobne badania zostały przeprowadzone w odniesieniu do nowatorskich wyrobów tytoniowych. Jednocześnie e-papierosy, jak i nowatorskie wyroby tytoniowe stanowią substytut tradycyjnych wyrobów tytoniowych i niewątpliwie, podobnie jak alkohol, należą do kategorii używek. Uwzględniając taki stan rzeczy cześć krajów europejskich, nie czekając na nowelizacje unijnych przepisów, zdecydowało się na wprowadzenie definicji e-papierosów oraz nowatorskich produktów do podgrzewania tytoniu w swoim porządku prawno-podatkowym i objęcie ich akcyzą. Jednocześnie przyjęte stawki podatku akcyzowego dla wyrobów na tytoń podgrzewany oraz płyny do e-papierosów, ze względu na ich potencjalnie niższą szkodliwość dla zdrowia konsumentów, ustalono na wyraźnie niższym poziomie, niż w przypadku tradycyjnych produktów tytoniowych. Z problemem opodatkowania e-papierosów oraz nowatorskich produktów do podgrzewania tytoniu powinny zmierzyć się także w najbliższym czasie polskie władze. Czy e-papierosy i nowatorskie wyroby podatkowe powinny zostać przez polskie władze opodatkowane podatkiem akcyzowym, mimo, że mogą stanowić mniej szkodliwą alternatywę dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych? Tak, powinny zostać opodatkowane podatkiem akcyzowym, ponieważ stanowią substytut tradycyjnych wyrobów tytoniowych i tak samo jak tradycyjne wyroby tytoniowe należą do kategorii używek. Ponadto, objęcie tych wyrobów podatkiem akcyzowym oznaczać będzie lepszą kontrole

23 państwa nad produkcją, przemieszczaniem i sprzedażą tych wyrobów, dzięki czemu podwyższony zostanie poziom bezpieczeństwa konsumentów. Czy stawka podatku akcyzowego na nowatorskie wyroby tytoniowe oraz e-papierosy powinna być taka sama jak dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych? Nie, nie powinna. Za takim stanowiskiem przemawiają zarówno argumenty fiskalne, jak również pozafiskalne. W kontekście polityki fiskalnej, określając wysokość podatku na ww. wyroby w Polsce, koniecznie należy wziąć pod uwagę wysokość ich opodatkowania w krajach sąsiednich np. na Słowacji, Ukrainie czy w Rosji. Zbyt wysoki podatek akcyzowy spowoduje, że nowatorskie wyroby tytoniowe, czy płyny do e-papierosów dołączą do przemytniczego dossier, powiększając tym samym już i tak spora szarą strefę. Skuteczne ukrycie płynów do e-papierosów, czy nowatorskich wyrobów tytoniowych będzie, ze względu na ich niewielki rozmiar, znacznie łatwiejsze, niż w przypadku tradycyjnych papierosów. W kontekście pozafiskalnym nowatorskie wyroby tytoniowe oraz e-papierosy mogą stanowić dla obecnych palaczy mniej szkodliwą alternatywę dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych. Wprowadzenie podatku na poziomie takim samym jak np. na papierosy, może spowodować, że, ze względu na cenę, tylko nieliczni nałogowi palacze zdecydują się zastąpić nimi tradycyjne wyroby tytoniowe. W rezultacie może to się przyczynić do tego, że nowatorskie wyroby tytoniowe, czy e-papierosy dostępne będą tylko dla bardziej zamożnych konsumentów. Pamiętać także należy, że do używania nowatorskich wyrobów tytoniowych, czy e-papierosów konieczne jest poniesienie kosztu zakupu urządzenia elektronicznego. Dodatkowo, ze względu na regulacje dotyczące ochrony zdrowia, takie jak zakaz komunikacji dot. mniejszej szkodliwości, zainteresowanie obecnych palaczy, wyrobem, który będzie w tej samej cenie lub droższy, niż tradycyjne papierosy, będzie niełatwym zadaniem. Poszukując rozwiązań problemu opodatkowania innowacyjnych substytutów tradycyjnych wyrobów tytoniowych w naszym kraju należy pamiętać o poniższych, fundamentalnie ważnych aspektach: Branża tytoniowa jest ważnym elementem gospodarki polskiej, ponieważ wpłaca corocznie do budżetu państwa ponad 23 mld zł z tytułu podatku VAT i akcyzy oraz daje zatrudnienie dziesiątkom tysięcy osób. Polska jest europejskim liderem w produkcji wyrobów tytoniowych, a 70% tej produkcji dostarczane jest obecnie do innych krajów. Uprawy tytoniu w Polsce zajmują powierzchnię ponad 13 tyś. hektarów i dają utrzymanie tysiącom rolników i ich rodzinom. Zbyt wysokie obciążenie podatkiem akcyzowym papierosów w ostatnich latach spowodowało zmniejszenie legalnego rynku tych wyrobów oraz spadek dochodów budżetowych.

24 Nowatorskie wyroby tytoniowe, które prawdopodobnie pojawią się na rynku polskim w przyszłym roku, powinny zostać objęte podatkiem akcyzowym. Wysokość tego podatku powinna zostać ustalona na racjonalnym poziomie, umożliwiając rozwój tej nowej kategorii wyrobów. Podatek należy ustalić na takiej wysokości, aby z jednej strony nie zachęcać do korzystania z produktów zawierających nikotynę konsumentów, którzy nie są od niej uzależnieni, a z drugiej strony, aby cena zachęcała palacza do przejścia na potencjalnie mniej szkodliwy produkt. Dalsze decyzje odnośnie wysokości opodatkowania powinny być poprzedzone szczegółową analizą wielkości rynku nowatorskich wyrobów tytoniowych oraz brać pod uwagę fiskalne i pozafiskalne funkcje podatku akcyzowego.

25 Literatura SZERSZE OPRACOWANIA DOTYCZĄCE RYNKU TYTONIOWEGO: ALMARES: Poland Market Survey Report Empty Discarded Pack Collection October/ November 2015, 2016 CASE, Analiza krajowego rynku wyrobów tytoniowych i perspektywy rozwoju, 2015 European Commission, Special Eurobarometer 429; Attitudes of Europeans towards tobacco and electronic cigarettes, 2015 EY, Podatek akcyzowy na produkty tytoniowe typu heat not burn w Polsce, 2015 Jadwiga Seremak Bulge (red.), Rynek wyrobow tytoniowych stan stan i perspektywy, Nr 2-4 ( ) KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland, 2016 Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach Nowe trendy i zagrożenia, 2014 ZPP, Szara strefa to nieuczciwa konkurencja, 2016 POZOSTAŁE ŹRÓDŁA INTERNETOWE: aenderungen-bei-den-verbrauchsteuern-,did= html?view=renderpdf