Analiza krajowej struktury opodatkowania papierosów akcyzą. Raport Ernst & Young. Maj 2012 r.

Transkrypt

1 Analiza krajowej struktury opodatkowania papierosów akcyzą Raport Ernst & Young Maj 2012 r.

2 Spis treści 1 Cel raportu Podsumowanie Wprowadzenie Aspekty prawno-podatkowe Uwagi wprowadzające Prawo unijne Podstawowe regulacje dotyczące podatku akcyzowego Harmonizacja podatku akcyzowego Założenia harmonizacji podatku Poszczególne etapy harmonizacji Przedmiot opodatkowania i definicja papierosów jako wyrobów tytoniowych Struktura stawki akcyzy na papierosy oraz minimalny poziom opodatkowania Stawka kwotowa akcyzy Minimalna stawka akcyzy na papierosy Prawo krajowe Podstawowe regulacje prawa krajowego Struktura i wysokość stawki akcyzy na papierosy w Polsce Ocena zgodności przepisów krajowych z regulacjami unijnymi Zgodność krajowych przepisów z regulacjami unijnymi Okres obowiązkowego podwyższania stawki akcyzy Aspekty ekonomiczne Przychody budżetu państwa z tytuły akcyzy na papierosy Ogólny udział akcyzy w przychodach budżetu Zjawisko premii podatkowej Kształtowanie się cen detalicznych papierosów Szara strefa w sektorze papierosowym Ogólna charakterystyka szarej strefy Skala szarej strefy w sektorze papierosowym Utracone korzyści budżetu państwa Podsumowanie rozdziału... 37

3 6 Struktura stawki akcyzy na papierosy w świetle obowiązku podwyżki poziomu opodatkowania Uwagi wstępne Wpływ zmiany struktury stawki akcyzy na przychody budżetowe Wpływ zdecydowanego wzrostu stawki akcyzy na szarą strefę Trend wzrostu minimalnej stawki akcyzy Konkluzje

4 Rozdział 1 Cel raportu 3

5 1 Cel raportu W świetle regulacji unijnych, Polska ma obowiązek zapewnienia, aby przepisy krajowego porządku prawnego w zakresie opodatkowania papierosów podatkiem akcyzowym były dostosowane do wymogów Unii Europejskiej. W chwili obecnej, państwo polskie spełnia stawiane przed nim wymagania w odniesieniu do struktury i minimalnego poziomu opodatkowania akcyzą papierosów. Przepisy unijne powodują jednak konieczność wprowadzenia dalszych podwyżek akcyzy na papierosy. Zgodnie z regulacjami szczególnymi, jedynie do dnia 31 grudnia 2017 r. Polsce przysługuje prawo do korzystania z okresu przejściowego w zakresie stosowania minimalnej stawki akcyzy niższej niż 90 EUR za 1000 sztuk papierosów. Przepisy unijne wymagają przy tym na przestrzeni najbliższych sześciu lat stopniowego dostosowywania stawki akcyzy przewidzianej w prawie krajowym do powyższego poziomu, aby uniknąć gwałtownych podwyżek akcyzy w końcowym etapie okresu przejściowego. Celem niniejszego raportu jest więc ocena z podatkowego punku widzenia obecnych rozwiązań przyjętych w przepisach akcyzowych i analiza istniejących możliwości pod kątem zidentyfikowania najlepszego podejścia w zakresie dalszego dostosowywania przepisów polskiego prawa odnoszących się do minimalnej stawki akcyzy. W zakresie powyższego zwracamy uwagę na przepisy dotyczące podatku akcyzowego od papierosów zawarte w regulacjach Unii Europejskiej, ich wpływ na wysokość przychodów budżetowych z tytułu akcyzy na papierosy, kształtowanie się cen detalicznych papierosów na rynku krajowym oraz występowanie szarej strefy w sektorze papierosowym. 4

6 Rozdział 2 Podsumowanie 5

7 2 Podsumowanie Do dnia 31 grudnia 2017 r. Polska może stosować obniżone stawki akcyzy na papierosy w ramach procesu stopniowego dostosowywania krajowych regulacji w zakresie minimalnego poziomu opodatkowania papierosów. Od 1 stycznia 2018 r. stawka akcyzy musi jednak wynosić co najmniej 90 EUR na 1000 sztuk papierosów. Przedstawione w raporcie wnioski wskazują, że realizacja tego procesu byłaby najbardziej optymalna poprzez: stopniowe zwiększanie stawki kwotowej, oraz utrzymanie obecnego poziomu stawki procentowej. Powyższe jest zgodne z dotychczasowym podejściem Ministerstwa Finansów i ustawodawcy. Obecna struktura stawki akcyzy na papierosy zapewnia osiąganie zamierzonych przez ustawodawcę bardzo wysokich wpływów do budżetu państwa z tytułu akcyzy na papierosy, co jest bardzo ważne zwłaszcza w obecnych uwarunkowaniach makroekonomicznych. Skutek ten jest zapewniony przez mechanizm minimalnego poziomu opodatkowania, który gwarantuje określone wpływy do budżetu od każdej paczki papierosów, niezależnie od kształtowania się cen papierosów z poszczególnych segmentów cenowych. Stawka procentowa akcyzy sprawia natomiast, że jakikolwiek wzrost cen detalicznych papierosów zostaje odzwierciedlony w kwocie akcyzy. Owa dodatkowa, generowana przez wzrost cen papierosów, kwota wpływów do budżetu stanowi swoistą premię podatkową uzyskiwaną przez Skarb Państwa. Zmiana obecnego modelu stawki akcyzy, poprzez zmniejszenie stawki procentowej i zwiększenie stawki kwotowej, mogłaby ograniczyć premię podatkową i spowodować zmniejszenie przychodów budżetowych z tytułu akcyzy na papierosy. Pod względem poziomu stawki procentowej, Polska znajduje się w chwili obecnej pośrodku rozwiązań stosowanych przez kraje Unii Europejskiej. Z powyższych względów, wskazane jest zatem utrzymanie funkcjonującej obecnie struktury stawki akcyzy, w której stawka procentowa wynosi 31,41%. Obecne tempo wzrostu stawki akcyzy na papierosy w Polsce jest zdecydowanie wyższe niż wymagają tego przepisy unijne. Zachowując dotychczasowe tempo wzrostu akcyzy na papierosy, przy zastosowaniu kursu PLN/EUR obowiązującego obecnie, Polska spełniłaby minimum unijne już w 2015 r., tj. o 3 lata wcześniej niż wymagają tego przepisy. 6

8 Co więcej, w świetle długoterminowych prognoz walutowych Ministerstwa Finansów (przewidujących od 2016 r. kurs 3,55 PLN/EUR), Polska spełni wymogi unijne dotyczące nowego (tj. obowiązującego od 1 stycznia 2018 r.) minimalnego poziomu opodatkowania papierosów, nawet jeśli stawka akcyzy wyrażona w PLN nie ulegnie zwiększeniu. Uwzględnienie tych prognoz tym bardziej skłania do zastanowienia się nad obecnym tempem wzrostu stawki akcyzy na papierosy. Na skutek podwyżek akcyzy, ceny detaliczne papierosów na rynku polskim od wielu lat rosną bowiem zdecydowanie szybciej niż wynoszą wskaźniki inflacji i siły nabywczej konsumentów. Konsekwencją wzrostu cen papierosów jest notowany od wielu lat spadek liczby sprzedawanych papierosów na legalnym rynku, przy jednoczesnej istotnej w skali kraju obecności szarej strefy w sektorze papierosowym. Utrzymanie dotychczasowego tempa wzrostu może spotęgować wzrost skali szarej strefy w sektorze papierosowym w Polsce. Z tej perspektywy celowe jest rozważenie, aby stawki akcyzy na papierosy wzrastały rokrocznie jedynie o minimalne wartości, które będą zapewniały, że do momentu zakończenia okresu przejściowego przewidzianego w Dyrektywie Strukturalnej Polska wypełni wymóg osiągnięcia stawki akcyzy, która począwszy od 1 stycznia 2018 r. musi wynosić 90 EUR za 1000 sztuk papierosów. 7

9 Rozdział 3 Wprowadzenie 8

10 3 Wprowadzenie Pierwsza część raportu przedstawia podstawowe normy prawne wynikające z prawodawstwa unijnego regulujące opodatkowanie papierosów akcyzą, których obowiązek implementacji wynika z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, jak również odpowiednie przepisy prawa polskiego. Dotyczy to w szczególności definicji papierosów, zakresu opodatkowania i mechanizmu obliczania stawek akcyzy od tych wyrobów, jak również minimalnego poziomu akcyzy na papierosy. W tych ramach dokonana została analiza stopnia i poprawności implementacji norm unijnych do krajowego porządku prawnego zgodnie z założeniami zasad harmonizacji podatku akcyzowego. Przedmiotem drugiej części raportu jest przedstawienie aspektów ekonomicznych związanych z opodatkowaniem akcyzą papierosów, w szczególności zarysowania poziomu wpływów budżetowych z tego tytułu oraz nakreślenie obrazu corocznego wzrostu poziomu akcyzy na tle pozostałych wskaźników makroekonomicznych. Wskazano również najistotniejsze problemy związane z funkcjonowaniem szarej strefy i zaprezentowano szacunki dotyczące strat budżetowych powstałych z tego tytułu. Finalna część raportu zawiera rozważania dotyczące optymalnej metody dalszego dostosowania przepisów prawa krajowego do wymogów unijnych z pełnym wykorzystaniem przysługującego Polsce okresu przejściowego. Kluczowymi elementami było w tym przypadku zachowanie wysokiego poziomu wpływów budżetowych z tytułu opodatkowania papierosów oraz wprowadzenie wymaganych zmian w sposób, który zredukowałby ryzyko dalszego rozwoju, będącej dużym problemem w skali Polski, szarej strefy rynku papierosów. Niniejszy raport odnosi się wyłącznie do papierosów, bez uwzględnienia pozostałych wyrobów tytoniowych, tj. cygar i cygaretek oraz tytoniu do palenia, jako wyrobów o znacznie mniejszym stopniu oddziaływania na budżet państwa. 9

11 Rozdział 4 Aspekty prawno-podatkowe 10

12 4 Aspekty prawno-podatkowe 4.1 Uwagi wprowadzające Do opodatkowania większości kategorii wyrobów, w tym papierosów, podatkiem akcyzowym zobowiązuje Polskę prawodawstwo unijne. Wymogi te wprowadzane są przy tym w drodze pośredniej, tj. za pomocą dyrektyw, które zobowiązują Państwa Członkowskie do samodzielnego uregulowania danych kwestii w wewnętrznym systemie prawa w wybrany przez siebie sposób, nie zaś za pomocą rozporządzeń unijnych, obowiązujących wprost wszystkie Państwa Członkowskie. Rozwiązanie takie pozwala Państwom Członkowskim na większe uelastycznienie własnych przepisów i w mniejszym stopniu, niż przy zastosowaniu rozporządzeń unijnych, ogranicza ich autonomię legislacyjną. Może jednakże prowadzić to w niektórych przypadkach do niepełnej lub wręcz nieprawidłowej implementacji zapisów poszczególnych dyrektyw, co w skrajnych przypadkach może podważyć funkcjonowanie całego systemu przewidzianego w uregulowaniach danej dyrektywy. Odpowiednie dostosowanie przez Państwa Członkowskie regulacji wewnętrznych do wymogów dyrektywy jest istotne szczególnie w przypadku obciążeń podatkowych. Dotyczy to zwłaszcza podatku akcyzowego, który ze względu na swoją konstrukcję ma charakter cenotwórczy i może być używany przez aparat państwowy do regulowania popytu na pewnego rodzaju produkty. Ma zatem znaczny wpływ na konkurencyjność podmiotów gospodarczych prowadzących obrót wyrobami obciążonymi akcyzą i to w skali całej Unii Europejskiej, a nie jedynie w wymiarze lokalnym. 4.2 Prawo unijne Podstawowe regulacje dotyczące podatku akcyzowego Podstawą regulacji unijnych dotyczących podatku akcyzowego zarówno od wyrobów tytoniowych, jak i pozostałych wyrobów określanych jako akcyzowe, jest Nowa Dyrektywa Horyzontalna 1, która z dniem 1 kwietnia 2010 r. w całości zastąpiła obowiązującą uprzednio Starą Dyrektywę Horyzontalną 2. Nowa Dyrektywa Horyzontalna nakłada na Państwa Członkowskie UE obowiązek opodatkowania określonych towarów podatkiem akcyzowym 3, tj.: 1 Dyrektywa Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylająca Dyrektywę 92/12/EWG (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 9, str. 12 ze zmianami, dalej: Nowa Dyrektywa Horyzontalna) 2 Dyrektywa Rady 92/12/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie ogólnych warunków dotyczących wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania (Dz. U. UE L z 1992 r., Nr 76, str. 1 ze zmianami, dalej: Stara Dyrektywa Horyzontalna) 3 Art. 1 ust. 1 lit. a) c) Nowej Dyrektywy Horyzontalnej 11

13 a) wyrobów tytoniowych, w tym przede wszystkim papierosów, b) alkoholu i wyrobów alkoholowych, oraz c) produktów energetycznych i energii elektrycznej, - a także odpowiedniego ujednolicenia związanych z nimi ciężarów podatkowych. Podkreślenia wymaga fakt, iż Nowa Dyrektywa Horyzontalna określa podstawowe obowiązki Państw Członkowskich dotyczące nałożenia podatku akcyzowego. Regulacje te dotyczą w szczególności przedmiotu opodatkowania, momentu powstawania obowiązku podatkowego, ogólnych zasad podatkowych związanych z wytwarzaniem, przechowywaniem i przemieszczaniem wyrobów akcyzowych, jak również wskazuje podmioty na których spoczywa obowiązek podatkowy. Inne aspekty opodatkowania, w szczególności w zakresie minimalnych stawek i zwolnień z akcyzy adresowanych do poszczególnych wyrobów akcyzowych, prawodawca unijny reguluje w tzw. dyrektywach strukturalnych. W efekcie, w zakresie opodatkowania akcyzą wyrobów tytoniowych, Nowa Dyrektywa Horyzontalna odwoływała się do trzech regulacji szczególnych, tj. Dyrektywy 92/79 4, Dyrektywy 92/80 5 oraz Dyrektywy 95/59 6, w których uregulowane zostały takie kwestie, jak definicja wyrobów tytoniowych, struktura i wysokość stawki akcyzy na papierosy, a także minimalny poziom opodatkowania akcyzą papierosów. Z dniem 1 stycznia 2011 r. regulacje wymienionych trzech dyrektyw zostały uchylone i zastąpione przez jedną Dyrektywę Strukturalną 7, której zapisy stanowią aktualizację i ujednolicenie w formie pojedynczego aktu prawnego zapisów tych trzech dyrektyw. Dyrektywa Strukturalna określa w szczególności: zakres przedmiotowy opodatkowania akcyzą, tj. precyzuje jakie wyroby tytoniowe są wyrobami akcyzowymi podlegającymi opodatkowaniu; zakres podmiotowy opodatkowania, tj. wskazuje podmioty, które powinny być uznawane za producentów wyrobów tytoniowych, oraz podmioty odpowiedzialne za wykonywanie obowiązków związanych opodatkowaniem akcyzą; zasady ustalania stawek akcyzy na wyroby tytoniowe; 4 Dyrektywa Rady 92/79/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków od papierosów (Dz. U. UE L z 1992 r., Nr 316, str. 8 ze zmianami, dalej: Dyrektywa 92/79) 5 Dyrektywa Rady 92/80/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków od wyrobów tytoniowych innych niż papierosy (Dz. U. UE L z 1992 r., Nr 316, str. 10 ze zmianami, dalej: Dyrektywa 92/80) 6 Dyrektywa Rady 95/59/EWG z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 291, str. 40 ze zmianami, dalej: Dyrektywa 95/59) 7 Dyrektywa Rady 2011/64/UE z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych (Dz. U. UE L z 2011 r., Nr 176, str. 24, dalej: Dyrektywa Strukturalna) 12

14 zasady zastosowania przez Państwa Członkowskie zwolnień wyrobów tytoniowych z opodatkowania; szczegółowe reguły dotyczące harmonizacji opodatkowania wyrobów tytoniowych akcyzą. Zatem, aktualny stan prawny w zakresie regulacji unijnych opodatkowania akcyzą wyrobów tytoniowych reguluje w ogólnym zakresie Nowa Dyrektywa Horyzontalna, w odniesieniu zaś do konkretnych obowiązków Państw Członkowskich dotyczących podatku akcyzowego od papierosów Dyrektywa Strukturalna. Tym samym, to zapisy tych aktów prawnych należy brać pod uwagę przy analizie adekwatności obowiązującego w Polsce modelu opodatkowania do wymogów Unii Europejskiej. Również ewentualne zmiany tego modelu muszą w pierwszej kolejności być zgodne z wymogami określonymi w powyższych dyrektywach Harmonizacja podatku akcyzowego Założenia harmonizacji podatku Założenia koncepcji harmonizacji opodatkowania w granicach Unii Europejskiej zostały podyktowane pierwotnym celem utworzenia Wspólnot Europejskich, tj. ściślejszym powiązaniem gospodarczym Państw Członkowskich. Realizacja tego założenia miała się odbywać między innymi przez zminimalizowanie różnic w wewnętrznych systemach podatkowych, tak, aby nie dopuścić do wystąpienia zjawiska nieuczciwej konkurencji podatkowej w granicach Wspólnot. Harmonizacja podatku akcyzowego tj. ujednolicanie reguł jego funkcjonowania w porządkach prawnych poszczególnych Państwach Członkowskich była zatem jednym z podstawowych elementów funkcjonowania wolnego rynku, a w efekcie unii gospodarczej, będącej fundamentem dla istnienia Unii Europejskiej w obecnym kształcie. W odniesieniu do wyrobów tytoniowych, w tym zwłaszcza papierosów, osiągnięcie tego celu wymagało, w ocenie unijnego prawodawcy, aby stosowane przez Państwa Członkowskie podatki wpływające na konsumpcję produktów wytwarzanych w branży tytoniowej nie zakłócały warunków konkurencji i nie hamowały swobodnego przepływu towarów w ramach Wspólnoty. Jednocześnie, harmonizacja struktury stawki akcyzy miała na celu zapobieżenie powstaniu zakłóceń konkurencji pomiędzy różnymi kategoriami wyrobów tytoniowych należącymi do tej samej grupy, w związku z nałożeniem akcyzy oraz w konsekwencji doprowadzenie do otwarcia rynków krajowych Państw Członkowskich. Dodatkowo, w odniesieniu do papierosów, postanowiono, że akcyza nakładana na papierosy powinna składać się z procentowego podatku akcyzowego połączonego z kwotowym podatkiem akcyzowym, którego kwota byłaby ustalana przez poszczególne Państwa Członkowskie zgodnie ze wspólnotowymi kryteriami Poszczególne etapy harmonizacji Proces harmonizacji opodatkowania akcyzą papierosów został rozłożony na etapy. Pierwszy etap harmonizacji struktury oraz poziomu stawki akcyzy na papierosy 13

15 rozpoczął się 1 lipca 1973 r. i trwał przez okres 5 lat. Jak już wspomniano, w prawie unijnym przyjęto mieszany model stawki akcyzy na papierosy, tzn. akcyza nakładana na papierosy składa się z procentowego podatku akcyzowego (stawka procentowa) połączonego z kwotowym podatkiem akcyzowym (stawka kwotowa). W trakcie pierwszego etapu harmonizacji, wysokość kwotowej stawki akcyzy na papierosy miała zostać określona przez Państwa Członkowskie po raz pierwszy przez odniesienie do papierosów z najpopularniejszej kategorii cenowej (dalej: NKC), według danych z 1 stycznia 1973 r. Jako rozwiązanie przejściowe, wysokość stawki kwotowej nie mogła być niższa niż 5%, ani wyższa niż 75% wielkości całkowitych obciążeń podatkowych należnych od tych papierosów wynikających z sumy: procentowego podatku akcyzowego (stawki procentowej), kwotowego podatku akcyzowego (stawki kwotowej). Kolejny etap harmonizacji struktury oraz poziomu stawki akcyzy na papierosy rozpoczął się 1 lipca 1978 r. i trwa do chwili obecnej. Stosowana aktualnie struktura stawki akcyzy na papierosy, która została wprowadzona w trakcie drugiego etapu harmonizacji, jest omawiana w dalszej części raportu. Warto w tym miejscu zauważyć, że w ramach dyskusji zapoczątkowanych wydaniem Dokumentu konsultacyjnego w sprawie utworzenia rynku wewnętrznego w 1985 r., Komisja Europejska proponowała pełną harmonizację podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. Tym niemniej, Rada nie wybrała tego podejścia, w związku z czym w ramach drugiego etapu harmonizacja objęła jedynie strukturę stawki akcyzy oraz minimalne stawki akcyzy. Przepisy Dyrektywy Strukturalnej przewidują również mechanizm przechodzenia do dalszych etapów harmonizacji. O przejściu z jednego etapu harmonizacji do drugiego decyduje, zgodnie z Dyrektywą Strukturalną, Rada na wniosek Komisji, mając na uwadze zaobserwowane podczas danego etapu harmonizacji skutki środków wprowadzonych przez Państwa Członkowskie do krajowych systemów podatku akcyzowego, w celu zapewnienia zgodności z przepisami unijnymi obowiązującymi podczas tego etapu. Przejście do kolejnego etapu harmonizacji może być jednak odroczone, w szczególności, jeżeli prawdopodobne jest spowodowanie nieproporcjonalnych strat w dochodach danego Państwa Członkowskiego Przedmiot opodatkowania i definicja papierosów jako wyrobów tytoniowych Papierosy podlegają opodatkowaniu akcyzą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a) Dyrektywy Strukturalnej w zw. z art. 1 ust. 1 lit. c) Dyrektywy Horyzontalnej. Definicja papierosów została natomiast określona w art. 3 ust. 1 lit. a) c) Dyrektywy Strukturalnej. Na gruncie tego przepisu, przez określenie papierosy rozumie się: a) tytoń zrolowany nadający się do palenia w tej postaci, który nie jest cygarem ani cygaretką w rozumieniu art. 4 ust. 1 Dyrektywy Strukturalnej; 14

16 b) tytoń zrolowany, który w drodze prostej, nieprzemysłowej obróbki jest umieszczany w tutkach z bibuły papierosowej; c) tytoń zrolowany, który w drodze prostej nieprzemysłowej obróbki jest owijany w bibułę papierosową. Podstawowym i najbardziej charakterystycznym elementem papierosów, odróżniającym je od pozostałych wyrobów akcyzowych w szczególności od cygar i cygaretek jest zatem fakt, iż są one owinięte w bibułkę papierosową lub inny materiał, jednak z wyłączeniem naturalnego liścia tytoniu. Z art. 4 ust. 1 lit. a) i b) Dyrektywy Strukturalnej, w której przedstawiona została definicja cygar i cygaretek, wynika bowiem, że za cygara lub cygaretki uznaje się: a) tytoń zrolowany o zewnętrznym owinięciu z naturalnego tytoniu, oraz b) tytoń zrolowany z poszarpanym, wymieszanym wkładem, owinięty liściem tytoniu w normalnym kolorze cygara z odtworzonego tytoniu pokrywającym wyrób w całości, w stosownych przypadkach łącznie z filtrem, ale nie ustnik w przypadku cygar z ustnikiem, gdzie waga jednej sztuki, wyłączając filtr lub ustnik, wynosi nie mniej niż 2,3 g i nie więcej niż 10 g, a obwód równy co najmniej jednej trzeciej długości wynosi nie mniej niż 34 mm, jeśli wyroby te mogą być oraz, biorąc pod uwagę ich właściwości i zwykłe oczekiwania konsumentów, są przeznaczone wyłącznie do palenia w tej postaci. W świetle regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 lit a) Dyrektywy Strukturalnej, rozróżnienie wyrobów tytoniowych na papierosy oraz cygara i cygaretki może zatem zostać dokonane w oparciu o materiał, w który owinięty jest tytoń. Jak bowiem wynika ze wspomnianego przepisu, zrolowany tytoń zawinięty w liście tytoniu jest w rozumieniu Dyrektywy Strukturalnej cygarem lub cygaretką, w każdym zaś pozostałym przypadku papierosem Struktura stawki akcyzy na papierosy oraz minimalny poziom opodatkowania Jak już wcześniej wskazywano, stosownie do art. 7 ust. 1 Dyrektywy Strukturalnej, papierosy podlegają: proporcjonalnemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu według maksymalnej detalicznej ceny sprzedaży, włączając opłaty celne (stawka procentowa), oraz specyficznemu podatkowi akcyzowemu obliczonemu na sztukę wyrobu (stawka kwotowa). System mieszany łączy więc elementy zarówno stawki procentowej, tj. obliczanej wyłącznie w oparciu o cenę papierosów, jak i kwotowej, tj. obliczanej na określoną liczbę papierosów. Należy przy tym zastrzec, że zgodnie z art. 7 ust. 2 Dyrektywy Strukturalnej stawka proporcjonalnego podatku akcyzowego oraz kwota specyficznego podatku akcyzowego muszą być takie same dla wszystkich papierosów. Nie istnieje zatem możliwość różnicowania stawek podatku w zależności od takich kryteriów, jak np. 15

17 gatunek i jakość tytoniu, zawartość aromatów i innych składników niebędących tytoniem, rozmiar i typ opakowania itd. Przepisy Dyrektywy Strukturalnej nakładają jednocześnie na Państwa Członkowskie dwa niezależne obowiązki odnośnie do ustalania stawki podatku akcyzy na papierosy: pierwszy - dotyczy minimalnego i maksymalnego udziału stawki kwotowej w łącznej kwocie opodatkowania zakres ten, co do zasady, nie może zostać przekroczony drugi - wymóg dotyczy minimalnego poziomu opodatkowania papierosów w każdym Państwie Członkowskim. Wskazane wymogi muszą być spełnione przez Państwa Członkowskie łącznie i zostały omówione poniżej Stawka kwotowa akcyzy Jak wynika z art. 8 ust. 1 Dyrektywy Strukturalnej, udział stawki kwotowej w kwocie całego obciążenia podatkowego na papierosy jest ustalany w odniesieniu do średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży. Wartość ta jest ustalana zgodnie z art. 8 ust. 2 w oparciu o następujące elementy: poprzez odniesienie do całkowitej wartości wszystkich papierosów dopuszczonych do konsumpcji, na podstawie detalicznej ceny sprzedaży obejmującej wszystkie podatki, podzielonej przez całkowitą liczbę papierosów dopuszczonych do konsumpcji. Średnia ważona cena detaliczna sprzedaży jest przy tym określana nie później, niż do dnia 1 marca każdego roku na podstawie danych z poprzedniego roku. Warto w tym miejscu zauważyć, że mechanizm średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży został wprowadzony w życie stosunkowo niedawno, tj. z dniem 27 lutego 2010 r. 8. Wcześniej przepisy unijne nakazywały ustalać wysokość stawki kwotowej podatku w oparciu o mechanizm najpopularniejszej kategorii cenowej (NKC), zgodnie z art. 16 ust. 1 Dyrektywy 95/59/WE w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 lutego 2010 r. Zgodnie z tym systemem, w pierwszej kolejności wyznaczano najczęściej nabywaną kategorię papierosów, a następnie, w oparciu o cenę tej kategorii ustalano udział stawki kwotowej akcyzy w całkowitym poziomie opodatkowania. W 2010 r. zrezygnowano z systemu NKC na rzecz mechanizmu, w którym wysokość stawki kwotowej jest bezpośrednio zależna od średniej ceny i ilości sprzedawanych papierosów na danym rynku. Stosowana obecnie metoda wydaje się być zatem bardziej miarodajna i pozwala na wkalkulowanie do podstawy opodatkowania także skrajności cenowych (najtańszych i najdroższych papierosów), które w przypadku NKC były de facto pomijane. 8 Na mocy zapisów Dyrektywy 2010/12/UE z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniającej dyrektywy 92/79/EWG, 92/80/EWG i 95/59/WE w zakresie struktury oraz stawek podatku akcyzowego stosowanego do wyrobów tytoniowych oraz dyrektywę 2008/118/WE (Dz. U. UE L z 2010 r., Nr 50, str. 1) 16

18 Stosownie do art. 8 ust. 3 Dyrektywy Strukturalnej, w chwili obecnej, stawka kwotowa akcyzy wynosi nie mniej niż 5% i nie więcej niż 76,5% (tzw. zasada 5%-76,5% ) wielkości całego obciążenia podatkowego wynikającego z dodania wartości: stawki kwotowej podatku akcyzowego, proporcjonalnego podatku akcyzowego i podatku od wartości dodanej (VAT), nałożonych na średnią ważoną detaliczną cenę sprzedaży. Mechanizm ten, zgodnie z art. 8 ust. 3 Dyrektywy Strukturalnej, będzie obowiązywał do dnia 31 grudnia 2013 r. Po tym terminie, tj. od dnia 1 stycznia 2014 r., stosownie do art. 8 ust. 4 Dyrektywy Strukturalnej, stawka kwotowa podatku akcyzowego od papierosów będzie co do zasady wynosiła nie mniej niż 7,5% i nie więcej niż 76,5%. Art. 8 ust. 5 Dyrektywy Strukturalnej przewiduje pewien wyjątek od określonego powyżej wymogu. W przypadku bowiem wystąpienia zmiany średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów w danym Państwie Członkowskim w taki sposób, iż doprowadziłoby to stawkę kwotową podatku akcyzowego, wyrażoną jako procent całkowitego obciążenia podatkowego, do poziomu niemieszczącego się w powyższym zakresie (tj. poniżej odpowiednio 5% lub 7,5%, lub powyżej 76,5% całkowitego obciążenia podatkowego), Państwo Członkowskie, którego to dotyczy, może poczekać z dostosowaniem kwoty specyficznego podatku akcyzowego do dnia 1 stycznia drugiego roku następującego po roku, w którym zaistniała zmiana. Wyjątek ten ma na celu umożliwienie Państwom Członkowskim elastycznego dostosowania swoich regulacji do wymogów unijnych w zakresie objętym Dyrektywą Strukturalną w razie zmiany cen detalicznych papierosów na rynku, co skutkowałoby zmianą średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży, bez ryzyka ponoszenia dodatkowych kosztów Minimalna stawka akcyzy na papierosy Państwa Członkowskie są związane na mocy art. 9 ust. 1 Dyrektywy Strukturalnej obowiązkiem zastosowania w odniesieniu do papierosów minimalnej stawki podatków konsumpcyjnych, tj.: a) kwotowej stawki akcyzy, b) procentowej stawki akcyzy obliczanej w oparciu o maksymalną detaliczną cenę sprzedaży, c) stawki VAT proporcjonalnej do detalicznej ceny sprzedaży. Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z art. 8 ust. 6 Dyrektywy Strukturalnej Państwa Członkowskie, określając minimalną stawkę podatku akcyzowego od papierosów, nie mogą naruszać podstawowych reguł konstrukcyjnych stawki akcyzy, tj. dotyczących wyodrębnienia stawki kwotowej i procentowej, oraz zachowania proporcji stawki kwotowej do łącznej wysokości obciążenia podatkowego, zgodnie z przepisami art. 7 i 8 tej dyrektywy. 17

19 W chwili obecnej, minimalna stawka akcyzy, zgodnie z art. 10 ust. 1 Dyrektywy Strukturalnej, nie może być niższa niż: 57% średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży (tzw. zasada 57% ), i 64 EUR za 1000 papierosów, niezależnie od średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży. Prawodawca unijny zastrzegł przy tym, że w przypadku Państw Członkowskich, które obciążyły papierosy podatkiem akcyzowym w wysokości nie mniejszej niż 101 EUR za 1000 papierosów, nie występuje konieczność spełnienia minimum procentowego udziału akcyzy w łącznej wysokości średniej ważonej detalicznej cenie sprzedaży. Wyjątek ten ma zapobiec dodatkowemu podwyższaniu stawek akcyzy wyłącznie w celu spełnienia wymogu 57% w krajach, w których są one już i tak na bardzo wysokim poziomie. Dla przeliczania zastosowanych w Dyrektywie Strukturalnej kwot wyrażonych w EUR na waluty Państw Członkowskich używa się, zgodnie z art. 18 ust. 1 tej dyrektywy, opublikowane przez Komisję Europejską raz w roku wartości EUR w walutach krajowych, która ma następnie być odnoszona do kwot całkowitego podatku akcyzowego. Stosuje się przy tym kurs wymiany ustalony pierwszego dnia roboczego października oraz opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Kursy te są używane od dnia 1 stycznia następnego roku kalendarzowego. Kurs PLN/EUR obowiązujący w 2012 r. jest równy 4, Podkreślić należy, iż regulacje powyższe nie określają ściśle proporcji stawki kwotowej i procentowej podatku akcyzowego. Oznacza to, iż w określonych powyżej granicach, Państwa Członkowskie mają swobodę kształtowania stosunku poszczególnych elementów akcyzy. Zgodnie z koncepcją postępującego wzrostu stawek podatku, stosownie do art. 10 ust. 2 Dyrektywy Strukturalnej, wartości powyższe od dnia 1 stycznia 2014 r. będą co do zasady wynosiły odpowiednio nie mniej niż: 60% średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży, i 90 EUR za 1000 papierosów. Wymóg procentowy nie będzie zaś dotyczył Państw Członkowskich, które obłożyły papierosy podatkiem akcyzowym nie niższym niż 115 EUR za 1000 sztuk papierosów. Przepis art. 10 ust. 2 akapit 3 Dyrektywy Strukturalnej przewiduje przy tym możliwość skorzystania przez Polskę z prawa do zastosowania okresu przejściowego do wprowadzenia określonych w art. 10 ust. 2 akapit 1 i 2 wymogów dotyczących łącznej wysokości podatku akcyzowego. Zgodnie ze wspomnianą regulacją Polska ma prawo przesunięcia o cztery lata momentu podwyższenia stawek akcyzy do poziomu 60% średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży 9 Kursy walutowe EUR z dnia 3 października 2011 r. (Dz. U. UE C 2011/C 291/01 z dnia 4 października 2011 r.) 18

20 i 90 EUR za 1000 papierosów. Taki wyższy poziom musi być w Polsce stosowany począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. 4.3 Prawo krajowe Podstawowe regulacje prawa krajowego Podstawowym aktem prawa krajowego w zakresie podatku akcyzowego jest Ustawa akcyzowa 10. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 2 Ustawy akcyzowej pod pojęciem papierosów, bez względu na kod CN, należy rozumieć: 1) tytoń zrolowany nadający się do palenia w tej postaci, który nie jest cygarami ani cygaretkami; 2) tytoń zrolowany, który w drodze nieprzemysłowej obróbki jest umieszczany w tutkach z bibuły papierosowej; 3) tytoń zrolowany, który w drodze prostej, nieprzemysłowej obróbki jest owijany w bibułę papierosową. Powyższa definicja jest zatem odzwierciedleniem przytoczonej definicji zawartej w Dyrektywie Strukturalnej Struktura i wysokość stawki akcyzy na papierosy w Polsce Uregulowany w art. 99 ust. 2 pkt 1 Ustawy akcyzowej poziom podatku akcyzowego na papierosy został ustalony w wysokości: 170,97 PLN za każde 1000 sztuk i 31,41% maksymalnej ceny detalicznej. Za maksymalną cenę detaliczną, stosownie do art. 99 ust. 6 Ustawy, uznaje się co do zasady cenę wyznaczoną i wydrukowaną przez producenta, importera lub podmiot dokonujący nabycia wewnątrzwspólnotowego na opakowaniu jednostkowym papierosów. Stosownie więc do zapisów Dyrektywy Strukturalnej, polski ustawodawca wprowadził mieszany, tj. zawierający zarówno stawkę kwotową jak i procentową, model opodatkowania papierosów akcyzą. Ustawodawca krajowy uregulował również minimalną stawkę akcyzy, która stosownie do art. 99 ust. 4 Ustawy akcyzowej wynosi 100% całkowitej kwoty akcyzy naliczonej od ceny równej średniej ważonej detalicznej cenie sprzedaży papierosów, równej ilorazowi całkowitej wartości wszystkich papierosów znajdujących się poza procedurą zawieszenia poboru akcyzy i liczby tych papierosów. Wartości te oblicza się w oparciu o detaliczne ceny sprzedaży obejmujące wszystkie podatki na podstawie danych z pierwszych 10 miesięcy roku poprzedzającego rok kalendarzowy, na który średnie te są ustalane, stosownie do art. 99 ust. 4-5d Ustawy akcyzowej. Jak wynika z art. 99 ust. 13 Ustawy 10 Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 108, poz. 626 ze zmianami, dalej: Ustawa akcyzowa) 19

21 akcyzowej, średnia ważona detaliczna cena sprzedaży jest ogłaszana do końca roku kalendarzowego poprzedzającego rok, na który ma być stosowana na potrzeby ustalania minimalnej kwoty akcyzy. Mechanizm uwzględniający stosowanie średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży w miejsce Najpopularniejszej Kategorii Cenowej obowiązuje w Polsce od dnia 1 stycznia 2011 r. 11 Średnia ważona cena detaliczna ustalona na potrzeby minimalnej stawki akcyzy na papierosy na 2012 r. wynosi 500,35 PLN na 1000 sztuk papierosów 12 (a zatem w przeliczeniu na paczkę papierosów średnia cena wynosi 10,01 PLN). Minimalna stawka akcyzy na papierosy jest zatem równa 328,13 PLN na 1000 sztuk papierosów. 4.4 Ocena zgodności przepisów krajowych z regulacjami unijnymi Zgodność krajowych przepisów z regulacjami unijnymi Polska skutecznie implementowała zapisy Dyrektywy Strukturalnej dotyczące opodatkowania akcyzą papierosów. W szczególności, definicja papierosów jako wyrobów tytoniowych podlegających opodatkowaniu w Polsce jest powieleniem regulacji zawartej w art. 3 Dyrektywy Strukturalnej. Zakres przedmiotowy opodatkowania jest zatem tożsamy. Obowiązująca w Polsce struktura podatku oparta jest na modelu mieszanym, tj. uwzględniającym funkcjonowanie zarówno stawki kwotowej, jak i procentowej. Polska skutecznie wprowadziła do krajowej legislacji, również zapisy Dyrektywy Strukturalnej w zakresie oparcia stawki kwotowej akcyzy na średniej ważonej detalicznej cenie sprzedaży, nie zaś na wysokości NKC. W 2012 r. stawka kwotowa jest określona na poziomie wynoszącym 170,97 PLN za każde 1000 sztuk, co oznacza, iż przy założeniu, że średnia ważona detaliczna cena sprzedaży wynosi 500,35 PLN na 1000 sztuk papierosów, stawka VAT zaś 23%, udział stawki kwotowej w łącznej kwocie obciążeń podatkowych (tj. z tytułu akcyzy i VAT) wynosi 40,54%. Mieści się on zatem w zawartym w przepisach Dyrektywy Strukturalnej przedziale 5% - 76,5% wielkości całego obciążenia podatkowego. Mechanizm ten obrazuje poniższa tabela. 11 Wprowadzony Ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 226, poz. 1477) 12 Art. 99 ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 13 Ustawy akcyzowej i Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów na rok 2012 (M. P. z 2011 r., Nr 113, poz. 1147, dalej: Obwieszczenie) 20

22 EUR Tabela 1: Składniki kwoty podatku od średniej detalicznej ceny sprzedaży papierosów Średnia ważona detaliczna cena sprzedaży na 100 sztuk papierosów (PLN) Stawka kwotowa akcyzy na 1000 sztuk papierosów (PLN) Stawka procentowa akcyzy Łączna kwota podatku akcyzowego na 1000 sztuk papierosów (PLN) Obciążenie z tytułu VAT (23%) Całkowite obciążenie podatkowe (z uwzględnieni em VAT) na 1000 sztuk papierosów (PLN) Udział stawki kwotowej w całkowitym obciążeniu podatkowym 500,35 170,97 31,41% 328,13 93,56 421,69 40,54% Również wysokość minimalnego podatku akcyzowego jest zgodna z regulacjami zawartymi w Dyrektywie Strukturalnej. Wynosi ona bowiem 74,89 EUR 13 za 1000 sztuk papierosów, a zatem przekracza wymagany uregulowaniami Dyrektywy Strukturalnej próg 64 EUR za 1000 sztuk papierosów. Z kolei, z uwagi na fakt, iż wysokość minimalnego poziomu opodatkowania nie przekracza progu 101 EUR, Polska jest również zobowiązana do zachowania minimalnej wartości procentowej udziału akcyzy w średniej ważonej detalicznej cenie sprzedaży, tj. co najmniej 57%. W chwili obecnej, całościowy udział podatku akcyzowego w średniej ważonej detalicznej cenie sprzedaży wynosi 65,58%, a zatem jest zdecydowanie wyższy niż wymagany na gruncie zapisów Dyrektywy Strukturalnej. Wykres 1: Obecny minimalny poziom opodatkowania papierosów akcyzą w Polsce ,89 90 Wymagana obecnie stawka minimalna Aktualny poziom stawki minimalnej w Polsce Wymagana stawka minimalna od 2018 r. Upraszczając, Polska jest zatem w połowie drogi pomiędzy wymaganą obecnie stawką minimalną, a stawką minimalną, która będzie musiała obowiązywać począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. 13 wg kursu EUR wynoszącego 4,3815 PLN 21

23 Poziom stawki procentowej w 2012 r. Warto zwrócić także uwagę, że pod względem poziomu stawki procentowej, Polska znajduje się w chwili obecnej pośrodku poziomów opodatkowania stosowanych przez kraje Unii Europejskiej. Sytuację w tym zakresie prezentuje poniższy wykres. Wykres 2: Poziom stawki procentowej w Unii Europejskiej 14 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% SE NL UK IE PT RO DK DE BG SK LT MT CZ HU PL EE LV CY AT SI LU FI BE EL IT FR ES Podsumowując, regulacje zawarte w polskiej Ustawie akcyzowej są w chwili obecnej zgodne z wymogami określonymi w Dyrektywie Strukturalnej. Jednocześnie, na tle przepisów dyrektywy, jak i sytuacji w innych krajach Unii Europejskiej, polskie rozwiązania w zakresie opodatkowania papierosów należy ocenić jako zgodne z prawem unijnym i niemające charakteru rozwiązań skrajnych (budzących zwykle kontrowersje) Okres obowiązkowego podwyższania stawki akcyzy Warto podkreślić, ze przepisy obowiązujące w Polsce już w tej chwili częściowo spełniają wymogi, których obowiązywanie przewidziane jest dopiero po upływie okresu przejściowego; dotyczy to udziału akcyzy w średniej ważonej cenie detalicznej. Stopień realizacji przez Polskę wymogów Dyrektywy Strukturalnej dotyczących wysokości i struktury stawek podatku akcyzowego w odniesieniu do wartości przewidzianych obecnie oraz począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. przedstawia poniższa tabela. 14 Źródło: Opracowania Komisji Europejskiej Excise duty tables Part III Manufactured Tobacco, stan na dzień 1 stycznia 2012 r. 22

24 Tabela 2: Realizacja wymogów Dyrektywy Strukturalnej w polskim systemie akcyzy od papierosów Wymogi Dyrektywy Strukturalnej Przepisy polskie Wymóg Aktualne od 1 stycznia 2018 r. Aktualne Minimalna kwota akcyzy 64 EUR 90 EUR 74,89 EUR Udział akcyzy w średniej ważonej cenie detalicznej Udział składnika kwotowego w łącznej kwocie obciążenia 57% 60% 65,58% 5% (7,5%) -76,5% 40,54% Jak wynika z powyższego, w chwili obecnej jedynym wymogiem Dyrektywy Strukturalnej, który musi w najbliższych latach ewoluować, jest wysokość minimalnej kwoty akcyzy. Wynosi ona bowiem w chwili obecnej równowartość 74,89 EUR na 1000 sztuk papierosów, podczas gdy po zakończeniu okresu przejściowego powinna być równa co najmniej 90 EUR na 1000 sztuk papierosów. Oznacza to, iż minimalna stawka akcyzy powinna w przeliczeniu na walutę EUR wraz z zakończeniem okresu przejściowego wzrosnąć o kwotę 15,11 EUR na 1000 sztuk papierosów. Stosownie do art. 10 ust. 3 Dyrektywy Strukturalnej, wzrost ten powinien być przy tym stopniowy, a nie jednorazowy. Wzrost akcyzy na 1000 papierosów o 15,11 EUR 15 w skali 6 lat oznacza, iż kwota akcyzy należna od jednej paczki papierosów w przeliczeniu na EUR powinna w tym okresie wzrosnąć o równowartość 0,3022 EUR. Przy uwzględnieniu art. 10 ust. 3 Dyrektywy Strukturalnej, skutkowałoby to wzrostem kwoty akcyzy należnej za paczkę papierosów w uśrednieniu o ok. 0,05 EUR rocznie. Jak wspomniano wyżej, regulacje unijne nie określają ściśle proporcji pomiędzy stawką kwotową oraz procentową podatku akcyzowego. Państwa Członkowskie mogą zatem elastycznie kształtować strukturę należności z tytułu podatku akcyzowego, o ile nie będzie to stało w kolizji z omówionymi wcześniej wartościami progowymi. Uwzględniając powyższe, polski ustawodawca ma potencjalnie 3 rozwiązania prowadzące w kierunku dostosowania akcyzy do nowych wartości progowych. Te trzy rozwiązania zostały wyselekcjonowane z 9 możliwości przedstawionych na poniższym diagramie, wskazujących możliwe zmiany w sytuacji występowania dwóch zmiennych, z których każda może przyjąć jedną z trzech wartości (tzn. wzrost, bez zmian oraz spadek). 15 Na obecnym etapie raportu nie analizujemy jeszcze kwestii wpływu na nasze wnioski możliwego w perspektywie najbliższych lat umocnienia się polskiej waluty względem EUR 23

25 Wykres 3: Dostępne scenariusze dostosowywania przepisów krajowych do wymogów unijnych Z oczywistych względów, należy odrzucić wszystkie te rozwiązania, które nie prowadzą efektywnie do podwyżki stawki akcyzy. Są to więc rozwiązania nr 5, 6, 8 oraz 9. Jednocześnie, rozwiązanie nr 3 może skutkować efektywną podwyżką stawki akcyzy jedynie pod warunkiem, że wzrost stawki procentowej będzie na tyle znaczący, że zniweluje skutki równoczesnego spadku stawki kwotowej. Analogicznie, rozwiązanie nr 7 będzie prowadziło do podwyżki akcyzy tylko w sytuacji zdecydowanego wzrostu stawki kwotowej, niwelującego skutki spadku stawki procentowej. Mając powyższe na uwadze, podwyższenie minimalnej stawki akcyzy do poziomu 90 EUR na 1000 sztuk papierosów może zatem, przynajmniej hipotetycznie, z punktu widzenia kształtu przepisów akcyzowych, zostać przeprowadzone przez ustawodawcę w jeden następujących sposobów: a) podniesienie stawki procentowej w ramach rozwiązania nr 1, 2 oraz 3 b) stopniowe podwyższanie stawki kwotowej, przy zachowaniu obecnego poziomu stawki procentowej akcyzy - rozwiązanie nr 4, c) drastyczne podniesienie stawki kwotowej przy jednoczesnym obniżeniu stawki procentowej akcyzy - rozwiązanie nr 7. Dalsza część niniejszego raportu, w szczególności Rozdział 6, koncentruje się na wskazaniu czynników wpływających na wybór optymalnego rozwiązania (spośród zarysowanych powyżej) dla dalszego dostosowywania przepisów polskich do wymogów unijnych i spełnienia wymogu nowej minimalnej stawki akcyzy począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. 24

26 Rozdział 5 Aspekty ekonomiczne 25

27 5 Aspekty ekonomiczne 5.1 Przychody budżetu państwa z tytuły akcyzy na papierosy Ogólny udział akcyzy w przychodach budżetu Średnio prawie co czwarta złotówka z podatków trafiających do budżetu państwa to wpływy z tytułu podatku akcyzowego. Przykładowo, w 2011 r. wpływy z tytułu podatku akcyzowego stanowiły ok. 58,0 16 mld PLN wobec całości podatkowych wpływów budżetowych w kwocie ok. 243,2 mld PLN 17. Z kolei, podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych z których zdecydowaną większość stanowią papierosy stanowi ok. 30% wszystkich przychodów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego 18. Powyższe kwoty obrazują jak ważną rolę dla równowagi budżetu państwa pełni akcyza na papierosy, które są drugim, po paliwach silnikowych, najważniejszym elementem kształtującym wysokość wszystkich wpływów do budżetu z tytułu akcyzy. Wysokość wpływów budżetu państwa z tytułu akcyzy i VAT na papierosy w latach została przedstawiona na poniższym wykresie. Wykres ten przedstawia również skalę legalnego rynku papierosów w Polsce w poszczególnych latach. Wykres 4: Wpływy budżetowe z tytułu akcyzy i VAT a legalny rynek papierosów 19 mld szt 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 legalny rynek papierosów (mld sztuk) wpływy budżetowe: VAT + akcyza (mld PLN) Wpływy budżetowe - akcyza mld PLN 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 16 Źródło: Biuletyn Statystyczny Służby Celnej 17 Źródło: Ministerstwo Finansów 18 Źródło: Ministerstwo Finansów 19 Źródło: Business Centre Club 26

28 Analizując powyższe dane należy więc stwierdzić, że w zaprezentowanym okresie wpływy budżetowe z tytułu akcyzy na papierosy wzrosły w ujęciu bezwzględnym ponad dwukrotnie: z ok. 8,5 mld PLN w 2003 r. do ok. 18,3 mld PLN w 2011 r. Co istotne, ten spektakularny wzrost wpływów budżetowych miał miejsce pomimo zauważalnego spadku ilości papierosów sprzedawanych w Polsce na legalnym rynku. Szacuje się bowiem, że skala legalnego rynku papierosów spadła o 23%, z 72,1 mld sztuk w 2003 r. do 55,6 mld sztuk w 2011 r. Dla porównania w tym samym okresie poziom wpływów z akcyzy na paliwa silnikowe i alkohol wzrósł jedynie o ok. 50% 20. Można zatem wnioskować, że wpływy z akcyzy na papierosy stanowią kluczowe źródło ogólnego wzrostu przychodów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego. Wobec zmniejszającego się legalnego rynku papierosów nie powinno ulegać przy tym wątpliwości, że na wzrost wpływów z akcyzy od wyrobów tytoniowych wpływa przede wszystkim coroczna podwyżka stawki akcyzy. Wzrost ten jest dodatkowo stymulowany przez dwa czynniki: Mechanizm minimalnego poziomu opodatkowania akcyzą papierosów. Mechanizm ten sprawia, że niezależnie od tego, jak się kształtują ceny papierosów, każda paczka papierosów podlega opodatkowaniu co najmniej na poziomie równym kwocie akcyzy naliczonej od ustalonej na dany rok średniej ważonej ceny detalicznej 21. W konsekwencji, nawet sprzedaż papierosów z najtańszego segmentu cenowego, niezależnie od tego jak niska jest ich cena, gwarantuje wpływy z akcyzy na uśrednionym poziomie. Odpowiedni poziom wpływów budżetowych z tytułu akcyzy jest zatem zabezpieczony przez mechanizm minimalnej stawki akcyzy, co w znaczny sposób uniezależnia założenia budżetowe od ewentualnych niekorzystnych fluktuacji cen rynkowych papierosów. Stawkę procentową akcyzy na papierosy. Funkcjonowanie stawki procentowej akcyzy powoduje, że każdy wzrost ceny jest odzwierciedlony w poziomie opodatkowania. W efekcie, Skarb Państwa czerpie wszystkie korzyści z obydwu składników stawki akcyzy i de facto nie ponosi przy tym ryzyka z nimi związanego Zjawisko premii podatkowej Dzięki stawce procentowej akcyzy, jakikolwiek wzrost cen detalicznych papierosów na rynku zostaje odzwierciedlony dodatkowym przychodem do budżetu. W efekcie, 20 Źródło: Ministerstwo Finansów ( 21 Do końca 2010 r. minimalny poziom opodatkowania był wyliczony od najpopularniejszej kategorii cenowej. 27

29 biorąc pod uwagę dynamikę zmian tych cen, w badanym okresie stawka procentowa akcyzy na papierosy sprawiła, że rzeczywiste wpływy budżetowe z tytułu akcyzy na papierosy były w poszczególnych latach zwykle wyższe niż wpływy zakładane w prognozie budżetowej na dany rok. Owa nadwyżka stanowiła więc de facto swoistą premię dla budżetu państwa, tj. dodatkowy przychód podatkowy, nieuwzględniony w pierwotnej prognozie budżetowej. Premia ta wiąże się w szczególności ze wzrostem cen papierosów na rynku. W roku 2009 r., w którym została wprowadzona struktura stawki akcyzy w formie obowiązującej obecnie, tj.: stawka procentowa akcyzy na poziomie 31,41% oraz mechanizm minimalnego poziomu opodatkowania w wysokości 100% kwoty akcyzy naliczonej dla średniej ważonej ceny detalicznej 22, Skarb Państwa zanotował nadwyżkę wpływów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego od wszystkich wyrobów tytoniowych wśród których dominujące znaczenie mają papierosy ponad prognozą określoną w budżecie na poziomie prawie 11% 23. Rok później, nadwyżka ta wynosiła ponad 15% 24, podczas gdy w 2011 r. była równa 4,3% 25. Występowanie powyższej premii wynika przede wszystkim z konstrukcji założeń, którymi kierują się autorzy projektu budżetu państwa i ograniczeniami w zakresie dostępnych danych na tym etapie. Przykładowo, ustalając wpływy do budżetu z tytułu akcyzy na papierosy w 2011 r. założono wzrost minimalnego poziomu opodatkowania papierosów akcyzą w stosunku do poziomu z 2010 r. o 4% 26, przy jednoczesnym braku waloryzacji cen detalicznych papierosów. Autorzy projektu budżetu państwa podkreślają bowiem, że nie można dokładnie oszacować takiej waloryzacji cen i ich wpływu na przychody budżetowe. W wyniku stosowania powyższego mechanizmu, wbrew założeniom przyjmowanym regularnie w projektach ustaw budżetowych, coroczna podwyżka podatku akcyzowego w oczywisty sposób skutkuje wzrostem cen detalicznych papierosów. Przykładowo, w 2010 r. najpopularniejsza kategoria cenowa wynosiła 397,50 PLN na 1000 sztuk papierosów. Rok później, tj. w 2011 r. średnia ważona cena detaliczna (która zastąpiła najpopularniejszą kategorię cenową jako wskaźnik cen rynkowych papierosów), wynosiła już 456,84 PLN na 1000 sztuk. Abstrahując od istotnych różnic metodologicznych pomiędzy ustalaniem wartości najpopularniejszej kategorii cenowej i średniej ważonej ceny detalicznej, podkreślić należy, że zanotowana zmiana przekracza 12,5%. Trudno oczekiwać, iż tak znacząca różnica może wynikać wyłącznie z przyjętych różnic metodologicznych 22 Do końca 2010 r. od najpopularniejszej kategorii cenowej 23 Źródło: Biuletyn Statystyczny Służby Celnej 24 ibidem 25 ibidem 26 Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 226, poz. 1477) 28

30 w szczególności, iż obydwa mechanizmy miały w założeniu jak najdokładniej prezentować średnią rynkową cenę papierosów. Z powodu tego wzrostu, minimalna stawka akcyzy zwiększyła się z 271,68 PLN w 2010 r. 27 do 301,85 PLN w r., co stanowi różnicę wynoszącą nie zakładane 4%, lecz aż 11,1% kwoty akcyzy z 2010 r. Analogicznie, taki sam, czteroprocentowy wzrost stawki akcyzy był również zakładany przez ustawodawcę pod koniec 2011 r., kiedy wprowadzano obowiązującą obecnie strukturę kwotową podatku 29. Minimalna stawka akcyzy wzrosła jednakże w 2012 r. z 301,85 PLN do 328,13 PLN, czyli aż o 8,7%. W efekcie, jak to obrazują powyższe przykłady, w ostatnich latach, po ustaleniu stawki procentowej akcyzy na poziomie 31,41%, rzeczywiste wpływy budżetowe są systematycznie zdecydowanie wyższe niż wpływy zakładane w prognozach budżetowych. Zjawisko to jest szczególnie widoczne w przypadku papierosów droższych, w przypadku których dysproporcja pomiędzy średnią ważoną ceną sprzedaży stosowaną dla obliczenia stawki kwotowej akcyzy a faktyczną ceną sprzedaży tych papierosów jest najwyraźniejsza. Na taki stan rzeczy, tj. zdecydowanie większy niż prognozowany wzrost przychodów z akcyzy na papierosy wpływ ma właśnie stawka procentowa akcyzy oraz efektywna stawka minimalna akcyzy. Czynniki te powodują przede wszystkim, że minimalny poziom opodatkowania papierosów jest uzależniony od ustalonej na dany rok średniej ważonej ceny detalicznej papierosów. Ma to znaczenie w szczególności w zakresie opodatkowania akcyzą papierosów z najtańszego segmentu cenowego. Co więcej, stawka procentowa akcyzy powoduje, że każdy wzrost cen detalicznych papierosów jest odzwierciedlony w wyższych przychodach budżetowych z tytułu podatku akcyzowego i VAT. W obecnych realiach, fakt systematycznego wzrostu cen papierosów (wynikający zresztą, jak wskazano wcześniej, w dużej mierze z podwyżek stawek akcyzy) powoduje, że budżet państwa w sposób ciągły czerpie realne korzyści z mechanizmu premii podatkowej. 27 Zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie najpopularniejszej kategorii cenowej (M. P. z 2009 r., Nr 77, poz. 955) 28 Zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2011 r. w sprawie średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów oraz średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży tytoniu do palenia w roku 2010 (M. P. z 2011 r., Nr 15, poz. 154) 29 Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. z 2011 r., Nr 291, poz. 1707) 29

31 5.2 Kształtowanie się cen detalicznych papierosów Jak zostało wskazane, przychody budżetowe z tytułu akcyzy na papierosy rokrocznie rosną, mimo spadku wielkości sprzedaży papierosów na legalnym rynku. Nie ulega wątpliwości, że czynnikiem determinującym to zjawisko jest coroczny wzrost podatku akcyzowego na papierosy. Sukcesywne podwyżki stawki akcyzy prowadzą natomiast do ustawicznego wzrostu cen detalicznych papierosów (w stopniu nieporównywalnym do innych składowych tej ceny takich jak chociażby wzrost kosztów wynagrodzeń). Analizując dane przedstawione w poniższej tabeli należy stwierdzić, że na przestrzeni ostatnich 8 lat, od 2003 r. do 2011 r., suma obciążeń podatkowych z tytułu VAT i akcyzy przypadająca na paczkę papierosów wzrosła o 170%, przy czym: wzrost wpływów z tytułu akcyzy wyniósł 181%, zaś wzrost wpływów z tytułu podatku VAT 136%. 30 Wzrost średniej ceny detalicznej papierosów na rynku wyniósł natomiast 127%, z 4,40 PLN na paczkę papierosów w 2003 r. do 10,00 PLN w 2011 r. Tabela 3: Udział obciążeń podatkowych w cenie paczki papierosów w latach Przeciętna cena detaliczna paczki papierosów ,40 4,60 4,90 5,20 5,80 6,90 8,00 9,10 10,00 VAT (%) VAT (PLN) 0,79 0,83 0,88 0,94 1,05 1,24 1,44 1,64 1,87 Stawki akcyzy Kwotowa 57,00 64,00 68,35 75,12 80,87 91,00 138,50 146,83 158,36 Procentowa (%) 25,00 26,67 28,48 31,30 33,70 37,92 31,41 31,41 31,41 Akcyza 2,24 2,51 2,76 3,13 3,57 4,44 5,28 5,79 6,31 Razem podatki 3,03 3,34 3,65 4,07 4,62 5,68 6,73 7,44 8,18 Udział podatków w cenie (%) 68,86 72,61 74,49 78,27 79,66 82,32 84,13 81,76 81,80 Dane powyższe potwierdzają więc tezę o wybitnie cenotwórczym charakterze akcyzy podatek stanowi bowiem nie tylko dominujący element ostatecznej ceny paczki papierosów, ale udział ten wciąż wzrasta. W latach można bowiem zanotować 13%-owy przyrost udziału podatków w cenie przeciętnej paczki papierosów na rynku. Dodatkowo, powyższe gwałtowne wzrosty miały miejsce w okolicznościach, w których cena bez VAT i akcyzy wzrosła jedynie z 1,37 PLN do 1,82 PLN (a więc jedynie o 36%) w odniesieniu do uśrednionej ceny paczki papierosów. Trudno przy 30 Wzrost wpływów z tytułu podatku VAT jest bezpośrednim następstwem wzrostu akcyzy, która wliczana jest do podstawy opodatkowania VAT, oraz efektem podwyższenia stawki z 22% na 23%. 31 Źródło: Business Centre Club 30

32 PLN / paczkę (20 sztuk) tym zakładać, aby ten niewielki wzrost ceny paczki papierosów liczonej bez VAT i akcyzy przekładał się na wzrost zysku producentów papierosów, jeśli uwzględnimy skumulowaną wartość inflacji w tym samym okresie w wysokości ok. 26% 32 oraz wysoki stopień dynamiki wzrostu płac w Polsce (ok. 54% 33 ). Skalę podwyżek cen detalicznych papierosów i obciążeń akcyzowych na paczkę papierosów szczegółowo obrazuje poniższy wykres. Wykres 5: Średnia cena detaliczna papierosów oraz udział podatków w tej cenie w latach ,00 10,00 Razem podatki na paczkę Po podatkach na paczkę 8,00 6,00 4,00 2,00-7,4 8,2 6,7 5,7 3,0 3,3 3,6 4,1 4,6 1,4 1,3 1,3 1,1 1,2 1,2 1,3 1,7 1, Jak wskazano powyżej, z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że skumulowana inflacja wyniosła w okresie objętym badaniem, tj. w latach , ok. 26%. Jednocześnie, przeciętne miesięczne wynagrodzenie wzrosło w tym okresie o ok. 54%. Zasadnym jest więc odniesienie tych wartości do przedstawionego powyżej wykresu ukazującego dynamikę wzrostu cen detalicznych papierosów. Dane te obrazują, że tempo wzrostu cen detalicznych papierosów było w analizowanym okresie zdecydowanie większe, zarówno w porównaniu do wzrostu cen innych produktów, jak również do wzrostu siły nabywczej konsumentów w Polsce. Powyższe okoliczności, obok innych czynników, takich jak funkcjonowanie szarej strefy, wywarły istotny wpływ na spadek legalnego spożycia papierosów z ponad 70 mld sztuk papierosów rocznie w 2003 r. do ok. 55 mld sztuk papierosów rocznie w 2011 r. 32 Źródło: dane Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) 33 Zgodnie z danymi GUS, przeciętne miesięczne wynagrodzenie w Polsce wzrosło z 2201,47 zł w 2003 r. do 3399,52 PLN w 2011 r. 31

33 Wykres 6: Wzrost cen detalicznych papierosów a wskaźnik inflacji i wzrost siły nabywczej w Polsce w r. 140% 120% 127% 100% 80% 60% 40% 20% 54% 26% 0% wzrost cen papierosów wzrost przeciętnych wynagrodzeń inflacja Należy wreszcie podkreślić, że sytuacja, w której więcej podatków budżet państwa czerpie z mniejszej ilości konsumowanych papierosów powoduje automatyczny wzrost podatności całego systemu opodatkowania papierosów akcyzą na ryzyko nieprzewidywalnego spadku wpływów podatkowych. Te same bowiem ilościowe zmiany po stronie popytu na papierosy w większym stopniu wpływają na wartość wpływów podatkowych. Przy tym obserwowane zmiany społeczno-gospodarcze dają podstawy do twierdzenia, że ryzyko to z o wiele większym prawdopodobieństwem skutkować będzie spadkiem wpływów budżetowych, aniżeli ich wzrostem. Wnioski te są tym bardziej uzasadnione w sytuacji tak drastycznej dysproporcji, jak przedstawiona powyżej w zakresie wzrostu cen detalicznych papierosów na tle wzrostu inflacji i wzrostu siły nabywczej społeczeństwa. 5.3 Szara strefa w sektorze papierosowym Ogólna charakterystyka szarej strefy Obserwowane na przestrzeni ostatnich lat i przedstawione powyżej zmniejszenie się legalnego rynku papierosów w Polsce, o ile wiąże się ze zmniejszeniem konsumpcji wyrobów tytoniowych, może być traktowane jako odzwierciedlające świadomą politykę państwa w tym zakresie. Jednak, z całą pewnością nie może być elementem takiej świadomej polityki sytuacja, gdy zmniejszenie się polskiego legalnego rynku papierosów powodowane jest wypieraniem tego rynku przez: szarą strefę papierosów produkowanych w kraju poza systemem fiskalnym, szarą strefę papierosów przywożonych z naruszeniem przepisów z innych krajów (szczególnie zza wschodniej granicy, gdzie ceny detaliczne papierosów są znacznie niższe), lub 32

34 sprzedaż detaliczną liści tytoniowych (nieobjętych akcyzą). Powyższe zjawiska, wiążą się w znacznej mierze z ceną produktów będących przedmiotem legalnego obrotu. Zatem wzrost cen papierosów, nierównomierny do wzrostu siły nabywczej konsumentów i inflacji, może skutkować coraz częstszą rezygnacją przez konsumentów z legalnie nabywanych papierosów na rzecz wyrobów pochodzących z przemytu, sprzedawanych po znacznie niższych cenach, niezawierających obciążeń podatkowych, zwłaszcza jeśli dostępność takich wyrobów oraz społeczne przyzwolenie na tolerowanie zjawiska przemytu jest duża. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że na występowanie szarej strefy w sektorze papierosowym decydujący wpływ ma istnienie znacznej różnicy w poziomie cen papierosów w różnych krajach 34. W sytuacji bowiem, gdy papierosy są sprzedawane na rynku krajowym w cenie stanowiącej wielokrotność ceny obowiązującej w innym zwłaszcza sąsiednim - kraju, konsumenci są skłonni do sięgania po tańszy substytut, nawet jeśli miałby on być sprowadzony nielegalnie. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy cena papierosów zostaje uznana w społecznym odczuciu za niewspółmiernie wysoką w porównaniu do cen innych dóbr konsumpcyjnych oraz siły nabywczej konsumentów. Geograficzne sąsiedztwo krajów o znacznej dysproporcji cen ułatwia przemyt transport towarów jest bowiem związany z mniejszą liczbą kontroli granicznych oraz niższymi kosztami. Element ten ma szczególne znaczenie w przypadku Polski, której wschodnia granica jest jednocześnie granicą Unii Europejskiej, za którą ceny papierosów są znacznie niższe. W świetle powyższego zatem, każdy wzrost podatku akcyzowego, skutkujący wzrostem ceny detalicznej papierosów, może potencjalnie prowadzić do zwiększenia skali obrotu papierosami pochodzącymi z nielegalnych źródeł, które są sprzedawane po znacznie niższej cenie Skala szarej strefy w sektorze papierosowym Rozmiar zjawiska szarej strefy został zbadany i przedstawiony w raporcie opracowanym przez firmę Almares 35, którego przedmiotem było przedstawienie skali obrotu papierosami w ramach szarej strefy na przykładzie miesięcy sierpnia i września 2011 r. Metodologia przyjęta w raporcie pozwoliła na oszacowanie ilości papierosów będących przedmiotem konsumpcji na polskim rynku, w przypadku których nie dochowano obowiązku oznaczenia paczek znakami akcyzy, a tym samym można przyjąć, że nie uiszczono należnej kwoty podatku akcyzowego. Zgodnie z wnioskami zaprezentowanymi w raporcie, szacowana skala konsumpcji papierosów pochodzących z przemytu wynosi 15,4% obrotu całej konsumpcji papierosów. Znakomita większość przemyconych papierosów pochodzi z Białorusi (ok. 35% wszystkich papierosów nieoznaczonych znakami akcyzy), Ukrainy (ok. 25% 34 Por. Raport Szara strefa w sektorze wyrobów akcyzowych, Warszawa, 2011, Pracodawcy Rzeczpospolitej Polskiej, dostępny na stronie 35 Poland Market Survey Empty Discarded Pack Collection August September 2011, Almares Institute for Consulting and Market Research 33

35 papierosów) i Rosji (ok. 13% papierosów). Te trzy kraje są zatem źródłem prawie 75% sprzedawanych w Polsce papierosów pochodzących z przemytu. Badania te potwierdzają zatem stawianą powyżej tezę o sąsiedztwie geograficznym jako jednym z najważniejszych czynników kształtowania się szarej strefy. Co równie znamienne, przeciętne spożycie papierosów pochodzących z przemytu okazało się najwyższe w województwach wschodnich, tj. warmińsko-mazurskim, podlaskim i lubelskim, w których średnio 43% wypalanych papierosów pochodzi z przemytu. Tereny te graniczą z głównymi źródłami nielegalnych papierosów na polskim rynku, tj. Białorusią, Ukrainą i Rosją (obwód kaliningradzki). Drugie najwyższe, bo wynoszące 20,4%, zużycie niebanderolowanych papierosów zanotowano w województwach centralnych, tj. mazowieckim i łódzkim. Na trzecim miejscu znalazły się województwa południowo-wschodnie, tj. podkarpackie, małopolskie i świętokrzyskie, ze średnią szacowaną na 12,4%. Wykres 7: Szara strefa w sektorze papierosowym w Polsce 2011 r. 84,60% Legalny rynek Przemyt z Białorusi Przemyt z Ukrainy Przemyt z Rosji Pozostały przemyt 4,05% 2,02% 3,88% 5,45% Statystycznie, papierosy pochodzące z przemytu są częściej nabywane przez konsumentów żyjących w mniejszych miastach. Badania przeprowadzone w 40 największych miastach Polski wykazały, iż przeciętnie ok. 15% wypalanych w nich papierosów stanowią wyroby nieoznaczone polskimi znakami akcyzy. W przypadku 30 mniejszych miast objętych badaniem, średni udział papierosów pochodzących z przemytu w łącznej skali obrotu wyniósł 22,6%. Rekordowy, 94,5%-owy udział papierosów pochodzących z przemytu w ogólnej konsumpcji zanotowano w Radzyniu Podlaskim 36. Zaprezentowane powyżej dane potwierdzają, że tendencja do sięgania po towary z nielegalnych źródeł jest najsilniejsza na terenach zbliżonych geograficznie do tras przemytu w tym przypadku Białorusi, Ukrainy i Rosji. Pozwalają również na 36 woj. lubelskie 34

36 zaobserwowanie związku skali szarej strefy z wysokością siły nabywczej konsumentów spożycie nielegalnych papierosów było najwyższe w województwach, które cechują się niższą wysokością średnich nominalnych dochodów do dyspozycji na mieszkańca Utracone korzyści budżetu państwa Funkcjonowanie szarej strefy w gospodarce pociąga za sobą wielorakie negatywne aspekty dla państwa. W pierwszej kolejności jest to zmniejszenie wpływów podatkowych z tytułu akcyzy i VAT na papierosy. Skutkiem pośrednim takiego stanu rzeczy jest redukcja przychodów przedsiębiorców działających w branży papierosowej, a co za tym idzie ograniczenie płaconych przez nich należności z tytułu podatków dochodowych. Co więcej, dodatkowym negatywnym rezultatem funkcjonowania szarej strefy są szczególnie koszty zwalczania tego zjawiska przez aparat państwowy. Uwzględniając cel niniejszego opracowania ograniczamy się wyłącznie do pierwszej z przedstawionych konsekwencji, tj. do zmniejszenia wpływów budżetowych z tytułu niezapłaconych podatków pośrednich. Zarówno kwestie podatków dochodowych, jak i koszty zwalczania szarej strefy pozostają poza zakresem niniejszego raportu. Wyniki badań o skali szarej strefy w sektorze papierosowym w Polsce, przedstawione w raporcie Almares, wskazują, że konsumpcja papierosów pochodzących z przemytu stanowi 15,4% całego rynku papierosów w Polsce. Mając na uwadze fakt, że skala legalnego rynku papierosów w Polsce wynosiła w 2011 r. 55,6 mld 38 sztuk, można wyliczyć, że skala przemytu kształtowała się na poziomie 10,1 mld sztuk w całym roku Jak już zostało wskazane, do występowania zjawiska szarej strefy przyczynia się przede wszystkim różnica w cenie papierosów pomiędzy poszczególnymi krajami oraz nieadekwatność cen papierosów na krajowym rynku do siły nabywczej konsumentów. Do celów wyliczenia utraconych korzyści budżetu państwa przyjęto wobec tego założenie, że legalnym substytutem dla papierosów pochodzących z przemytu są papierosy zaliczane do najtańszej kategorii cenowej. Założenie to pozwala na oszacowanie utraconych korzyści dla budżetu państwa według minimalnego poziomu opodatkowania akcyzą papierosów. Minimalny poziom opodatkowania akcyzą papierosów w 2011 r. wynosił 301,85 PLN na 1000 sztuk papierosów. Oznacza to, że skala szarej strefy w Polsce w 2011 r., szacowana w świetle wyników zawartych w komentowanym raporcie na poziomie 10,1 mld sztuk papierosów, odzwierciedla utracone korzyści budżetu państwa z tytułu samego podatku akcyzowego w wysokości 37 Źródło: Mały Rocznik Statystyczny Polski 2011, GUS 38 Źródło: Business Centre Club 39 Raport Almares odnosi się do danych z okresu sierpień wrzesień 2011 r., niemniej mając na uwadze brak gwałtownych zmian w cenach papierosów w roku 2011 r., przyjęto założenie, że udział papierosów pochodzących z przemytu w rynku papierosów w Polsce wynosi 15,4% w całym 2011 r. 35

37 mld PLN ok. 3,05 mld PLN. Kwota ta stanowi aż 17% prognozowanych przychodów budżetowych z tytułu akcyzy na papierosy w 2011 r. Należy w tym miejscu zauważyć, iż szacunki te nie są identyczne z danymi wykazanymi w innych źródłach, w szczególności w raporcie Szara strefa w sektorze wyrobów akcyzowych, o którym była mowa wcześniej. Na takie różnice może wpływać szereg różnych czynników, takich jak odmienna metodologia, czas i miejsce przeprowadzonych badań, itd., jak również sama istota szarej strefy, która z definicji wręcz pozostaje ukryta i trudna do badania. Opracowanie niniejsze ma jednak na celu zarysowanie zjawiska oraz ogólne określenie rzędu jego wielkości. Wykres 8: Utracone korzyści dla budżetu państwa z powodu szarej strefy w sektorze papierosowym w 2011 r , , Obecne wpływy z tytułu akcyzy Potencjalne wpływy z tytułu akcyzy z uwzględnieniem szarej strefy W szacowaniu kwoty utraconych korzyści dla budżetu państwa z powodu szarej strefy w sektorze papierosowym należy również uwzględnić kwotę podatku VAT która byłaby należna, gdyby ta sama ilość papierosów została nabyta na rynku legalnym. Zgodnie uzyskanymi danymi, średnia cena detaliczna papierosów z najtańszego segmentu cenowego kształtowała się w 2011 r. na poziomie 9,80 PLN za paczkę 40. Wobec tego, kwota utraconych korzyści z tytułu podatku VAT wynosi ok. 0,9 mld PLN. Łącznie zatem, utracone korzyści budżetu państwa z tytułu podatków pośrednich w 2011 r., wynikające z występowania szarej strefy w sektorze papierosowym i jej skali, mogły wynieść ok. 4 mld PLN. 40 Źródło: Business Centre Club 36

38 5.4 Podsumowanie rozdziału Zaprezentowane powyżej dane wskazują, że przychody budżetowe z tytułu akcyzy na papierosy rokrocznie rosną, mimo zdecydowanego spadku skali legalnego rynku papierosów w Polsce. Wzrost ten jest co do zasady powodowany corocznymi podwyżkami stawki akcyzy na papierosy oraz obecnie obowiązującą strukturą stawki akcyzy, na którą składa się specyficzna relacja pomiędzy wartością kwotowej oraz wartością procentowej stawki akcyzowej. Mechanizm minimalnego poziomu opodatkowania gwarantuje, że niezależnie od kształtowania się cen papierosów z poszczególnych segmentów cenowych, każda paczka papierosów podlega opodatkowaniu akcyzą co najmniej na poziomie równym kwocie akcyzy naliczonej od ustalonej na dany rok średniej ważonej ceny detalicznej. Minimalny poziom opodatkowania ma zatem szczególne znaczenie w przypadku papierosów z najtańszego segmentu cenowego. Stawka procentowa akcyzy sprawia natomiast, że jakikolwiek wzrost cen detalicznych papierosów, szczególnie w średnim i najdroższym segmencie cenowym, w ciągu roku zostaje odzwierciedlony w kwocie akcyzy. Stawka procentowa skutkuje również występowaniem premii podatkowej dla budżetu państwa, tj. dodatkowego przychodu do budżetu z tytułu akcyzy od papierosów nieuwzględnianego w prognozach wpływów budżetowych. Dane wskazują również, że od 2003 r. do 2011 r., ceny detaliczne papierosów na rynku polskim rosły zdecydowanie szybciej niż ceny wszystkich dóbr konsumpcyjnych (inflacja) i siła nabywca konsumentów (średnie miesięczne wynagrodzenia). Powyższe sprawia, że w ujęciu kwotowym wzrasta skala ryzyka znacznego spadku wpływów budżetowych w przypadku nadspodziewanego i niedającego się uwzględnić w planach budżetowych spadku konsumpcji papierosów z legalnego rynku. Całokształt tych okoliczności stanowi przy tym sprzyjające warunki do rozwoju szarej strefy w sektorze papierosowym. Zgodnie z badaniami, w 2011 r. w Polsce aż 15,4% ogólnej konsumpcji papierosów stanowiły papierosy pochodzące z przemytu. Oznacza to, że Skarb Państwa stracił ok. 3,05 mld PLN z tytułu samego podatku akcyzowego i kolejne ok. 0,9 mld PLN z tytułu podatku VAT, które byłyby należne, gdyby ta sama ilość papierosów został sprzedana na legalnym rynku. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w świetle faktu, że Polska musi dążyć do celu w postaci opodatkowania począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. w wysokości 90 EUR za 1000 sztuk papierosów. W dalszej części niniejszego raportu ocenione zostaną alternatywne względem siebie metody dalszego dostosowania polskiego poziomu opodatkowania akcyzą papierosów do wymogów unijnych oraz ich skutki dla przychodów budżetowych i odniesienie do aspektu zjawiska szarej strefy w sektorze papierosowym. 37

39 Rozdział 6 Struktura stawki akcyzy w świetle obowiązku podwyżki poziomu opodatkowania 38

40 6 Struktura stawki akcyzy na papierosy w świetle obowiązku podwyżki poziomu opodatkowania 6.1 Uwagi wstępne Do końca okresu przejściowego, którego ostatnim dniem ma być 31 grudnia 2017 r., Polska ma obowiązek dostosować regulacje dotyczące podatku akcyzowego od papierosów w zakresie poziomu minimalnej stawki podatku do wymogów unijnych. Oznacza to, że począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. zastosowanie mieć musi minimalny poziom opodatkowania wynoszący 90 EUR za 1000 sztuk papierosów. Jak zostało wskazane w konkluzjach rozdziału 4, technicznie rzecz biorąc ustawodawca ma do dyspozycji trzy rozwiązania, które mogą prowadzić do tego celu (patrz punkt powyżej), mianowicie: a) podniesienie stawki procentowej - w ramach rozwiązania nr 1, 2 oraz 3 opisanego w punkcie b) stopniowe podwyższanie stawki kwotowej, przy zachowaniu obecnego poziomu stawki procentowej akcyzy - rozwiązanie nr 4 opisane w punkcie , c) drastyczne podniesienie stawki kwotowej przy jednoczesnym obniżeniu stawki procentowej akcyzy - rozwiązanie nr 7 opisane w punkcie Należy stwierdzić, że zastosowanie powyższego rozwiązania opisanego w punkcie a), polegającego na podniesieniu stawki procentowej akcyzy na papierosy (i równoczesny wzrost, spadek lub pozostawienie bez zmian stawki kwotowej), jest w obecnych realiach społeczno gospodarczych najmniej wskazane. Wynika to z faktu, że stawka procentowa akcyzy w wysokości 31,41% wydaje się być zasadniczo akceptowana przez środowiska gospodarcze oraz uznawana nieprzerwanie od kilku lat przez ustawodawcę za właściwą dla systemu podatkowego w polskich realiach (pomimo corocznych nowelizacji wielkość ta jest niezmienna). Jej utrzymanie wydaje się być zatem pożądane. Mając powyższe na uwadze, w niniejszym rozdziale omówione zostaną konsekwencje zastosowania wyłącznie pozostałych dwóch z wymienionych powyżej rozwiązań, tzn.: b) stopniowe podwyższanie stawki kwotowej, przy zachowaniu obecnego poziomu stawki procentowej akcyzy - rozwiązanie nr 4 opisane w punkcie , 39

41 c) drastyczne podniesienie stawki kwotowej przy jednoczesnym obniżeniu stawki procentowej akcyzy - rozwiązanie nr 7 opisane w punkcie Warto przy tym zauważyć, że rozwiązanie b) stanowi co do zasady kontynuację dotychczasowego modelu obowiązującego w Polsce co najmniej od 2009 r., kiedy to stawka procentowa została ustalona na obecnym poziomie (31,41%), a stopniowej, corocznej zmianie ulega jedynie wysokość stawki kwotowej. Mając na uwadze dane oraz wyniki badań przedstawione w rozdziale 5 niniejszego raportu, analiza potencjalnych skutków zastosowania powyższych rozwiązań będzie ukierunkowana przede wszystkim na wysokość przychodów budżetowych oraz skalę zjawiska szarej strefy powodującą uszczuplenie tych wpływów. Wskazując na metodologię tej analizy, warto zwrócić uwagę, że jak to już zostało wskazane we wcześniejszych częściach raportu, podatek akcyzowy jest w przypadku papierosów elementem silnie cenotwórczym - stanowi bowiem ponad 60% a w skrajnych przypadkach, ponad 80% - ceny detalicznej. Z tego względu, oraz zgodnie z przyjętymi założeniami, prognozy dotyczące wysokości przychodów budżetowych i skali legalnego rynku po wprowadzeniu jednorazowej zdecydowanej podwyżki akcyzy na papierosy siłą rzeczy są obarczone bardzo dużym błędem w stopniu dyskredytującym zasadniczo ich wiarygodność. Dlatego też, w niniejszym raporcie przedstawiono analizę porównawczą dwóch alternatywnych struktur akcyzy, różniących się udziałem stawki kwotowej i procentowej w łącznym obciążeniu akcyzą papierosów, przy założeniu stopniowego, 4% wzrostu akcyzy w skali roku. Podejście zakładające taki wzrost jest spójne z metodologią ustalania stawki akcyzy na kolejny rok przez Ministerstwo Finansów. Zawarta poniżej analiza oparta jest na przykładzie warunków z 2011 r. (cenach detalicznych papierosów z 2011 r., średniej ważonej cenie detalicznej z 2010 r. itp.). W efekcie, analiza obejmuje strukturę obciążenia akcyzą paczki papierosów z poszczególnych segmentów cenowych w dwóch modelach: według rzeczywistej stawki akcyzy obowiązującej w 2011 r., według stawki z dominującą stawką kwotową i obniżoną stawką procentową. 6.2 Wpływ zmiany struktury stawki akcyzy na przychody budżetowe W celu przedstawienia skali wzrostu kwoty akcyzy w poszczególnych segmentach cenowych niezbędne jest zaprezentowanie w pierwszej kolejności struktury opodatkowania papierosów w 2010 r. Struktura ta była bowiem podstawą dla Ministerstwa Finansów do ustalenia stawki akcyzy na rok 2011 r. Na gruncie wówczas obowiązujących przepisów, struktura opodatkowania papierosów akcyzą, dla papierosów z poszczególnych segmentów cenowych, przedstawiała się zgodnie z poniższą tabelą. 40

42 Tabela 4: Struktura opodatkowania papierosów w Polsce w 2010 r. 41 Segment tani Segment średni Segment drogi Średnia cena detaliczna przyjęta przez MF 42 Dominująca cena detaliczna paczki papierosów 8,80 9,80 10,80 9,01 VAT 22% 22% 22% 22% VAT (PLN) 1,59 1,77 1,95 1,62 Akcyza (PLN) Stawka kwotowa 146,83 146,83 146,83 146,83 Stawka procentowa 31,41% 31,41% 31,41% 31,41% Akcyza razem (PLN) 5,70 6,01 6,33 5,77 Podatki razem (PLN) 7,29 7,78 8,28 7,39 W 2010 r. w cenie paczki papierosów z segmentu taniego, średniego i drogiego uwzględniona była kwota akcyzy w wysokości odpowiednio 5,70 PLN, 6,01 PLN i 6,33 PLN. Jak już wskazywano, ustalając stawkę akcyzy na kolejny rok prawodawca dąży do wzrostu minimalnego poziomu opodatkowania o 4% 43. Od kilku lat cel ten zostaje osiągnięty przez podwyżkę stawki kwotowej akcyzy, przy zachowaniu dotychczasowego poziomu procentowego stawki procentowej. Proponowana wysokość stawki kwotowej ustalana jest w oparciu o kwotę akcyzy naliczoną według średniej ceny sprzedaży papierosów w danym roku (tutaj: 2010 r.), ustalonej na podstawie danych dostępnych na dzień sporządzania odpowiedniego projektu ustawy w zakresie stawki akcyzy na rok kolejny. W przypadku ustalania stawki akcyzy na 2011 r., mechanizm ten przedstawiał się następująco: 1) średnia cena detaliczna z roku 2010 została przyjęta na poziomie 9,01 PLN 44, 2) oznacza to, że w 2010 r. średnia kwota akcyzy należna od paczki papierosów wynosiła 5,77 PLN, 41 Dominujące ceny detaliczne paczki papierosów w poszczególnych segmentach cenowych według Business Centre Club 42 Uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 226, poz. 1477) oraz do projektu ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. z 2011 r., Nr 291, poz. 1707) 43 ibidem 44 Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 226, poz. 1477), przypadku podwyżki stawek na 2011 r. zastosowano średnią ważoną cenę za pierwszych 8 miesięcy 2010 r. 41

43 3) na rok 2011 r. przyjęto więc, że średnia kwota akcyzy od paczki papierosów powinna wzrosnąć o 4%, tj. do 6 PLN, 4) przyjęto założenie braku waloryzacji cen detalicznych papierosów w 2011 r., tj. średnia cena detaliczna w 2011 r. została ustalona na poziomie 9,01 PLN. Założenie o braku waloryzacji cen nie znajduje odzwierciedlenia w historycznych danych. 5) w efekcie, w celu uzyskania kwoty akcyzy od paczki papierosów w wysokości 6 PLN, przy zachowaniu stawki procentowej na dotychczasowym poziomie 31,41%, stawka kwotowej akcyzy w 2011 r. powinna wynosić 158,36 PLN za 1000 sztuk papierosów. Na potrzeby przeprowadzenia analizy porównawczej, przedstawiona powyżej metodologia wykorzystywana przez polskiego prawodawcę do ustalenia stawki akcyzy na kolejny rok, powinna zostać także wykorzystana w celu stworzenia alternatywnego modelu opodatkowania papierosów, tj. znacznego zwiększenia udziału stawki kwotowej przy jednoczesnym obniżeniu udziału stawki procentowej w łącznym obciążeniu akcyzą. I tak, przyjmując stawkę procentową akcyzy na poziomie 25% 45, w celu zachowania średniej kwoty akcyzy na paczkę papierosów na poziomie 6 PLN (przy założeniu niezmiennej średniej ceny papierosów w wysokości 9,01 PLN), stawka kwotowa akcyzy musiałaby być ustalona na poziomie 187,38 PLN za 1000 sztuk papierosów. W rezultacie analiza porównawcza będzie uwzględniała następujące rozwiązania: Rozwiązanie A: stawkę kwotową w wysokości 158,36 PLN za 1000 sztuk, oraz stawkę procentową w wysokości 31,41% Rozwiązanie B: stawkę kwotową w wysokości 187,38 PLN za 1000 sztuk, oraz stawkę procentową w wysokości 25%. W poniższej tabeli porównana została rzeczywista struktura opodatkowania papierosów w 2011 r. (Rozwiązanie A) z przedstawioną powyżej alternatywną strukturą opodatkowania, zawierającą dominującą stawkę kwotową akcyzy (Rozwiązanie B). 45 Przykładowa wartość hipotetyczna, przyjęta ze względu na to, że jest zauważalnie niższa od obecnego poziomu 31,41% 42

44 Tabela 5: Porównawcza analiza Rozwiązania A i B w warunkach rynkowych z 2011 r. Segment tani Segment średni Segment drogi Minimum opodatkowania 46 Rozwiązanie A B A B A B A B Dominująca cena detaliczna (PLN) 9,80 9,80 10,80 10,80 11,80 11,80 9,14 9,14 VAT (23%) 1,83 1,83 2,02 2,02 2,21 2,21 1,71 1,71 Akcyza łącznie 6,25 6,20 6,56 6,45 6,87 6,70 6,04 6,03 Premia budżetu państwa 0,25 0,20 0,56 0,45 0,87 0,70 0,04 0,03 Stawka kwotowa 158,36 187,38 158,36 187,38 158,36 187,38 158,36 187,38 Stawka procentowa 31,41% 25,00% 31,41% 25,00% 31,41% 25,00% 31,41% 25,00% Podatki łącznie 8,08 8,03 8,58 8,47 9,08 8,90 7,75 7,74 Różnica obciążenia akcyzą (PLN) -0,05-0,11-0,17-0,01 Jak wynika z powyższego, w przypadku stawki rzeczywiście obowiązującej w 2011 r. w cenie każdej paczki papierosów z segmentu taniego, średniego i drogiego zawarta była kwota podatków pośrednich w wysokości odpowiednio 8,08 PLN, 8,58 PLN i 9,08PLN. Analogicznie, kwota akcyzy wynosiła w tych samych przypadkach odpowiednio 6,25 PLN, 6,56 PLN i 6,87 PLN. W przypadku, gdyby w 2011 r. zastosowano stawkę kwotową w wysokości 187,38 PLN za 1000 sztuk i stawkę procentową w wysokości 25% maksymalnej ceny detalicznej, przy założeniu utrzymania się tych samych cen detalicznych, kwota obciążenia podatkowego na każdą paczkę papierosów byłaby niższa. Przy założeniu utrzymania tych samych dominujących cen detalicznych w poszczególnych segmentach, spadek samej akcyzy wynosiłby 0,05 PLN w przypadku segmentu taniego, 0,11 PLN w przypadku segmentu średniego i 0,17 PLN w przypadku segmentu drogiego, co obrazuje poniższy wykres. 46 Minimum opodatkowania zostało oszacowane w oparciu o średnią ważoną cenę detaliczną sprzedaży papierosów w 2010 r., wynosząca 456,84 PLN na 1000 sztuk papierosów 43

45 Wykres 9: Wysokość premii budżetu państwa dla Rozwiązania A i B w warunkach rynkowych z 2011 r. PLN 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0,25 Rozwiązanie A - stawka procentowa 31,41% Rozwiązanie B - stawka procentowa 25% 0,20 0,56 0,45 0,87 0,70 0,04 Segment tani Segment średni Segment drogi Minimum 0,03 Co znamienne, minimum opodatkowania w 2011 r. byłoby nieco niższe w przypadku zastosowania Rozwiązania B. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ograniczeniem powyższego porównania jest fundamentalna trudność w przewidywaniu rynku papierosów w uzależnieniu od poszczególnych poziomów i związana z tym konieczność przyjęcia założeń opisanych na wstępie. Przedstawiona różnica w zakresie kwoty obciążenia podatkowego wynika przede wszystkim z eliminacji premii, która została omówiona w rozdziale 5 niniejszego raportu, poprzez zdecydowane obniżenie udziału stawki procentowej akcyzy. Premia ta w swej istocie rozumiana być przy tym musi raczej jako wkomponowane w mechanizm podatkowy uzasadnione oczekiwanie przekraczania przez rzeczywiste wpływy podatkowe wpływów pierwotnie szacowanych, aniżeli kreowanie dodatkowego strumienia podatkowego. Tym niemniej, również taka korzyść jest cenna z perspektywy budżetu państwa, gdyż stanowi bufor zabezpieczający do pewnego stopnia finanse państwa przed ryzykiem przeszacowania wpływów podatkowych (np. w sytuacji nadspodziewanie dużego spadku konsumpcji papierosów). Fakt ten ma szczególne pozytywne znaczenie w obecnych realiach makroekonomicznych, w których Polska zmaga się z procedurą nadmiernego deficytu. Porównując te dwa różne warianty opodatkowania wskazać ponadto należy: stawka procentowa w wysokości 31,41% sprawia, że jakikolwiek wzrost cen detalicznych papierosów zostaje wierniej odzwierciedlony w kwocie należnej akcyzy, stawka procentowa w wysokości 31,41% oznacza ponadto, iż efektywnie wyższe będzie obciążenie akcyzą papierosów z droższych segmentów cenowych skutkuje zatem bardziej proporcjonalnym i równomiernym efektywnym opodatkowaniem w poszczególnych segmentach cenowych, 44

46 mniejszy udział stawki procentowej w łącznej kwocie akcyzy, tym kwota obciążenia jest w mniejszym stopniu uzależniona od cen detalicznych, oparcie podatku akcyzowego w większym stopniu na stawce kwotowej skutkowałoby zastosowaniem mniej elastycznej efektywnej stawki akcyzy bazującej głównie na wolumenie sprzedanych papierosów 47, a jak już zostało to wykazane, legalny rynek papierosów systematycznie się kurczy, taka sytuacja może z kolei prowadzić do zwiększenia ryzyka rozwoju szarej strefy. z kolei, kontynuowanie dotychczasowego podejścia stałej stawki procentowej może powodować, jak wskazuje Rada Ministrów 48, że producenci wyrobów tytoniowych zaczną konkurować między sobą jakością wyrobów tytoniowych, a nie ceną. W efekcie wzrost jakości wyrobów tytoniowych może sprawić, iż obrót wyrobami niewiadomego (nielegalnego) pochodzenia i wątpliwej jakości, nie będzie znacząco wzrastał. 6.3 Wpływ zdecydowanego wzrostu stawki akcyzy na szarą strefę Jak już wskazano, powyższa analiza jest oparta na metodologii ustalania stopy wzrostu stawki akcyzy stosowanej dotychczas, tj. na poziomie 4% w stosunku do roku poprzedniego. W rezultacie analiza ta nie dotyczy zdecydowanej podwyżki akcyzy, a jedynie pokazuje wpływ samej zmiany struktury stawki na oczekiwane i realizowane przychody budżetowe. Nie ulega jednak wątpliwości, że gdyby zmianie struktury stawki akcyzy towarzyszył gwałtowny wzrost stawki kwotowej, kwota obciążenia akcyzą a zatem i cena detaliczna paczki papierosów uległaby zdecydowanemu zwiększeniu. Przykładowo, gdyby stawka akcyzy została ustalona w wysokości 25% maksymalnej ceny detalicznej i 300 PLN za 1000 sztuk, a całkowite obciążenie podatkiem akcyzowym stanowiłoby ok % ceny detalicznej (zgodnie z wymogami unijnymi), średnie ceny detaliczne paczki papierosów musiałyby kształtować się na poziomie ok PLN (wobec poziomu nieco powyżej 10 zł obecnie). Z kolei w świetle wniosków wynikających z rozdziału 5 niniejszego raportu, tak gwałtowny wzrostu cen detalicznych papierosów może mieć znaczący wpływ na nasilenie się zjawiska szarej strefy w sektorze papierosowym. Z tego względu ewentualna zmiana struktury stawki akcyzy na papierosy i jej wzrost nie mogą być rozważane w oderwaniu od potencjalnych skutków decyzji w tym zakresie na rozwój szarej strefy i wynikające z tego rozwoju ograniczenie wpływów podatkowych (oraz pozostające poza zakresem niniejszego raportu zwiększenie kosztów państwa związanych z przeciwdziałaniem zjawisku i konsekwencjom rozwoju szarej strefy). 47 Dla wyciągnięcia jeszcze bardziej precyzyjnych wniosków spostrzeżenia te należałoby dodatkowo odnieść do specyfiki funkcjonującego w Polsce modelu konsumpcyjnego, fluktuacji siły nabywczej, itp. 48 Sprawozdanie z realizacji Programu Ograniczania Zdrowotnych Następstw Palenia Tytoniu w Polsce w 2011 roku, str

47 Jak wskazywano, na przestrzeni ostatnich lat wzrost stawek akcyzy a co za tym idzie, również i cen papierosów jest istotnie szybszy względem wskaźników inflacji i wzrostu siły nabywczej Polaków. W tych okolicznościach występuje poważne zjawisko szarej strefy określane na poziomie ok. 15% rynku legalnego. Dalsze zwiększanie tej dysproporcji rodzi więc zagrożenie porzucenia przez większą niż do tej pory część konsumentów papierosów pochodzących z legalnych źródeł na rzecz ich tańszych substytutów pochodzących z przemytu. Związek pomiędzy wzrostem akcyzy na papierosy i nasileniem się szarej strefy w sektorze papierosowym był szczególnie podkreślany w raporcie Szara strefa w sektorze wyrobów akcyzowych 49. W raporcie tym wskazuje się bowiem, że Znaczne obciążenia podatkowe a także różnice w obciążeniach podatkowych i wynikających z nich cenach dla ostatecznego konsumenta pomiędzy Polską a jej wschodnimi sąsiadami są głównym czynnikiem rozwoju nielegalnego rynku. Z powyższych względów szczególnie w zakresie akcyzy na papierosy, z podatkowego punktu widzenia, dotychczasowe podejście Ministerstwa Finansów realizującego systematyczny wzrost elementu kwotowego i utrzymującego na stałym poziomie element proporcjonalny, jest w pełni uzasadnione. W takim świetle zastanawiać się więc warto głównie nad dynamiką wzrostu elementu kwotowego. Warto przy tym mieć na uwadze, że nieostrożna polityka w zakresie akcyzy doprowadziła w szeregu państw do odwrotnych skutków niż były zamierzone. Takim przykładem jest chociażby zmiana struktury opodatkowania papierosów, która miała miejsce na Łotwie 50. Sposób dostosowywania stawek krajowych do wymogów unijnych został tam przeprowadzony w sposób niezwykle gwałtowny, doprowadzając w efekcie do wzrostu minimalnej stawki akcyzy w ciągu 3 lat z równowartości 21,03 EUR w 2007 r. do równowartości 68,78 EUR w 2010 r. 51. Spowodowało to wprawdzie początkowo znaczny wzrost przychodów z tytułu akcyzy od papierosów, jednak już po upływie jednego roku przychody z akcyzy zaczęły spadać, osiągnąwszy po upływie trzech lat poziom równy niemal temu sprzed podwyżek i wykazując stałą tendencję spadkową 52. Jednocześnie, ilość 49 Raport Szara strefa w sektorze wyrobów akcyzowych, Warszawa, 2011, Pracodawcy Rzeczpospolitej Polskiej, dostępny na stronie 50 Pomimo wszelkich różnic pomiędzy Polska i Łotwą istotną analogią jest, że obydwa kraje są państwami członkowskimi w Unii Europejskiej i obydwa kraje zmagać się muszą ze zjawiskiem szarej strefy, na której szczególnie ciąży okoliczność istnienia bezpośredniej granicy z krajami spoza UE, w których ceny papierosów są na niskim poziomie. 51 Źródło: Opracowania Komisji Europejskiej Excise duty tables Part III Manufactured Tobacco, aktualne na dzień 1 stycznia 2010 r. oraz na dzień 1 stycznia 2007 r. 52 Źródło: Opracowanie Komisji Europejskiej Releases for consumption of cigarettes (in 1000 pieces) dostępne pod adresem taxation/excise_duties/tobacco_products/rates/excise_duties_tobacco_en.pdf 46

48 papierosów pochodzących z legalnych źródeł skierowanych na rynek spadła z 3,3 mld sztuk w 2007 r. do 1,8 mld sztuk w 2010 r. 53. Wykres 10: Rynek papierosów na Łotwie w latach 2007 i 2010, po podwyżce akcyzy 21,03 EUR w 2007 r. do 68,78 EUR w 2010 r. mld sztuk 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 0,4 1,7 3,3 1, Szara strefa Legalny rynek papierosów Oczywiście, w określonym stopniu na spadek konsumpcji papierosów wpływ miały decyzje konsumentów o zaprzestaniu lub ograniczeniu konsumpcji papierosów. Jednak, na podstawie zgromadzonych danych nie był to czynnik decydujący. Miejsce legalnych papierosów na rynku zajęły bowiem w istotnym stopniu wyroby pochodzące z przemytu, których ilość w przedmiotowym okresie wzrosła czterokrotnie. Szacunki z 2007 r. operowały bowiem wartościami rzędu 0,4 mld sztuk papierosów w ramach szarej strefy, podczas gdy w 2010 r. liczba ta sięgnęła 1,7 mld sztuk 54. Oznacza to, że bardzo znaczna część konsumentów porzuciła droższe papierosy pochodzące z legalnych łotewskich źródeł na rzecz ich tańszych, nieopodatkowanych łotewską akcyzą substytutów pochodzących z przemytu. Wskutek powyższego nie doszło do zwiększenia przychodów budżetowych, ani do znaczącego ograniczenia spożywania papierosów nastąpiło natomiast istotne poszerzenie szarej strefy ze wszelkimi konsekwencjami tego zjawiska. 53 Źródło: Opracowanie Komisji Europejskiej Excise duty tables (Tax receipts Manufactured Tobacco) dostępne pod adresem taxation/excise_duties/tobacco_products/rates/tobacco_releases_consumption.pdf 54 Źródło: Raport Szara strefa w sektorze wyrobów akcyzowych 47