Ocena procesu konsultacji. społecznych

Transkrypt

1 Ocena procesu konsultacji społecznych prowadzonych przez Ministerstwo Finansów nad Projektem z dnia 18 września 2013 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej w zakresie zmian związanych z akcyzą od wyrobów tytoniowych i suszu tytoniowego Centrum im. Adama Smitha Warszawa, 21 października 2013 r.

2 Centrum im. Adama Smitha, Warszawa 2013 Niniejszy opracowanie zostało przygotowane na zlecenie: British American Tobacco Polska Trading sp. z o.o., Imperial Tabacco Polska S.A., JTI Polska sp. z o.o., Krajowy Związek Plantatorów Tytoniu, Polskie Stowarzyszenie Przemysłu Tytoniowego, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców. 2

3 WPROWADZENIE Niniejszy raport przedstawia proces konsultacji społecznych nad projektem z dnia 18 września 2013 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej. W dokumencie koncentrujemy się na tej części projektu, która dotyczy podniesienia podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe i susz tytoniowy. Opisujemy główne założenia projektu ustawy oraz główne tezy Ministerstwa Finansów uzasadniające zmiany podatku akcyzowego. Ponadto, w dokumencie prezentujemy strukturę interesariuszy procesu konsultacji społecznych w obszarze stawek akcyzy na wyroby tytoniowe, wysokości wzrostu poziomu akcyzy oraz ich stanowiska wobec innych projektowanych zmian oraz generalnej polityki akcyzowej dotyczącej wyrobów tytoniowych. Zwracamy również uwagę na jakościową ocenę samego procesu konsultacji. Wnioskodawca przeznaczył zaledwie 5 dni roboczych na możliwość składania uwag do projektu przez uczestników branży tytoniowej w Polsce. Głównym celem opracowania jest wykazanie, czy konsultacje mają rzeczywisty, dwustronny charakter i służą wypracowaniu optymalnych przepisów. Sprawdzamy zatem, czy stanowiska i argumenty są przedmiotem analizy i dyskusji po obu stronach procesu legislacyjnego. 3

4 PROJEKT USTAWY Projekt ustawy z dnia 18 września 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej zawiera zapisy dotyczące różnych aspektów funkcjonowania państwa i gospodarki. Wspólnym mianownikiem wszystkich kwestii poruszanych przez Wnioskodawcę w projekcie jest zrealizowanie budżetu państwa na 2014 rok. To jest główny cel projektu. W praktyce chodzi zatem zarówno o planowanie oszczędności w sektorze finansów publicznych, jak i zwiększenie wpływów do budżetu państwa. Istotą niniejszego opracowania jest analiza procesu konsultacji społecznych w kwestii dotyczącej podniesienia podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe i susz tytoniowy od 1 stycznia 2014 r. Zgodnie z propozycją Ministerstwa Finansów wysokość podwyżki akcyzy na wyroby tytoniowe ma wynieść 5%. Kalkulacja wzrostu podatku oparta jest o poziom szacowanej średniej ważonej ceny detalicznej na papierosy w roku Kolejny wzrost podatku akcyzowego uzasadniany jest m.in. koniecznością osiągnięcia od stycznia 2018 r. unijnego minimum podatkowego wprowadzonego dyrektywą Rady 2011/64/UE z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych, które wynosi co najmniej 60% średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów dopuszczonych do konsumpcji, przy czym podatek ten wynosi nie mniej niż 90 EUR na 1000 sztuk, od wszystkich papierosów. 2 Pomimo wyższej stawki akcyzy na wyroby tytoniowe, Ministerstwo Finansów planuje utrzymać dochody budżetowe na obecnym poziomie, jednakże bez jakiegokolwiek wskazania jego wysokości. Jednocześnie szacuje, że podwyżka podatku będzie skutkować wzrostem ceny detalicznej paczki papierosów o ok. 1 PLN. 1 Źródło: Projekt z dnia 18 września 2013 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej, [dostęp ] 2 Źródło: Ibidem 4

5 Podwyżka akcyzy argumentowana jest także polityką prozdrowotną zalecaną m.in. przez Światową Organizację Zdrowia (WHO). Głównym założeniem tej polityki jest przekonanie, że większe obciążenia fiskalne na wyroby tytoniowe zmniejszają ich atrakcyjność, a tym samym konsumpcję. Poza uzasadnieniem, do projektu ustawy projektodawca dołączył ocenę skutków regulacji. W odniesieniu do polityki akcyzowej na wyroby tytoniowe Minister Finansów wskazuje, że ostatecznie poziom cen detalicznych jest wynikiem polityki cenowej prowadzonej przez firmy z branży tytoniowej. Wskazuje się zatem, że to producenci mają ocenić poziom akceptacji cen przez konsumenta i zadecydować o ewentualnych podwyżkach. 3 Zmiana stawek akcyzy, poza wyrobami tytoniowymi, dotyczy również suszu tytoniowego. Planowana podwyżka została ustalona na poziomie 5%, w oparciu o wysokość stawki w 2013 r. Celem wyższej stawki podatku akcyzowego na susz tytoniowy jest zachowanie właściwej relacji między opodatkowaniem wyrobów tytoniowych i suszem. W bieżącym roku projektodawca zauważył tendencję skutecznego omijania przepisów prawa poprzez wprowadzenie na rynek tzw. mokrego tytoniu. Jest on wprowadzany na rynek bez podatku akcyzowego. Tym samym, Ministerstwo Finansów zamierza doprecyzować przepisy w tym zakresie. 4 3 Źródło: Ibidem 4 Źródło: Biuletyn Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, Projekt z dnia 18 września 2013 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej, [dostęp ] 5

6 INTERESARIUSZE I ICH STANOWISKO Zaproszenie do udziału w konsultacjach społecznych nad projektem ustawy zostało wysłane w dniu 19 września 2013 r., tego dnia nastąpiła również publikacja projektu na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. Uwagi w ramach konsultacji były przyjmowane do dnia 25 września 2013 r. Skrajnie krótki termin konsultacji zmobilizował wszystkich interesariuszy branży tytoniowej w Polsce. Do Rządowego Centrum Legislacji swoje stanowiska zgłosiło 20 organizacji i uczestników rynku. Pośród zainteresowanych warto wymienić Krajowe Stowarzyszenie Przemysłu Tytoniowego, w którym zrzeszeni są czterej najwięksi gracze w branży tytoniowej, czy Polskie Stowarzyszenie Przemysłu Tytoniowego reprezentujące lokalnych, krajowych producentów. Ponadto, wypowiedzieli się m.in.: Pracodawcy RP, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Lewiatan, BCC, Krajowa Izba Gospodarcza oraz związki zawodowe i przedsiębiorcy działający w branży tytoniowej (producenci, dystrybutorzy, plantatorzy oraz Polska Izba Handlu zrzeszająca przedstawicieli handlu detalicznego). Należy zwrócić szczególną uwagę, że wszystkie podmioty biorące udział w konsultacjach były przeciwko skali podwyżki akcyzy proponowanej w projekcie ustawy na rok Większość partnerów społecznych zakwestionowała twierdzenia Ministerstwa Finansów o 5% skali zaproponowanej podwyżki akcyzy. Z przedstawionych danych i wyliczeń wynikało, iż de facto poziom podwyżki sięga 10%, a więc dwukrotnie przekracza skalę, o której mówiło Ministerstwo Finansów w uzasadnieniu projektu. Główne argumenty wspierające stanowiska uczestników rynku dotyczyły również wpływu wzrostu akcyzy na skalę i dynamikę rozwoju szarej strefy, tj. większego udziału w rynku tytoniowym produktów pochodzących z przemytu lub nielegalnie wytworzonych w Polsce. Przedstawiane dane mówiły o co najmniej kilkunastoprocentowym poziomie nielegalnego handlu na rynku papierosów, oraz bardzo wysokim bo kilkudziesięcioprocentowym udziale 6

7 nielegalnych produktów na rynku tytoni do palenia. Drastyczne zmniejszanie się w ostatnich latach rynku legalnego jest według większości interesariuszy spowodowane zbyt wysokim tempem wzrostu akcyzy, co skutkuje szybko rosnącym poziomem szarej strefy. Polscy plantatorzy tytoniu podkreślają, że rozwój szarej strefy wpływa bezpośrednio na likwidację miejsc pracy oraz zubożenie tysięcy rolniczych rodzin. Jednocześnie oczekują oni takiej polityki akcyzowej, która ustabilizuje legalny rynek tytoniu. Okręgowy Związek Plantatorów Tytoniu w Augustowie uważa, że akcyza powinna być podnoszona o maksymalnie 2-3% rocznie. Producenci tytoniu oraz organizacje pracodawców odpowiadają na uzasadnienie podwyżki akcyzy, które Ministerstwo Finansów sformułowało w projekcie ustawy. Mowa w nim, że wzrost akcyzy jest koniecznością z uwagi na dostosowanie minimalnego poziomu akcyzy do wymogów dyrektywy unijnej. W ramach zharmonizowanej polityki akcyzowej na poziomie Unii Europejskiej, minimalna akcyza w kwocie 90 EUR/1000 sztuk papierosów ma być osiągnięta do 1 stycznia 2018 roku. Tymczasem, pracodawcy oraz pracownicy w branży tytoniowej zwracają uwagę, że już w 2013 roku w Polsce osiągnięto poziom 87,5 EUR/1000 sztuk papierosów, powołując się na ogólnodostępne dane Komisji Europejskiej. 5 Niektóre stanowiska wykazują, że w wyniku proponowanej podwyżki akcyzy, poziom 90 EUR / 1000 sztuk zostanie przekroczony już w 2014 roku. Od roku 2004 wartość minimalnej akcyzy wyrażonej w euro wzrosła 2,5-krotnie. Wszyscy uczestnicy konsultacji, wskazując na zbyt wysokie tempo podwyżek, mówią o agresywnej polityce akcyzowej, wpływającej negatywnie na branżę i poziom przestępczości. Według pracodawców, stawki akcyzy na wyroby tytoniowe w 2013 roku osiągnęły już graniczny poziom akceptacji przez rynek i konsumentów. W pierwszych dwóch kwartałach 2013 roku 5 Źródło: European Commission, Excise Duty Tables Part III Manufactured Tobacco, July 2013, excise_duties-part_iii_tobacco_en.pdf, [dostęp ] 7

8 przychody do budżetu z tytułu podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe istotnie spadły w wyniku znacznego zmniejszenia się legalnego rynku wyrobów tytoniowych. 6 Mając na uwadze powyższe procesy, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców wskazuje również, że od wielu lat odsetek palaczy tytoniu w Polsce jest stały i utrzymuje się na poziomie 30-31% dorosłych Polaków. Obserwujemy zatem stale malejącą sprzedaż legalnych papierosów, spadające wpływy do budżetu w roku bieżącym oraz stały odsetek osób palących. Wnioskiem łączącym niemal wszystkie stanowiska zgłoszone do Rządowego Centrum Legislacji, jest podkreślenie dużego i rosnącego udziału szarej strefy na rynku tytoniowym. Tabela 1: Wykaz interesariuszy uczestniczących w konsultacjach społecznych na temat projektu podwyższającego podatek akcyzowy na wyroby tytoniowe. 7 Lp. Interesariusz Sprzeciw wobec skali podwyżek 1 British American Tabacco Polska Trading sp. Z o.o. Popierają stosowany przez MF sposób podwyżek stawka % pozostaje na poziomie 31,41% a podwyżka następuje poprzez element kwotowy Postulują zmniejszenie stawki % 2 Business Centre Club Podkreślają rosnącą skalę nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi 3 Federacja Związków Zawodowych Pracowników Przemysłu Tytoniowego w Polsce TAK TAK 4 Imperial Tabacco Polska Manufacturing S.A. 6 Źródło: Ernst & Young, Ocena mechanizmu opodatkowanie papierosów podatkiem akcyzowym w 2013 r., Czerwiec Źródło: Opracowanie własne na podstawie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, [dostęp: ] 8

9 5 Imperial Tabacco Polska S.A. 6 JTI Polska sp. z o.o. 7 Krajowa Izba Gospodarcza 8 Krajowe Stowarzyszenie Przemysłu Tytoniowego TAK TAK 9 Krajowy Związek Plantatorów Tytoniu Lublin 10 Lewiatan TAK TAK 11 Okręgowy Związek Plantatorów Tytoniu w Augustowie 12 PH M Kawa TAK TAK 13 Philip Morris Polska Distribution sp. z o.o. 14 PHP BJB sp. z o.o. TAK TAK 15 Polska Izba Handlu TAK TAK 16 Polski Związek Plantatorów Tytoniu Kraków 17 Polskie Stowarzyszenie Przemysłu Tytoniowego TAK TAK 18 Pracodawcy RP TAK TAK 19 WZZ Sierpień 80 w Imperial Tobacco Polska Manufacturing S.A. 20 Związek Przedsiębiorców i Pracodawców Pośród interesariuszy branży tytoniowej widać dwa odrębne głosy w zakresie struktury akcyzy. Tylko dwa podmioty: Philip Morris Polska Distribution sp. z o.o. (PMI) oraz Polski Związek Plantatorów Tytoniu z Krakowa, są przeciwni obecnej strukturze akcyzy na wyroby tytoniowe. Większość uczestników rynku popiera stosowany przez Ministerstwo Finansów, 9

10 sposób podwyższania akcyzy poprzez stawkę kwotową przy utrzymaniu procentowej na stałym poziomie 31,41%. PODSUMOWANIE KONSULTACJI SPOŁECZNYCH Ocena procesu konsultacji społecznych w zakresie projektu ustawy wprowadzającej zmiany w podatku akcyzowym na wyroby tytoniowe musi pozostać krytyczna. Ministerstwo Finansów złamało zasady dialogu społecznego niemal na każdym jego etapie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prowadzenie konsultacji zewnętrznych w ekstraordynaryjnie przyspieszonym trybie (pięć dni roboczych), jest niedopuszczalne, szczególnie gdy dotyczy tak szczegółowego projektu legislacyjnego oraz branży odpowiadającej za dwadzieścia kilka miliardów złotych wpływów podatkowych do budżetu państwa każdego roku. Co więcej, pomimo sprawnego i szybkiego odzewu przez podmioty zainteresowane (20 podmiotów reprezentujących branżę), przedstawione argumenty dotyczące skali podwyżki i szarej strefy zostały zignorowane i pozostawione niemal bez odpowiedzi. Nie można bowiem uznać za odpowiedź zdawkowego podsumowania konsultacji zawartego w projekcie przesłanym Radzie Ministrów 1 października 2013 r., nie odnoszącego się do większości merytorycznych postulatów zgłaszanych przez interesariuszy: - bez komentarza pozostawiono m.in. protest całej branży przeciwko skali podwyżki, która jak wykazywano jest de facto dwukrotnie wyższa niż twierdzi Ministerstwo Finansów. Wszystkie podmioty jednoznacznie uznały skalę podwyżki akcyzy za zbyt wysoką i apelowały o zmianę w tym zakresie. Przedstawiciele branży nie spotkali się w jakąkolwiek informacją zwrotną i debatą w tym zakresie; - zlekceważono masowo podnoszony problem rosnącego nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi, bo trudno nazwać merytoryczną odpowiedzią zbiór generalnych stwierdzeń ( Oczywiście należy mieć świadomość, że wyższe ceny legalnie sprzedawanych wyrobów 10

11 tytoniowych stanowią większą pokusę dla realizacji nieopodatkowanych zysków z tytułu przemytu i nielegalnej produkcji tych wyrobów ) 8, nie odnoszących się do skali nielegalnego rynku papierosów i tytoniu do palenia, a jedynie w zupełnie abstrakcyjny sposób promujące domniemaną skuteczność, podlegającej Ministerstwu Finansów, Służby Celnej na tle innych służb państwowych. Brak odniesienia się przez stronę rządową do argumentów prezentowanych przez tak dużą liczbę podmiotów, jest zaprzeczeniem istoty i idei konsultacji społecznych. Rzeczywisty proces konsultacji musi być dwustronny, pozwalający stronom na wymianę danych i poglądów oraz zakładający możliwość rewizji pierwotnej propozycji pod wpływem merytorycznych argumentów, szczególnie jeśli są podnoszone przez wszystkich interesariuszy. W przypadku omawianej sprawy tak się nie stało. Przedstawiona przez Ministra Finansów ocena skutków regulacji musi również budzić inne wątpliwości. W projekcie napisano, że producenci i dystrybutorzy tytoniu w Polsce ostatecznie decydują o cenach swoich produktów, tym samym oni ostatecznie mają wpływ na akceptacje ich produktów przez rynek i konsumentów. Niestety, wnioskodawca projektu ustawy nie informuje, że wskutek agresywnej polityki fiskalnej, udział podatków w przeciętnej cenie detalicznej paczki papierosów wzrastał z poziomu 68% w 2003 r. do przeszło 82% w roku Oznacza, to że producenci i dystrybutorzy mają bardzo ograniczone możliwości rzeczywistego kształtowania cen swoich produktów. Wydaje się zatem, że Ministerstwo Finansów celowo nie przedstawia tych danych, aby móc utrzymać argument o swobodzie kształtowania cen w branży tytoniowej, a jednocześnie być w stanie proponować po raz kolejny wysoką podwyżkę akcyzy. 8 Źródło: Biuletyn Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, Ocena Skutków Regulacji, s. 14, [dostęp ] 9 Źródło: Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Uwarunkowania prawne oraz polityka podatkowa państwa, a rynek pracy w polskiej branży tytoniowej, Warszawa, maj

12 Zachowanie Ministerstwa Finansów mające miejsce w opisywanym procesie konsultacji jest zastanawiające z uwagi na fakt, że duża część podmiotów zewnętrznych w części wspierała wybrane zapisy projektu ustawy. Dziesięć podmiotów (w tym wszyscy producenci z wyjątkiem jednego, związki zawodowe, związki pracodawców, plantatorzy) pozytywnie oceniło obecną strukturę akcyzy i sposób podwyżek akcyzy, tj. podwyższenie stawki kwotowej przy jednoczesnym utrzymaniu stawki procentowej na poziomie 31,41%, a jedynie dwa (Philip Morris Polska Distribution sp. z o.o. oraz Polski Związek Plantatorów Tytoniu) promowały zmianę obecnej struktury opodatkowania wyrobów tytoniowych poprzez znaczące obniżenie stawki procentowej. Tylko w przypadku struktury akcyzy (w dokumencie Ocena Skutków Regulacji przesłanym na Radę Ministrów) co należy pozytywnie podkreślić Ministerstwo Finansów w obszerny i merytoryczny sposób argumentuje że: - Dokonując oceny wyboru relacji między stawką kwotową i procentową opodatkowania akcyzą wyrobów tytoniowych wzięto pod uwagę, że system oparty na podnoszeniu stawki kwotowej, przy pozostawieniu wysokości stawki procentowej na poziomie 31,41% zapewnia równomierność podnoszenia wszystkich cen detalicznych papierosów oraz tytoniu do palenia, bez względu na segment cenowy, w którym się znajdują. -System taki wprowadzi równomierny wzrost cen detalicznych dla wszystkich poziomów cenowych tych wyrobów. - Zapobiegnie to sytuacji nierównomiernego wpływu podwyższenia stawek podatku akcyzowego na poszczególne segmenty cenowe wyrobów tytoniowych i zrealizuje cel społeczny poprzez równomierne obciążenie podwyżką zarówno tanich, jak i drogich wyrobów tytoniowych Źródło: Biuletyn Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, Ocena Skutków Regulacji, s. 14, [dostęp ] 12

13 Ocena skutków regulacji podkreśla również, że z wyjątkiem dwóch, pozostałe podmioty, które zgłosiły swoje opinie do projektu ustawy, poparły przyjętą dla wyrobów tytoniowych strukturę opodatkowania akcyzą. Dodatkowo, zdecydowana większość interesariuszy bardzo pozytywnie oceniła uszczelnienie systemu w zakresie handlu tytoniem. Chodzi tutaj głównie o definicję i eliminację tzw. tytoniu mokrego, który w bieżącym rynku pozostawał poza systemem akcyzowym. Po stronie uczestników rynku nie mieliśmy zatem do czynienia ze skrajną krytyką. Była to próba podjęcia merytorycznej debaty o istotnych wyzwaniach i problemach branży. Niestety, sektor publiczny reprezentowany w tej kwestii przez Ministerstwo Finansów, nie sprostał oczekiwaniom pracodawców i pracowników branży tytoniowej w Polsce. Być może zachowanie urzędników można tłumaczyć świadomością braku spójności prowadzonej polityki. Z jednej strony, poprzez wzrost akcyzy próbuje się realizować cel fiskalny i utrzymywać wpływy do budżetu, z drugiej strony wpływa to na rozwój szarej strefy, którą teoretycznie Ministerstwo Finansów ma w obowiązku zwalczać. REKOMENDACJE analiza argumentacji przedstawionej przez wszystkich interesariuszy branży tytoniowej w ramach konsultacji społecznych; merytoryczna odpowiedź na najważniejsze uwagi zgłoszone przez uczestników rynku, w szczególności dotyczące agresywnej polityki akcyzowej oraz rozwoju szarej strefy; prowadzenie otwartej debaty w gronie wnioskodawcy (Minister Finansów), ustawodawcy oraz interesariuszy branży 13