Dyscyplina finansów publicznych 2012

Transkrypt

1 Dyscyplina finansów publicznych 2012 Obja nienia do nowelizacji ustawy o odpowiedzialno ci za naruszenie dyscypliny finans w publicznych Kary i polityka karania Tekst ustawy w brzmieniu z r.

2

3 Dyscyplina finansów publicznych wydanie Stan prawny: luty 2012 Redaktor prowadzący: Mirosław Typek Projekt graficzny okładki: Dariusz Ziach Korekta: Bożena Hałuszczyńska Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. Wszelkie prawa zastrzeżone. Opinie zawarte w niniejszej publikacji wyrażają osobisty punkt widzenia Autorów. Wydawnictwo C.H. Beck nie ponosi odpowiedzialności za zawarte w niej informacje. Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, Warszawa tel.: , faks: Skład i łamanie: PanDawer Druk: P.W.P. Interdruk, Warszawa ISBN: ISBN e-book:

4 Spis treści Wykaz skrótów... V Literatura uzupełniająca... VI Wstęp... VII 1. Pojęcie i zakres dyscypliny finansów publicznych Ogólna charakterystyka zmian wprowadzonych nowelizacją z r Podmiotowy zakres odpowiedzialności Zakres odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych Odpowiedzialność pracownika jednostki sektora finansów publicznych lub innej osoby, której powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce Główny księgowy jednostki sektora finansów publicznych Gromadzenie dochodów i przychodów publicznych Gospodarowanie należnościami przypadającymi sektorowi publicznemu Przekazywanie środków, dokonywanie wpłat do budżetu Dotacje Dokonywanie wydatków ze środków publicznych Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne Gospodarowanie środkami unijnymi lub zagranicznymi Realizacja zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych Niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych Składki i wpłaty obligatoryjne Zamówienia publiczne Inwentaryzacja Sprawozdawczość Odpowiedzialność głównego księgowego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych od r Prowadzenie rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych Sprawozdawczość Wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi Wstępna kontrola zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym Kontrasygnata głównego księgowego a odpowiedzialność za zamówienia publiczne III

5 Spis treści 14. Kontrola zarządcza Czynności osób nieupoważnionych do ich dokonania Kwota minimalna Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Odpowiedzialność za czyn zawiniony Odpowiedzialność za czyn karygodny Kary i polityka karania Upomnienie Nagana Kara pieniężna Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi Odstąpienie od wymierzenia kary Organizacja organów właściwych do egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych Krąg podmiotów uprawnionych i zobowiązanych do złożenia zawiadomienia Treść zawiadomienia Prawa i obowiązki zawiadamiającego o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych Informacja o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych Regulacje przejściowe dotyczące przebiegu postępowania w związku ze zmianą przepisów Prawnomaterialne podstawy odpowiedzialności Zasady prowadzenia postępowania Odpowiedzi na pytania Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 17 grudnia 2004 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114) (brzmienie od 11 lutego 2012 r.) IV

6 Wykaz skrótów 1. Ustawy DyscFinU... ustawa z r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) FinPublU... ustawa z r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz ze zm.) KK... ustawa z r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KPC... ustawa z r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) Nowelizacja z r.... ustawa z r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 240, poz. 1429) RachU... ustawa z r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz ze zm.) ZamPublU... ustawa z r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) 2. Inne skróty GKO... Główna Komisja Orzekająca WSA... wojewódzki sąd administracyjny V

7 Literatura uzupełniająca Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów (zakładka Dyscyplina finansów publicznych ) Baza orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów (zakładka Dyscyplina finansów publicznych ) L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2012 (w przygotowaniu) VI

8 Wstęp Książka stanowi praktyczny komentarz do zmian wprowadzanych ustawą z r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 240, poz. 1429). Z racji kręgu odbiorców, którymi są przede wszystkim (choć nie jedynie) główni księgowi jednostek sektora finansów publicznych, komentarz koncentruje się przede wszystkim na wskazaniu wpływu zmian normatywnych na zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Inne zagadnienia, niedotyczące bezpośrednio odpowiedzialności głównego księgowego, nie mogły jednak zostać pominięte, ze względu na szczególną pozycję, jaką główny księgowy zajmuje w strukturze organizacyjnej jednostki, i jego wpływ na gospodarkę finansową. To m.in. przy pomocy głównego księgowego kierownik jednostki sprawuje kontrolę zarządczą w jednostce, podejmuje decyzje o zaciąganiu zobowiązań i dokonywaniu wydatków ze środków publicznych, gospodarce należnościami przypadającymi jednostce i realizacji zaciągniętych przez nią zobowiązań. Zmiany wprowadzane nowelizacją z r. mają trojakiego rodzaju charakter. Część z nich stanowi nowe konstrukcje normatywne, nieznane dotychczas obowiązującemu ustawodawstwu. Chodzi przede wszystkim o odpowiedzialność głównego księgowego za wykonywanie wstępnej kontroli i odpowiedzialność pracowników (oraz innych osób) za czynności związane z przygotowaniem, a także prowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zachowania te kwalifikowane były dotychczas jako czynności o charakterze pomocniczym, ułatwiającym podmiotowi decyzyjnemu, tj. kierownikowi jednostki lub pracownikowi wyposażonemu w kompetencje do współuczestnictwa w gospodarce finansowej jednostki, naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednakże ani główny księgowy, ani pracownik przygotowujący lub prowadzący postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, nie mogli być pociągnięci do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponosząc najwyżej konsekwencje pracownicze lub dyscyplinarne. Inne zmiany poprzestają na modyfikacji dotychczasowych reguł odpowiedzialności, niekiedy je rozszerzając. Chodzi w szczególności o odpowiedzialność kierownika jednostki za kontrolę zarządczą związaną z dyscypliną finansów publicznych lub VII

9 Wstęp zmiany w redakcji zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych lub zaciągania zobowiązań (art. 11 i 15) uwzględniające dotychczasową linię orzecznictwa administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Usprawnieniu postępowania i eliminacji uruchamiania systemu odpowiedzialności w sprawach drobnych, wręcz groszowych, służyć ma uzależnienie bezprawności zachowania, w odniesieniu do większości czynów kwalifikowanych jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, od przekroczenia określonej kwoty, nazwanej w ustawie kwotą minimalną (art. 26). Trzecią grupę zmian stanowią nowe regulacje dotyczące ustroju organów powołanych do egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (głównie zmniejszenie liczebności komisji orzekających) oraz związane z przebiegiem postępowania, jak np. przyznanie podmiotowi składającemu zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny prawa zaskarżania postanowień rzecznika dyscypliny o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub określenie praw i obowiązków świadków powoływanych w postępowaniu. Przedmiotowe, podmiotowe i proceduralne zmiany w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych mają zwiększyć skuteczność jej egzekwowania, surowość orzekanych kar oraz zredukować koszty utrzymania aparatu administracyjnego. Sama zmiana przepisów prawnych nie wystarczy jednak, aby instytucja odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zaczęła spełniać swoje ustawowe cele, stanowiąc zasadniczy rodzaj odpowiedzialności prawnej za nieprawidłowości związane z groszem publicznym. Konieczna jest zmiana w filozofii dochodzenia odpowiedzialności przez organy postępowania i odejście od tendencji wyszukiwania wszelkich możliwych okoliczności łagodzących, zmniejszających odpowiedzialność sprawcy nieprawidłowości. Należy bowiem pamiętać, że również przed uchwaleniem zmian istniały prawne instrumenty, których odpowiednie stosowanie mogłoby zwiększyć szacunek dla publicznych środków. W praktyce natomiast większość sytuacji, w których przypisano sprawcy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansowej (tzn. ustalono, że naruszył prawo, jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności, a czyn jest zawiniony i szkodliwy dla finansów publicznych), kończyła się zidentyfikowaniem tak wielu okoliczności łagodzących, że odstępowano od wymierzenia, nawet symbolicznej, kary upomnienia. Posługując się komentarzem, należy pamiętać, że stanowi on opartą wprawdzie na regułach interpretacji tekstów prawnych i analizie wcześniejszego orzecznictwa sądowego i sądowo-administracyjnego, ale jedynie propozycję możliwej wykładni przepisów. Nie można wykluczyć sytuacji, w której komisja orzekająca przyjmie inną koncepcję przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych albo od niej uniewinni. Bez wątpienia jednak jako niezmiennie aktualne traktować należy dwie wskazówki. Zwykle dobre efekty w każdym postępowaniu, również w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przynosi czynny udział w postępowaniu, VIII

10 Wstęp jeżeli nie osobiście, to przynajmniej za pośrednictwem obrońcy (którym może być każda osoba pełnoletnia, nie tylko pełnomocnik profesjonalny, adwokat lub radca prawny). A od niesatysfakcjonującego rozstrzygnięcia należy się odwoływać do organu wyższej instancji. Autorka będzie wdzięczna za opinie i uwagi dotyczące zagadnień przedstawionych w komentarzu, kierowane pod adresem ludmila.lipiec@gmail.com. IX

11

12 1 Pojęcie i zakres dyscypliny finansów publicznych Problematykę odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje ustawa z r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm., dalej DyscFinU ) w brzmieniu ustalonym przez ustawę z r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 240, poz ze zm., dalej nowelizacja z r. ) wraz z dwoma rozporządzeniami wykonawczymi (rozporządzenie Rady Ministrów z r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela, Dz.U. Nr 136, poz. 1143, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z r. w sprawie rejestru prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, Dz.U. Nr 136, poz. 1144). Nowelizacja ta wchodzi w życie r. Katalog czynów kwalifikowanych jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zamknięty i nie może być rozszerzany w drodze wykładni. Nawet jeżeli konkretne zachowanie będzie dla finansów publicznych szkodliwe, naganne i karygodne, ale nie zostało opisane w art. 5 18c DyscFinU, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansowej, choć może stanowić czyn karalny na podstawie innych przepisów (odpowiedzialność karna, karna skarbowa, odpowiedzialność cywilna, pracownicza, na podstawie ustawy o finansach publicznych itp.). Zakres dyscypliny finansów publicznych został przedstawiony w tabeli 1. 1

13 1. Pojęcie i zakres dyscypliny finansów publicznych Tabela 1. Zakres dyscypliny finansów publicznych Dyscyplina finansów publicznych dotyczy: finansów publicznych środków publicznych Do r. Od r. procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; 2) wydatkowanie środków publicznych; 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne; 5) zarządzanie środkami publicznymi; 6) zarządzanie długiem publicznym; 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł Wyłączenie: Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stosuje się do: należności celnych i należności podatkowych stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego określania, ustalania, poboru lub wpłaty należności celnych i należności z tytułu podatków i opłat, o których mowa w art. 2 1 pkt 1 i 3 ustawy z r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg i zwolnień w zakresie tych należności (z zastrzeżeniem art. 161) 1 Zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności. 2

14 1. Pojęcie i zakres dyscypliny finansów publicznych Dyscyplina finansów publicznych dotyczy: jednostek sektora finansów publicznych Do r. Od r. Formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, państwowe fundusze celowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe i samorządowe osoby prawne Rodzaje możliwych naruszeń dyscypliny w jednostkach sektora finansów publicznych art. 5 18c jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych Przykłady jednostek spoza sektora finansów publicznych osoby fizyczne (np. prowadzące działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, osoby realizujące zadania zlecone przez administrację rządową lub samorządową) lub grupy tych osób (np. komitety społeczne różnych przedsięwzięć o charakterze publicznym), a także osoby prawne (np. przedsiębiorstwa, spółki prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia, organizacje samorządu gospodarczego lub samorządu zawodowego, Kościoły i związki wyznaniowe, instytuty badawcze) Rodzaje możliwych naruszeń dyscypliny w jednostkach spoza sektora finansów publicznych art. 5 (należności), art. 9 (odpowiedzialność beneficjenta dotacji), art. 13 (środki unijne lub zagraniczne), art. 17 (zamówienia publiczne) Zmiana: Z zakresu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nowelizacja z r. wyłącza, poza należnościami podatkowymi i należnościami celnymi, również należności z tytułu opłaty skarbowej, opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych, oraz opłat, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Powiązania pomiędzy gospodarką finansową a odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny zostały przedstawione w tabeli 2. 3

15 1. Pojęcie i zakres dyscypliny finansów publicznych Tabela 2. Zasady gospodarki finansowej a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Treść zasady gospodarki środkami publicznymi 1) Zasada przestrzegania upoważnienia do wydatkowania środków publicznych Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych 2) Zasada legalizmu wydatkowania środków publicznych Wydatki publiczne powinny być dokonywane przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków 3) Zasada dyrektywnego charakteru wydatków publicznych Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych wydatki oraz łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit 4) Zasada terminowości i roczności wydatków publicznych Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań 5) Zasada konkurencyjności i równego dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy Podstawa prawna Art. 44 FinPublU Art. 44, 169, 207, 252 FinPublU Art. 52 ust. 1 pkt 2 FinPublU Art. 44 FinPublU Art. 44 ust. 4 FinPublU Konsekwencje naruszenia zasady kwalifikowanej jako naruszenie dyscypliny Art. 11 i art. 18c DyscFinU Art. 7, 8, 9, 11 i 18c DyscFinU Art. 11 i 18c DyscFinU Art. 11, 14, 16 i 18c DyscFinU Art. 8, 13, 17, 17a i art. 18c DyscFinU 4

16 1. Pojęcie i zakres dyscypliny finansów publicznych Treść zasady gospodarki środkami publicznymi 6) Zasada przestrzegania upoważnienia do zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne Jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem ustawowych ograniczeń Podstawa prawna Art. 46 FinPublU Konsekwencje naruszenia zasady kwalifikowanej jako naruszenie dyscypliny Art. 15, art. 18b i art. 18c DyscFinU 7) Zasada audytu wewnętrznego Art. 272 FinPublU 8) Zasada kontroli Art. 54 ust. 1 pkt 3, art. 69 ust. 1 pkt 3 FinPublU Art. 18a DyscFinU Art. 18b i 18c DyscFinU 9) Zasada odpowiedzialności kierownika jednostki za całość gospodarki finansowej Art. 53 ust. 1 FinPublU Art. 5 18c DyscFinU 5

17

18 2 Ogólna charakterystyka zmian wprowadzonych nowelizacją z r. Potrzeba wprowadzanych zmian uzasadniana jest przede wszystkim słabościami w egzekwowaniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ujawnionymi w toku ponad sześciu lat obowiązywania ustawy, przede wszystkim znikomym wypełnianiu funkcji represyjnej wobec sprawców nieprawidłowości w finansach publicznych oraz co za tym idzie niewystarczającym oddziaływaniem ogólnoprewencyjnym, związanym z kształtowaniem prawnej świadomości dysponentów środków publicznych w kierunku legalności gromadzenia i rozdysponowania publicznego grosza 1. Zgodnie z deklarowanymi celami nowelizacja z r. powinna przyczynić się do: poprawy skuteczności i sprawności egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, usprawnienia działania organów orzekających oraz procedury, racjonalizacji ponoszonych kosztów dochodzenia odpowiedzialności, głównie poprzez zmniejszenie liczby komisji orzekających i wynagrodzeń jej członków, wzmocnienia zapobiegawczej i dyscyplinującej roli postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sferze finansów publicznych, uporządkowania regulacji oraz zwiększenia precyzji niektórych przepisów. Uchwalone zmiany dotyczą kwestii materialnoprawnych, jak również ustrojowych i proceduralnych. Obejmują one wszystkie segmenty odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, której przypisanie wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: odpowiedzialności przedmiotowej zaistnienia czynu o znamionach określonych w ustawie, określonego w art. 5 18c DyscFinU, 1 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 4465, str

19 2. Ogólna charakterystyka zmian wprowadzonych nowelizacją z r. 8 odpowiedzialności podmiotowej istnienie po stronie sprawcy podmiotowej zdolności do ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zawinionego charakteru działania lub zaniechania, karygodności działania lub zaniechania. W wyniku nowelizacji: poszerzono przedmiotowy i podmiotowy zakres odpowiedzialności, zmodyfikowano reguły jej ponoszenia (głównie poprzez rezygnację z podziału na umyślne i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych), przeredagowano wytyczne w zakresie wymiaru kar oraz ograniczono dopuszczalność stosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Zmiany proceduralne i organizacyjne polegają w szczególności na redukcji liczby resortowych komisji orzekających i zmianie zasad ich wynagradzania. Przedmiotowy zakres odpowiedzialności, czyli katalog czynów kwalifikowanych jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określony jest art. 5 18c DyscFinU. Nowelizacja z r. rozszerza zakres karalności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych o kilka nowych działań lub zaniechań (np. art. 13, 17, 18b i 18c DyscFinU), część z dotychczas funkcjonujących deliktów finansowych uległa redefiniowaniu (np. art. 11, 15, 16 DyscFinU). Żaden czyn stanowiący dotychczas naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie został zdepenalizowany. Przyjmując jako kryterium podziału dobro prawne chronione przez poszczególne delikty określone w art. 5 18c DyscFinU, wyróżnić można naruszenia dyscypliny finansów publicznych godzące w procesy: 1) gromadzenia dochodów i przychodów publicznych (nieustalenie należności przypadającej sektorowi publicznemu, niepobranie lub niedochodzenie należności, niezgodne z przepisami umorzenie, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności art. 5), 2) dokonywania wydatków ze środków publicznych (wydatkowanie środków bez lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia art. 11, przekazywanie dotacji ze środków publicznych art. 8, i wykorzystanie dotacji przez beneficjenta art. 9, gospodarowanie środkami unijnymi lub europejskimi art. 13, przeznaczenie przez jednostkę budżetową pobranych dochodów na jej wydatki art. 7), 3) zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne (zaciągnięcie zobowiązania bez albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia art. 15, zamówienia publiczne art. 17, koncesja na roboty budowlane lub usługi art. 17a), 4) wykonywania zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych (niewykonanie zobowiązania skutkujące zapłatą odsetek, kar, opłat lub oprocentowania art. 16, nieterminowe odprowadzanie składek i innych należności obligatoryjnych art. 14, wadliwe rozliczenia z budżetem art. 6),

20 2. Ogólna charakterystyka zmian wprowadzonych nowelizacją z r. 5) gospodarowania mieniem jednostki sektora finansów publicznych i sprawozdawczości z wykonania procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych (nieprawidłowości odnoszące się do inwentaryzacji art. 18 pkt 1, niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej art. 18 pkt 2), 6) związane z zarządzaniem jednostką (kontrola zarządcza art. 18c, nieprowadzenie audytu wewnętrznego art. 18b). Podmiotowa odpowiedzialność za popełnienie czynów o znamionach określonych w art. 5 18c DyscFinU ponoszona jest przez podmioty należące do sektora finansów publicznych, ale również w odniesieniu do niektórych naruszeń, przede wszystkim dotyczących dotacji udzielanych ze środków publicznych, płatności ze środków europejskich i zamówień publicznych, również w odniesieniu do podmiotów spoza tego sektora. Nowelizacja z r. utrzymuje tę regułę, ponadto poszerza i redefiniuje podmiotowy zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej o podmioty zaangażowane w rozdysponowanie i wykorzystanie środków unijnych lub zagranicznych. Pozostawiono zapis, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi zawsze osoba fizyczna. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszona jest wyłącznie za czyn zawiniony. Zapisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają takich warunków. Tam odpowiedzialność jest ściśle określona, bez ustalania przyczyn i motywacji dokonania określonego wydatku lub niezwrócenia środków w terminie. Przykładem może być odpowiedzialność z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wydatkowania dotacji udzielonej z budżetu lub wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, która w ustawie o finansach publicznych związana jest wyłącznie z naruszeniem norm prawno-finansowych. Zmiana: Nowelizacja z r., nie zmieniając reguły odpowiedzialności wyłącznie za czyn zawiniony, rezygnuje z funkcjonującego dotychczas podziału na umyślne lub nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wprowadzając w to miejsce regułę, zgodnie z którą nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Karygodność naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jako kolejna przesłanka odpowiedzialności prawnej, wyznaczana jest przez stopień oceny szkodliwości naruszenia dyscypliny dla finansów publicznych. Wszystkie naruszenia dyscypliny określone w art. 5 18c DyscFinU są dla finansów publicznych szkodliwe, co przesądza o objęciu odpowiedzialnością prawną. W niektórych indywidualnych przypadkach szkodliwość ta 9