Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. II)

Transkrypt

1 Druga część tego cyklu poświęcona jest domniemaniu odpowiedzialności kierownika jednostki za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Niniejsze opracowanie jest drugim z cyklu artykułów omawiających pozycję prawnoustrojową kierownika jednostki sektora finansów publicznych na gruncie ustawy o finansach publicznych 1 oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2. W pierwszej części omówiono definicję kierownika jednostki oraz podstawowe pojęcia z zakresu odpowiedzialności finansowej. Część druga poświęcona jest domniemaniu odpowiedzialności kierownika jednostki za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Część trzecia dotyczyć będzie przesłanek powierzenia przez kierownika obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikom tej jednostki. Model kierownika Orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne wypracowało wzorzec kierownika jednostki sektora finansów publicznych, posiadającego odpowiednie wykształcenie, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie oraz indywidualne predyspozycje, pozwalające na gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych oraz gospodarowanie mieniem w imieniu kierowanej przez siebie jednostki w sposób zgodny z prawem, celowy, oszczędny, z poszanowaniem zasady uzyskania jak najlepszych rezultatów z poczynionych nakładów. Przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy model ten służy do ustalania, czy w konkretnych okolicznościach ów modelowy wykształcony, doświadczony i gospodarny kierownik jednostki mógłby dopuścić się błędu i naruszyć porządek prawny "3. 1 / 6

2 Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych prezentuje następujące tezy o zakresie obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych: - na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych - niezależnie od wykształcenia, jakim się legitymuje - ciąży obowiązek znajomości określonych przepisów, w szczególności ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Kierownik jednostki, przyjmując powierzone mu stanowisko, przyjmuje w ten sposób także pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji. Nie można następnie tłumaczyć się, że wykształcenie pedagogiczne jest niewystarczające do pełnego rozumienia procesów księgowych 4 - zarówno głównej księgowej, jak i sprawującemu nadzór dyrektorowi szkoły, muszą być znane podstawowe obowiązki dotyczące rachunkowości. Osoby, które odpowiadają za określoną sferę działalności publicznej, mają obowiązek znać odpowiednie regulacje prawne i ich przestrzegać 5 - wykształcenie kierownika nie może być szczególną okolicznością, która uzasadniałaby uznanie, iż nie ponosi on z tego tytułu odpowiedzialności 6 - wieloletnia praktyka w jednostce sektora finansów publicznych powinna skutkować zdobyciem niezbędnej wiedzy umożliwiającej prowadzenie gospodarki finansowej bez notorycznego łamania prawa 7 - nieznajomość prawa nie zwalania od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na udzieleniu zamówienia publicznego wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Kierownik państwowej jednostki organizacyjnej należącej do sektora finansów publicznych obowiązany jest do stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych 8 - od osoby będącej dyrektorem administracyjnym jednostki można i należy wymagać znajomości przepisów dotyczących zamówień publicznych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy osoba ta podpisała zarządzenie o konieczności stosowania tych przepisów przez podległe jednostki 9 - kierownik jednostki sektora finansów publicznych, niezależnie od wielkości przyznanych jednostce środków finansowych i ich stosunku do faktycznych potrzeb jednostki, ma obowiązek 2 / 6

3 przestrzegania ustawowo określonych zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, a niedobór środków nie upoważnia do łamania tych zasad 10 - sporządzenie sprawozdania budżetowego przez podległego pracownika, wobec wcześniejszego powierzenia zadań z zakresu rachunkowości, nie zwalnia kierownika jednostki od konieczności weryfikacji przedłożonego dokumentu i odpowiedzialności z tego tytułu. Od kierownika jednostki można wymagać biegłości we wszystkich obszarach działalności jednostki, w tym również zdolności do weryfikacji sprawozdania budżetowego 11 - kierownik jednostki, z racji pełnionej funkcji, powinien znać zasady wydatkowania środków publicznych i konsekwencje ich naruszenia, a w razie wątpliwości interpretacyjnych powinien dokładnie przeanalizować przepisy przed podjęciem decyzji, nie ograniczając się do dania wiary jednej opinii lub tej opinii, która była zgodna z jego oczekiwaniami 12. Za uchybienie obowiązkom w zakresie gospodarki finansowej uznać należy bezgraniczne zaufanie do podległych pracowników odnośnie przestrzegania przez nich obowiązujących przepisów i dokonywania prawidłowej ich interpretacji i zaniechanie dokonania weryfikacji wniosków przedstawionych przez komisję przetargową i podstawowych czynności kontrolnych 13. Odpowiedzialność kierownika za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych Kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość jej gospodarki finansowej. Odpowiedzialność kierownika jednostki rozważać należy przede wszystkim w kontekście odpowiedzialności karnej i karnej skarbowej, instytucji tzw. sankcji systemowych zawartych w ustawie o finansach publicznych oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie bez znaczenia pozostaje oczywiście odpowiedzialność cywilna, np. odszkodowawcza z tytułu czynu niedozwolonego lub sankcja nieważności (np. zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej). Do sankcji systemowych należy przede wszystkim instytucja blokowania planowanych wydatków budżetowych, stosowana w razie stwierdzenia niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków lub naruszenia zasad gospodarki finansowej (art. 154 ust. 1 u.f.p.) oraz pozbawienie prawa korzystania z dotacji budżetowej na trzy lata, w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 145 ust. 6 u.f.p 3 / 6

4 .)14. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszą kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Oznacza to, że kierownik jednostki odpowiada za każdy z czynów spenalizowanych w art u.o.n.d.f.p., mających za przedmiot ochrony prawidłowość gromadzenia dochodów publicznych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, zaciągania i realizacji zobowiązań, udzielania zamówień publicznych oraz inwentaryzację i sprawozdawczość budżetową. Ponadto, spośród kilkudziesięciu deliktów finansowych określonych w art u.o.n.d.f.p., kilku z nich dopuścić może się wyłącznie ściśle określona osoba, tj. właśnie kierownik jednostki sektora finansów publicznych. Szczególna rola kierownika polega na objęciu go reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych także za zaniedbanie lub niewypełnienie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, w sytuacji, gdy zarzut naruszenia dyscypliny postawiony został pracownikowi jednostki, któremu powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Podobnie jak w prawie karnym, tak i w prawie finansowym mówić można o czynach zabronionych o charakterze indywidualnym właściwym, kiedy indywidualna cecha (właściwość) podmiotu jest warunkiem bytu czynu 15. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przewiduje bowiem - inaczej niż art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - - odpowiedzialności za dopuszczenie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez zaniedbanie obowiązków w zakresie nadzoru. 4 / 6

5 Te szczególne" naruszenia dyscypliny finansowej, za które odpowiedzialność ponosić może wyłącznie kierownik jednostki, obejmują: 1. dopuszczenie do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 5 ust. 2 u.o.n.d.f.p.) 2. dopuszczenie do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 11 ust. 2) 3. dopuszczenie do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 16 ust. 2) 4. dopuszczenie do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, związanego z udzieleniem zamówienia publicznego wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 17 ust. 7). Odpowiedzialność za zaniedbanie lub niewypełnienie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, podobnie jak uprzednia odpowiedzialność za niewypełnienie obowiązków w zakresie nadzoru, ma charakter odpowiedzialności subsydiarnej. Do przypisania kierownikowi deliktów określonych w art. 5 ust. 2, art. 11 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 7 u.o.n.d.f.p. niezbędny jest delikt pierwotny, popełniony przez inną osobę (pracownika jednostki) chociażby nie ponosiła ona odpowiedzialności, np. ze względu na brak winy. 1. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz z późn. zm.). 2. Ustawa z dnia 14 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów 5 / 6

6 publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej u.o.n.d.f.p."). 3. Orzeczenie GKO z dnia 19 czerwca 2006 r., DF/GKO /60/06/1353, 4. Orzeczenie GKO z dnia 13 stycznia 2003 r., DF/GKO/Odw.-100/ /2002, LEX nr Wyrok NSA z dnia 10 października 2002 r., III SA 3515/00, niepublikowane). 6. Orzeczenie GKO z dnia 12 czerwca 2006 r., DF/GKO /58/06/1250, 7. Wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2003 r., III SA 3148/00, LEX nr ). 8. Orzeczenie GKO z dnia 4 listopada 2002 r., DF/GKO/Odw.-90/121/2002, LEX nr Orzeczenie GKO z dnia 17 lutego 2005 r., DF/GKO/Odw.-118/160/2004/1431, LEX nr Orzeczenie GKO z dnia 26 stycznia 2006 r., DF/GKO/Odw.-92/121/2005/936, 11. Orzeczenie GKO z dnia 12 czerwca 2006 r., DF/GKO /58/06/1250, 12. Orzeczenie GKO z dnia 26 lipca 2004 r., DF/GKO/Odw.-32/43-45/RN-10-12/2004/521, 13. Orzeczenie GKO z dnia 7 marca 2005 r., sygn. DF/GKO/Odw.-120/163/2004/1376, 14. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, SIP Lex Por. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2000, s / 6