OPINIA. na temat przeprowadzenia przetargu nieograniczonego na: Opracowanie Master Planów dla obszarów Wisły i Odry

Transkrypt

1 Janusz Żelaziński OPINIA na temat przeprowadzenia przetargu nieograniczonego na: Opracowanie Master Planów dla obszarów Wisły i Odry w kontekście przewidywanej jakości Master Planów i ich wpływu na dostosowanie polskiej gospodarki wodnej do wymogów Ramowej Dyrektywy Wodnej Wprowadzenie Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 roku ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (zwana potocznie Ramową Dyrektywą Wodną RDW) zobowiązuje kraje członkowskie do opracowania m. in. Planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Opracowane przez Polskę plany obowiązujące do roku 2015 zostały uznane przez Komisję Europejską (KE) za rażąco niezgodne z ustawodawstwem europejskim. Reakcją na stanowisko KE jest Uchwała NR 118/2013 Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2013 roku w sprawie przyjęcia Planu działania w zakresie planowania strategicznego w gospodarce wodnej. Oto dosłowny cytat z Uchwały Nr 118/213: Komisja Europejska oczekuje od Polski w szczególności opracowania przejściowych dokumentów strategicznych (tzw. MasterPlanów) dla dorzecza Odry i Wisły, które stanowiłyby uzupełnienie obowiązujących planów gospodarowania wodami do czasu ich aktualizacji w 2015 r. i zapewniałyby zgodność projektów przeciwpowodziowych z prawodawstwem europejskim i ustawodawstwem krajowym. Zgodnie z w. w. Uchwałą Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej ogłosił przetarg na Opracowanie Master-Planów dla obszarów dorzecza Wisły i Odry Przetarg został rozstrzygnięty i została wybrana firma Mott MacDonald Polska Sp. Z o. o. Celem niniejszej Opinii jest próba odpowiedzi na następujące pytanie: Czy opracowanie Master Planów zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) spowoduje uzyskanie akceptacji Komisji Europejskiej dla planów gospodarowania w dorzeczach obowiązujących do 2015 roku. 1

2 Analiza SIWZ oraz pytań skierowanych do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przez firmy zainteresowane przetargiem Przeprowadzona analiza SIWZ prowadzi do sformułowania następujących wątpliwości: (1) SIWZ oparty jest na założeniu, że lista inwestycji hydrotechnicznych spełniających wymagania zawarte w RDW tworzy zlewniowy plan gospodarki wodnej. Chodzi tu w szczególności o wymóg, zawarty w RDW, aby dla każdego przedsięwzięcia pogarszającego stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych lub uniemożliwiającego osiągnięcie dobrego stanu ekosystemów przeprowadzona została analiza wykazująca, że: przedsięwzięcie realizuje nadrzędny cel społeczny, przedsięwzięcie realizuje ten cel wykorzystując sposób najmniej inwazyjny w stosunku do środowiska, spośród innych możliwych sposobów osiągnięcia założonego celu. Uzyskanie derogacji czyli odstępstwa od osiągnięcia dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych możliwe jest tylko dla przedsięwzięć spełniających wymienione dwa warunki. Założenie, że lista inwestycji hydrotechnicznych nie inwazyjnych w stosunku do środowiska oraz inwestycji spełniających wymagania potrzebne dla uzyskania derogacji tworzy zlewniowy plan gospodarowania wodami nie jest wprost sformułowane w SIWZ, ale jasno wynika z kontekstu. Po pierwsze zgodnie z Uchwałą Komisja Europejska oczekuje od Polski w szczególności opracowania przejściowych dokumentów strategicznych (tzw. MasterPlanów) dla dorzecza Odry i Wisły, które stanowiłyby uzupełnienie obowiązujących planów gospodarowania wodami do czasu ich aktualizacji w 2015 r. (podkreślenie autora niniejszej opinii). Wynika z powyższego zapisu, że Komisja Europejska (lub Autorzy Uchwały ) traktują obowiązujące plany jako obarczone wadami, które mają być poprawione w ramach Master-Planów. Po drugie ważnym elementem projektu Master-Planuje jest Strategiczna Ocena Oddziaływania na Środowisko (SOOS). Takiej ocenie z definicji poddaje się plany, programy i strategie. SIWZ zakłada, że jeśli poszczególne inwestycje spełniają 2

3 wymienione wyżej warunki oraz zbiór tych inwestycji zostanie pozytywnie zweryfikowany w ramach SOOS to należy inwestycje realizować ponieważ wynikają z planu gospodarowania wodami spełniającego wymogi RDW. Jest to podstawowy błąd zawarty we wszystkich planach i programach tworzonych w Polsce takich jak Program dla Odry 2006, Plan ochrony przeciwpowodziowej dla zlewni Górnej Wisły, Plan ochrony przeciwpowodziowej dla zlewni Wisły Środkowej. Przyczyną błędu jest sposób konstruowania Planu, którego częścią jest lista inwestycji hydrotechnicznych. Wymienione opracowania składają się z dwóch części 1. części opisowej, w której omawiane są cele projektu oraz przywołane akty prawne polskie i europejskie regulujące zasady gospodarowania wodami w tym Dyrektywy Komisji Europejskiej, 2. listy inwestycji hydrotechnicznych proponowanych jako sposób osiągnięcia celów. Lista inwestycji zawiera praktycznie wszystkie możliwe działania, związane z wodami. Czasem związki te są dosyć luźne jak inwestycje związane n. p. modernizacja dróg wojewódzkich wymagające m.in. budowy mostów, lub modernizacje portów morskich. Listy inwestycji hydrotechnicznych zawarte w wymienionych planach i programach stanowią wyraz oczekiwań różnego rodzaju środowisk ( interesariuszy ) takich jak personel KZGW, RZGW i WZMiUW, szukający środków na realizację zadań statutowych, właściciele statków i barek, władz samorządowych i rządowych szukających poparcia wyborców, przedsiębiorstw budownictwa wodnego, biur projektowych, środowisk akademickich i wielu innych. Listą inwestycji do uwzględnienia w Master-Planach jest więc koncertem życzeń służącym pozyskaniu środków publicznych, oraz poparcia społecznego, a nie rezultatem poszukiwania najlepszego w świetle kryteriów technicznych ekonomicznych i środowiskowych sposobu osiągnięcia ważnych celów społeczno ekonomicznych z poszanowaniem obowiązującego prawa. Zgodnie z podstawową zasadą RDW zintegrowanego w skali zlewni zarządzania wodami przy tworzeniu planu gospodarowania wodami należy uwzględniać całość zlewni. Nie można traktować jako planu listy przedsięwzięć hydrotechnicznych, które być może stanowią jeden z wielu możliwych sposobów osiągnięcia celów lokalnych, bez dowodu, że jest to sposób najlepszy i bez uwzględnienia wzajemnego powiązania skutków poszczególnych inwestycji w skali zlewni. 3

4 Podstawowe błędy SIWZ to: potraktowanie koncertu życzeń jako planu, żądanie przeprowadzenia analizy wariantowej tylko w stosunku do inwestycji pogarszających stan ekosystemów wodnych i do wody zależnych t. j. konfliktowych w stosunku do głównego celu RDW (takie podejście może skutkować akceptacją dla realizacji ze środków publicznych przedsięwzięć bezsensownych t. j. nie prowadzących do osiągnięcia zasadnych celów społeczno ekonomicznych), (2). Proponowany w SIWZ podział inwestycji na różne kategorie w zależności od zaawansowania procedur projektowych i decyzyjnych oraz źródeł finansowania to wyraz podejścia właściwego dla środowisk prawniczych i administracyjnych przedsięwzięcie może być bezsensowne ekonomicznie i szkodliwe dla środowiska, ale będzie realizowane ponieważ spełnione zostały wymogi formalne. Zauważmy, że Komisja Europejska krytycznie ocenia Polski system prawny (w tym system ocen oddziaływania na środowisko) 1. Zauważmy ponadto, że w Polskiej praktyce nie żąda się dowodu, iż proponowana inwestycja realizuje jakiś ważny cel uzasadniony przesłankami społeczno ekonomicznymi. Przykładowo w planach ochrony przeciwpowodziowej dla zlewni górnej i środkowej Wisły (to dwa niezależne plany) występują postulaty realizacji licznych zbiorników tak zwanej małej retencji. Nie znam przypadków gdzie poprzez badania symulacyjne udowodniono, że zbiornik małej retencji realizuje ważny cel jakim jest bezwątpienia ochronę przed powodzią, oraz że jest to najlepszy ze względu na kryteria ekonomiczne i przyrodnicze sposób osiągnięcia tego celu. Na marginesie warto zauważyć, iż retencja glebowa i retencja wód podziemnych, często dewastowana przez odwadniające melioracje znacznie przewyższa potencjał retencji zbiornikowej. (3). Przeprowadzono analizę 124 pytań do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i uzyskanych odpowiedzi sformułowanych podczas procedury przetargowej (nie wyczerpuje to pełnej listy pytań i odpowiedzi. Większość pytań dotyczyła procedury przetargowej i uzyskane odpowiedzi nie budzą wątpliwości. Kilkakrotnie sformułowano jednak pytania o zasadniczym znaczeniu: jak można w bardzo 1 Można tu wymienić n. p. Oryginalne teksty komunikatów prasowych Komisji Europejskiej (ze strony internetowej KE) z 21 i 24 stycznia 2013 r. 4

5 ograniczonym czasie przeprowadzić procedurę rzetelnej oceny kilku tysięcy inwestycji? Zauważmy, że w przypadku inwestycji takich jak budowa zbiornika, nowego obwałowania czy regulacji rzeki, które zawsze skutkują pogorszeniem stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych konieczne jest przeprowadzenie analizy wariantowej wykorzystującej badania symulacyjne pozwalające ocenić wpływ inwestycji na obszar oddziaływania obejmujący znaczny odcinek rzeki poniżej i powyżej inwestycji. Nie kwestionując dobrej woli Autorów SIWZ oraz kompetencji zwycięzców przetargu można mieć zasadnicze wątpliwości odnośnie do jakości analiz. Ograniczony czas realizacji znacznej liczby analiz oraz ograniczona dostępność danych obserwacyjno- pomiarowych oraz uwarunkowań przyrodniczych musi skutkować ograniczoną wiarygodnością wyników. Powstaje pytanie o zasadność podejmowania tak ogromnej pracy gdy łatwo przewidzieć liczne protesty odnośnie do uzyskanych wyników zarówno ze strony inwestorów jak i ze strony ekologów. (4). Zarówno plany jak i działania przewidziane w SIWZ (Master-Plany) dotyczą wyłącznie przedsięwzięć hydrotechnicznych szkodzących ekosystemom. Intencja Komisji Europejskiej wydaje się jasną chodzi o możliwość uzyskania derogacji, a tylko w przypadku niemożliwości jej uzyskania zaproponowanie alternatywy mniej szkodliwej dla środowiska. Jest to skutek potraktowania przez Komisję Europejską tworzonych w Polsce planów gospodarowania wodami i planów ochrony przeciwpowodziowej jako dokumentów spełniających elementarne zasady dobrej praktyki. Być może jest to naiwność Komisji Europejskiej z jednej strony i/lub próba uzyskania za wszelką cenę środków ze strony instytucji polskich. Budzi to jednak zasadnicze wątpliwości. Autorzy zarówno planów jak i SIWZ wydają się nie dostrzegać innych poza hydrotechniką możliwości osiągania celów gospodarki wodnej. Jest to przekonanie anachroniczne i wysoce szkodliwe. Oto proste przykłady. Jeżeli tak zwany bilans wodno-gospodarczy (porównanie potrzeb wodnych z dyspozycyjnymi zasobami wodnymi) wskazuje w pewnym obszarze deficyt zasobów wodnych to należy rozważnych wiele możliwych rozwiązań, przykładowo: zastosowanie technologii wodo oszczędnych, n. p. zamianę otwartego obiegu chłodniczego elektrowni na obieg zamknięty, pozwala to zmniejszyć zapotrzebowanie na wodę o 90% łączne wykorzystanie zasobów powierzchniowych i podziemnych. 5

6 likwidację, lub przeniesienie w inny region działalności wymagającej zużywania znacznej ilości wody, wymuszenie oszczędności przez podniesienie cen wody budowę zbiornika retencyjnego, budowę przerzutu wody z innej zlewni Inny przykład to ochrona przeciwpowodziowa. W dziedzinie ochrony przeciwpowodziowej obowiązuje Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w s. Oceny ryzyka powodziowego i zrządzania nim (zwana otocznie Dyrektywą Powodziową DP). Złącznik do dyrektywy p. t: Plany zarządzania zagrożeniem powodziowym zawiera punkt 5 o istotnym znaczeniu: 5. Potraktowanie priorytetowo działań, które propagują zapobieganie szkodom zgodnie z celami dyrektywy 2000/60/EW dotyczącymi niepogarszania i/lub dobrego stanu ekologicznego, chemicznego i jakościowego, takich jak Ochrona terenów bagiennych i obszarów zalewowych, Przywrócenie do pierwotnego stanu zdegradowanych terenów bagiennych i obszarów zalewowych (w tym zakoli rzecznych) zwłaszcza tych, które ponownie łączą rzeki z ich obszarami zalewowymi, Usunięcie z rzek przestarzałej infrastruktury przeciwpowodziowej, Zapobieganie dalszej budowie (infrastruktury, osiedli, etc.) na obszarach zalewowych, Wspieranie projektów budowlanych służących udoskonaleniu istniejących budynków, takich jak fundamenty palowe, Wspieranie praktyk zrównoważonego użytkowania gruntów w zlewniach, takich jak ponowne zalesianie, w celu zwiększenia naturalnego potencjału retencyjnego oraz uzupełnianiu wód gruntowych, Wprowadzanie wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia lub rejestracji długofalowej działalności prowadzonej na obszarach zalewowych, takiej jak budownictwo i rozwój przemysłowy Głównym przesłaniem zarówno DP jak wcześniejszego Dokumentu zawierającego rozwiązania optymalne (dostępnego na stronie internetowej Komisji Europejskiej) jest teza iż: 6

7 Sukces w ochronie przed powodzią można osiągnąć tylko poprzez działania interdyscyplinarne (planowanie przestrzenne, systemy ubezpieczeń, edukację, systemy alarmowe, sprawną ewakuację, budownictwo hydrotechniczne, oraz przywrócenie naturalnych obszarów retencyjnych zniszczonych przez melioracje, obwałowania i regulację rzek). Wstępna analiza projektów hydrotechnicznych Lista przedsięwzięć hydrotechnicznych, którą analizowałem obejmuje 5677 pozycji. Dominują przedsięwzięcia o niewielkiej skali. Często należałoby je uznać za działania związane z eksploatacją, a nie przedsięwzięcia inwestycyjne. Nie mniej wyraźne rozróżnienie jest trudne. Np. przedsięwzięcia od Nr 5368 do nr 6674 w zlewni Odry określone jako Bieżące utrzymanie rzeki. Są to działania eksploatacyjne. Określono je jako odbudowę i korekcję koryta rzeki. Zapewne chodzi naprawę zniszczonych budowli regulacyjnych połączoną ze zmianami trasy regulacyjnej. Regulacja zawsze szkodzi ekosystemom. Trzeba więc wykazać, że regulacja służy osiągnięciu ważnego celu społeczno ekonomicznego oraz, że celu tego nie można osiągnąć bez ingerencji w stan środowiska. Zapewne deklarowanym celem jest żegluga. Powstają istotne pytania: czy żegluga śródlądowa jest ważnym celem społeczno ekonomiczny oraz czy cel ten należy realizować ze środków publicznych, w sytuacji gdy występują zasadnicze trudności z osiągnięciem celu głównego RDW t. j. dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Podobne problemy powstają przy analizie setek projektów związanych z melioracją. Typowe zadania to remonty pompowni, jazów i rowów. Być może nie szkodzą one środowisku (trzeba to wykazać), ale powstaje pytanie o zasadność finansowania ze środków publicznych. W Polsce brak państwowych czy społecznych gospodarstw rolnych. Ponadto olbrzymie areały leżą odłogiem podstawową uprawą jest nawłoć. Czy państwo powinno finansować przedsięwzięcia melioracyjne, czy też w sytuacji deficytu środków koncentrować wysiłki na zapewnieniu ogółowi obywateli dostępu do czystej wody. Bardzo liczne projekty przewidują regulację i udrażnianie koryt rzecznych. Takich propozycji jest setki i możliwość rzetelnej oceny wpływu tych przedsięwzięć na środowisko oraz na zwiększenie ryzyka powodzi budzi zasadnicze wątpliwości. Oto przykłady: Regulacja i obwałowanie Górnego Renu spowodowały: 7

8 Skrócenie rzeki z 354 do 273 km, Zmniejszenie powierzchni terenu zalewowego z 1000 km 2 do 140 km 2 Skutki ze względu na ryzyko powodziowe: powódź o powtarzalności ocenianej na początku 20 wieku na 100 lat w stuleciu tym wystąpiła sześciokrotnie. czas przepływu fali powodziowej zmniejszył się z ok. 64 h do 23 h. Zwiększyło to ryzyko nałożenia się fal z dopływów bocznych na falę Renu podniesienie przepływów maksymalnych w Kolonii o ok m 3 /s i odpowiednio stanów wody o 40 cm Są to problemy dyskutowane w licznych publikacjach, które m. in spowodowały podjęcie niezwykle kosztownego programu częściowej renaturyzacji Górnego Renu. Skutki regulacji rzek karpackich Skutki regulacji i tak zwanej zabudowy potoków karpackich opisano w publikacji Zasady dobrej praktyki w utrzymaniu rzek i potoków górskich (zaleconej do stosowania przez Ministra Środowiska). Zasady... przekonująco dokumentują następujące fakty: W wyniku prowadzonych robót istotnie zwiększyły się zagrożenia powodziowe, ponieważ przyspieszenie odpływu wody zawsze skutkuje zwiększeniem intensywności maksymalnych przepływów powodziowych. Kosztowne prace prowadzone w celu ograniczenia szkód powodowanych przez powodzie i erozję zwiększyły te szkody, Regulacja cieku powoduje znaczne przyśpieszenia spływu wód powodziowych. Wykazano, iż jeśli poprzez regulację o 10% przyśpieszymy spływ wód powodziowych i jednocześnie o 10% skrócimy długość cieku to można oczekiwać wzrostu natężenia maksymalnego przepływu fali powodziowej o 38%, co oznacza bardzo poważny wzrost zagrożenia powodziowego. Występują liczne projekty wątpliwe z punktu widzenia tworzenia planów gospodarki wodnej. N. p. liczne przedsięwzięcia związanych z modernizacją dróg wojewódzkich oraz infrastruktury portów morskich w tym instalacji oświetleniowych i dróg dojazdowych. Przebudowa mostu jest przedsięwzięciem technicznym, które może ograniczać ryzyko powodzi. Podobnie jest z umocnienie brzegu rzeki 8

9 zagrażającej rozmyciem drogi. Nie mniej liczne pozycje z tej kategorii potwierdzają wyrażoną wyżej tezę, iż głównym ich celem jest uzyskanie środków publicznych. Pojawiają się w listach zalecanych do wykorzystania w Master-Planach pozycje, których realizacja jest bezdyskusyjnie konieczna i spełnia rygorystyczne wymagania RDW oraz zasady dobrej praktyki. Przykładowo konieczne jest podwyższenie rzędnej prawego wału Wisły w okolicach Ogrodu Zoologicznego, lub instalacja przesłon bentonitowych wałach chroniących Żuławy od powodzi Wiślanych. Takie pozycje stanowią nieznaczny ułamek list inwestycji. Stworzenie takiej krótkiej listy jest stosunkowo łatwe i tanie i taki powinien być zasadniczy cel Mastr-Planów. Niestety z możliwości tej nie skorzystano tworząc w SIWZ postulat wykonanie ogromnej pracy w krótkim terminie, co może negatywnie rzutować na wyniki Wnioski (1) Realizacja Master Planów prowadzi do możliwości uzyskania derogacji dla pewnej liczby inwestycji hydrotechnicznych negatywnie oddziaływujących na stan ekosystemów, lub sformułowania propozycji alternatywnych mniej szkodliwych dla środowiska. Nie wydaje się jednak, aby zmodyfikowane w ramach Master-Planów listy inwestycji stworzyły plany gospodarowania wodami w dorzeczach w pełni zgodne z wymogami prawa europejskiego. Wynika to faktu, iż listy inwestycji analizowane w Master-Planach nie są wynikiem planowania gospodarowania wodami w dorzeczach, lecz przypadkowymi i chaotycznymi listami przedsięwzięć o charakterze listy życzeń różnych interesariuszy. Realizacja Master-Planów ponadto budzi następujące wątpliwości: Nobilituje rozważane dokumenty (Plany gospodarowania wodami w dorzeczach, Plan ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Górnej Wisły, Plan ograniczenia ryzyka powodzi w zlewni Wisły Środkowej, Plan dla Odry 2006) nadając im charakter planów gospodarki wodnej podczas, gdy w znaczna ich część stanowi próbę wyłudzenia środków publicznych. Rzetelne wykonanie pełnego zakresu SIWZ w wymaganym terminie jest nie realne zważywszy na niedostępność danych hydrologicznych, hydromorfologicznych, standardów jakości ekosystemów, adekwatnych modeli symulacyjnych. 9

10 (2) Opracowanie Master Planów to inicjatywa Komisji Europejskiej oparta na założeniu, iż osiągnie się w ten sposób, przynajmniej na pewien czas uporządkowanie chaosu w planowaniu gospodarki wodnej w Polsce. Analiza przeprowadzona w niniejszej opinii pozwala sądzić, że wykonanie i wdrożenie Mstar-Planów zgodnie z opracowanym w Polsce SIWZ może nie spełnić oczekiwań Komisji Europejskiej, natomiast prowadzi do bezzasadnego wykorzystywania środków publicznych i nakładów pracy w sytuacji gdy wymogiem chwili jest: natychmiastowe przystąpienie do realnej reformy polskiego prawa i systemu zarządzania gospodarką wodną zgodnej ze standardami prawa europejskiego, natychmiastowe podjęcie prac nad planem gospodarki wodnej obowiązującym po roku 2015 ograniczenie bieżących działań inwestycyjnych do kilku wybranych przedsięwzięć ograniczających ryzyko powodzi, których społeczno ekonomiczna zasadność nie budzi wątpliwości i dla których brak alternatywnych rozwiązań. 10