Analiza dobrych i złych stron wariantów reformy zarządzania majątkiem gospodarki wodnej (SWOT)

Transkrypt

1 Załącznik Nr 2 do Stanowiska Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie rozdzielenia kompetencji dotyczących zarządzania zasobami wodnymi od utrzymania wód i zarządzania majątkiem Skarbu Państwa w obszarze gospodarki wodnej Analiza dobrych i złych stron wariantów reformy zarządzania majątkiem gospodarki wodnej (SWOT) 1. Założenia do metodyki SWOT: Mocne i słabe strony czynniki wewnętrzne Szanse i zagrożenia czynniki zewnętrzne; Pozytywne strony : mocne strony i szanse, Negatywne strony : słabe strony i zagrożenia. Analizą objęto następujące warianty (dyskutowane w środowiskach zw. z gospodarką wodną): samorządowy, rządowy, mieszany. Każdy z wariantów zakłada istnienie silnej Władzy Wodnej będącej jednostką organizacyjną finansowaną z budżetu państwa. Zgodnie z Projektem Polityki Wodnej Państwa, Założenia Generalne Reformy (KZGW, 2010) uznaje się za niezbędne rozdzielenie kompetencji dotyczących zarządzania zasobami wodnymi od utrzymania wód i zarządzania majątkiem Skarbu Państwa w obszarze gospodarki wodnej. Każdy z poddanych analizie SWOT wariantów zakłada, że autonomiczne zarządzanie zasobami wodnymi w układzie zlewniowym będzie realizowane przez rządową administrację wodną (ministra właściwego ds. gospodarki wodnej, Władzę Wodną i dyrektorów Zarządów Gospodarki Wodnej), za pomocą odpowiednich instrumentów wykonawczych. Zarządzanie to będzie obejmować również wody przybrzeżne i przejściowe w ramach dorzeczy. Administracja rządowa będzie odpowiedzialna za prowadzenie kompleksowej polityki i realizację polityki wodnej państwa na poziomie kraju, regionów wodnych i poszczególnych zlewni. Dla przeprowadzenia analizy wariantów opisanych w p. 3. dokonano identyfikacji najistotniejszych problemów gospodarki wodnej wynikających przede wszystkim z aktualnego stanu zasobów. 2. Opis stanu zasobów w gospodarce wodnej ( bez infrastruktury gminnej, prywatnej, Lasów Państwowych, Urzędu Morskiego) i istotnych problemów. 2.1 Majątek gospodarki wodnej w Polsce pozostaje w administracji: Marszałków (Wojewódzkie Zarządy Melioracji i Urządzeń Wodnych) - ponad 75% rozmiaru, KZGW (Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej) poniżej 25% rozmiaru. Struktura urządzeń gospodarki wodnej: Wyszczególnienie Wielkość [km], [szt.], Łącznie oddziaływania Wielkość [km], [szt.], WZMiUW oddziaływania Wielkość [km], [szt.] RZGW (wg danych GUS) oddziaływania Rzeki i kanały x x 75,47% x 24,53% Wały przeciwpowodziowe ,69% ,31% Stacje pomp ,00% 0 0 0,00% Zbiorniki wodne 269 x 193 x 71,75% 76 x 28,25% zmeliorowany ,00% 0 0 0,00% 1/6

2 Struktura powyższa wynika z podziału wód na: - wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych, - wody istotne dla ochrony przeciwpowodziowej, - wody istotne dla rolnictwa, - wody pozostałe wprowadzone w konsekwencji obecnie obowiązującej ustawy Prawo Wodne. Zapisy te nie znajdują odzwierciedlenia w Ramowej Dyrektywie Wodnej ( regulacji Unii Europejskiej) i Planach Gospodarowania Wodami (opracowywanych w Polsce w dostosowaniu do RDW). Funkcjonujący podział jest przyczyną niejasności kompetencyjnych poszczególnych administratorów zbyt zawiłych dla przeciętnego obywatela. Szczególnie problematyczne w sytuacji występujących klęsk żywiołowych. Konieczne jest wprowadzenie uproszczenia w zakresie przypisania wód płynących: a) administracji rządowej - rzek głównych i granicznych, wraz z budowlami i jeziorami przez które przepływają te wody, b) administracji samorządowej innych wód płynących, wraz z budowlami i jeziorami przez które przepływają te wody. Przyporządkowanie takie zapewni: - całościowe zarządzanie ciekiem wodnym wraz z budowlami, w tym wałami przeciwpowodziowymi, uproszczenie struktury własnościowej w myśl zasady rzeka wraz z budowlami i urządzeniami u jednego zarządzającego, uporządkowanie odpowiedzialności; - sprawniejsze reagowanie w sytuacjach zarządzania kryzysowego, - kompleksowe realizowanie przez administrację publiczną celów gospodarki wodnej, w tym regionalnych z uwzględnieniem transgranicznych. 2.2 Zarządzanie zasobami wodnymi realizowane jest przez Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej podległe Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, które jednocześnie administrują majątkiem Skarbu Państwa. W efekcie jest to często przyczyną konfliktu interesów. W zawiązku z tym konieczne jest rozdzielenie zarządzania zasobami wodnymi od zarządzania majątkiem Skarbu Państwa służącemu gospodarce wodnej. Pozwoli to na wprowadzenie jednolitej struktury funkcjonującej w układzie zlewniowym, oraz uporządkowanie pozwoleń wodno prawnych ( m.in. ze względu na operacyjne współdziałanie zbiorników w czasie powodzi, prowadzenie akcji lodołamania). 2.3 Finansowanie odbywa się przede wszystkim ze środków budżetu Państwa za pośrednictwem różnych Ministerstw, ale także z em środków funduszy celowych (NFOŚiGW, WFOŚiGW) oraz pozyskiwanych środków Unii Europejskiej, z zagranicznych źródeł, z jednostek samorządów terytorialnych (województwa, gminy i powiaty) uzyskiwanych przede wszystkim przez Marszałków. Pozyskiwane środki UE dają szansę poprawy stanu Gospodarki Wodnej niedofinansowanej przez wiele lat, jednak dla osiągnięcia dobrego stanu konieczne jest: a) określenie zasad finansowania gospodarki wodnej (przejściowe i docelowe ) z założeniem iż środki finansowe pochodzące z opłat za korzystanie z wody 2/6

3 pozostają w określonej części w miejscu ich wpływu (na utrzymanie majątku) a w części przeznaczane są na inwestycje, w tym strategiczne, ponadregionalne i regionalne co pozwoli na należyte utrzymanie istniejących urządzeń a jednocześnie zapewni możliwość rozwoju gospodarki wodnej realizowanego zgodnie z dokumentami strategicznymi, b) wprowadzenie zasady zwrotu kosztów - w kosztach funkcjonowania gospodarki wodnej uczestniczą odnoszący korzyści, co jest w ostatecznym efekcie także czynnikiem mobilizującym do poprawy istniejącego stanu, c) określenie harmonogramu zmian w finansowaniu - w określonym okresie przejściowym finansowanie odbywać się winno w znaczącym stopniu ze środków budżetu państwa docelowo zmniejszanym; koniecznym jest wyraźnie wyprzedzające określenie docelowych i przejściowych zasad finansowania i funkcjonowania gospodarki wodnej a także terminów wprowadzania zmian, d) zwiększenie finansowania (brak finansowania zadań w gospodarce wodnej nie poprawi ich realizacji). Pozwoli to na stworzenie perspektyw rozwoju i zainteresowania poprawą obecnej sytuacji. 2.4 Kadry W wyniku długotrwałej już sytuacji niedoboru kadry i funkcjonowania przepisów ograniczających możliwość zdobycia uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie w obszarze gospodarki wodnej stan kadry specjalistycznej w administracji rządowej (RZGW) i samorządowej (WZMiUW) przedstawia się bardzo niekorzystnie: Wyszczególnienie Łącznie [osoby] WZMiUW [osoby] RZGW [osoby] osoby z uprawnieniami do pełnienia samodzielnych funkcji ,8% ,2% i wymaga wprowadzenia szkolnictwa w tym zakresie (m.in. inżynierskie kierunki studiów) oraz zmiany przepisów w zakresie uprawnień budowlanych. 3. Analizie poddano trzy warianty: samorządowy, rządowy, mieszany. 3.1 Model samorządowy Dotychczasowe zadania dyrektorów RZGW w zakresie utrzymania wód i zarządzania majątkiem Skarbu Państwa zostają przekazane samorządom wojewódzkim i następuje ich połączenie z zadaniami realizowanymi dotychczas w granicach administracyjnego podziału kraju przez WZMiUW. Samorządy wojewódzkie będą realizować te zadania w oparciu o plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz warunki korzystania z wód regionu i zlewni, a także zgodnie z dokumentami strategicznymi krajowymi i regionalnymi. Dla sprawnej realizacji zadań wymagane jest nadanie osobowości prawnej WZMiUW. 3/6

4 Słabe strony Trudniejsze niż obecnie prowadzenie spraw gospodarki wodnej na wodach granicznych. Przenoszenie pracowników RZGW do administracji samorządowej (WZMiUW). Mocne strony Jeden gospodarz majątku gospodarki wodnej. Jasne rozdzielenie funkcji władczej nad majątkiem (administracja samorządowa) od kontroli wykonywania zadań (administracja rządowa). Silna motywacja samorządu wojewódzkiego jako właściciela majątku do utrzymywania go w dobrym stanie ze względu na powiązania z samorządem powiatowym i gminnym oraz rozwojem regionalnym a przez to łatwiejsze pozyskanie środków finansowych (także przy udziale zainteresowanych). UE kładzie duży nacisk na zasadę pomocniczości, a ten wariant realizuje tę zasadę w stopniu największym. Samorząd ma większy mandat społeczny do forsowania trudnych i niepopularnych decyzji. Większa sprawność duża kontrola społeczna w miejscu funkcjonowania urządzeń. Zmniejszenie ilości pracowników administracji rządowej. Decentralizacja władzy i większa decyzyjność na poziomie lokalnym. Pełne wykorzystanie środków Unii Europejskiej (rolnictwo). Szanse Budowa i utrzymanie majątku przez samorządy oraz partnerów do realizacji przedsięwzięć przyspieszenie tempa inwestycyjnego. Poprawa istniejącego stanu z wykorzystaniem również środków bezinwestycyjnych (np. współpraca lokalna, regionalna, bezrobotni). Łatwiejsza i sprawniejsza realizacja zamierzeń. Zagrożenia Zróżnicowana zdolność inwestycyjna samorządów może osłabić tempo inwestycji o znaczeniu ponadregionalnym. 3.2 Model rządowy Cały majątek Skarbu Państwa dotyczący gospodarki wodnej oraz zadania utrzymania wód, będące obecnie w gestii RZGW i WZMiUW, zostaną powierzone nowym jednostkom organizacyjnym podległym Władzy Wodnej, działającym w układzie podziału na regiony wodne oraz zlewnie. Słabe strony Scentralizowany system zwiększający administrację rządową. Zwiększenie obciążenia budżetu państwa. Akcja przenoszenia pracowników WZMiUW do administracji państwowej (RZGW). Długotrwały proces realizacji budowy i utrzymania majątku gospodarki wodnej. Słabsze dostosowanie do potrzeb na poziomie regionalnym i lokalnym. Mocne strony Jeden gospodarz majątku gospodarki wodnej. Jednolitość decyzyjna administracji rządowej w zakresie gospodarki wodnej. Szanse Scentralizowanie dystrybucji środków finansowych. 4/6

5 Realizacja dużych inwestycji o znaczeniu ponadregionalnym. Zagrożenia Realizacja zadań inwestycyjnych i utrzymaniowych w słabym dostosowaniu do potrzeb na poziomie regionalnym i lokalnym. Spowolnienie realizacji przedsięwzięć mniejsze zainteresowanie i możliwości pozyskiwania środków na budowę i utrzymanie majątku. Brak zainteresowania budową i utrzymaniem urządzeń melioracji szczegółowych osłabienie sektora rolnictwa. Zagrożenie pełnego wykorzystania środków Unii Europejskiej (rolnictwo). 3.3 Model mieszany (lokalny) Utrzymuje się dwóch głównych administratorów majątku gospodarki wodnej Marszałków Województw (poprzez wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych oraz państwowe jednostki budżetowe na bazie części utrzymaniowej i inwestycyjnej obecnych RZGW. Po stronie rządowej instytucją zarządzającą byłaby nowo utworzona instytucja gospodarki budżetowej podległa bezpośrednio Władzy Wodnej, odpowiednio dla dorzecza Wisły i dorzecza Odry. W jej/ich gestii pozostałyby główne rzeki, drogi wodne, rzeki graniczne oraz zbiorniki wodne zlokalizowane na tych wodach. Pozostałe rzeki wraz z budowlami hydrotechnicznymi przekazane byłyby samorządom wojewódzkim (obecnie realizują WZMiUW). Dla sprawnej realizacji zadań wymagane jest nadanie osobowości prawnej WZMiUW. Natomiast majątek położony w obszarze wód przybrzeżnych oraz morskich wód wewnętrznych i pasa technicznego wód morskich, w zakresie utrzymania wód i zarządzania majątkiem, będzie należał jak dotychczas do administracji rządowej urzędów morskich. Słabe strony Konieczność przemieszczenia pracowników pomiędzy RZGW i WZMiUW - zarobki w sektorze państwowym nie stanowią zachęty do zmiany miejsca pracy; (przemieszczanie kadr dotyczy znacznie mniejszej liczby osób niż w poprzednich wariantach). Mocne strony UE kładzie duży nacisk na zasadę pomocniczości, a ten wariant realizuje tę zasadę w stopniu znaczącym. Sprawniejszy proces realizacji budowy i utrzymania majątku gospodarki wodnej i pozyskiwanie środków finansowych. Najlepsze dostosowanie do potrzeb na poziomie regionalnym i lokalnym. Najmniejsza konieczność przemieszczenia pracowników pomiędzy RZGW i WZMiUW. Najmniejsze koszty zmian i reorganizacji. Pełne wykorzystanie środków Unii Europejskiej (rolnictwo). Szanse Budowa i utrzymanie majątku przez samorządy oraz partnerów do realizacji przedsięwzięć przyspieszenie tempa inwestycyjnego. Zwiększenie zainteresowania samorządów lokalnych poprawą stanu gospodarki wodnej i partycypacją w kosztach (cel bliższy społeczności lokalnej) także przez bezpośrednie powiązanie z realizacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zadań w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Poprawa istniejącego stanu z wykorzystaniem również środków bezinwestycyjnych (np. współpraca lokalna, regionalna, bezrobotni). Łatwiejsza i sprawniejsza realizacja zamierzeń. 5/6

6 Poprawa funkcjonowania urządzeń melioracyjnych. Zagrożenia Zróżnicowana zdolność inwestycyjna samorządów może osłabić tempo inwestycji o znaczeniu ponadregionalnym wariant ten zmniejsza zagrożenie ze względu na zaangażowanie środków samorządów. 4. Podsumowanie Analiza wariantów wskazuje na wariant mieszany jako najkorzystniejszy ze względu na uwarunkowania ; ekonomiczne ( w tym koszty zmian i reorganizacji), społeczne, gospodarcze ( w tym wykorzystanie środków UE). Stwierdzić należy, że niezależnie od zamierzeń reorganizacyjnych konieczne jest: a) rozdzielenie zarządzania zasobami wodnymi od zarządzania majątkiem gospodarki wodnej (Skarbu Państwa) uporządkowanie odpowiedzialności, b) określenie zasad finansowania gospodarki wodnej (docelowe i przejściowe), c) uporządkowanie Ustawy Prawo wodne. 6/6