Swobodny przepływ towarów

Transkrypt

1

2 Patrycja Dąbrowska, Ewa Gromnicka, Łukasz Gruszczyński, Bartłomiej Nowak, Anna Pudło SWOBODNY PRZEPŁYW TOWARÓW

3 Instytut Wydawniczy EuroPrawo Sp. z o.o., 2010 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być reprodukowana, przechowywana i przetwarzana jako źródło danych w jakiejkolwiek formie zapisu bez pisemnej zgody wydawcy. Seria podręczników System prawa Unii Europejskiej Redakcja i korekta CORRECT MEDIA Michał Wiśnicki Redaktor naukowy serii Jan Barcz Redaktor prowadzący Magdalena Wanot Opracowanie typograficzne, skład i łamanie AMGRAF Anna Milczanowska książka do nabycia: księgarnia internetowa Warszawa 2010 ISBN:

4 Informacje o autorach: Patrycja Dąbrowska doktor nauk prawnych; adiunkt w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego, redaktor zarządzający czasopisma Yearbook of Polish European Studies. Rozdział 2 Ewa Gromnicka magister prawa; doktorantka w European University Institute we Florencji, asystent w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego, redaktor zarządzający czasopisma Yearbook of Polish European Studies. Rozdział 2 Łukasz Gruszczyński doktor nauk prawnych (European University Institute we Florencji); adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, redaktor prowadzący czasopisma Polish Yearbook of International Law. Rozdział 3 Bartłomiej Nowak doktor nauk prawnych (European University Institute we Florencji); adiunkt w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie; counsel w Domański Zakrzewski Palinka sp. k.; członek kolegium redakcyjnego pisma Master of Business Administration. Rozdział 1 Anna Pudło magister prawa, doktorantka w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk; asystentka w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie. Rozdział 1

5

6 Spis treści Wykaz akronimów... ix Wykaz skrótów... x Wstęp... xiii 1. Swoboda przepływu towarów w unijnym rynku wewnętrznym (Bartłomiej Nowak, Anna Pudło)... XIV Wprowadzenie... XIV Rozwój historyczny... XIV Rynek wewnętrzny a swoboda przepływu towarów... XIV Unia celna... XIV Definicja towaru... XIV Zakaz nakładania nowych ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł... XIV Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego i protekcjonistycznego... XIV Artykuł 37 TFUE dostosowywanie państwowych monopoli a swoboda przepływu towarów; relacja do art. 106 ust. 2 TFUE (usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym)... XIV-13 Literatura uzupełniająca... XIV-17 Podstawowe dokumenty... XIV-18 Pytania podsumowujące... XIV Zakaz ograniczeń ilościowych i ograniczeń o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych (Patrycja Dąbrowska, Ewa Gromnicka)... XIV Wprowadzenie... XIV Integracja negatywna a integracja pozytywna rynków krajowych w Unii Europejskiej... XIV-21

7 vi Spis treści Zakres harmonizacji prawa krajowego a stosowanie art TFUE... XIV Element transgraniczny w swobodzie przepływu towarów... XIV Zakres zastosowania art TFUE... XIV Zakres podmiotowy adresaci norm prawnych... XIV Zakres przedmiotowy zakazane działania i zaniechania... XIV Zakaz ograniczeń ilościowych w imporcie i zakaz środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w imporcie... XIV Pojęcie ograniczenia ilościowego ( OIL )... XIV Pojęcie środka o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego ( ŚOR )... XIV Fomuła Dassonville... XIV Przykłady praktyczne ŚOR z orzecznictwa sądów unijnych... XIV Usprawiedliwianie ograniczeń krajowych na podstawie art. 36 TFUE... XIV Moralność publiczna... XIV Porządek publiczny... XIV Bezpieczeństwo publiczne... XIV Ochrona zdrowia i życia ludzi, roślin i zwierząt... XIV Ochrona krajowych dóbr kultury... XIV Ochrona własności przemysłowej i handlowej... XIV Zakaz stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych formuła Cassis de Dijon i jej znaczenie... XIV Orzeczenie w sprawie Cassis de Dijon... XIV Doktryna wymogów koniecznych (imperatywnych, nadrzędnych)... XIV Przykłady praktyczne z orzecznictwa sądów unijnych sprawy najnowsze... XIV Zakaz stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych formuła Keck i jej znaczenie... XIV Orzeczenie w sprawie Keck & Mithouard... XIV Znaczenie formuły Keck... XIV Tabela podsumowująca interpretacje art. 34 i 36 TFUE w świetle orzecznictwa ETS... XIV-74

8 Spis treści vii 2.7. Orzecznictwo ETS post-keck oraz najnowsze tendencje w wyrokach dotyczących swobody przepływu towarów... XIV Problem aktualności orzeczenia Keck & Mithouard... XIV Orzecznictwo post-keck i zasada dostępu do rynku stosowana przez ETS... XIV Regulacje krajowe dotyczące warunków produkcji towarów... XIV Regulacje krajowe dotyczące ograniczenia sposobu użycia towarów... XIV Swoboda przepływu towarów a prawa podstawowe chronione przez regulacje krajowe... XIV Swoboda przepływu towarów a import równoległy produktów leczniczych... XIV System TRIS notyfikacja norm i przepisów technicznych... XIV Zakaz ograniczeń ilościowych i środków o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych w eksporcie... XIV Podsumowanie... XIV-100 Literatura uzupełniająca... XIV-101 Podstawowe dokumenty... XIV-102 Pytania podsumowujące... XIV Zasada swobodnego przepływu towarów a prawo Światowej Organizacji Handlu (Łukasz Gruszczyński)... XIV Wprowadzenie... XIV Światowa Organizacja Handlu... XIV WTO i jej struktura... XIV Funkcje WTO... XIV Zasada swobodnego przepływu towarów a GATT XIV Zasada najwyższego uprzywilejowania... XIV Zasada traktowania narodowego... XIV Zasada traktowania narodowego w zakresie podatków (produkty podobne)... XIV Zasada traktowania narodowego w zakresie podatków (produkty konkurencyjne)... XIV Zasada traktowania narodowego w zakresie przepisów wewnętrznych... XIV Zakaz ograniczeń ilościowych... XIV Wyłączenia... XIV-117

9 viii Spis treści 3.4. Bariery techniczne w handlu... XIV Porozumienie TBT... XIV Przepisy techniczne, standardy oraz procedury oceny zgodności... XIV Podstawowe zasady Porozumienia TBT... XIV Porozumienie SPS... XIV Zakres stosowania porozumienia... XIV Dopuszczalność stosowania środków SPS... XIV Inne obowiązki Porozumienia SPS... XIV Podsumowanie... XIV-129 Literatura uzupełniająca... XIV-130 Podstawowe dokumenty... XIV-130 Pytania podsumowujące... XIV-131

10 DSU Dz. Urz. UE Dz. Urz. WE Dz. U. EKPC Wykaz akronimów Uzgodnienie w sprawie zasad i procedur regulujących rozstrzyganie sporów Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności EOG Europejski Obszar Gospodarczy ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (do 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, po 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWWiS Europejska Wspólnota Węgla i Stali GATT 1947 Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu 1947 GATT 1994 Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu 1994 ITO Międzynarodowa Organizacja Handlu JAE Jednolity Akt Europejski OIL ograniczenia ilościowe w swobodnym przepływie towarów SPS Porozumienie w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych TBT Porozumienie w sprawie barier technicznych w handlu

11 x Wykaz akronimów ŚOR TEWEA TEWG TEWWiS TFUE TRIS TS UE TS WE TUE TWE UE WE WTC WTO Zb. Orz. środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej System Notyfikacji Norm i Przepisów Technicznych Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. ETS) Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (zob. ETS) Traktat o Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Wspólnota Europejska (Wspólnoty Europejskie) Wspólna Taryfa Celna Światowa Organizacji Handlu Zbiór Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Wykaz skrótów ang. art. dz. cyt. in. itd. itp. angielski artykuł dzieło cytowane inny i tak dalej i tym podobne

12 Wykaz skrótów xi lit. litera m.in. między innymi nast. następny No. numer (ang.) np. na przykład oprac. pkt por. pt. opracowanie punkt r. rok red. rozdz. porównaj pod tytułem redakcja rozdział t. tom tj. tzn. tzw. to jest to znaczy tak zwany w. wiek

13

14 Wstęp Swoboda przepływu towarów jest jedną z podstawowych zasad kształtujących wewnętrzny rynek UE. Ustanowienie unii celnej, znoszenie barier fiskalnych, harmonizacja przepisów podatkowych czy uchylanie wszelkiego rodzaju barier o charakterze ilościowym i jakościowym stanowią gwarancję zapewnienia pełnej swobody przepływu towarów w ramach rynku wewnętrznego. Przepisy regulujące swobodę przepływu towarów zawarte są przede wszystkim w art Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Artykuł 34 Traktatu stanowi, że: Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi ; art. 35 ustanawia analogiczną regułę w odniesieniu do eksportu, zaś art. 36 określa wyjątki od postanowień dwu wcześniej wspomnianych artykułów. Umożliwia to wprowadzenie ograniczeń wymiany handlowej między państwami członkowskimi, o ile uzasadniają to określone racje, takie jak bezpieczeństwo publiczne, ochrona konsumenta, bezpieczeństwo dostaw lub racje polityki publicznej, ochrony zdrowia lub ochrony środowiska. Artykuł 37 dotyczy z kolei monopoli mających niekorzystny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ponadto z kwestią swobodnego przepływu towarów ściśle związane są art dotyczące unii celnej; art. 33 dotyczący współpracy celnej oraz art TFUE dotyczące podatków. Wszystkie wyżej wymienione artykuły jako instrumenty zmierzające do zapewnienia swobody przepływu towarów mają kluczowe znaczenie dla wspólnego rynku w Unii Europejskiej. Tym samym niniejszy podręcznik w przejrzysty i precyzyjny sposób analizuje podstawowe założenia swobody przepływu towarów.

15 xiv Wstęp Podręcznik podzielony został na 3 rozdziały. Rozdział pierwszy analizuje kwestie zasadnicze dla swobody przepływu towarów, w tym między innymi: rys historyczny, kompetencje organów UE, pojęcie rynku wewnętrznego, instytucje unii celnej, definicje towaru (w tym reguły pochodzenia), kwestie nakładania ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł oraz kwestie podatkowe. Rozdział drugi zajmuje się przede wszystkim kwestią ograniczeń ilościowych oraz środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych. Trybunał Sprawiedliwości UE (ETS) interpretuje szeroko ograniczenia ilościowe określone w art , dążąc do objęcia nimi wszystkich działań mogących utrudniać lub stanowić bezpośrednio lub pośrednio oraz potencjalnie lub faktycznie barierę dla handlu wewnątrz Unii 1. Taka interpretacja w wykonaniu ETS obejmuje nie tylko ustawodawstwo krajowe i instrumenty regulacyjne, lecz także różne rodzaje polityk nie ujętych w oficjalnych dokumentach. Na przykład w sprawie Bulk Oil AG przeciw Sun International 2 Trybunał orzekł, że nieoficjalna polityka rządu brytyjskiego, polegająca na ograniczaniu eksportu ropy naftowej do Izraela, stanowiła działania wywołujące skutek równoważny z ograniczaniem eksportu w znaczeniu art. 29 TWE (obecnie 35 TFUE). Wynika z tego, że wszystkie działania ograniczające eksport lub import, których skutkiem jest nadawanie przewagi własnym produktom krajowym, są zakazane. Jednak w sprawie Cassis de Dijon 3 Trybunał dokonał interpretacji obecnego art. 34 TFUE, zgodnie z którą działania państwowe mogą ograniczać handel, ale tylko wtedy, gdy stosowane są na równi wobec towarów krajowych i importowanych oraz są podejmowane na podstawie zwolnień przewidzianych postanowieniami art. 36 TFUE. Ten ostatni przepis zatem umożliwia państwom członkowskim uzasadnianie wprowadzanych w pewnych okolicznościach barier handlowych lub inaczej mówiąc wprowadzanie praw wyłączności na import lub eksport 4. W rezultacie nawet w sytuacji naruszenia art. 34 lub art. 35 państwa członkowskie nadal mają prawo zakazać importu lub eksportu albo ograniczyć je, uzasadniając to takimi racjami, jak na przykład kwestie bezpieczeństwa publicznego, o ile działanie takie nie stanowi arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczania handlu wewnątrz Unii. Rozdział trzeci znacząco odróżnia ten podręcznik od innych dotyczących swobody przepływu towarów. W tym fragmencie bowiem można znaleźć odniesienie do zewnętrznych relacji handlowych UE w kontekście Światowej 1 Zob. wyrok ETS z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Procureur du Roi przeciw Dassonville, Zb. Orz. 1974, 837. Jednak prawo precedensowe w zakresie eksportu jest bardziej ograniczone. Zob. także L. Hancher, EC Electricity Law, London 1992, s Sprawa 174/84 Bulk Oil AG przeciw Sun International, Zb. Orz. 1986, s Wyrok ETS z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78, Rewe-Zentrale v. Bundesmonopolverwatung für Branntwein (Cassis de Dijon), Zb. Orz s. 649, par Dokładna analiza tych zagadnień znajduje się rozdziale drugim.

16 Wstęp xv Organizacji Handlu (WTO). Unia Europejska jest formalnie samodzielnym podmiotem w międzynarodowych stosunkach handlowych. Dla zewnętrznych partnerów stanowi jednolity obszar celny towary dopuszczone na rynek jednego z państw członkowskich, korzystając z zasady swobodnego przepływu towarów, można dowolnie przemieszczać po jej obszarze. Unia ma również wyłączne kompetencje w dziedzinie handlu zagranicznego (Wspólna Polityka Handlowa). Zakres swobody regulacyjnej Unii Europejskiej w zewnętrznych stosunkach handlowych jest jednak ograniczony zasadami określonymi przez prawo WTO. Dotyczy to również możliwości stosowania pozataryfowych środków regulacyjnych, co ma wpływ na wymianę handlową z innymi członkami WTO. W przypadku towarów podstawowe znaczenie ma tzw. klauzula narodowa (art. I GATT), klauzula najwyższego uprzywilejowania (art. III GATT) oraz zakaz ograniczeń ilościowych (art. XI GATT). Od powyższych zasad przewidziano listę wyjątków obejmujących w szczególności sytuacje, gdy przyjęcie danego środka handlowego jest niezbędne do ochrony moralności, zdrowia i życia ludzkiego lub środowiska naturalnego (art. XX GATT). Oprócz reguł ogólnych GATT, funkcjonują również dwa odrębne porozumienia dotyczące stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych (Porozumienie SPS) oraz innych regulacji technicznych (Porozumienie TBT). Umowy te zasadniczo dopuszczają istnienie barier handlowych w odniesieniu do towarów, wymagają jednak spełnienia ściśle określonych wymagań (np. obowiązek posiadania odpowiedniej oceny ryzyka uzasadniającej wprowadzenie w życie środka sanitarnego lub konieczność uwzględnienia odpowiednich standardów międzynarodowych w procesie regulacyjnym). Powyższe reguły tworzą bardzo skomplikowany system zobowiązań, który jest nieustannie rozwijany w orzecznictwie specjalnych paneli arbitrażowych oraz stałego Ciała Odwoławczego. Ze względu na bardzo wysoki stopień ogólności postanowień umów WTO, analiza tego orzecznictwa jest niezbędna do pełnego zrozumienia zakresu praw i obowiązków poszczególnych członków WTO, w tym i UE [np. określenie kryteriów podobieństwa (ang: likeness) pomiędzy różnymi towarami na potrzebny klauzuli najwyższego uprzywilejowania czy też niezbędność (ang. necessity) danego środka handlowego do celów art. XX oraz porozumień SPS i TBT]. Autorzy

17

18 1. Swoboda przepływu towarów w unijnym rynku wewnętrznym 1.1. Wprowadzenie Zasadniczym elementem wspólnego rynku są tzw. swobody wspólnotowe określone w przepisach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Do klasycznych swobód wymienionych w TFUE należą (według wyliczenia traktatowego): swoboda przepływu towarów, swoboda przemieszczania się pracowników i osób, swoboda przedsiębiorczości, swoboda świadczenia usług oraz swoboda przepływu kapitału i płatności. Niniejszy podręcznik poświęcony jest podstawowej swobodzie promującej wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, czyli swobodzie przepływu towarów. Zasada swobodnego przepływu towarów oznacza, że towary pochodzące z któregokolwiek państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub legalnie wprowadzone na rynek Wspólnoty mogą swobodnie (bez przeszkód administracyjnych, prawnych, technicznych i fiskalnych) przemieszczać się po terytorium (celnym) UE. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) swoboda przepływu towarów jest uregulowana w art TFUE. Ponadto z kwestią swobodnego przepływu towarów ściśle związane są art TFUE dotyczące unii celnej; art. 33 TFUE dotyczący współpracy celnej oraz art TFUE dotyczące podatków.

19 XIV-2 1. Swoboda przepływu towarów 1.2. Rozwój historyczny W latach 50. XX wieku Jean Monnet wystąpił z koncepcją rozwoju integracji europejskiej, która miała przebiegać metodą małych kroków. Jego zdaniem, integracja europejska powinna była odbywać się początkowo w jednym sektorze, aby następnie rozszerzyć się na inne dziedziny 1. Innego zdania był Johan Willem Beyen, który był zwolennikiem idei integracji horyzontalnej. Zaproponował on wówczas utworzenie wspólnego rynku i unii celnej oraz powołanie specjalnego funduszu europejskiego. W dniach 1 4 czerwca 1955 r. w Messynie odbyła się konferencja ministrów spraw zagranicznych państw należących do EWWiS, podczas której została zaakceptowana idea przyszłej integracji horyzontalnej. Wówczas też minister spraw zagranicznych Belgii Paul-Henry Spaak został zobowiązany do przygotowania raportu dotyczącego integracji gospodarczej Europy wraz z przedstawieniem konkretnych rozwiązań. Raport (tzw. raport Spaaka) został zaprezentowany 29 maja 1956 r. Autor dokumentu proponował kontynuowanie integracji horyzontalnej przez stopniowe usuwanie barier celnych. Aby to osiągnąć, należało stworzyć unię celną. Raport stał się podstawą powołania dwóch Wspólnot Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euroatom) i Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Jednym z głównych celów EWG stało się pełne zniesienie barier w handlu między państwami członkowskimi. Takie działanie miało służyć rozwojowi wymiany między tymi państwami i w rezultacie doprowadzić do zwiększenia ogólnej korzyści z handlu. Postanowienia Traktatu ustanawiającego EWG przewidywały utworzenie wspólnego rynku w trakcie dwunastoletniego okresu przejściowego (od wejścia w życie Traktatu 1 stycznia 1958 r. do 31 grudnia 1969 r.). Pierwszym krokiem do urzeczywistniania swobodnego przepływu towarów między państwami członkowskimi było ustanowienie unii celnej. Zakładała ona zniesienie barier handlowych (ceł oraz opłat podobnych w skutkach do ceł, ograniczeń ilościowych i mających skutek podobny do ograniczeń ilościowych) w obrocie między państwami członkowskimi oraz wprowadzenie jednolitej taryfy celnej i jednolitych rozwiązań w zakresie innych środków wobec importu z krajów spoza Wspólnoty i eksportu do nich. Harmonogram realizacji unii celnej określony był w Traktacie rzymskim i etap ten zakończył się zgodnie z planem 1 lipca 1968 r. Kolejnymi elementami służącymi zapewnieniu swobodnego przepływu towarów były: eliminacja barier fizycznych (np. kontrola dokumentów na granicach), barier fiskalnych (harmonizacja tzn. zbliżanie i ujednolicanie 1 Zob. K. Popowicz, Rozwój podstaw prawnych Unii Europejskiej, wyd. 1, Warszawa 2009, s. I-72.

20 1.3. Rynek wewnętrzny a swoboda przepływu towarów XIV-3 systemów podatkowych krajów członkowskich znacznie ograniczających obrót towarowy) oraz barier pozataryfowych w obrocie między państwami członkowskimi. Państwa członkowskie stopniowo ujednolicały swoje ustawodawstwa w obszarze wspólnego rynku. Co więcej, w imporcie z państw trzecich zaczęły obowiązywać jednakowe zasady wprowadzenia towarów zagranicznych na rynek wspólnotowy Istotną rolę w liberalizacji obrotu towarowego między państwami członkowskimi odegrało orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), który nie tylko zdefiniował kluczowe pojęcia traktatowe odnoszące się do swobody przepływu towarów [łącznie z pojęciem (definicją) towaru], ale również uznał, że z zakazu wprowadzania ograniczeń podobnych w skutkach do ograniczeń ilościowych wynika dla państw członkowskich obowiązek dopuszczenia do obrotu towarów dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim (zasada wzajemnego uznawania standardów). Państwa członkowskie zachowały jednak możliwość stosowania środków ograniczających uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym przy zachowaniu zasady proporcjonalności Rynek wewnętrzny a swoboda przepływu towarów Początkowo Traktat ustanawiający EWG posługiwał się wyłącznie pojęciem wspólnego rynku. Dopiero w połowie lat 80. XX wieku pojawiło się pojęcie rynek wewnętrzny. 14 czerwca 1984 r. Rada przyjęła Białą księgę w sprawie ustanowienia rynku wewnętrznego, która zawierała program uchwalenia około 300 aktów prawnych. Następnie postanowienia Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE) wprowadziły nowe artykuły do Traktatu ustanawiającego EWG, stosownie do których rynek wewnętrzny miał być ustanowiony w ciągu sześciu lat do 31 grudnia 1992 r. jako obszar bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. W JAE określono środki i metody urzeczywistnienia tego celu, w szczególności środki dotyczące harmonizacji przepisów prawnych państw członkowskich. Ówczesny art. 14 ust. 2 TWE definiował pojęcie rynku wewnętrznego. Obecnie, zgodnie z art. 26 ust. 2 TFUE, Rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami Traktatów.

21 XIV-4 1. Swoboda przepływu towarów W literaturze rozróżnia się dwa etapy ustanawiania rynku wewnętrznego: pierwszy etap (lata ) faza wstępna; utworzenie unii celnej oraz rozwój procesów integracyjnych na płaszczyźnie instytucjonalnej EWG; drugi etap (lata ): sprecyzowanie i zrealizowanie koncepcji rynku wewnętrznego (JAE) oraz dopełnienie liberalizacji w ramach czterech swobód (1993); etap ten objął w szczególności następujące działania: przepływ osób (likwidacja kontroli granicznych, harmonizacja prawa dotyczącego migracji i azylu, wolność zatrudnienia i zakładania firm przez obywateli państw członkowskich); przepływ towarów (likwidacja kontroli granicznej, harmonizacja lub uznanie norm i standardów krajowych, harmonizacja podatków); przepływ usług (liberalizacja usług finansowych, harmonizacja nadzoru nad bankami i towarzystwami ubezpieczeniowymi, otwarcie rynków transportowego i telekomunikacyjnego); przepływ kapitału (zwiększenie szybkości obiegu pieniądza i kapitału, stworzenie warunków wspólnego rynku usług finansowych, liberalizacja obrotu papierami wartościowymi). Budowę rynku wewnętrznego zakończono 1 stycznia 1993 r. Wówczas dopiero udało się wyeliminować kontrole towarów na granicach wewnętrznych oraz wprowadzono całkowicie swobodny przepływ towarów między państwami członkowskimi 2. Postanowienia ustanawiające rynek wewnętrzny, zawarte w Jednolitym Akcie Europejskim, zostały potwierdzone w Traktacie o Unii Europejskiej (Traktatem z Maastricht), który dokonał stosownych zmian w TWE, w tym określił etapy dokonania kolejnego ważnego kroku ustanowienia Unii Gospodarczej i Walutowej. Swobodzie przepływu towarów podlegają wszystkie towary pochodzące z państw członkowskich UE oraz towary z państw trzecich, które znajdują się w legalnym obrocie w państwach członkowskich UE (art. 28 ust. 2 TFUE). Do elementów, które stanowią istotę swobody przepływu towarów, zaliczamy: unię celną, zakaz nakładania nowych ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł, zakaz ograniczeń ilościowych (kontyngentów) w przywozie i wywozie oraz środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego i protekcjonistycznego, nakaz reorganizacji monopoli państwowych o charakterze handlowym. 2 Zob. E. Kawecka-Wyrzykowska, Ekonomiczne aspekty swobodnego przepływu towarów w UE oraz wspólna polityka handlowa [w:] Integracja europejska, red. J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Warszawa 2007, s. 188.

22 1.4. Unia celna XIV Unia celna Unia celna stanowi jedną z podstaw europejskiej integracji gospodarczej 3. Polega ona na zniesieniu granic celnych pomiędzy państwami członkowskimi i na wprowadzeniu wspólnej, zewnętrznej taryfy celnej, a także na zastąpieniu ustawodawstw krajowych wspólnotową regulacją celną i wspólną polityką handlową w stosunku do państw trzecich. Unia celna została ustanowiona 1 lipca 1968 r. na podstawie postanowień wspólnotowego rozporządzenia o Wspólnej Taryfie Celnej 4 (WTC) obowiązującej w stosunkach z państwami trzecimi. Wspólna Taryfa Celna ustala jednolite wymagania celne na zewnętrznych granicach państw członkowskich stanowiących granicę celną UE. Cła na towary przywożone z państw trzecich do wszystkich państw członkowskich oraz nomenklatura celna są jednolite. WTC wyklucza nakładanie przez poszczególne państwa członkowskie także opłat o skutku równoważnym do ceł w obrocie z państwami trzecimi rozwiązanie to zostało potwierdzone w orzecznictwie ETS. Głównym założeniem unii celnej było zapewnienie przepływu towarów wewnątrz UE bez żadnych przeszkód faktycznych i prawnych (ustawowych oraz administracyjnych). Choć w założeniu nie miał to być proces długotrwały, dopiero od 1 stycznia 1993 r. udało się wyeliminować kontrole przepływu towarów na granicach wewnętrznych w UE. Tym samym państwa członkowskie UE ostatecznie utraciły swoją zwierzchność celną obszar ten stał się wyłączną kompetencją WE. Od tego czasu stosunki z państwami trzecimi są regulowane w ramach Wspólnej Polityki Handlowej 5. Obecnie podstawę prawną unii celnej stanowi art. 28 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym: Unia obejmuje unię celną, która rozciąga się na całą wymianę towarową i obejmuje zakaz ceł przywozowych i wywozowych między Państwami Członkowskimi oraz wszelkich opłat o skutku równoważnym, jak również przyjęcie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi. 3 Zob. W. Czapliński, Swoboda przepływu towarów [w:] Prawo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2004, s Obecnie: rozporządzenie nr 1031/2008 z dnia 19 września 2008 r. (obowiązuje od 1 stycznia 2010 r.). 5 Zob. R. Ostrihansky, Wspólna Polityka Handlowa, Tom XXV z serii podręczników System prawa Unii Europejskiej.

23 XIV-6 1. Swoboda przepływu towarów 1.5. Definicja towaru Zgodnie z zasadą swobody przepływu towarów (art. 28 i 29 TFUE) towarem dopuszczonym do swobodnego obrotu na terytorium UE jest: produkt pochodzący z państwa członkowskiego, jak również produkt pochodzący z państwa trzeciego, który został wprowadzony na terytorium jednego z państw członkowskich w sposób legalny, tj. po wypełnieniu wszelkich formalności. Nie ma tutaj znaczenia, czy dany towar został wprowadzony na terytorium UE drogą morską, powietrzną czy lądową. Towary spoza UE wprowadzone legalnie na rynek UE są uważane za produkty unijne i muszą być traktowane jednakowo. Kluczowe znaczenie dla swobody przepływu towarów, a szczególnie dla instytucji unii celnej, ma definicja towaru. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak również akty prawa wtórnego nie zawierają definicji towaru. W związku z powyższym istoty i wyjaśnienia pojęcia towar należy szukać w orzecznictwie ETS. W wyroku z 10 grudnia 1968 r. sprawie dzieł sztuki (sprawa 7/68 KE v. Włochy 6 ) dotyczącej zakwestionowanej przez Komisję Europejską włoskiej ustawy, nakładającej na wywożone z Włoch dzieła sztuki spe cjalną opłatę, ETS zdefiniował towar jako: wszelkie produkty posiadające wartość wymierną w pieniądzu i mogące jako takie stanowić przedmiot transakcji handlowych. Taka definicja towaru została w kolejnych orzeczeniach ETS doprecyzowana. I tak, dzieła sztuki należy traktować jako towary 7. Monety, które wyszły z obiegu jako środki płatnicze, są także objęte definicją towaru, podobnie jak banknoty i czeki na okaziciela 8. Towarem jest również energia elektryczna 9 czy gaz 10. Tak samo towarem jest program telewizyjny nagrany na kasetę video lub płytę CD/DVD podlegający obrotowi. Natomiast ten sam program (ta sama treść programu) przesłany drogą satelitarną lub kablową będzie zaliczony do kategorii przepływu usług, zgodnie ze swobodą świadczenia usług Wyrok z 10 grudnia 1968 r. w sprawie 7/68 KE v. Włochy, Zb. Orz s Wyrok z 23 listopada 1978 r. w sprawie 7/78 Thompson, Zb. Orz. 1978, s Wyrok z 23 lutego 1995 r. w sprawie C-358/93 Bordessa i in., Zb. Orz. 1995, s. I Wyrok z 27 sierpnia 1994 r. w sprawie C-393/92 Almelo v. NV Energiebedrijf Ijsselmij, Zb. Orz 1994, s. I Wyrok z 23 października 1997 w sprawie C-159/94 Komisja v. Francji, Zb. Orz. 1997, s. I Wyrok z 30 kwietnia 1974 r. w sprawie 155/73 G. Sacchi, Zb. Orz. 1974, s. 409.

24 1.5. Definicja towaru XIV-7 Istotnym elementem swobody przepływu towarów jest pojęcie pochodzenia towaru. Zasada swobodnego przepływu towarów odnosi się bowiem wyłącznie do produktów pochodzących z państw członkowskich oraz takich, które zostały w sposób legalny wprowadzone na terytorium któregokolwiek państwa unijnego. Towarem wyprodukowanym w UE jest produkt, który powstał w całości na terytorium jednego lub kilku państw członkowskich lub też został wytworzony na terytorium UE, ale z użyciem składników importowanych, legalnie dopuszczonych do obrotu na wewnętrznym rynku UE. W zasadzie od tego, gdzie dany produkt został wytworzony, będzie zależeć wymiar cła, a czasami sama możliwość dopuszczenia towaru do obrotu na terenie UE. Innymi słowy, pochodzenie towaru ma zasadnicze znaczenie dla zastosowania odpowiednich stawek celnych lub ogólnie środków wspólnej polityki handlowej 12. Pochodzenie towaru określa się według tzw. reguł pochodzenia, które zostały sformułowane w Kodeksie Celnym WE 13. Zawiera on między innymi regulacje dotyczące: przepisów z zakresu postępowania celnego, wspomnianych wcześniej reguł pochodzenia, wartości celnej towarów, naliczania należności celnych, podstawy stosowania ceł, wszczęcie postępowania celnego, przedstawienie towaru do oclenia, czasowe składowanie, dopuszczenie towarów do obrotu na obszarze celnym WE, traktowanie towarów w tranzycie, strefy wolnocłowe i składy wolnocłowe, powtórny wywóz towaru, zabezpieczenie należności celnej. Uzupełnieniem Kodeksu Celnego jest rozporządzenie KE 2454/93 z 2 lipca 1993 r. (wielokrotnie nowelizowane), które zawiera przepisy wykonawcze do Kodeksu Celnego. UE nie ma własnej administracji celnej to służby celne państw członkowskich dokonują kontroli i odpraw granicznych. Kodeks Celny ponadto przewi duje dwustopniowy system odwoławczy: najpierw do administracji celnej, a na stępnie do sądu państwa członkowskiego. Od początku obowiązywania Kodeksu Celnego WE Wspólnota dążyła do możliwie najpełniejszej harmonizacji przepisów celnych, tak aby ułatwić stosowanie odpowiednich procedur administracyjnych w praktyce. Założeniem Kodeksu Celnego WE było również to, że jego wejście w życie miało przyczynić się do wyeliminowania naruszeń podstawowych zasad swobodnej konkurencji zarówno w imporcie, jak i eksporcie 14. Wcześniejsze regulacje z zakresu prawa celnego zawarte były w wielu rozporządzeniach i dyrektywach oraz w ustawach i przepisach wykonawczych poszczególnych państw członkowskich. 12 K. Lasiński-Sulecki, Prawo celne, Warszawa 2007, s. 114 i nast. 13 Rozporządzenie Rady 2913/92, Dz. Urz. WE 1992 L 302/1. 14 S. Naruszewicz, Wspólnotowe prawo celne, Warszawa 2004, s. 25.

25 XIV-8 1. Swoboda przepływu towarów Wprowadzenie Kodeksu Celnego stało się elementem kulminacyjnym procesu tworzenia jednolitego ustawodawstwa celnego Unii Europejskiej, a tym samym stworzyło trwałe podstawy funkcjonowania unii celnej 15. Według kodeksowych reguł pochodzenia, pochodzenie towaru może być uprzywilejowane (preferencyjne) lub nieuprzywilejowane (niepreferencyjne). Uprzywilejowany charakter towarów może wynikać z umów międzynarodowych (np. umowy o wolnym handlu) zawartych przez Unię, które mogą derogować odpowiednie przepisy Kodeksu Celnego. Stosowane przez UE preferencje mogą też być przyznawane jednostronnie przez UE. Obecnie Unia stosuje preferencje celne w obrocie z ponad 200 państwami 16. Tylko 8 krajów WTO nie korzysta z preferencji w dostępie do rynku Unii 17. Generalnie, reguły pochodzenia uprzywilejowanego towaru są bardziej rygorystyczne i trudniejsze do spełnienia niż reguły pochodzenia nieuprzywilejowanego. Ma to szczególne znaczenie w wypadku krajów rozwijających się, korzystających ze Zgeneralizowanego Systemu Preferencji, którego założeniem jest wspieranie eksportu z tych państw do krajów UE. Reguły nieuprzywilejowane (niepreferencyjne) natomiast są przyjętą zasadą w Unii i znajdują zastosowanie w wypadku stosowania Taryfy Celnej UE, z wyjątkiem preferencyjnych środków taryfowych przyjętych przez Unię w drodze umów międzynarodowych. Ponadto reguły nieuprzywilejowane mogą również dotyczyć sytuacji stosowania środków pozataryfowych przyjętych odrębnymi przepisami UE i mających zastosowanie w wymianie towarowej, a także przy sporządzaniu i wystawianiu świadectw pochodzenia. Z uwagi na to, że UE stosuje różnorodne preferencje celne w obrocie towarami z krajów rozwijających się czy z krajów, z którymi Wspólnota zawarła umowy o wolnym handlu, towary w zasadzie identyczne mogą paradoksalnie podlegać różnym stawkom celnym ze względu swoje pochodzenie. Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą towary pochodzą z danego państwa (a dokładniej: z danego obszaru celnego) tylko wtedy, gdy zostały wytworzone z surowców mineralnych, produktów rolnych lub hodowlanych, wydobytych lub powstałych na terytorium tego państwa. 15 J. Nowik, Kodeks Celny UE z Postanowieniami Wykonawczymi, załącznikami oraz uzupełniającymi przepisami państw członkowskich, Gorzów Wielkopolski 1997, s K. Lasiński-Sulecki, Prawo celne, dz. cyt., s Australia, Hongkong, Japonia, Kanada, Korea Południowa, Nowa Zelandia, Singapur i USA.

26 1.5. Definicja towaru XIV-9 Pochodzenie takie rozciąga się na towary przetworzone, wyprodukowane z towarów pochodzących, a także na odpady produkcyjne 18. Zasadniczy problem pojawia się wtedy, gdy dany towar jest wytworzony w więcej niż jednym państwie. W wypadku, gdy produkcja towaru odbywa się w kilku państwach (pochodzenie towaru złożone), jego pochodzenie określa się zgodnie z ogólną zasadą stanowiącą, że towar uznaje się za pochodzący z państwa, w którym został poddany ostatniej istotnej, ekonomicznie uzasadnionej obróbce lub przetworzeniu, które spowodowało wytworzenie nowego produktu lub stanowiło istotny 19 etap wytwarzania w przedsiębiorstwie przystosowanym do tego celu. W praktyce najłatwiejszym sposobem ustalenia pochodzenia jest sprawdzenie w Kodeksie Celnym i aktach wykonawczych, czy towar po przetworzeniu jest kwalifikowany jako ta sama pozycja taryfy celnej co przed przetworzeniem. Jego przetworzenie może nadawać danemu towarowi nowe pochodzenie, jeśli zwiększyło wartość produktu końcowego o ponad 50% w stosunku do produktów wyjściowych, albo też związane było z wykorzystaniem ponad 50% nowych części, pochodzących z państwa, w którym nastąpiło wspomniane przetworzenie 20. W unijnym Kodeksie Celnym przewidziano instytucję, która pozwala na zwalczanie praktyki tzw. kupowania pochodzenia 21. Zgodnie z art. 25 Kodeksu Celnego, przetworzenie lub obróbka towaru, których jedynym celem było obejście przepisów w tym zakresie, nie mogą być uznane za nadające towarom otrzymanym w ten sposób pochodzenie kraju, w którym zostały one przetworzone. 18 W. Czapliński, Swoboda przepływu towarów [w:] Prawo Unii Europejskiej Prawo materialne i polityki, red. J. Barcz, Warszawa 2005, s Za wyrokiem ETS w sprawie Gesellschaft fuer Ueberseehandel mbh, 49/76, istotne przetworzenie lub obróbka towaru ma miejsce w sytuacji, gdy w rezultacie powstaje nowy produkt, który ma odmienne właściwości i skład niż przed obróbką lub przetworzeniem. W praktyce przyjmuje się, że czynności takie jak oczyszczanie, mielenie, sortowanie i pakowanie nie stanowią istotnej obróbki lub przetworzenia. 20 W. Czapliński, Swoboda przepływu towarów, dz. cyt., s Kupowanie pochodzenia (ang. origin shopping) polega na podejmowaniu działań zmierzających do zmiany pochodzenia towarów na bardziej korzystne wskutek poddania ich minimalnemu przetworzeniu na terytorium kraju o preferencyjnych warunkach celnych.

27 XIV Swoboda przepływu towarów Z kolei aby uprościć postępowanie administracyjno-celne, w art. 26 Kodeksu wprowadzono instytucję świadectwa pochodzenia towaru. Dokument ten jest wystawiany przez właściwy organ państwa pochodzenia i zawiera wszelkie dane niezbędne do identyfikacji towaru i jednoznacznie stwierdza, że towar pochodzi z danego państwa. Niestety, w praktyce bywa, że świadectwo pochodzenia nie zawsze jest dokumentem wystarczającym do zapewnienia organów celnych państw członkowskich, iż dany towar pochodzi z terytorium konkretnego państwa Zakaz nakładania nowych ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł Ustanowienie unii celnej na terytorium UE oznacza zniesienie wszelkich barier zarówno technicznych czy, administracyjnych, jak i prawnych w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi. Cła są jedną z głównych tego rodzaju przeszkód. Ogólnie cło jest traktowane jako opłata (danina) pobierana przez państwo w związku z przemieszczaniem towarów przez granicę celną. Najczęściej cła pobierane są w celu zwiększenia wpływów do budżetu krajowego i ochrony rynku krajowego oraz rodzimych producentów przed towarami wyprodukowanymi w innym państwie. Co do zasady, zgodnie z art. 30 TFUE, zakazane jest w obrocie gospodarczym towarami stosowanie ceł importowych i eksportowych pomiędzy państwami członkowskimi UE, a także opłat o skutku równoważnym do ceł. Zakaz ten stosuje się również do ceł o charakterze fiskalnym. Państwa członkowskie UE są bowiem objęte unią celną i mają wspólną taryfę celną wobec państw trzecich. Oczywiście likwidacja ceł pomiędzy państwami członkowskimi nie mogła nastąpić od razu, wraz z zawarciem Traktatów założycielskich. TWE przewidywał zamrożenie ceł (klauzula standstill), a następnie stopniowe ich znoszenie do końca okresu przejściowego, tj. do północy 31 grudnia 1969 r. W handlu pomiędzy państwami członkowskimi zakaz stosowania ceł nie budzi wątpliwości. Kwestią problematyczną może natomiast okazać się zakaz stosowania opłat o skutku równoważnym do ceł. Brak jest w TFUE definicji 22 Na przykład w wypadku wyrobów tekstylnych.

28 1.7. Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego i protekcjonistycznego XIV-11 takiego rodzaju opłat. Pojęcie to, zgodnie z interpretacją ETS, należy rozumieć bardzo szeroko. Zgodnie z orzecznictwem ETS 23, opłatą o skutku równoważnym do ceł może być każde obciążenie nałożone na towary pochodzące z innego państwa członkowskiego, niezależnie od nazwy tej opłaty, celu czy sposobu pobierania oraz przeznaczenia uzyskanych środków, jeżeli ma ona charakter dyskryminujący lub protekcjonistyczny. Chodzi o wszelkie opłaty nakładane jednostronnie przez państwo członkowskie na towary krajowe lub pochodzące z innych państw członkowskich, w związku z ich przetransportowaniem przez granicę. W orzeczeniu prejudycjalnym w sprawie funduszu emerytalnego szlifierzy diamentów w wyroku z 1 lipca 1969 r. (sprawy połączone 2 i 3/69 24 ) ETS określił opłaty o skutku równoważnym do ceł jako: wszelkiego rodzaju opłaty nakładane jednostronnie przez państwa członkowskie na produkty wspólnotowe w związku z przekroczeniem przez nie granicy na podstawie przepisów innych niż taryfa celna czy też przepisy podatkowe. Nie jest przy tym istotne, czy dochód z tej opłaty idzie na rzecz państwa, czy też jest przeznaczony dla innego podmiotu; nie ma też znaczenia nazwa opłaty, sposób jej pobierania, jej niedyskryminacyjny czy też protekcjonistyczny charakter, ani też to, czy służy ona ochronie produktów krajowych Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego i protekcjonistycznego Kolejną barierą w handlu pomiędzy państwami członkowskimi, która stopniowo była i jest eliminowana, są ograniczenia fiskalne podatkowe. Podstawą 23 Zob. np. wyrok z dnia 14 grudnia 1972 r. w sprawie 29/72Marimex v. Włoska Administracja Finansowa, Zb. Orz.1972, s oraz wyrok z 19 czerwca 1973 r., w sprawie 77/72 Capolongo v. Azienda Agricola Maya, Zb. Orz. 1073, s Wyrok z 1 lipca 1969 r. w sprawach połączonych 2 i 3/69 Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders v. S.A.Ch. Brachfeld i Synowie oraz Chougol Diamond Co., Zb. Orz. 1969, s Za: W. Czapliński, Swoboda przepływu towarów, dz. cyt., s. 48.

29 XIV Swoboda przepływu towarów prawną do działania w tej materii jest rozdział drugi TFUE Postanowienia Podatkowe. Zgodnie z art. 110 TFUE, wprowadzono zakaz dyskryminacji podatkowej towarów podobnych ze względu na kraj pochodzenia. Mimo że art. 110 TFUE został umieszczony w rozdziale dotyczącym polityk UE, jego intencją jest wspieranie swobody przepływu towarów przez eliminację wszelkiego rodzaju barier podatkowych wpływających na wymianę towarową pomiędzy państwami członkowskimi oraz zagwarantowanie konkurencji pomiędzy towarami krajowymi i zagranicznymi. Zgodnie z art. 110 TFUE, państwo członkowskie UE nie może nakładać jakiegokolwiek rodzaju podatków wewnętrznych (pośrednio lub bezpośrednio) na produkty pochodzące z innych państw członkowskich,, wyższych od tych, które nakłada na podobne produkty krajowe. Ponadto żadne państwo członkowskie nie może nakładać na produkty innych państw członkowskich takich podatków wewnętrznych, które pośrednio chronią inne produkty. Z przytoczonych wyżej zapisów wynika, że swoboda przepływu towarów zostaje naruszona tylko w sytuacji, gdy produkt z innego państwa członkowskiego jest gorzej traktowany pod względem podatkowym w państwie członkowskim, do którego został sprowadzony, niż produkty tego państwa. Dyskryminacja podatkowa może przybierać różne formy nie zawsze jest to jasna różnica w wysokości podatku od towarów krajowych i zagranicznych czy też brak podatku od towarów krajowych lub rozszerzony zakres podatkowy na towary zagraniczne. Towar zagraniczny może być dyskryminowany także przez rozłożenie podatku na raty lub pobieranie podatku w zróżnicowanym trybie i terminach. Wówczas sama wysokość podatku od towarów krajowych i zagranicznych jest ta sama, ale podatek od towaru krajowego jest rozłożony w czasie, natomiast podatek od towaru zagranicznego trzeba uiścić natychmiast. Nie oznacza to jednak braku kompetencji państw członkowskich do ustalania i różnicowania podatków, z wyjątkiem podatku od wartości dodanej VAT i podatku akcyzowego na tytoń (to znajduje się w gestii UE). Państwa członkowskie ustalają i różnicują podatki, pod warunkiem że nie prowadzi to do: jakiejkolwiek formy dyskryminacji produktów importowanych względem produktów krajowych, ochrony produktów krajowych przed produktami importowanymi. W doktrynie wyróżniamy dwa rodzaje opodatkowania: opodatkowanie dyskryminacyjne i opodatkowanie protekcjonistyczne. TFUE zakazuje opodatkowania dyskryminacyjnego, czyli opłat, które w zróżnicowany sposób traktują podobne towary krajowe i zagraniczne, chroniąc te pierwsze. W prak-

30 1.8. Artykuł 37 TFUE dostosowywanie państwowych monopoli XIV-13 tyce przyjęte zostały dwa sposoby określania podobieństw towarów. Zgodnie z pierwszym z nich, towary są podobne, kiedy można je sklasyfikować tak samo z punktu widzenia regulacji podatkowych, celnych lub statystycznych. Druga metoda klasyfikacji towarów oparta jest na kryterium użyteczności i zakłada, że towary są podobne 25, jeśli zaspokajają te same potrzeby użytkownika i w związku z tym towary takie mogą być stosowane zamiennie. Natomiast opodatkowanie protekcjonistyczne dotyczy ochrony towarów krajowych, które w zasadzie nie są podobne, ale mogą być wykorzystywane zastępczo zamiast określonych produktów zagranicznych. Innymi słowy, opodatkowanie protekcjonistyczne dotyczy sytuacji, w której nie występuje bezpośrednie podobieństwo pomiędzy towarami zagranicznym i krajowymi, ale mogą one ze sobą konkurować. Konkurencja w tym wypadku obejmuje zarówno konkurencję rzeczywistą, jak i potencjalną. W przypadku opodatkowania protekcjonistycznego ważnym elementem jest cel działania państwa. Nie chodzi tutaj jedynie o to, aby podatki w zróżnicowany sposób traktowały towary krajowe i zagraniczne, ale należy wykazać, że celem wprowadzenia opodatkowania była głównie ochrona określonego towaru krajowego. Podsumowując, różnica między opodatkowaniem a cłami i opłatami o skutku równoważnym do ceł polega na tym, że podatki dotyczą zarówno towarów importowanych, jak i krajowych, natomiast cła nakładane są tylko na towary importowane również wtedy, gdy brak jest podobnego produktu krajowego Artykuł 37 TFUE dostosowywanie państwowych monopoli a swoboda przepływu towarów; relacja do art. 106 ust. 2 TFUE (usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym) Artykuł 37 TFUE dotyczy monopoli mających niekorzystny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Aby dokładnie przeanalizować relacje art. 37 TFUE do art. 106 ust. 2 TFUE, należy przyjrzeć się czterem sprawom rozpatrywanym przez ETS. W 1994 r. Komisja Europejska podjęła działania przeciw grupie przedsiębiorstw w czterech państwach członkowskich (Francji, Holandii, Hiszpanii i Włoszech) 26. Komisja dążyła do udowodnienia, że prawa wyłączności na 25 Towarami podobnymi są w zasadzie produkty, które w oczach konsumentów mają analogiczne właściwości lub zaspokajają te same potrzeby. Produkty nie muszą być identyczne, ale ich zastosowanie musi być podobne i porównywalne. 26 Więcej na temat tych spraw zob. B. Nowak, Wewnętrzny Rynek Energii w Unii Europejskiej, Warszawa, 2009, s

31 XIV Swoboda przepływu towarów import i eksport przyznane tym przedsiębiorstwom działającym w sektorach energii elektrycznej i gazu były sprzeczne z treścią art. 28, art. 29 i art. 31 TWE (obecnie art. 34, art. 35 i art. 37 TFUE) 27. ETS nie podzielił stanowiska Komisji i uznał prawa wyłączne na podstawie zwolnienia z art. 86 TWE (obecnie 106 TFUE) dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Nie wdając się w szczegóły, prawa wyłączności będące przedmiotem tych czterech spraw miały charakter następujący: we Francji rząd przyznał spółkom Électricité de France i Gaz de France monopol na import i eksport energii elektrycznej i gazu. We Włoszech jedynym importerem/eksporterem był koncern Ente nazionale per l energia elettrica (ENEL). W Holandii prawo importu energii elektrycznej (w celu realizowania dostaw publicznych) miała wyłącznie spółka Samenwerkende Elektriciteits Produktiebedrijven (SEP), natomiast w Hiszpanii stworzono monopol dla państwowej spółki elektrycznej Reseda. Było raczej oczywiste, że działania państw przyznające tym przedsiębiorstwom prawa wyłączności w zakresie importu i eksportu, narzucające tym samym ograniczenia ilościowe na wymianę handlową między państwami członkowskimi, naruszają postanowienia Traktatu określone w art TWE (obecnie art TFUE), jednak Komisja nie zdołała wykazać tego przed ETS. Być może dla Komisji było sprawą zbyt oczywistą, że zakazy importu/eksportu stanowią same w sobie przeszkodę w rozwoju handlu między państwami członkowskimi, co mogło zacierać jasną wymowę całej sytuacji. Ponadto cztery pozwane państwa członkowskie argumentowały, że prawa wyłączności, o które chodziło, były uzasadnione racjami bezpieczeństwa dostaw, rozumianymi jako kwestia ważna dla bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 30 TWE (obecnie art. 36 TFUE). Państwa te stały na stanowisku, że bez takich praw wyłączności zagrożone było bezpieczeństwo dostaw surowców niezbędnych do wytwarzania energii elektrycznej i ogólnie do zaopatrywania klientów w energię. Państwa członkowskie argumentowały ponadto, że w sprawie Campus Oil 28 Trybunał podtrzymał zasadność dyskryminacyjnych ograniczeń handlowych wprowadzonych przez rząd irlandzki na handel ropą naftową, ponieważ uznał, że są one niezbędne do zachowania bezpieczeństwa dostaw i że w związku z tym racja bezpieczeństwa dostaw stanowi, jako taka, 27 Zob. wyrok z 27 października 1997 r. w połączonych sprawach C-157/94, Komisja przeciw Niderlandom, Zb. Orz. 1997, s. I-5699; C-158/94, Komisja przeciw Włochom, Zb. Orz. 1997, s. I-5789; Sprawa 159/94, Komisja przeciw Francji, Zb. Orz. 1997, s. I-5815; C-160/94, Komisja przeciw Hiszpanii, Zb. Orz. 1997, s. I Więcej na ten temat zob. także P. Cameron, Electricity and Gas Import and Export Monopolies Judgment of the European Court, 16 Journal of Energy and Natural Resources Law 110, 111, Wyrok ETS z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie 72/83, Campus Oil Ltd. przeciw Ministrowi Przemysłu i Energii, Zb. Orz. 1984, s [1984]. Zob. także P. Cameron, Competition in Energy Markets: Law and Regulation in the European Union, Oxford University Press 2002, s

32 1.8. Artykuł 37 TFUE dostosowywanie państwowych monopoli XIV-15 prawomocne uzasadnienie przyjęcia działań ograniczających swobodę handlu. Jak orzekł Trybunał w swoim wyroku w sprawie Campus Oil: Produkty naftowe, ze względu na swoją wyjątkową rolę jako źródło energii dla nowoczesnej gospodarki, są dobrem o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa, szczególnie że uzależniona jest od nich nie tylko gospodarka, ale nade wszystko instytucje państwa, jego najniezbędniejsze usługi publiczne, a nawet fizyczne przeżycie obywateli ( ) 29. Argument o bezpieczeństwie dostaw w znaczeniu art. 30 TWE (obecnie art. 36 TFUE) jako racji mogącej uzasadniać wyjątek od reguły handlu między państwami Wspólnoty został jednak przez Komisję odrzucony, która uznała, że prawa wyłączności wykraczają poza to, co niezbędne do zagwarantowania minimum bezpieczeństwa dostaw. W rezultacie ETS w swoim wyroku zauważył, że chociaż monopole importowe/eksportowe nadane przez państwo naruszają zawarty w art. 31 TWE (obecnie art. 37 TFUE) zakaz stosowania dyskryminacyjnych warunków handlowych, w związku z czym działania te są sprzeczne z art. 31 TWE (obecnie art. 37 TFUE), to jednak kwestia ta nie jest niezbędna do zadecydowania, czy przyznanie takich praw wyłączności na import/eksport narusza także art. 28 i 29 TWE (obecnie art. 34 i 35 TFUE). Ponadto, Trybunał uznał również, że art. 30 TWE (obecnie art. 36 TFUE) nie ma zastosowania jako zwolnienie od postanowień art. 31 TWE (obecnie art. 37 TFUE). Ostatecznie Trybunał podtrzymał prawa wyłączności nadane przez państwa członkowskie na podstawie wyjątku umotywowanego racjami usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w myśl art. 86 ust. 2 TWE (obecnie 106 ust. 2 TFUE), dodając, że handel nie jest z ich powodu zakłócany w takim stopniu, aby było to sprzeczne z interesem Wspólnoty 30. Trybunał powołał się na art. 86 ust. 2 TWE (obecnie 106 ust. 2 TFUE) w następujący sposób: Na treść ust. 2 można się powoływać w celu uzasadnienia przyznania przez państwo członkowskie, przedsiębiorstwu, któremu powierza się wykonywanie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, praw wyłączności sprzecznych z w szczególności (art. 31) Traktatu, 29 Par. 34 wyroku Trybunału w sprawie Campus Oil Ltd. przeciw Ministrowi Przemysłu i Energii. 30 Więcej na ten temat zob. M. Marquis, Introducing Free Markets and Competition to the Electricity Sector in Europe, Wisdom House 2001, s