Analizy i Opinie. Nr 67. Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość. Analyses & Opinions

Transkrypt

1 Nr 67 10/2006 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość Piotr Wiśniewski

2 2 Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość Piotr Wiśniewski Wartość polskiego rynku zamówień publicznych systematycznie rośnie, m.in. za sprawą napływu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Obszar zamówień publicznych jest szczególnie narażony na korupcję, co może przynosić państwu wielomilionowe straty. Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych wprowadziła wiele pozytywnych rozwiązań. Należy jednak podkreślić, że nowe regulacje nie tylko nie ustanowiły bariery dla zjawisk korupcyjnych, ale wręcz stworzyły kolejne obszary potencjalnych zagrożeń. Należy rozważyć wprowadzenie do systemu zamówień publicznych wielu mechanizmów, które będą miały na celu wyeliminowanie zagrożeń zjawiskiem korupcji. Korupcję powszechnie postrzega się jako wykorzystywanie funkcji publicznych do osiągania korzyści prywatnych. Z raportów międzynarodowych instytucji i organizacji pozarządowych wynika, że w ostatnich latach zjawisko korupcji w Polsce narasta. W raporcie Transparency International za 2000 r. wśród 99 ocenianych państw Polska znalazła się na 44 miejscu, jako kraj o wysokim stopniu skorumpowania. W raporcie za 2003 r. na 106 ocenianych państw Polska zajęła już 64 miejsce. W raporcie za 2004 r. Polskę sklasyfikowano na 67 pozycji, uznając ją jednocześnie za najbardziej skorumpowane państwo członkowskie Unii Europejskiej, w roku 2005 Polska znalazła się na 70 miejscu. Z raportów dotyczących korupcji w Polsce przedstawionych przez Biuro Banku Światowego w Warszawie (październik 1999 r.), Najwyższą Izby Kontroli (marzec 2000 r.) oraz Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że jednym z obszarów szczególnego zagrożenia korupcją są zamówienia publiczne 1. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 67

3 Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość 3 Zamówienia publiczne obszar szczególnie zagrożony korupcją Zamówienia publiczne to umowy na usługi, dostawy lub roboty budowlane zawierane przez zamawiających z wybranymi w określonej procedurze wykonawcami. Innymi słowy, zamawiający najczęściej podmioty sektora publicznego (ministerstwa, urzędy, gminy), ale również określone podmioty sektora prywatnego chcąc zaspokoić swoje zapotrzebowanie, np. w zakresie wybudowania hali sportowej, remontu ulicy czy wyposażenia w komputery, mogą to uczynić, stosując procedury zawarte w ustawie Prawo zamówień publicznych (Pzp). Procedury zamówień publicznych: zapewniają równy dostęp do zamówień publicznych, zapewniają właściwe wydatkowanie środków publicznych w sposób celowy, oszczędny, gwarantujący osiągnięcie najlepszych efektów przy danych nakładach, utrudniają występowanie zjawisk korupcyjnych. Nawet najlepsze procedury zamówień publicznych nie wystarczą jednak, aby całkowicie wyeliminować zjawisko korupcji. Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej a zamówienia publiczne Korupcja niewątpliwie negatywnie wpływa na dochody państwa i jest przyczyną bezpodstawnych wydatków z budżetu. Nieprawidłowa realizacja zamówień publicznych kosztuje państwo polskie miliony złotych. Biorąc pod uwagę aktualną wartość polskiego rynku zamówień publicznych, szacowaną w roku 2005 na 74 mld złotych, koszty te zapewne są znacznie wyższe. Co więcej, wartość polskiego rynku zamówień publicznych z roku na rok wzrasta. Przede wszystkim jest to pochodna środków przyznawanych Polsce z budżetu UE, w tym funduszy strukturalnych. Środki pochodzące z budżetu UE są środkami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a te wydatkowane są przez jednostki sektora finansów publicznych w trybie Pzp. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. W stosunku do podmiotów z sektora prywatnego obowiązek stosowania Pzp przy wydatkowaniu środków pochodzących z budżetu UE może wynikać m.in. z art. 3 ust. 1 pkt 6 Pzp, zgodnie z którym ustawę Pzp stosuje się do udzielania zamówień publicznych przez podmioty, jeżeli zamówienie publiczne jest finansowane z udziałem środków, których przyznanie jest uzależnione od zastosowania procedury udzielania zamówienia publicznego określonej w ustawie Pzp. Analizy i Opinie, 67 Instytut Spraw Publicznych

4 4 Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość Co sprzyja występowaniu korupcji w systemie zamówień publicznych? Do najczęściej naruszanych regulacji Pzp oraz zachowań, które mogą sprzyjać lub być skutkiem zjawiska korupcji można zaliczyć 2 : 1) niestosowanie lub/oraz obchodzenie przepisów ustawy Pzp, 2) wadliwe przygotowywanie procedury udzielenia zamówienia publicznego: a) brak sprecyzowanej koncepcji lub celu realizacji zamówienia publicznego, b) brak rzetelnego planowania zamówień publicznych, c) wadliwe sporządzanie dokumentów, d) brak należytego przygotowania umów w sprawie zamówienia publicznego, 3) nadużywanie trybów nieprzetargowych, 4) manipulowanie przetargami: a) nierówny dostęp do informacji o zamówieniach publicznych, b) manipulowanie kryteriami oceny ofert, c) niedostateczne dokumentowanie postępowań, 5) nieefektywne funkcjonowanie zespołów arbitrów rozstrzygających spory w zamówieniach publicznych, 6) udzielanie zamówień publicznych nierzetelnym wykonawcom. Dylemat: liberalizacja czy zaostrzenie regulacji dotyczących zamówień publicznych Procedury zamówień publicznych z jednej strony mają na celu zapewnienie równego dostępu do rynku zamówień publicznych, właściwe wydatkowanie środków publicznych czy ograniczanie zjawisk korupcyjnych, z drugiej natomiast mogą być postrzegane jako swego rodzaju gorset uniemożliwiający dokonywanie remontów ulic w mieście, budowanie mostów czy zakupy określonych, pilnie potrzebnych materiałów. W zależności od bieżących problemów dominuje pierwsze albo drugie spojrzenie na zamówienia publiczne. Jeszcze w roku 2000 postulowano możliwie restryktywne uregulowanie procedur zamówień publicznych w celu wyeliminowania zjawisk patologicznych w tym obszarze. W roku 2006 zdecydowano się natomiast na możliwe elastyczne uregulowanie zamówień publicznych, aby po pierwsze stworzyć zamawiającemu swobodę gospodarowania, po drugie udrożnić procesy wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE. W ostatnich latach proces ten napotykał bowiem określone przeszkody. Skutkiem działań podjętych w roku 2006 jest m.in. nowelizacja ustawy Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r. 3 Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 67

5 Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość 5 Zagrożenia korupcją po nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych Nowelizacja Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r. zawiera, obok mniej fortunnych, wiele bardzo dobrych rozwiązań, porządkujących polski system zamówień publicznych. Niemniej jednak nawet najlepsze rozwiązanie, trafne z punktu widzenia systemu zamówień publicznych, niesie ze sobą niebezpieczeństwo zaistnienia zjawisk korupcyjnych. Do regulacji Pzp wprowadzonych nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2006 r., które mogą sprzyjać zjawisku korupcji należą: Procedura uproszczona. W postępowaniach o wartości poniżej euro wyłączono możliwość korzystania z odwołań i skarg. Oznacza to, że wykonawcom pozostawiono wyłącznie drogę wnoszenia protestów. Protest wnosi się do zamawiającego i to właśnie zamawiający, dokonując tzw. samokontroli swojego zachowania, rozstrzyga protest. Łatwo można sobie wyobrazić, iż protesty, choć obiektywnie zasadne, mogą być nieuwzględniane przez zamawiających, a brak możliwości wnoszenia odwołań i skarg może ich znacznie w tym względzie ośmielać. Ograniczenie zakresu podmiotowego stosowania procedur zamówień publicznych. Nowelizacja ograniczyła zakres podmiotów obowiązanych do stosowania Pzp. Tym samym poza zakresem reżimu zamówień publicznych pozostał znaczny obszar wydatkowania środków publicznych, który może być polem wystąpienia zjawisk korupcyjnych. Podwyższenie progów stosowania bardziej restryktywnych przepisów Pzp. Nowelizacja Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r. podwyższyła progi (wartość zamówienia publicznego, powyżej której aktualizuje się obowiązek stosowania określonych przepisów Pzp) stosowania restryktywnych przepisów Pzp. Zmiany te dotyczą w szczególności obowiązku żądania przez zamawiającego od wykonawców dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, jeżeli wartość zamówienia przekracza próg: dla dostaw i usług euro, dla robót budowlanych euro. Przed nowelizacją próg ten dla wszystkich rodzajów zamówień ustalono na poziomie euro. Podobna zmiana dotyczy obowiązku żądania wadium oraz zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Przedstawione zmiany mogą sprzyjać zjawiskom korupcyjnym. Można wyobrazić sobie taką sytuację, że zamawiający celowo nie będzie żądał od wykonawcy dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub posiadanie określonych cech przez oferowane towary. Zmiana sposobu spełnienia świadczenia oraz zawieranie umów na okres dłuższy niż 4 lata. Nowelizacja Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r. umożliwia na podstawie art. 140 ust. 2 Pzp zmianę sposobu spełnienia świadczenia przed zawarciem umowy, co potencjalnie może przyczynić się do nadużyć. Analizy i Opinie, 67 Instytut Spraw Publicznych

6 6 Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość Udzielanie zamówień publicznych w tzw. trybach nieprzetargowych. Nowelizacja Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r. pozbawiła Prezesa UZP uprawnień do wydawania zgody, w formie decyzji administracyjnej, w wielu sprawach, np. zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, negocjacje bez ogłoszenia itp., pozostawiła ocenę występowania przesłanek Pzp, od zaistnienia których aktualizuje się możliwość skorzystania z danego trybu, oraz decyzję wyłącznie po stronie zainteresowanego zamawiającego. Może to sprzyjać zjawisku korupcji, tzw. tryby nieprzetargowe pozwalają bowiem zamawiającemu na udzielanie zamówień publicznych dość swobodnie wybranym podmiotom. Minimalizowanie ryzyka występowania zjawisk korupcyjnych rekomendacje Odpowiednie regulacje prawne ograniczające swobodę decyzyjną zamawiającego utrudniają podejmowanie zachowań korupcyjnych. Wprowadzenie takich regulacji wiąże się jednak z koniecznością formalizowania procedur, co może wpływać na dynamikę procesu udzielania zamówień publicznych, generując z kolei potrzebę dokonywania zmian w celu wypracowania możliwie elastycznych reguł. Proces ten lubi się powtarzać raz dominuje potrzeba możliwie restryktywnych regulacji, innym razem możliwie elastycznych. Ponadto podkreślenia wymaga udział tzw. czynnika ludzkiego w procesie udzielania zamówień publicznych 4. Niezależnie od procedur, mniej lub bardziej restryktywnych, ostatecznie i tak wszystko zależy od osób uczestniczących w procesie udzielania zamówień publicznych. Z tego też względu kwestia ta wymaga największej uwagi. Wydaje się, że możliwe jest ograniczanie korupcji w zamówieniach publicznych przez zapewnienie maksymalnej jawności procesu udzielania zamówień publicznych oraz jawności i weryfikacji ich realizacji, możliwie szerokie wykorzystanie metod elektronicznych przy zamówieniach publicznych oraz stworzenie profesjonalnej kadry zamówień publicznych: Jawność zamówień publicznych. Zasada jawności wyraża się zarówno w dostępie do informacji o zamówieniach ogłoszenia o zamówieniach publicznych, jawność postępowania odwoławczego jak i w jawności dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu. Zapewnienie możliwie pełnej realizacji zasady jawności zamówień publicznych niewątpliwie przyczyni się do ograniczenia zjawisk korupcyjnych. Nowelizacja Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r. wprowadziła w art. 4a ust. 2 Pzp obowiązek zamieszczania na stronach UZP (portal UZP) informacji o zamówieniach publicznych o wartości nie przekraczającej euro. Obowiązek ten należałoby docelowo rozszerzyć na wszystkie rodzaje zamówień bez względu na ich wartość, tak aby możliwe było utworzenie elektronicznego Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 67

7 Korupcja w obszarze zamówień publicznych w Polsce zagrożenia i rekomendacje na przyszłość 7 Biuletynu Zamówień Publicznych, skupiającego w jednym miejscu informacje o wszystkich zamówieniach, w tym niepublicznych. Zgodnie z art. 139 ust. 3 Pzp umowy w sprawie zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Brak jednak mechanizmu, który pozwalałby na systemowe monitorowanie i weryfikację realizacji umów w sprawie zamówienia publicznego. Docelowo należałoby stworzyć mechanizm pozwalający na zapewnienie jawności realizacji zamówień publicznych, weryfikacji ich należytego wykonania, co niewątpliwie utrudniłoby występowanie zjawisk korupcyjnych. Narzędzia elektroniczne w zamówieniach publicznych. Zjawiskom korupcyjnym w obszarze zamówień publicznych można przeciwdziałać, wykorzystując narzędzia elektroniczne, na przykład aukcje elektroniczne, licytacje elektroniczne, elektroniczną komunikację zamawiających z wykonawcami, tak aby docelowo utworzyć Publiczną Elektroniczną Platformę Przetargową 5. Profesjonaliści w zamówieniach publicznych. Przeciwdziałanie zjawiskom korupcji w obszarze zamówień publicznych musi być związane z wypracowaniem pożądanego modelu zachowania osób uczestniczących w procedurach zamówień publicznych oraz dezaprobatą społeczeństwa wobec korupcji. Oprócz określonego systemu wartości, ważne jest również odpowiednie przygotowanie merytoryczne, zwłaszcza po stronie zamawiającego. Tylko dobrze wykwalifikowane osoby, wciąż uzupełniające swoją wiedzę, z wyraźnie zarysowaną ścieżką kariery, właściwie wynagradzane, mające poczucie bezpieczeństwa zatrudnienia, są gwarancją tego, że system zamówień publicznych będzie systemem przejrzystym, sprawnie funkcjonującym, wolnym od korupcji. Wydaje się, że mogłoby się do tego przyczynić utworzenie zawodu specjalisty ds. zamówień publicznych. Podsumowanie Nowelizacja Pzp z dnia 7 kwietnia 2006 r., oprócz konieczności implementowania do polskiego systemu zamówień publicznych tzw. nowych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, została poczyniona przede wszystkim ze względu na potrzebę udrożnienia procesów wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE, które w znacznej części wydatkowane są w trybie Pzp. Problematyka ta okazała się na tyle istotna, że zdecydowano się na znaczną zmianę systemu zamówień publicznych, co więcej, rozważano nawet wyłączenie obowiązku stosowania Pzp w stosunku do zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej kwoty euro, co oznacza dziesięciokrotne podwyższenie progu stosowania Pzp. Ostatecznie przyjęto wiele zmian, Analizy i Opinie, 67 Instytut Spraw Publicznych

8 które zapewne przyczynią się do usprawnienia wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE, mogą jednak spowodować również wzrost występowania zjawisk korupcyjnych. Z tego względu zyskują na znaczeniu i wymagają rozważenia te rozwiązania, które mogą przyczynić się do przeciwdziałania zjawisku korupcji. Przypisy 1 Źródło: Zjawiska patologiczne w zamówieniach publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, kwiecień 2000 r. oraz Raport Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego: Korupcja w Polsce próba analizy zjawiska. 2 Por. A. Panasiuk, System zamówień publicznych w Polsce, Olympus Szkoła Wyższa im. Romualda Kudlińskiego, Warszawa 2004, s. 194 i n. oraz Zjawiska patologiczne w zamówieniach publicznych 3 Ustawa z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DzU nr 79, poz. 551). 4 A. Panasiuk, Zamówienia publiczne legalność i etyka, Kontrola Państwowa 2005, nr 4. 5 Więcej na ten temat: P. Wiśniewski, Wykorzystanie narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych jako sposób przeciwdziałania zjawisku korupcji w Polsce, Analizy i Opinie 2006, nr 57. Piotr Wiśniewski ekspert Instytutu Zamówień Publicznych, doktorant Instytutu Nauk Prawnych PAN, członek Kolegium Redaktorskiego kwartalnika Prawo Zamówień Publicznych, członek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Konsultantów Zamówień Publicznych, członek Polskiego Towarzystwa Legislacji. Pracował w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowym Centrum Legislacji oraz Urzędzie Zamówień Publicznych, gdzie współopracował projekt ustawy Prawo zamówień publicznych. Tekst powstał w ramach międzynarodowego projektu Save public assets realizowanego przez Program Obywatel i Prawo Instytutu Spraw Publicznych. Analizy i Opinie Nr 67, październik 2006 Redagują: dr Jacek Kucharczyk Jarosław Ćwiek-Karpowicz jarek.cwiek@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok Warszawa, Polska isp@isp.org.pl