Sport i polityka. Przyszłość sportu w Europie implikacje Traktatu z Lizbony. Agata Dziarnowska. Dotychczasowa pozycja sportu w Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Sport i polityka 137 Polityka Unii Europejskiej, będącej unikatowym, a zarazem wiodącym aktorem na scenie międzynarodowej, obejmuje wiele obszarów. Jednym z nich jest sport, który zyskuje coraz ważniejsze, autonomiczne miejsce. Traktat lizboński wprowadził sport bezpośrednio do prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Agata Dziarnowska Przyszłość sportu w Europie implikacje Traktatu z Lizbony Na wstępie należy wyjaśnić, że w kontekście Unii Europejskiej, sport należy rozumieć przede wszystkim jako zjawisko społeczne, jako narzędzie polityki społecznej. Przy takim pojmowaniu tego pojęcia trzeba podkreślić, że Unia Europejska nie zajmuje się sportem profesjonalnym, a propaguje rozwój sportu dla wszystkich. Oczywiście istniały i nadal istnieją zasady prawa unijnego regulujące kwestie sportu kwalifikowanego, np. przepisy dotyczące swobodnego przepływu osób w odniesieniu do transferów zawodników. Jednakże nie są to przepisy odnoszące się wyłącznie i bezpośrednio do sportu. Dotychczasowa pozycja sportu w Unii Europejskiej Tak ważny społecznie obszar, jakim jest sport, był traktowany w Unii Europejskiej do tej pory marginalnie, co skutkowało jego niemal zupełną nieobecnością w strukturach i pracach Unii Europejskiej, zarówno pod względem legislacyjnym, jak i instytucjonalnym. Dotychczas prawo unijne nie przewidywało programów bezpośrednio wspierających projekty sportowe lub też pozwalających na ich dofinansowanie. Można by odnieść wrażenie, że walor społeczny Sport Wyczynowy 2010, nr 4/536

2 138 Agata Dziarnowska sportu pozostawał niedoceniany i często pomijany. Potwierdzeniem tej tezy jest choćby dotychczasowy instytucjonalny wymiar sportu. Dla przykładu, w Komisji Europejskiej (organ wykonawczy Unii Europejskiej), liczącej około urzędników, jedynie ośmiu (wydział Sport umiejscowiony w Dyrekcji Generalnej Edukacja i Kultura jednostce organizacyjnej Komisji, odpowiednik ministerstwa w strukturach państwowych) zaangażowanych było w szeroko rozumianą tematykę sportową. Ten obszar od zawsze nosił nieoficjalny charakter, co skutkowało m.in.: brakiem formalnych spotkań ministrów ds. sportu państw członkowskich Unii Europejskiej, a także grup roboczych Rady Unii Europejskiej (najniższy poziom decyzyjny Rady Unii, na którym spotykają się delegaci państw członkowskich w celu omówienia projektów aktów prawnych oraz przeglądu funkcjonowania już istniejących) co za tym idzie, nie było możliwości podejmowania oficjalnych oraz konkretnych działań i decyzji na poziomie unijnym. Funkcjonowanie struktur europejskich w obszarze sportu opierało się głównie na wykorzystaniu istniejących już mechanizmów, sprawdzonych w innych dziedzinach działalności lub na ich potrzeby skonstruowanych, jak np. dofinansowywanie projektów sportowych z już wspomnianego programu Młodzież w Działaniu czy ogłoszenie 2004 roku, rokiem Edukacji poprzez Sport. Jednakże, pomimo braku podstaw traktatowych dla rozwoju sportu w Unii Europejskiej, nieprawdą byłoby twierdzenie, że Unia w ogóle się nie angażowała w działania na rzecz sportu. Warto w tym miejscu wspomnieć o strukturach nieformalnych, opartych na chęci współpracy i wymianie dobrych praktyk pomiędzy państwami członkowskimi. Na przestrzeni kilku lat udało się stworzyć 6 grup roboczych Komisji Europejskiej: 1. Grupa Robocza Sport i Ekonomia; 2. Grupa Robocza ds. Antydopingu; 3. Grupa Robocza Sport i Zdrowie; 4. Grupa Robocza ds. Sportowych Organizacji Non-profit; 5. Grupa Robocza ds. Edukacji i Szkoleń; 6. Grupa Robocza ds. Białej Księgi. Wyżej wymienionym grupom zwyczajowo przewodniczy przedstawiciel Komisji Europejskiej, a w ich pracach udział biorą eksperci z państw członkowskich. Nieformalny charakter tych grup pozwala na zapraszanie do udziału w posiedzeniach (w roli obserwatorów) przedstawicieli ruchu sportowego (np.: Europejski Komitet Olimpijski), co służy pośrednio ich włączeniu w dialog na szczeblu Unii, dotyczący problematyki sportu w Europie. Ponadto, w dotychczasowych ramach strukturalnych tego obszaru mieszczą się nieformalne spotkania dyrektorów ds. sportu oraz nieformalne spotkania ministrów Unii Europejskiej ds. sportu, odbywające się zwykle dwa razy w roku. Są one ze sobą ściśle powiązane, jako że spotkania dyrektorów pełnią względem spotkań ministrów rolę przygotowawczą. Podczas nich dyskutowane są problemy zidentyfikowane w Rolling Agenda

3 Przyszłość sportu w Europie implikacje Traktatu z Lizbony 139 for Sport (powstała w 2004 roku), zawierającej tematy takie jak: doping, zdrowie, edukacja, wolontariat, ekonomiczny wymiar sportu oraz społeczna funkcja sportu. Zarówno grupy robocze, jak i spotkania dyrektorów i ministrów odgrywają istotną rolę, jako fora wymiany doświadczeń i dobrych praktyk w dziedzinie sportu. Niemniej jednak wszystkie podejmowane tam decyzje pozostają niezobowiązującymi deklaracjami po stronie instytucji europejskich oraz państw członkowskich. O dotychczasowej pozycji sportu w Unii Europejskiej wiele mówi też przyjęta w lipcu 2007 roku, po długich konsultacjach, Biała księga na temat sportu (Biała Księga Komisji Europejskiej zawiera analizę bieżącego stanu danego obszaru oraz kierunki i propozycje jego dalszego rozwoju). Był to pierwszy kompleksowy dokument dotyczący sportu, przyjęty przez instytucje Unii. Białe księgi jako takie, choć mają jedynie formę politycznej deklaracji i nie są wiążące ani dla przyjmującej je Komisji Europejskiej, ani dla państw członkowskich, to jednak stanowią istotny etap w procesie legislacyjnym w Unii Europejskiej. Dotyczą one zwykle istotnych aspektów funkcjonowania Unii, a ich waga skłania Komisję i państwa członkowskie do respektowania ich zapisów. Dlatego też przyjęcie przez Komitet Europejski Białej księgi na temat sportu uznać należy za istotny krok w działaniach na rzecz rozwoju sportu w Europie. Zawiera ona propozycje licznych działań do podjęcia i wspierania głównie w trzech następujących obszarach: społeczna rola sportu działania: poprawa zdrowia publicznego poprzez aktywność fizyczną, walka z dopingiem, uwydatnienie roli sportu w edukacji i szkoleniach, wolontariat w sporcie, walka z wykluczeniem społecznym, walka z rasizmem i przemocą oraz sport, jako narzędzie rozwoju; ekonomiczny wymiar sportu działania: polityka sportowa oparta na faktach, zapewnianie finansowania sportu ze środków publicznych; organizacja sportu działania: specyfika sportu, swobodne przemieszczanie się i obywatelstwo, transfery, agenci zawodników, ochrona nieletnich, korupcja, pranie pieniędzy oraz inne formy przestępstw finansowych, systemy licencji dla klubów sportowych, media. Propozycje aktywizacji Komisji Europejskiej zawarte w Białej księdze posłużyły do stworzenia kolejnego dokumentu, tj. Planu działania, który nazwano imieniem założyciela nowożytnego ruchu olimpijskiego Pierre a de Coubertina. Plan zawiera 53 konkretne propozycje przyszłych działań w obszarze sportu, jak np. stworzenie wytycznych Unii Europejskiej dotyczących aktywności fizycznej (działanie nr 1), czy przeprowadzenie badania na temat wolontariatu w sporcie (działanie nr 14). Biała księga na temat sportu wraz z Planem działania Pierre de Coubertin zostały dobrze przyjęte przez większość środowiska sportowego, a ich

4 140 Agata Dziarnowska implementacje dały, zgodnie ze słowami ówczesnego Komisarza ds. edukacji, szkolenia, kultury i młodzieży Jána Figeľa, którego portfolio obejmowało również sport, podwaliny pod nową unijną politykę w obszarze sportu. Traktat z Lizbony rewolucja w sporcie Wyzwania i problemy XXI wieku, takie jak zmiany klimatyczne, terroryzm, a także wzrastające oczekiwania społeczne, wymogły na Unii Europejskiej zmianę podejścia i refleksji nad przyszłością Europy. Państwa członkowskie zaczęły rozumieć, że aby skutecznie dostosować się do rzeczywistości w dobie globalizacji, trzeba pogłębić i zreformować współpracę wewnątrzunijną. Po pierwszej nieudanej próbie w 2005 roku, jaką było francuskie i holenderskie NIE dla Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, 13 grudnia 2007 roku głowy państw i szefowie rządów 27 krajów członkowskich podpisały Traktat z Lizbony. Po długim procesie ratyfikacyjnym Traktat wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku. Przewiduje on liczne i kluczowe dla funkcjonowania UE zmiany, jak choćby wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego, ustanowienie stałego przewodniczącego Rady Europejskiej oraz wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, reformę procedur legislacyjnych, włączenie Karty Praw Podstawowych do prawa pierwotnego, czy wzmocnienie społecznej roli Unii. Istotnym novum, wprowadzonym przez Traktat z Lizbony jest stworzenie lub zwiększenie możliwości działania Unii Europejskiej w dziedzinach, takich jak: polityka energetyczna, ochrona ludności, turystyka, zdrowie publiczne i sport. Traktat wprowadza obszar sportu bezpośrednio do prawa pierwotnego Unii (tworzą je: traktaty, traktaty akcesyjne, prawo zwyczajowe, ogólne zasady prawa), wprost odnosi się do sportu nie tylko się o nim wspomina, lecz poświęca mu cały artykuł. Po raz pierwszy w historii przyznana została Unii formalna kompetencja w tym obszarze. Należy jednak wyjaśnić, że nie jest to tzw. wyłączna kompetencja, tj. wykluczająca udział państw członkowskich, a jedynie polegająca na działaniach wspierających, koordynujących lub uzupełniających działania tych ostatnich. Mówi o tym artykuł 6. Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), który wprost, pośród innych obszarów, wymienia sport: Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; b) przemysł; c) kultura; d) turystyka; e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności; g) współpraca administracyjna. Dotychczasowa pozycja sportu w Unii Europejskiej uległa zatem istotnej zmianie. Nie jest to już jedynie narzędzie innych polityk, ale samodzielna polityka unijna. Co więcej, europejski legislator nie tylko wskazuje sport jako obszar kompetencji Unii Europejskiej, ale określa charakter tych kompetencji oraz

5 Przyszłość sportu w Europie implikacje Traktatu z Lizbony 141 ich granice. Znajduje to wyraz w Tytule XII Edukacja, Kształcenie Zawodowe, Młodzież i Sport, a konkretnie, w odnoszącym się do sportu bezpośrednio artykule 165 TFUE. Oto jego brzmienie: 1. Unia przyczynia się do rozwoju edukacji o wysokiej jakości, poprzez zachęcanie do współpracy między Państwami Członkowskimi oraz, jeśli jest to niezbędne, poprzez wspieranie i uzupełnianie ich działalności, w pełni szanując odpowiedzialność Państw Członkowskich za treść nauczania i organizację systemów edukacyjnych, jak również ich różnorodność kulturową i językową. Unia przyczynia się do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jego szczególny charakter, jego struktury oparte na zasadzie dobrowolności oraz uwzględniając jego funkcję społeczną i edukacyjną. 2. Działanie Unii zmierza do: rozwoju wymiaru europejskiego w edukacji, zwłaszcza przez nauczanie i upowszechnianie języków Państw Członkowskich, sprzyjania mobilności studentów i nauczycieli, między innymi poprzez zachęcanie do akademickiego uznawania dyplomów i okresów studiów, promowania współpracy między instytucjami edukacyjnymi, rozwoju wymiany informacji i doświadczeń w kwestiach wspólnych dla systemów edukacyjnych Państw Członkowskich, sprzyjania rozwojowi wymiany młodzieży i wymiany instruktorów społeczno-oświatowych, a także zachęcania młodzieży do uczestnictwa w demokratycznym życiu Europy, popierania rozwoju kształcenia na odległość, rozwoju europejskiego wymiaru sportu, przez popieranie uczciwości i dostępności we współzawodnictwie sportowym oraz współpracy między podmiotami odpowiedzialnymi za sport, jak również przez ochronę integralności fizycznej i psychicznej sportowców, w szczególności tych najmłodszych. 3. Unia i Państwa Członkowskie sprzyjają współpracy z państwami trzecimi oraz z kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi w dziedzinie edukacji i sportu, zwłaszcza z Radą Europy. 4. Aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych w niniejszym artykule: Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, przyjmują środki zachęcające, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich, Rada przyjmuje zalecenia, stanowiąc na wniosek Komisji. Analiza powyższych przepisów pozwala na identyfikację tematów najważniejszych dla nowej unijnej polityki sportowej, takich jak: specyficzny charakter

6 142 Agata Dziarnowska sportu, wolontariat w sporcie, społeczna i edukacyjna funkcja sportu, uczciwość we współzawodnictwie sportowym i dostępność do niego, ochrona integralności fizycznej i psychicznej sportowców, w szczególności tych najmłodszych. Priorytety te świadczą o zmianie kierunku polityki sportowej oraz nowym podejściu europejskich i narodowych decydentów do tej tematyki. Podkreśla ona znaczenie sportu jako narzędzia polityki społecznej. Warto też bliżej przyjrzeć się ustępowi 3. artykułu 165. TFUE. Daje on traktatowe podstawy do dialogu z ruchem sportowym. Unia Europejska dostrzega wielość i różnorodność aktorów na sportowej scenie i uznaje potrzebę współpracy pomiędzy szeroko rozumianą administracją a organizacjami sportowymi. Nie chce ingerować w wewnętrzną strukturę ruchu sportowego, a jedynie stwarzać warunki dla wspólnego kształtowania polityki sportowej. Miejmy nadzieję, że to nowatorskie podejście okaże się również konstruktywnym i wyeliminuje konflikty między zainteresowanymi podmiotami. Kompetencje, które dzięki Traktatowi z Lizbony uzyskała Unia Europejska w obszarze sportu, to tzw. kompetencje miękkie, czyli polegające, jak to wcześniej zostało podkreślone, głównie na działaniach wspierających, koordynujących i uzupełniających działania państw członkowskich. Kompetencje tego rodzaju nie doprowadzą do harmonizacji prawa w tym obszarze. Oznacza to, że nie możemy spodziewać się precyzyjnych dyrektyw w tej domenie. Jednak w żadnym wypadku nie umniejsza to znaczenia regulacji artykułu 165. TFUE. Stanowi ona bowiem wystarczającą podstawę dla utworzenia odrębnego mechanizmu finansowania działań w postaci Europejskiego Programu Sportowego (EU Sports Programme), który umożliwiłby bezpośrednie dofinansowanie projektów sportowych. Komisja Europejska już od dłuższego czasu czyni przygotowania do stworzenia propozycji takiego Programu. W latach 2009, 2010 oraz 2011 Komisja przeprowadza programy pilotażowe, tzw. Działania Przygotowawcze, których celem jest zbadanie, jakie obszary wymagają największych dotacji unijnych. W 2010 roku obszarami objętymi Działaniami są: walka poprzez sport z wyłączeniem społecznym, wolontariat w sporcie i walka z dopingiem (budżet 2,5 miliona euro). Na lata przyjęty zostanie 2-letni Europejski Program Sportowy, a od 2014 roku (wraz z uzgodnieniem nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej ) obowiązywać będzie pełny Program. Obecnie w Komisji Europejskiej (instytucji posiadającej inicjatywę legislacyjną w Unii) trwają prace nad 2-letnim Programem Sportowym. Opierają się one przede wszystkim na konsultacjach, co do priorytetów, z wszystkimi zainteresowanymi podmiotami: administracją rządową (np. podczas nieformalnego spotkania ministrów Unii Europejskiej ds. sportu w Madrycie na początku br.), ruchem sportowym (np. w czasie poprzedzającego spotkanie ministrów Europejskiego Forum Sportu w Madrycie) oraz obywatelami Unii Europejskiej (w drodze konsultacji on line).

7 Przyszłość sportu w Europie implikacje Traktatu z Lizbony 143 Warto wspomnieć, że równolegle do działań związanych z Programem toczą się prace nad Komunikatem Komisji Europejskiej na temat sportu. Komunikat jest to dokument prezentujący stanowisko i propozycje Komisji odnośnie do kształtu działań w danym temacie. Jest to kolejny etap prac legislacyjnych Unii Europejskiej w obszarze sportu, a tematycznie swoista kontynuacja i uzupełnienie (m.in.: o kwestie dotyczące ustawiania meczów ang. matchfixing, czy prawa własności intelektualnej w sporcie) wspomnianej wcześniej Białej księgi z 2007 roku. Na zakończenie należy podkreślić, że wejście w życie Traktatu z Lizbony ma też dla sportu poważne konsekwencje instytucjonalne. Otóż kluczową zmianą, która wpływa na podniesienie rangi sportu w Unii Europejskiej, jest uwzględnienie obszaru sportu w pracach Rady Unii Europejskiej ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury, a więc odpowiedniej rady sektorowej. Oznacza to, że od momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony europejscy ministrowie ds. sportu spotykają się i procedują formalnie, ze wszystkimi tego konsekwencjami w czasie posiedzeń Rady Unii Europejskiej. Dodatkowo, prace wspomnianej formacji Rady wspiera nowopowstała Grupa Robocza ds. Sportu Rady Unii Europejskiej, pełniąca względem tej ostatniej rolę przygotowawczą (w jej pracach uczestniczą zwykle urzędnicy średniego i wyższego szczebla państw członkowskich). W tym miejscu należy też wspomnieć, że dotychczas istniejące struktury Unii Europejskiej, działające w sposób nieformalny w obszarze sportu (spotkania dyrektorów, spotkania ministrów, grupy robocze Komisji Europejskiej), funkcjonować będą w sposób niezmieniony. Jedynym wyjątkiem jest powołana podczas Prezydencji Hiszpańskiej (I połowa 2010 r.) nowa Grupa Robocza Komisji Europejskiej ds. Włączenia Społecznego oraz Wyrównywania Szans w Sporcie (pierwsze spotkanie odbyło się 8 lipca 2010 r.) Nowa Polityka Sportowa Ze względu na zmianę podejścia Unii Europejskiej do sportu dzięki wejściu w życie Traktatu z Lizbony, nowe inicjatywy Komisji Europejskiej, takie jak wspomniany Komunikat, czy Europejski Program Sportowy, kształtować będą nową unijną politykę sportową. Do momentu ich publikacji sytuacja sportu w Unii Europejskiej znajduje się jakby w zawieszeniu. Na zmianę sytuacji trzeba poczekać Jak długo? Najprawdopodobniej na początku listopada bieżącego roku oba dokumenty przyjęte zostaną przez Kolegium Komisarzy. Rezolucji Rady nt. Komunikatu ( odpowiedź Rady na propozycję Komisji) można spodziewać się w maju 2011 roku (okres węgierskiej Prezydencji), podobnie jak reakcji Parlamentu Europejskiego. Przyjęcie 2-letniego Programu przypadnie natomiast na okres polskiej Prezydencji (druga połowa 2011 roku), dlatego też rola Polski w negocjacjach w sprawie Programu będzie kluczowa. Do tego czasu przepisy unijne stwarzają możliwość na lepszą promocję sportu w ramach innych polityk lub programów unijnych, np.: zdrowie, czy edukacja. Nowa kompetencja pozwala

8 144 Agata Dziarnowska też Unii Europejskiej wytworzyć wartość dodaną poprzez wspieranie takich działań, jak wymiana doświadczeń, debaty, platformy dyskusyjne, a także poprzez zapewnienie przejrzystych podstaw prawnych dla podejmowania i wspierania różnych inicjatyw w obszarze sportu. Ponadto postanowienia Traktatu z Lizbony pozwalają Unii Europejskiej na mówienie jednym głosem w kwestiach sportu na międzynarodowych forach oraz wobec krajów trzecich, co z punktu widzenia prowadzenia polityki sportowej może okazać się niezwykle istotne. Wprowadzenie sportu do prawa pierwotnego jest niewątpliwie sukcesem. Jednakże za największe osiągnięcie Traktatu z Lizbon uznać należy fakt, że Traktat ten daje Unii Europejskiej podstawy do wspierania i promocji sportu. Co ważne, ruch sportowy przyjął te innowacje z aprobatą, a przewodniczący Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego Jacque Roge odnosząc się do nowych przepisów, powiedział: Sport nie może być pojmowany jedynie jako działalność gospodarcza. Największa część aktywności sportowej odbywa się na poziomie najbliższym obywatelowi i jest oparta na zasadach dobrowolności. Dzięki odwołaniu do sportu w Traktacie z Lizbony organizacje sportowe będą mogły lepiej wypełniać swoje edukacyjne i społeczne role w społeczeństwie. Sport jest największym ruchem społecznym w Europie, co trzeci obywatel Unii Europejskiej czynnie uprawia sport, a co drugi jest kibicem sportowym. Nowe unijne ramy prawne dla sportu pozwolą efektywniej wykorzystać jego walory integracyjne i społeczne. Miejmy nadzieję, że państwa członkowskie, szeroko rozumiany ruch sportowy oraz administracja unijna zaczną w tej grze reprezentować jedną drużynę i razem zdobywać dla niej gole (punkty?) Aga t a Dz i a r n o w s k a De pa r t a m e n t Wsp ó ł p r a c y Mi ę d z y n a r o d o w e j w Mi n i- sterstwie Sportu i Turystyki