Prawo zamówień publicznych

Transkrypt

1 Jerzy Pieróg Prawo zamówień publicznych Komentarz 11. wydanie

2 KOMENTARZE BECKA Prawo zamówień publicznych

3 Polecamy nasze publikacje z serii Komentarze Becka: Paweł Smoleń (red.) USTAWA O FINANSACH PUBLICZNYCH Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin USTAWA O GOSPODARCE NIERUCHOMOŚCIAMI, wyd. 2 Zygmunt Niewiadomski (red.) PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZE- STRZENNE, wyd. 6 Zygmunt Niewiadomski (red.) PRAWO BUDOWLANE, wyd. 4 Bernard Smykla PRAWO BANKOWE, wyd. 2 Jolanta Strusińska-Żukowska, Beata Gudowska (red.) USTAWA O SYSTEMIE UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH

4 Prawo zamówień publicznych Komentarz Jerzy Pieróg 11. wydanie WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2012

5 Propozycja cytowania: Pieróg, Prawo zamówień publicznych. Komentarz i akty wykonawcze, 11. wyd., Warszawa 2012 Redaktor prowadzący: Natalia Adamczyk Wydawnictwo C. H. Beck 2012 Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Druk i oprawa: Perfekt, Warszawa ISBN ISBN e-book

6 Spis treści Przedmowa Wykaz skrótów XI XIII A. Komentarz Prawo zamówień publicznych Dział I. Przepisy ogólne Rozdział 1. Przedmiot regulacji Art. 1 6a Rozdział 2. Zasady udzielania zamówień Art Rozdział 3. Ogłoszenia Art Dział II. Postępowanie o udzielenie zamówienia Rozdział 1. Zamawiający i wykonawcy Art Rozdział 2. Przygotowanie postępowania Art Rozdział 3. Tryby udzielania zamówień Oddział 1. Przetarg nieograniczony Art Oddział 2. Przetarg ograniczony Art Oddział 3. Negocjacje z ogłoszeniem Art Oddział 3a. Dialog konkurencyjny Art. 60a 60e Oddział 4. Negocjacje bez ogłoszenia Art Oddział 5. Zamówienie z wolnej ręki Art V

7 Spis treści Oddział 6. Zapytanie o cenę Art Oddział 7. Licytacja elektroniczna Art Rozdział 4. Wybór najkorzystniejszej oferty Art Rozdział 5. Dokumentowanie postępowań Art Dział III. Przepisy szczególne Rozdział 1. Umowy ramowe Art Rozdział 2. Dynamiczny system zakupów Art Rozdział 3. Konkurs Art Rozdział 4. Udzielanie zamówień przez koncesjonariuszy robót budowlanych Art Rozdział 5. Zamówienia sektorowe Art f Dział IV. Umowy w sprawach zamówień publicznych Art a Dział V. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Rozdział 1. Zakres działania Art Rozdział 2. Rada Zamówień Publicznych Art Rozdział 3. Kontrola udzielania zamówień Oddział 1. Przepisy ogólne Art Oddział 2. Kontrola doraźna Art Oddział 3. Kontrola uprzednia zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej Art a Rozdział 4. Krajowa Izba Odwoławcza Art a Rozdział 5. (uchylony) Dział VI. Środki ochrony prawnej VI

8 Spis treści Rozdział 1. Przepisy wspólne Art Rozdział 2. Odwołanie Art Rozdział 3. Skarga do sądu Art. 198a 198g Dział VII. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy Art Dział VIII. Zmiany w przepisach obowiązujących Art Dział IX. Przepisy przejściowe i końcowe Art B. Akty wykonawcze 1. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego z dnia 2 września 2004 r. (Dz.U. Nr 202, poz. 2072) Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym z dnia 18 maja 2004 r. (Dz.U. Nr 130, poz. 1389) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego na członków Krajowej Izby Odwoławczej, sposobu powoływania komisji kwalifikacyjnej, a także szczegółowego zakresu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 2 lipca 2007 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 820) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z dnia 26 października 2010 r. (Dz.U. Nr 223, poz. 1458) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane z dnia 30 grudnia 2009 r. (Dz.U. Nr 226, poz. 1817) VII

9 Spis treści 6. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań z dnia 22 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 48, poz. 280) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie wysokości wynagrodzenia przewodniczącego, wiceprzewodniczącego i pozostałych członków Rady Zamówień Publicznych z dnia 22 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 470) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania z dnia 15 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 238) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego Prezesa, wiceprezesa oraz pozostałych członków Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz.U. Nr 128, poz. 885) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie wzorów ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 69) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych z dnia 23 grudnia 2009 r. (Dz.U. Nr 224, poz. 1796) Zarządzenie nr 110 Prezesa Rady Ministrów w sprawie nadania statutu Urzędowi Zamówień Publicznych z dnia 6 grudnia 2004 r. (M.P. Nr 52, poz. 886) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich z dnia 23 grudnia 2009 r. (Dz.U. Nr 224, poz. 1795) Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie organów właściwych do występowania do Komisji Europejskiej z wnioskiem o stwierdzenie prowadzenia działalności na rynku konkurencyjnym, do którego dostęp nie jest ograniczony z dnia 1 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr 147, poz. 1063) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zakresu informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych VIII

10 Spis treści zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr 155, poz. 1110) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie wykazu usług o charakterze priorytetowym i niepriorytetowym z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 68) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie innych niż cena obowiązkowych kryteriów oceny ofert w odniesieniu do niektórych rodzajów zamówień publicznych z dnia 10 maja 2011 r. (Dz.U. Nr 96, poz. 559) Indeks rzeczowy IX

11

12 Przedmowa Dużego komentarza jak nie było, tak nie ma, a książka na rynku musi być, na dodatek w najbardziej aktualnej wersji. Prace nad dużym trwają, natomiast zmiany w ustawie oraz wyczerpanie nakładu powodują, że niezbędne stało się przygotowane dotychczasowego komentarza, uzupełnionego i poprawionego w niezbędnym zakresie. Co prawda zmiany w ustawie od poprzedniego wydania nie były wielkie, ale ponieważ było ich kilka, niezbędne stało się dostosowanie tego komentarza do najnowszej wersji ustawy. Dlatego obecne wydanie uwzględnia wszystkie zmiany przepisów ustawy i przepisów wykonawczych oraz wykorzystuje w omawianiu niektórych przepisów najnowsze orzecznictwo, jeżeli miało ono wpływ na treść komentarza. Już prawie dwa lata ustawa funkcjonuje bez poważniejszych zmian, chociaż pretekst do ich wprowadzenia pojawił się w postaci tzw. dyrektywy obronnej. Ustawie, a przede wszystkim osobom ją stosującym, wcale to nie zaszkodziło. Wprost przeciwnie, dzięki m.in. piśmiennictwu i orzecznictwu, jej przepisy stały się czytelne i przestały straszyć. Oczywiście nie można stwierdzić, że jest świetna i już nic nie można poprawić. Takich rzeczy znalazłoby się co najmniej kilka, ale moje zdanie w tym zakresie nie zmieniło się: lepiej mieć przepisy ugruntowane w praktyce, dobrze przeanalizowane i pewne co do sposobu ich stosowania, niż teoretycznie dobre, ale nieznane i niesprawdzone. Dlatego taki spokój wokół tej ustawy może tylko pomóc w coraz lepszym i łatwiejszym jej stosowaniu. Pewne obawy wiążą się z coraz głośniej artykułowanymi poglądami, że ustawa nie pozwala na wybór rzeczywiście najkorzystniejszej, czyli najbardziej optymalnej dla zamawiającego oferty. Potwierdza to zresztą praktyka, a przyczyniły się do tego m.in. sławetne chińskie autostrady. Tyle tylko, że poglądy te są błędne; to nie ustawa jest winna, lecz ludzie nieumiejętnie ją stosujący. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić: przepisy ustawy nigdy nie wymagały wyboru najtańszej oferty. Tyle tylko, że wybór nie najtańszej oferty jest trudny i ryzykowny, więc zamiast się męczyć i narażać, wdrożono wręcz zalecane przyzwolenie na stosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert. XI

13 Przedmowa Dokonanie oceny ofert na podstawie kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia wymaga sporych umiejętności i znajomości zamówienia (nie przepisów!) oraz odwagi w działaniu. Trzeba włożyć sporo wysiłku w skonstruowanie miarodajnych kryteriów, a następnie ponownie sporo wysiłku w dokonanie oceny. Tylko po co, skoro wysiłek ten zostanie zakwestionowany przez wszelkie możliwe zawodowe kontrole i amatorskich populistów (a może odwrotnie). A ten, kto napracował się przy pozacenowych kryteriach, jeszcze więcej wysiłku będzie musiał włożyć w obronę tego, co zrobił, a przede wszystkim w obronę siebie przed podejrzeniami i atakami. Tego żadna nowelizacja ustawy nie zmieni, więc próby idące w tym kierunku z góry uważam za chybione. Warszawa, grudzień 2011 r. Jerzy Pieróg XII

14 Wykaz skrótów art artykuł BZP Biuletyn Zamówień Publicznych Dz.U Dziennik Ustaw Dz.Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej dyrektywa 2004 /17/WE dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.Urz. UE L 134 z r., s. 1) dyrektywa 2004 /18/WE dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.Urz. UE L 134 z r., s. 114) FinPublU ustawa z r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz ze zm.) KC ustawa z r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KIO Krajowa Izba Odwoławcza KK ustawa z r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KP ustawa z r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) KPA ustawa z r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.) KPC ustawa z r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) XIII

15 Wykaz skrótów KSH ustawa z r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz ze zm.) m.in między innymi MoP Monitor Prawniczy M.P Monitor Polski nast następna (-y) Nr numer NSA Naczelny Sąd Administracyjny OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSG Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych OSNAP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna i Pracy OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna i Pracy OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych pkt punkt por porównaj poz pozycja PrZamPubl r rok s strona SamGminU ustawa z r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz ze zm.) ustawa z r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) siwz specyfikacja istotnych warunków zamówienia SN Sąd Najwyższy t.j tekst jednolity ust ustęp UZP Urząd Zamówień Publicznych wyr wyrok ZamPublU ustawa z r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) ze zm ze zmianami XIV

16 A. Komentarz

17

18 Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 177) Tekst jednolity z dnia 8 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 759) 1 (zm.: Dz.U. 2010, Nr 161, poz. 1078, Nr 182, poz. 1228; 2011, Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz. 143, Nr 87, poz. 484, Nr 234, poz. 1386, Nr 240, poz. 1429) 1 Tekst jednolity ogłoszono dnia r.

19

20 Dział I. Przepisy ogólne Rozdział 1. Przedmiot regulacji Art. 1. [Zakres przedmiotowy] Ustawa określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie. 1. Problematykę zamówień publicznych regulowała poprzednio ustawa z r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 344; t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa ta zaczęła obowiązywać od r. (wobec jednostek samorządowych rok później) i wprowadziła ujednolicone zasady postępowania przy wydatkowaniu środków publicznych. Zastąpiła tym samym szereg własnych zasad postępowania stosowanych przez urzędy i instytucje publiczne, opierających gospodarkę finansową na obowiązującym wtedy prawie budżetowym. Ustawa dała początek jednolitemu systemowi zamówień publicznych, chociaż sama jako twór nowy i niesprawdzony, była kilkunastokrotnie nowelizowana na przestrzeni zaledwie kilku lat. Jednak wdrożeniu tej właśnie ustawy zawdzięczamy istotne przybliżenie Polski do Unii Europejskiej i ucywilizowanie wydatków publicznych. Jej udoskonalane przepisy coraz bardziej zbliżały się do rozwiązań proponowanych przez dyrektywy unijne. W chwili przystąpienia Polski do Unii dyrektywy te stały się obowiązujące, stąd nowe Prawo zamówień publicznych opiera się przede wszystkim na rozwiązaniach unijnych. 2. Od r. w Unii Europejskiej obowiązują nowe dyrektywy regulujące problematykę zamówień publicznych: 5