Logistyka - nauka. Wpływ Protokołu z Kioto na politykę transportową Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Dr Sławomir Droździecki Akademia Morska w Gdyni Wpływ Protokołu z Kioto na politykę transportową Unii Europejskiej Wstęp Mimo ogromnego, jednoznacznie zidentyfikowanego zagrożenia, jakie niesie ze sobą antropogeniczne ocieplenie klimatu wywoływane, w przeważającej mierze, przez zwiększane stale emisje gazów cieplarnianych, aktywność wspólnoty międzynarodowej w celu ich ograniczenia należy uznawać za niewystarczającą. Obecnie jedynym działaniem w zakresie przeciwdziałania ociepleniu klimatu, mającym (przynajmniej z założenia) charakter globalny, jest międzynarodowe porozumienie zawiązane w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, określane najczęściej jako Protokół z Kioto. Jednocześnie skuteczność globalnego oddziaływania tego dokumentu budzi wiele wątpliwości. Unia Europejska jako sygnatariusz tego porozumienia, prowadzi intensywne działania polityczne i legislacyjne, zarówno na arenie międzynarodowej, jak i w ramach polityki wewnętrznej, ukierunkowane na ograniczanie emisji gazów cieplarnianych. 1. Protokół z Kioto Uznaje się dziś, że kluczowym przyczynkiem dla zawiązania międzynarodowego, globalnego porozumienia, ukierunkowanego na ograniczenie antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych był Raport Międzyrządowego Panelu ONZ ds. Zmian Klimatu, opublikowany w 1990 roku. Od początku rodzenia się tej sfery globalnej polityki aktywność społeczności międzynarodowej koncentrowała się wokół Organizacji Narodów Zjednoczonych. Formalne działania w ramach ONZ, poprzedzające ukształtowanie i przyjęcie Protokołu z Kioto podejmowane były od połowy lat osiemdziesiątych XX wieku. Stanowiły je: powołanie w 1985 roku Międzyrządowego Panelu ONZ ds. Zmian Klimatu (ang. Intergovernmental Panel of Climate Changes IPCC); Logistyka 6/

2 utworzenie w 1988 roku przez Narody Zjednoczone Światowej Organizacji Meteorologicznej (ang. World Meteorological Organization WMO); zapoczątkowanie w 1988 roku działania Programu Narodów Zjednoczonych na Rzecz Środowiska Naturalnego (ang. United Nations Environment Programme UNEP); sformułowanie w 1990 roku przez IPCC oraz wystosowanie w dorocznym raporcie ostrzeżenia mówiącego, iż nadzwyczajne tempo wzrostu średnich temperatur na świecie wywołane jest działalnością człowieka. W raporcie IPCC z 1990 roku stwierdzono, że tempo wzrostu temperatur będzie stale znacząco rosło, jeśli nie zostaną podjęte globalne kroki zapobiegawcze. Uznano, że aby przeciwdziałać nieodwracalnym, postępującym lawinowo zmianom w środowisku naturalnym naszej planety nie wolno dopuścić do tego, aby globalna, średnia temperatura podniosła się o więcej niż 2 stopnie Celsjusza w porównaniu z rokiem Jednocześnie zdefiniowano, że jest to możliwe jedynie pod warunkiem ograniczenia ogólnej emisji gazów cieplarnianych, w tym głównie dwutlenku węgla, do poziomu sprzed 1980 roku. W miejscu tym należy podkreślić, że tak jednoznaczne sformułowania przedstawione w raporcie zostały przyjęte głównie za sprawą twardego i jednoznacznie bronionego stanowiska Unii Europejskiej 1. W 1992 roku, podczas Konferencji Narodów Zjednoczonych na temat Środowiska Naturalnego i Rozwoju, często określanej jako Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro, kraje należące do ONZ wypracowały międzynarodową umowę odnoszącą się do zasad współpracy w zakresie przeciwdziałania globalnemu ociepleniu klimatu. Umowa ta przybrała formułę konwencji i tytułowana jest jako Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu (ang. United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC lub FCCC). Konwencja sama w sobie stanowi jedynie ogólne ramy dla kompleksowego porozumienia i nie zawiera postanowień czy też uzgodnień szczegółowych. Regulacje takie wprowadzane są w formie załączników. Rokrocznie od 1995 roku odbywają się spotkania plenarne przedstawicieli państw, stron Konwencji, przy czym najważniejsze ze spotkań odbyło się w roku 1997 w Kioto, w Japonii. Wtedy to przygotowany został załącznik do Konwencji FCCC, określany jako Protokół z Kioto 2. 1 Marmo L.; EU strategies and policies on soil and waste management to offset greenhouse gas emissions; Waste Management 28(4); 2007; s Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change; UNITED NATIONS; Logistyka 6/

3 Ostateczna wersja Protokołu z Kioto została uzgodniona w 1997 roku, jednak w życie wszedł on dopiero 16 lutego 2005 roku, kilka miesięcy po tym, jak w roku 2002 ratyfikowała go Kanada i w roku 2004 Rosja. Wśród najważniejszych aspektów charakterystycznych dla Protokołu z Kioto oraz koncepcji jego działania należy wymienić: uznanie za podstawowe założenie Traktatu, że historycznie, kraje rozwinięte przyczyniły się w przeważającym stopniu do szkodliwego, antropogenicznego nagromadzenia dwutlenku węgla w atmosferze Ziemi; Protokół z Kioto jest porozumieniem dobrowolnym i uczestniczą w nim tylko te kraje, które wyraziły na to zgodę; jako najważniejsze postanowienie Protokołu - sformułowanie zobowiązań, zgodnie z którymi państwa rozwinięte, przystępujące do umowy, zobowiązują się podjąć starania ukierunkowane na to, aby do 2020 roku ograniczyć emisję gazów cieplarnianych o 20% w stosunku do roku 1990; przystąpienie do Konwencji FCCC 191 krajów. Były to wszystkie państwa, będące członkami ONZ, poza Andorą, Południowym Sudanem oraz Stanami Zjednoczonymi; przystąpienie do Protokołu z Kioto 37 krajów rozwiniętych, które w dalszej kolejności usankcjonowały w sposób prawny jego postanowienia. Były to wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej (ówczesna 15), a także kraje Europy Środkowej, ponadto: Rosja, Białoruś, Chorwacja, Islandia, Kazachstan, Norwegia, Szwajcaria i Ukraina, a także światowe potęgi gospodarcze: Kanada, Japonia i Nowa Zelandia; listę państw, które zdecydowały się przystąpić do Protokołu z Kioto i ograniczyć emisje CO 2 zawarto w tzw. Załączniku nr I do Protokołu z Kioto; przystąpienie do Konwencji FCCC Chin, Indii i Brazylii, które nie są jednak stornami Protokołu z Kioto. Jest to ważne, gdyż mimo relatywnie niskiego poziomu rozwoju ekonomiczno-gospodarczego kraje te generują znaczne ilości CO 2 ; ze względu na znaczne przekroczenia limitów przyjętych w odniesieniu do pierwszego okresu, zobowiązań na okres drugi nie przedstawiły między innymi Japonia, Rosja i Nowa Zelandia. Ponadto w roku 2012, z podobnych przyczyn, od Konwencji FCCC odstąpiła Kanada i tym samym również nie zadeklarowała nowych limitów na drugi okres rozliczeniowy; Logistyka 6/

4 obecnie, w drugim okresie rozliczeniowym, brak uczestnictwa w porozumieniu takich potęg gospodarczych jak Stany Zjednoczone, Kanada czy też Rosja i Japonia powoduje znaczną dyskredytację założeń całej Konwencji; Protokół z Kioto nie narzuca poszczególnym krajom kroków, jakie miałyby być podejmowane w celu osiągnięcia założonego ograniczenia emisji. 2. Polityka klimatyczna, polityka energetyczna a polityka transportowa Unii Europejskiej Oceniając zaangażowanie Unii Europejskiej w sferze kształtowania i realizacji globalnej polityki klimatycznej, powszechnie postrzega się to ugrupowanie gospodarcze jako światowego lidera. Dotyczy to także pionierskiego podejścia do kwestii badań nad nowymi technologiami, wprowadzania innowacyjnych i ambitnych celów i rozwiązań legislacyjnych wewnątrz samej Unii Europejskiej 3. Obecnie na forum międzynarodowym słychać wręcz głosy, iż to właśnie Unia Europejska jako największy i najbardziej znaczący uczestnik Protokołu z Kioto (po wycofaniu się Kanady, Rosji i Japonii) powinna być uznawana za reprezentanta wszystkich krajów w negocjacjach z wysoko rozwiniętymi potęgami gospodarczymi, które odmawiają uczestnictwa w traktacie. Unia Europejska, jako globalny lider w zakresie tworzenia i implementacji światowej i lokalnej polityki klimatycznej, działa w kierunku aktywizacji innych krajów w ramach Konwencji FCCC, z drugiej zaś strony, poprzez swą politykę wewnętrzną, dąży do wypełnienia zobowiązań przyjętych w ramach drugiej rundy Protokołu z Kioto. Transport jest jednym z najważniejszych działów gospodarki unijnej objętych restrykcjami w ramach Protokołu z Kioto. Bieżące działania Unii Europejskiej ukierunkowane na ograniczanie emisji gazów cieplarnianych, w tym przede wszystkim CO2 są koncentrowane na : ograniczaniu emisji z rolnictwa, przemysłu i transportu, dotyczą także działań z zakresu przeciwdziałania wylesianiu oraz pustynnieniu gruntów. W ujęciu teoretycznym działania z zakresu polityki transportowej ukierunkowane na ograniczanie emisji CO2 z transportu należy rozpatrywać i pojmować w różnych kontekstach i płaszczyznach. Są to działania o charakterze zarówno 3 A.C. Christiansen, J. Wettestad; The EU as a frontrunner on greenhouse gas emissions trading: how did it happen and will the EU succeed?; Climate Policy 3(1); 2003; s Logistyka 6/

5 międzynarodowym, jak i wewnętrznym, jednocześnie zaś należą one do zakresu polityki ochrony środowiska naturalnego oraz, co naturalne, polityki energetycznej. 3. Działania polityczne Unii Europejskiej ukierunkowane na ograniczanie emisji gazów cieplarnianych (GHG) z transportu Pierwszym oficjalnym dokumentem Unii Europejskiej, odnoszącym się bezpośrednio do szeroko pojmowanej kwestii efektywnego wykorzystania paliw, produkcji energii oraz ograniczenia emisji spalin, w tym emisji CO2, była opublikowana w 1991 roku Strategia na rzecz ograniczenia emisji dwutlenku węgla oraz poprawy efektywności energetycznej 4. W dokumencie sformułowano trzy cele pośrednie, jakie powinny być osiągnięte w celu poprawy efektywności energetycznej i tym samym redukcji emisji CO2. Jednocześnie dokument ten nie odnosił się wyłącznie do transportu. Wśród priorytetów wymieniono: stworzenie dyrektywy promującej pozyskiwanie i wykorzystywanie energii ze źródeł odnawialnych, dobrowolne porozumienia z producentami samochodów, prowadzące do 25% ograniczenia emisji CO2 z nowo produkowanych samochodów; podjęcie prac nad dyrektywą sankcjonującą opodatkowanie produkcji i produktów energetycznych. W Strategii stwierdzono także, iż profil prowadzonych prac badawczo-rozwojowych na rzecz wykorzystania nienuklearnych źródeł energii powinien być ukierunkowany na 5 : ograniczanie emisji CO2 w trakcie produkcji oraz ograniczanie produkcji energii z kopalnych surowców mineralnych; zwiększenie produkcji energii z paliw odnawialnych; udostępnianie nowych technologii energetycznych krajom rozwijającym się; opracowanie technologii pozwalających na bardziej efektywną produkcję, magazynowanie i transport energii. 4 SEC (91) 1744 final; A Community Strategy to limit carbon dioxide emissions and to improve energy efficiency; Communication from the Commission of the Council; Brussels; 14 October SEC (91) 1744 final; A Community Strategy to limit carbon dioxide...; op cit; Article 13. Logistyka 6/

6 Wśród zdefiniowanych w związku z tym narzędzi sektorowych wymieniono ogólne działania, jakie powinny być podejmowane w dziedzinie produkcji energii, w przemyśle, rolnictwie i transporcie. W odniesieniu do transportu stwierdzono, że działania powinny być realizowane w trzech głównych sferach, tj. 6 : aplikacji dostępnych technologii i podejmowania prac badawczych nad nowymi rozwiązaniami technicznymi w celu redukcji emisji i zwiększania efektywności energetycznej transportu; tworzenia narzędzi politycznych i podejmowania działań legislacyjnych, mających na celu zwiększanie efektywności wykorzystania poszczególnych gałęzi transportu, a także promocji działań, prowadzących do efektywnego wykorzystania rozwiązań wielogałęziowych. Celem powinna być także promocja tworzenia i wykorzystywania rozwiązań transportowych najbardziej przyjaznych środowisku naturalnemu. Stwierdzono, iż docelowo może i powinno to spowodować przesunięcie ładunków i pasażerów z transportu drogowego do alternatywnych rozwiązań kolejowych, żeglugi śródlądowej oraz transportu kombinowanego, a także zwiększenie wykorzystania transportu publicznego na rzecz transportu prywatnego; dążenia do zmian w zachowaniach użytkowników transportu. Możliwość stopniowego wprowadzania takich zmian powinna być uwarunkowana przez prowadzenie akcji edukacyjnych, uświadamianie społeczeństwa, wykształcenie nowych nawyków transportowych. W grudniu 1993 roku Unia Europejska wydała Decyzję nr 94/69/EU o ratyfikacji Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu 7. W następstwie uzgodnień zawartych w Ramowej Konwencji ONZ, w 1997 przyjęty został Protokół z Kioto. Komisja Europejska, działając w imieniu Wspólnoty Europejskiej, podpisała Protokół w kwietniu 1998 roku. W dalszej kolejności, w grudniu 2001 roku, Rada Europy zadeklarowała, iż do roku 2002 zostaną zapoczątkowane działania związane z wypełnianiem zobowiązań wynikających z kształtu Protokołu z Kioto, a poszczególne państwa członkowskie zostaną zobowiązane do złożenia swych dokumentów ratyfikacyjnych. 6 SEC (91) 1744 final; A Community Strategy to limit carbon dioxide...; op cit; Article /69/EC; Council Decision concerning the conclusion of the United Nations Framework Convention on Climate Change; 15 of December Logistyka 6/

7 Zgodnie z zobowiązaniami zawartymi w Dyrektywie 2002/358/WE Unia Europejska rozdysponowała przyznane jej limity redukcji emisji CO2 między poszczególne kraje członkowskie. Kwestie te zostały formalnie ujęte w Decyzji Komisji nr 2006/994/WE, ustalającej odpowiednie poziomy emisji przyznane Wspólnocie i każdemu z jej państw członkowskich w ramach Protokołu z Kioto na mocy decyzji Rady 2002/358/WE 8. Równolegle do działań prowadzonych przez Unię Europejską od początku lat 90., na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych, podejmowano kroki w kierunku stworzenia własnej europejskiej strategii przeciwdziałania globalnemu ociepleniu klimatu. Najważniejszym krokiem podjętym w tym właśnie kierunku przez Komisję Europejską było powołanie w 2000 roku, więc jeszcze przed ratyfikacją Protokołu z Kioto, Europejskiego Programu ds. Zmian Klimatycznych (ang. European Climate Changes Program ECCP). Celem programu było prowadzenie badań nad możliwościami kształtowania polityki i działań unijnych w kierunku najbardziej skutecznego energetycznie, przyjaznego środowisku naturalnemu oraz efektywnego ekonomicznie rozwoju Unii Europejskiej uwzględniającego problem globalnego ocieplania klimatu. Drugim kluczowym zadaniem było przygotowanie i opracowanie strategii wprowadzania tych rozwiązań. Za najważniejszy dorobek ECCP należy uznać przygotowanie podstaw teoretycznych dla dwóch strategicznych działań przeprowadzonych w dalszej kolejności przez Unię Europejską. Efekty realizacji programu to obecnie ok. 40 projektów badawczych, statystycznych, teoretycznych i implementacyjnych zarówno horyzontalnych, jak i sektorowych. Projekty te obejmowały zarówno opracowania strategiczne, jak i związane z nimi narzędzia realizacyjne. Większość z zidentyfikowanych i rekomendowanych rozwiązań praktycznych wprowadzono w życie i stały się one częścią unijnej polityki energetycznej oraz poszczególnych polityk sektorowych. Ocenia się jednocześnie, że obecnie strategia ukształtowana przez ECCP wraz z europejskim Wspólnym Mechanizmem Czystego Rozwoju oraz Europejskim Systemem Handlu Emisjami CO2 są największym w skali świata, spójnym i kompleksowym programem politycznym w zakresie walki z przyczynami globalnego ocieplenia klimatu. Kwestie globalnych zanieczyszczeń atmosfery, w tym ze szczególnym naciskiem przeciwdziałania przyrostowi ilości CO2 w atmosferze, znalazły ważne miejsce w VI /944/EC; Commission Decision determining the respective emission levels allocated to the Community and each of its Member States under the Kyoto Protocol pursuant to Council Decision 2002/358/EC; 14 of December Logistyka 6/

8 Programie Środowiskowym Unii Europejskiej z 2002 roku. Wśród priorytetowych działań ogólnych, jakie powinny zostać podjęte do roku 2012, wymieniono 9 : wykonanie międzynarodowych zobowiązań w odniesieniu do polityki klimatycznej na czele z Protokołem z Kioto; zbadanie wyników europejskiego programu ochrony klimatu. W dalszej kolejności podjęcie skutecznych wspólnych działań i skoordynowanej polityki oraz opracowanie adekwatnych dla nich środków i narzędzi specyficznych dla różnych sektorów gospodarki, uzupełniających działania krajowe państw członkowskich; pracę na rzecz ustanowienia ram wewnątrz Wspólnoty w celu rozwinięcia skutecznego i kompletnego systemu handlu emisjami CO2 wraz z dążeniem do rozszerzenia go na inne gazy cieplarniane; usprawnienie monitorowania emisji gazów cieplarnianych i postępu wywiązywania się przez państwa członkowskie z zobowiązań przyjętych w ramach porozumienia o wewnętrznym podziale obciążeń. Jednym z najważniejszych działań Unii Europejskiej, podjętych w celu realizacji zobowiązań Protokołu z Kioto, było ukształtowanie systemu umożliwiającego wewnątrzwspólnotowy handel emisjami spalin oraz narzędzi fiskalnych umożliwiających oddziaływanie na podaż i rynek produktów energetycznych i energii elektrycznej. W roku 2003 wprowadzono w życie Dyrektywę 2003/96/EC w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej 10. Natomiast rok później, na tej podstawie opublikowano Dyrektywę nr 2004/101/EU zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE, a ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto 11. Zgodnie z zapisami powstał Europejski System Handlu Emisjami (ang. ETS - European Emission Trade System), którego kształt w znacznej mierze wynika z faktu, iż jest on odpowiedzią Unii Europejskiej na uchwałę ONZ oraz Protokół z Kioto. Dwie korespondujące ze sobą dyrektywy umożliwiły 9 Decision 1600/2002/EC of 22 July 2002 laying down the Sixth Community Environment Action Program; Art Directive 2003/96/EC of 27 September 2003 on Restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity. 11 Directive 2004/101/EC of 27 October 2004 amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocol's project mechanisms. Logistyka 6/

9 wprowadzenie parafiskalnego mechanizmu, który docelowo ma prowadzić do ograniczania ilości emisji CO2. Na podstawie przedstawionych powyżej unormowań prawnych Unia Europejska opodatkowała produkcję paliw energetycznych (wyłącznie paliw konwencjonalnych) oraz energii elektrycznej uzyskiwanej z tych paliw, ale przede wszystkim ustanowiła Europejski System Handlu Emisjami, w kształcie zgodnym z zaleceniami zawartymi w Protokole z Kioto, o czym wspomniano powyżej. W odniesieniu do sektora transportu w Unii Europejskiej polityka klimatyczna, a w szczególności polityka redukcji emisji CO2, obejmuje dwie zasadnicze kwestie, tj. redukcji emisji z paliw używanych przez transport drogowy oraz energii elektrycznej wykorzystywanej przez transport kolejowy (obecnie ok. 80% transportu kolejowego wewnątrz UE odbywa się po trasach zelektryfikowanych) 12. Aktualnie oba te agregaty, odpowiadające pośrednio za efekty w postaci globalnych zmian klimatycznych, ujmowane są poprzez system akcyz paliwowych, będący elementem Europejskiego Systemu Handlu Emisjami, który z kolei jest składową globalnego programu ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Skuteczność oddziaływania europejskiego systemu ETS oraz porozumień z Kioto znacząco ogranicza niemożność włączenia międzynarodowego transportu morskiego i powietrznego do globalnego, a także unijnego systemu handlu emisjami. Po pierwsze - nie wszystkie kraje przystąpiły do Protokołu z Kioto, po drugie zaś brak międzynarodowego konsensusu i porozumień, a w dalszej kolejności spójnego systemu kontroli i egzekwowania postanowień, uniemożliwia włączenie transportu morskiego oraz powietrznego do międzynarodowej polityki ograniczania emisji CO2. 4. Cele szczegółowe Unii Europejskiej w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych z transportu Protokół z Kioto określa wielkość redukcji CO2, jaka powinna być osiągnięta odniesieniu do roku Jednocześnie tempo przyrostu emisji CO2 generowanych przez transport było dużo wyższe niż w przypadku innych gałęzi gospodarki. Stąd też wniosek, iż 12 The Voice of Railways; Joint Position Paper on the Internalisation of External Costs and the Revision of the Eurovignette Directive; January 2009; s. 2. Logistyka 6/

10 normy ograniczania emisji generowanych przez transport powinny być relatywnie bardziej restrykcyjne. Jak wskazano powyżej, pierwotnie wizja i ogólne zasady ograniczania emisji CO2 (nieodnoszące się wyłącznie do transportu), obowiązujące w krajach Unii Europejskiej, zostały określone w Strategii na rzecz ograniczenia emisji dwutlenku węgla z 1991 roku. Aktualną wizję działań politycznych Unii Europejskiej w zakresie ograniczania emisji CO2 generowanych przez transport można przedstawić poprzez wskazanie celów, jakie zostały nakreślone w tej sferze i ujęte w dokumentach programowych. Analiza szczegółowych regulacji wskazuje, że cele takie mają zarówno charakter ogólny, jak i szczegółowy. W zakresie ogólnym należy wskazać na treści ujmowane w dwóch kluczowych dokumentach. Pierwszym z nich jest Strategia (z 2011 roku) działań prowadzących do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 roku 13. Drugim dokumentem o takiej randze, natomiast odnoszącym się wyłącznie do transportu, jest Biała Księga Polityki Transportowej z 2011 roku 14. Zgodnie z treściami zawartymi w tych dokumentach fundamentalnym celem w zakresie ograniczania emisji CO2 generowanych przez transport powinno być osiągnięcie do roku procentowej redukcji emisji gazów cieplarnianych (CO2), w stosunku do roku Natomiast w dalszej perspektywie - osiągnięcie do roku procentowej redukcji emisji CO2 z transportu w stosunku do roku Ważnym dokumentem, towarzyszącym Białej Księdze Transportu z 2011 roku, był dokument obejmujący ocenę możliwości osiągania określonych celów i wpływu proponowanych metod i narzędzi działania 15. Analizom poddawano cztery podstawowe, alternatywne metody działań. Na tej podstawie sformułowana została tzw. preferowana opcja polityczna. Zgodnie z nią zakłada się, że najlepszą i preferowaną koncepcją osiągania redukcji emisji gazów cieplarnianych generowanych przez transport powinno być dążenie do poprawy efektywności energetycznej transportu poprzez: zwiększanie efektywności energetycznej i wykorzystania poszczególnych gałęzi transportu, wykorzystywanie i kształtowanie rozwiązań logistycznych, dążenie do wspierania korzystnych trendów 13 COM (2011) 112; A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050; 08/03/ European Commission; Roadmap to a single European transport area - Towards a competitive and resources- efficient transport system; Publications Office of the European Union, Luxembourg; 2011; ISBN SEC(2011) 358 final; Impact Assessment Accompanying document to the White Paper Roadmap to a Single European Transport Area Towards a competitive and resource efficient transport system; Brussels, 28/03/2011. Logistyka 6/

11 w zakresie przesunięć międzygałęziowych, promocję rozwiązań intermodalnych oraz ograniczanie zbytecznych relacji przewozowych. Drugą składową koncepcji powinny być działania z zakresu rozwoju i wprowadzania nowoczesnych energooszczędnych i niskoemisyjnych technologii napędowych dla transportu. Zgodnie z założeniami redukcja ta powinna obejmować także emisje generowane przez transport lotniczy. Natomiast metody i narzędzia redukcji gazów cieplarnianych, generowanych przez międzynarodowy transport morski powinny być kształtowane i określone w ramach działania Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO). Analiza dokumentów o charakterze programowym oraz tworzonej lub obowiązującej już legislacji pozwala wyciągać wnioski odnoszące się do kształtu i zakresu celów szczegółowych. Przy czym niektóre z nich odnoszą się do wyodrębnionych gałęzi transportu, a inne - do celów z zakresu rozwiązań wielogałęziowych. Wśród celów ogólnych należy wymienić dwa najważniejsze, ukierunkowane na zmiany w zakresie struktury rodzajowej konsumowanych paliw. Zakłada się więc, że do roku 2020 we wszystkich państwach członkowskich co najmniej 10% energii wykorzystywanej przez transport będzie pochodziło z odnawialnych źródeł energii 16, po roku 2050 osiągnięta zostanie 70-procentowa redukcja (w stosunku do roku 2009) w zakresie wykorzystania ropopochodnych olejów i benzyn napędowych w transporcie 17. W odniesieniu do transportu drogowego wśród wyznaczonych celów należy wskazać następujące: całkowita wartość netto emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją, transportem, dystrybucją i spalaniem paliw przez transport drogowy powinna do roku 2020 zostać ograniczona o 6 do 10% w stosunku do roku ; średnia wartość emisji CO2 dla nowych samochodów osobowych powinna zostać ograniczona do poziomu 130 g CO2/1 km do roku 2015 oraz do 95 g CO2/1 km do roku ; 16 Directive 2009/28/EC of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC; OJ L 140/16; 05/06/ SEC(2011) 358 final; Impact Assessment Accompanying document to the White Paper Roadmap to a Single European Transport Area Towards a competitive and resource efficient transport system; Brussels, 28/03/ Directive 2009/30/EC of 23 April 2009 amending Directive 98/70/EC as regards the specification of petrol, diesel and gas-oil and introducing a mechanism to monitor and reduce greenhouse gas emissions and amending Council Directive 1999/32/EC as regards the specification of fuel used by inland waterway vessels and repealing Directive 93/12/EEC; OJ L 140/110; 05/06/2009. Logistyka 6/

12 średnia wartość emisji CO2 dla nowych lekkich samochodów dostawczych (o masie całkowitej do 3,5 t) powinna zostać ograniczona do poziomu 175 g CO2/1 km w latach oraz do poziomu 147 g CO2/1 km do roku Priorytetem w odniesieniu do transportu powietrznego powinno być dążenie do włączenia tej gałęzi transportu do Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (ETS). Jednocześnie jako cel wskazuje się, aby do roku 2050 paliwa niskoemisyjne stanowiły minimum 40% wszystkich wykorzystywanych w lotnictwie paliw. W odniesieniu do transportu morskiego (w relacjach przewozowych wewnątrz Unii Europejskiej) oczekuje się, aby całkowita wielkość emisji CO2 została do roku 2050 zmniejszona o 40% w stosunku do roku Biała Księga Transportu z 2011 roku określa również szereg celów odnoszących się do kształtowania ogólnej wizji logistyki transportu. I tak, wśród wyznaczonych celów, ujętych w tym dokumencie, wymienić należy: wykorzystanie samochodów osobowych napędzanych konwencjonalnymi paliwami w transporcie miejskim powinno zostać ograniczone do poziomu 50% do roku 2030 oraz w 100% do roku 2050; po roku 2030 logistyka miejska w centrach dużych miast powinna być wolna od emisji CO2; większość średniodystansowego transportu pasażerskiego powinna być realizowana przy wykorzystaniu transportu kolejowego. Cel ten powinien być osiągnięty do roku 2050; do roku 2030 przewozy ciężarowe ładunków powinny w 30% zostać przesunięte na transport kolejowy lub wodnyśródlądowy. Po roku 2050 przesunięcie międzygałęziowe powinno osiągnąć poziom 50%. 19 EC Regulation No 443/2009 of 23 April 2009 setting emission performance standards for new passenger cars as part of the Community's integrated approach to reduce CO₂ 2 emissions from light-duty vehicles; OJ L 140/110; 05/06/ EU Regulation 510/2011 of 11 May 2011 setting emission performance standards for new light commercial vehicles as part of the Union's integrated approach to reduce CO 2 emissions from light-duty vehicles; OJ L 145/2011; 31/05/2011. Logistyka 6/

13 W roku 2013 Komisja Europejska opublikowała duży pakiet dokumentów, określany najczęściej jako Pakiet: alternatywne paliwa dla transportu 21. Ogólnym założeniem, przyświecającym dokumentom zawartym w tym pakiecie, było stworzenie fundamentu dla rozwoju kompleksowej strategii zwiększania udziału wykorzystywanych w transporcie czystych ekologicznie paliw i transportowych technologii alternatywnych. Podstawowe założenie tego programu mówi, iż możliwe jest znaczące ograniczenie ilości emitowanych szkodliwych substancji spalinowych generowanych przez transport poprzez zastosowanie paliw alternatywnych. Program ten odnoszony jest przede wszystkim do transportu drogowego oraz transportu morskiego, a jako alternatywne, preferowane paliwa wskazuje się LPG, LNG, paliwa wodorowe oraz zwiększenie stopnia wykorzystania energii elektrycznej. Opisywany program bazuje przede wszystkim na projekcie tworzenia ogólno unijnego systemu infrastruktury zaopatrzenia w paliwa LPG i LNG. Z treści dokumentów zawartych w tym pakiecie wynika założenie, że dzięki wykorzystaniu wskazanych paliw alternatywnych możliwe będzie osiągnięcie redukcji szkodliwych substancji spalinowych, w szczególności 22 : związków siarki - praktycznie całkowicie; cząstek stałych praktycznie całkowicie; związków azotu o 90%; dwutlenku węgla o 20 30%. 5. Ocena polityki transportowej Unii Europejskiej w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych (GHG) z transportu Przedstawione powyżej kwestie ukazują, w jaki sposób kształtowana jest unijna polityka transportowa i jakie jest jej odniesienie do polityki energetycznej ugrupowania, ukierunkowanej na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Na tej podstawie można by dokonać opisowej oceny tejże polityki. Ocena taka byłaby jednak wyłącznie oceną samych działań politycznych, a nie ich efektów. 21 COM(2013) 4 final; Clean Power for Transport: A European alternative fuels strategy; Brussels; 24/01/2013. SWD(2013) 4 final; Commission Staff Working Document Actions towards a comprehensive EU framework on LNG for shipping; Brussels; 24/01/13. COM(2013) 18 final; Proposal for a Directive on the deployment of alternative fuels infrastructure; Brussels; 24/01/2013. SWD(2013) 6 final; Commission Staff Working Document of the Impact Assessment of the Proposal for a Directive on the deployment of alternative fuels infrastructure; Brussels; 24/01/ SWD(2013) 4 final; Commission Staff Working Document Actions towards a comprehensive...; op. cit.; s.1-2. Logistyka 6/

14 Efekty opisywanych działań politycznych będą możliwe do zidentyfikowania i ocenienia dopiero za kilka lub kilkanaście lat. Dzieje się tak z dwóch przyczyn: po pierwsze - cele z zakresu redukcji emisji zostały sformułowane dopiero kilka lat temu, poza tym są one nadal niespójne i można się spodziewać, że w dalszej przyszłości będą uzupełniane i modyfikowane; po drugie przechodzenie gospodarki Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim transportu, na rozwiązania niskoemisyjne będzie procesem wymagającym wielu lat systematycznych działań, w którym osiąganie wyznaczonych celów musi być pojmowane jako długotrwały proces. W obecnym stanie nie ma jeszcze możliwości wyznaczenia trendów w tym zakresie i dokonania na tej podstawie jednoznacznych ocen. Kwestią trzecią jest to, że wiele celów zostało wyznaczonych w sposób relatywny, bez określenia docelowych wielkości nominalnych (dotyczy to przede wszystkim celów z zakresu kształtowania szeroko pojmowanej logistyki transportu, w tym między innymi dążenie do przesunięć międzygałęziowych). Na podstawie przedstawionych założeń trzeba uznać, iż w zakresie tak polityki międzynarodowej, jak i działań wewnętrznych Unię Europejską i jej aktywność należy uznawać za wzorcowe i pionierskie. Powszechnie uważa się, że jej działania powinny być traktowane przez inne kraje wysoko rozwinięte, jak wzorzec godny naśladowania! Jednocześnie rzeczywiste efekty unijnej polityki międzynarodowej w tym zakresie nie mogą być oceniane pozytywnie i nie budzą euforii. Unia Europejska jest właściwie jedynym dużym, znaczącym gospodarczo na mapie świata podmiotem, który realizuje postanowienia Protokołu z Kioto. Pozostałe kraje rozwinięte, potęgi gospodarcze, ale i duże kraje rozwijające się, uporczywie odmawiają przystąpienia do tego porozumienia. Wyjątkiem są tu jedynie Chiny, które deklarują swój udział w porozumieniu po 2015 roku. Podobnie należy oceniać brak oczekiwanych efektów na arenie polityki międzynarodowej w zakresie działań, ukierunkowanych na włączenie do globalnego systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych międzynarodowego transportu morskiego i powietrznego. Pozytywnych efektów w tej mierze nie widać, mimo aktywności Unii Europejskiej w tym zakresie na szczeblu odpowiednich agend ONZ. Zupełnie inną kwestią jest to, że wraz z fiaskiem działań w zakresie Porozumienia z Kioto w gruncie rzeczy nie ma globalnego systemu handlu emisjami spalin. Podstawowym wyznacznikiem w zakresie efektywności polityki transportowej Unii Europejskiej, jako składowej polityki klimatycznej, jest analiza całkowitych wielkości emisji gazów cieplarnianych emitowanych przez transport. Logistyka 6/

15 Zgodnie z dostępnymi wynikami badań, prowadzonych w tym zakresie przez Unię Europejską należy ostrożnie zakładać, iż w ostatnich latach trend wzrostowy został zaledwie spowolniony. Do końca minionej, pierwszej dekady XXI wieku transport, mimo podejmowanych działań, notował stały wzrost emisji dwutlenku węgla. Zgodnie z badaniami przedstawionymi w 2003 roku w raporcie przygotowanym przez Europejski Program ds. Zmian Klimatu w roku 2000 zanotowano 18-procentowy wzrost w stosunku do roku 1990, a w roku 2010 wzrost ten przewidywany był na poziomie 28% do analogicznego roku Jednocześnie w raporcie wskazano, że w ujęciu globalnym transport generuje ok. 26-procentowy wzrost emisji CO2. Należałoby to interpretować w ten sposób, iż mimo działań zapobiegawczych tempo wzrostu emisji generowanych przez transport w krajach Unii Europejskiej jest większe niż w innych krajach globu 24. Podobnie należy oceniać wyniki badań z 2005 roku, przedstawionych przez Europejską Agencję ds. Ochrony Środowiska (EEA). W treści tego wskazano, że średni wzrost emisji CO2 w 32 krajach europejskich, należących do tej agencji, wyniósł w latach około 25% 25. Ze względu na międzynarodowy charakter transportu morskiego i powietrznego nie ma dzisiaj powszechnie akceptowanej metody ani koncepcji kalkulowania wielkości emisji CO2. W efekcie tego nie ma także konsensusu, jak limity powinny być określane i przypisywane poszczególnym krajom, choć teoretycznie kwestiami tymi mogłyby i powinny zajmować się odpowiednie agendy ONZ. Nie ma dzisiaj również jakiegokolwiek idei, czy też porozumienia międzynarodowego, które określałoby, jakie narzędzia, umocowane w prawie międzynarodowym, powinny być zastosowane, aby emisje te ograniczać, a ograniczenia przyznawane poszczególnym krajom egzekwować. Przedstawione powyżej treści ukazują, iż prowadzona przez Unię Europejską polityka internalizacji efektów zewnętrznych transportu jest składową niezwykle ważnej, z punktu widzenia przyszłości ludzkości, globalnej polityki klimatycznej. W tym przypadku podstawową metodą internalizacji jest ograniczenie u źródeł emisji dwutlenku węgla generowanego przez transport. Unia Europejska odpowiada za ok. 12% globalnej produkcji 23 Second ECCP Progress Report; Can we meet our Kyoto targets?; European Climate Changes Program; April 2003; s G. Fontaras, Z. Samaras; Reducing CO2 Emissions from Road Transport - Overview of the Main Initiatives and Technical Measures Proposed to Date in Europe; The Journal of Engine Research; Vol. 18; February 2010; s EEA; Transport znów ostatnie miejsce w klasyfikacji Kioto; Kopenhaga; 2005; s.2. Logistyka 6/

16 CO2. Jednocześnie estymuje się, że transport wewnętrzny realizowany w obszarze Unii Europejskiej jest odpowiedzialny za generowanie 21% całkowitej emisji ugrupowania. Obecnie uznaje się, że trend wzrostowy w zakresie emisji gazów cieplarnianych przez transport został odwrócony i można mówić o początku stopniowego ograniczania ich całkowitej emisji. Ze względu na stały wzrost popytu na usługi transportowe, mimo ciągłego podnoszenia efektywności energetycznej transportu, w ostatnich latach notowano stały wzrost ilości konsumowanych przez transport paliw. Pozytywne jest jednak to, że w 27 krajach Europy w roku 2010 po raz pierwszy, zanotowano nieznaczny spadek (o 0,4%) ilości CO2 generowanego przez transport 26. Wyniki badań, odnoszących się do kwestii wielkości emisji gazów cieplarnianych, obarczone są dużym prawdopodobieństwem błędu. Jednocześnie badania takie nie są prowadzone powszechnie, a te, które były prowadzone, podejmowano na przestrzeni zaledwie kilku ostatnich lat. Jedynymi takimi badaniami (o ile wiadomo autorowi) są badania podejmowane przez Europejską Agencję ds. Ochrony Środowiska. Na podstawie danych z raportu opublikowanego przez tę agencję w 2012 roku, należy wnioskować, że całkowita wielkość emisji gazów cieplarnianych w roku 2011 wyniosła mln ton i zmniejszyła się o 0,4% w porównaniu z rokiem 2010, kiedy to wyniosła mln ton. Są to dane budzące pewne nadzieje, ale jednocześnie muszą być one traktowane bardzo ostrożnie. Nie wolno zapominać, że w okresie tym cała gospodarka globalna, w tym i Unii Europejskiej, odczuwała spowolnienie gospodarcze, a dane obejmujące jeden rok czy dwa lata nie mogą być traktowane jak wyznacznik trendu. Ponadto dla osiągnięcia zakładanego na rok 2030 ograniczenia emisji CO2 z transportu o 20% konieczne będzie jej nominalne ograniczenie do poziomu ok. 885 mln ton (z poziomu ok mln ton). To nakazuje jeszcze bardziej pesymistyczną ocenę przedstawianych danych ograniczenie do roku 2050 emisji CO2 o 60% (zakładane jako cel w dokumentach unijnych) będzie wymagało ograniczenia wielkości nominalnych do poziomu zaledwie 338 mln ton 27. Na zakończenie należy stwierdzić jednoznacznie, iż transport musi być traktowany jako niezbędny czynnik tworzenia dobrobytu i rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej. Jednocześnie stale zwiększa się wielkość realizowanej w krajach członkowskich pracy przewozowej, a tym samym ilość wykorzystywanych paliw transportowych. Wszystko to 26 EEA Report; The contribution of transport to air quality. Transport indicators tracking progress towards environmental targets in Europe; ISSN ; 10/ Na podstawie danych: EEA Report; The contribution of transport to air quality...; op.cit.; s Logistyka 6/

17 nakazuje wnioskować, że ograniczanie całkowitych emisji gazów cieplarnianych z transportu będzie procesem długotrwałym i kosztownym. Jednocześnie wcale nie ma pewności, czy działania te zakończą się oczekiwanym i potrzebnym sukcesem. Z drugiej strony należy pamiętać, że zakrojone na szeroką skalę programy redukcji emisji CO2 prowadzone są właściwie jedynie przez Unię Europejską. Należy więc zdawać sobie sprawę, że Unia Europejska, realizując swą politykę ograniczania emisji CO2, podejmuje działania bardzo kosztowne, ograniczające konkurencyjność gospodarki oraz zwiększające poziom kosztów transportu. Jednocześnie choć polityka ta jest uzasadniona moralnie i filozoficznie, to w gruncie rzeczy nie ma znaczenia dla powstrzymania negatywnych, globalnych trendów w tym zakresie. Ograniczanie emisji w krajach Unii Europejskiej nie ma wpływu na powstrzymanie procesów globalnego ocieplania na Ziemi. Nawet całkowite ograniczenie emisji gazów cieplarnianych generowanych przez transport Unii Europejskiej byłoby jedynie kroplą w morzu stale zwiększających się globalnych emisji. Podsumowanie Unia Europejska jest powszechnie uznawana za pioniera i aktywnego uczestnika międzynarodowych działań, ukierunkowanych na ograniczanie antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych. Obecnie działania podejmowane przez wspólnotę w tym zakresie mają zarówno charakter polityki międzynarodowej, jak i polityki wewnętrznej ugrupowania. W odniesieniu do ograniczania emisji gazów cieplarnianych generowanych przez transport cele ustanawiane przez Unię Europejską należy uznawać za szczególnie restrykcyjne. Jednocześnie w aktualnym stanie rzeczy trudno jest ocenić czy ustalane cele, proponowane programy i narzędzia działania okażą się adekwatne, efektywne i wystarczające. The impact of Kyoto Protocol on European Union transport policy Summary The European Union is widely recognized as a pioneer and active participant of international political activity and efforts aimed at reducing anthropogenic emissions of greenhouse gases. Currently, the actions taken by the European Union in this respect are both Logistyka 6/

18 in the nature of international politics and common domestic policy of community. The goals established by the European Union, directed on reducing of greenhouse gas emissions from transport should be considered as particularly restrictive. At the same time, in the current situation, it is difficult to evaluate and judge whether the established goals, programs, tools and proposed measures would be adequate and sufficient. Literatura 1. Christiansen, A.C., Wettestad J.; The EU as a frontrunner on greenhouse gas emissions trading: how did it happen and will the EU succeed?; Climate Policy 3(1); COM (2011) 112; A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050; 08/03/ COM(2013) 18 final; Proposal for a Directive on the deployment of alternative fuels infrastructure; Brussels; 24/01/ COM(2013) 4 final; Clean Power for Transport: A European alternative fuels strategy; Brussels; 24/01/ Decision 1600/2002/EC of 22 July 2002 laying down the Sixth Community Environment Action Program. 6. Decision 2006/944/EC on determining the respective emission levels allocated to the Community and each of its Member States under the Kyoto Protocol pursuant to Council Decision 2002/358/EC; 14 of December Decision 94/69/EC concerning the conclusion of the United Nations Framework Convention on Climate Change; 15 of December Directive 2003/96/EC of 27 September 2003 on Restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity. 9. Directive 2004/101/EC of 27 October 2004 amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocol's project mechanisms. 10. Directive 2009/28/EC of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC; OJ L 140/16; 05/06/ Directive 2009/30/EC of 23 April 2009 amending Directive 98/70/EC as regards the specification of petrol, diesel and gas-oil and introducing a mechanism to monitor and reduce greenhouse gas emissions and amending Council Directive 1999/32/EC as regards the specification of fuel used by inland waterway vessels and repealing Directive 93/12/EEC; OJ L 140/110; 05/06/2009. Logistyka 6/

19 12. EC Regulation No 443/2009 of 23 April 2009 setting emission performance standards for new passenger cars as part of the Community's integrated approach to reduce CO 2 emissions from light-duty vehicles; OJ L 140/110; 05/06/ EEA Report; The contribution of transport to air quality. Transport indicators tracking progress towards environmental targets in Europe; ISSN ; 10/ EEA; Transport znów ostatnie miejsce w klasyfikacji Kioto; Kopenhaga; EU Regulation 510/2011 of 11 May 2011 setting emission performance standards for new light commercial vehicles as part of the Union's integrated approach to reduce CO 2 emissions from light-duty vehicles; OJ L 145/2011; 31/05/ European Commission; Roadmap to a single European transport area - Towards a competitive and resources- efficient transport system; Publications Office of the European Union, Luxembourg; 2011; ISBN Fontaras G., Samaras Z.; Reducing CO 2 Emissions from Road Transport - Overview of the Main Initiatives and Technical Measures Proposed to Date in Europe; The Journal of Engine Research; Vol. 18; February Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change; UNITED NATIONS; Marmo L.; EU strategies and policies on soil and waste management to offset greenhouse gas emissions; Waste Management 28(4); SEC (91) 1744 final; A Community Strategy to limit carbon dioxide emissions and to improve energy efficiency; Communication from the Commission of the Council; Brussels; 14 October SEC(2011) 358 final; Impact Assessment Accompanying document to the White Paper Roadmap to a Single European Transport Area Towards a competitive and resource efficient transport system; Brussels, 28/03/ SEC(2011) 358 final; Impact Assessment Accompanying document to the White Paper Roadmap to a Single European Transport Area Towards a competitive and resource efficient transport system; Brussels, 28/03/ Second ECCP Progress Report; Can we meet our Kyoto targets?; European Climate Changes Program; April SWD(2013) 4 final; Commission Staff Working Document Actions towards a comprehensive EU framework on LNG for shipping; Brussels; 24/01/ SWD(2013) 6 final; Commission Staff Working Document of the Impact Assessment of the Proposal for a Directive on the deployment of alternative fuels infrastructure; Brussels; 24/01/ The Voice of Railways; Joint Position Paper on the Internalisation of External Costs and the Revision of the Eurovignette Directive; January Logistyka 6/