Potencjalne pułapki dyrektywy unijnej 2003/87/EC czyli słowo o Europejskim Systemie Handlu Gazami Cieplarnianymi

Transkrypt

1 Potencjalne pułapki dyrektywy unijnej 2003/87/EC czyli słowo o Europejskim Systemie Handlu Gazami Cieplarnianymi Autor: Piotr Łazowski (Wokół Energetyki luty 2004) 1 maja 2004 r. Polska, podobnie jak inne kraje akcesyjne, stanie się krajem członkowskim Unii Europejskiej. Do tego czasu są one zobowiązane stworzyć podwaliny prawne pod Europejski System Handlu Emisjami Gazów Cieplarnianych zgodnie z unijna, dyrektywa. 2003/87/EC. Systemem zostanie objętych 25 krajów (Malta i Cypr zostaną, zastąpione przez kraje spoza Unii - Norwegię i Szwajcarię). Faktyczny stan wdrożenia dyrektywy 2003/87/EC Generalne zasady, określające konstruowanie krajowego planu alokacji mają być konsultowane i akceptowane przez dwie kluczowe komórki Komisji Europejskiej - Dyrekcje Generalną Środowiska i Dyrekcję Generalną Konkurencji. Stworzenie Europejskiego Systemu Handlu Emisjami nie oznacza jedynie prostej transpozycji zapisów dyrektywy do prawa poszczególnych państw. Tworzenie, a następnie sprawne funkcjonowanie systemu będzie wymagało m.in.: ścisłej współpracy pomiędzy ministerstwami środowiska a Dyrekcją Generalną Środowiska i Dyrekcją Generalną Konkurencji, ścisłej współpracy pomiędzy nowotworzonym Urzędem ds. Handlu, przewidzianym w krajowym podsystemie a centralnym administratorem na poziomie komisji europejskiej, spójnej z pozostałymi podsystemami procedury wydawania akredytacji weryfikatora redukcji emisji. Zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy o handlu emisjami, krajowym planem alokacji zostały objęte następujące rodzaje podsektorów oraz ich instalacje: Sektory energetyczne urządzenia do energetycznego spalania paliw >20 MW, (z wyjątkiem spalania odpadów niebezpiecznych i komunalnych), rafinerie ropy naftowej, baterie koksownicze. Wytwarzanie i przetwórstwo żelaza i stali produkcja spieków rud żelaza z topnikami, produkcja surówki żelaza i stali (wraz z instalacjami ciągłego odlewania) o wydajności >2,5 t/godz. Przemysł mineralny produkcja klinkieru w piecach obrotowych o wydajności >500 t/24 godz. lub wapna w piecach obrotowych lub wapiennikach o wydajności >50 t/24 godz., wanny szklarskie i instalacje do produkcji włókna szklanego o wydajności >20 t/24 godz.,

2 instalacje do produkcji ceramicznych materiałów budowlanych o wydajności >75 t/24 godz., i/lub o pojemności pieca >4 m 3 przy gęstości załadunku >300 kg/m 3. Inne aktywności obiekty przemysłowe do produkcji: pulpy papierowej, papieru lub kartonu o wydajności >20 t/24 godz. Dyrektywa 2003/87/EC zakłada ewolucję systemu handlu emisjami w kierunku: poszerzenia listy sektorów dotychczas nie objętych krajowym planem alokacji. O umieszczeniu sektora na liście będzie decydować Parlament Europejski i Rada Europy, dopuszczenie do handlu emisjami reszty gazów cieplarnianych, wymienionych w załączniku II do dyrektywy. Lista obejmuje 6 gazów identycznych jak w wypadku protokołu z Kioto. Ze względu na ograniczenia techniczne w zakresie monitorowania pozostałych gazów cieplarnianych, dyrektywa na obecnym etapie dopuszcza jedynie handel emisjami CO 2. O wprowadzeniu do systemu innych gazów decyduje Parlament Europejski i Rada Europy. Polska i Republika Czeska znajdują się w szczególnej sytuacji, ponieważ obydwa te kraje dysponują liczącą się nadwyżką uprawnień do emisji (AAU), wynoszącą odpowiednio 120 i 40 mln jednostek AAU za 2003 r. w stosunku do roku bazowego. Jeżeli Polska nie wypełni warunków stawianych przez dyrektywę, np. nie dotrzyma terminów, Komisja Europejska może wykluczyć nasz kraj z pierwszego okresu funkcjonowania systemu handlu emisjami, który przypada na lata Taka decyzja pociągnie za sobą olbrzymie straty finansowe dla polskiego przemysłu, ponieważ Polska redukuje emisję CO 2 po stosunkowo niskich kosztach. W połączeniu z dużym potencjałem redukcyjnym daje to możliwość pozyskania dodatkowych uprawnień emisyjnych, a tym samym pociąga napływ dodatkowych środków inwestycyjnych z zagranicy. Ponadto polski operator instalacji nie nabędzie doświadczenia niezbędnego przy utrzymaniu sprawnego systemu obejmującego ok. 14 tyś. instalacji. Z dyrektywą 2003/87/EC zintegrowane są dwa porozumienia: Porozumienie Dzielące Ciężar Zobowiązań Emisyjnych w Unii Europejskiej (Burden Sharing Agreement) oraz Dyrektywa Łącząca (Linking). Porozumienie Dzielące Ciężar Zobowiązań Emisyjnych w Unii Europejskiej (Burden Sharing Agreement) Burden Sharing Agreement, tzn. Porozumienie Dzielące Ciężar Zobowiązań Emisyjnych w Unii Europejskiej jest wewnętrznym podziałem zobowiązań, ustalanym wg zasady - silniejsi ponoszą większe ciężary. Tab. 2. pokazuje procentowy udział kilku wybranych krajów członkowskich w ramach porozumienia o podziale ciężarów emisyjnych. Po roku 2012, niezależnie od tego, czy protokół z Kioto stanie się źródłem prawa międzynarodowego, Polska w ramach Porozumienia Dzielącego Ciężar będzie musiała odstąpić bez jakiejkolwiek rekompensaty znaczną ilość swoich jednostek. Należy zatem podjąć niezbędne czynności w celu zagospodarowania istniejących nadwyżek, np. w postaci kapitalizacji części jednostek przyznanych (AAU), bądź przekonania Komisji Europejskiej do alokowania części jednostek

3 przyznanych (AAU) w postaci rezerw emisyjnych do sektorów najbardziej poszkodowanych w okresie transformacji. Transformacja ustrojowa w latach 90. przyniosła drastyczną redukcję potencjału wytwórczego. Najdotkliwsze straty poniósł tzw. kościec przemysłowy. Bezpowrotnie zostały stracone moce produkcyjne, a co za tym idzie - miejsca pracy. Podczas VII konferencji stron w 1997 r. w Kioto, dzięki umiejętnej mediacji, m.in. delegacji polskiej, wynegocjowano korzystne warunki naliczania jednostek węglowych. Dzięki temu, jeżeli emisja CO 2 nie wzrośnie gwałtownie do 2012 r. Polska będzie dysponować nadwyżką ok. 120 mln ton w ekwiwalencie CO 2. Jest to jednym z nielicznych zysków transformacji ustrojowej. Dyrektywa Łącząca (Linking) Protokół z Kioto zawiera 3 równorzędne mechanizmy elastyczności: Handel Emisjami (ET), Wspólne Wdrożenia (JI) i Czysty Rozwój (CDM). Zagadnienie zostało szerzej opisane w artykule pt. Jakie korzyści płyną dla Polski z wdrożenia mechanizmów protokołu z Kioto, opublikowanym w Wokół Energetyki 3 (13) z czerwca 2003 r. Wejście w życie z dniem 13 października 2003 r. unijnej dyrektywy ustanawiającej

4 Europejski System Handlu Emisjami pociąga za sobą istotną zmianę. Instrumentem osiągania celów redukcyjnych wewnątrz Unii Europejskiej stał się przede wszystkim mechanizm handlu emisjami. Niemniej jednak istnieje pilna konieczność ustalenia zasad konwersji kredytów węglowych, wygenerowanych z projektów inwestycyjnych, czyli zredukowanych jednostek emisji (ERU), Certyfikowanych Redukcji Emisji (CER) oraz Kredytów Pozyskiwanych z Użytkowania Ziemi, Zmiany Użytkowania Ziemi oraz Zalesiania (LULUCF) w postaci jednostek usuniętych (RMU) oraz Czasowych Certyfikowanych Redukcji Emisji (TCER). Obecnie trwają zaawansowane prace, koordynowane przez Komisję Europejską pod prezydenturą Irlandii nad ostateczną wersją Dyrektywy Łączącej, która ma regulować zasady wymiany kredytów węglowych. Każdy z wymienionych rodzajów kredytów jest swoistą walutą. Obecne rozwiązania przewidują możliwość konwersji kredytów wygenerowanych z projektów na uprawnienia, jednak z dwojakim ograniczeniem. Primo - konwersja będzie miała miejsce przed rokiem Secundo - konwersja będzie objęta limitem ilościowym, na jakim poziomie -jeszcze nie wiadomo. Możliwe scenariusze to procentowe ograniczenie wielkości alokacji na poziomie Unii Europejskiej, poszczególnego kraju członkowskiego, czy nawet instalacji. Komisja Europejska przeforsowała zapis o tym, że jedynie operator instalacji objętej krajowym planem alokacji jest uprawniony do żądania w planowanym Urzędzie ds. Handlu Emisjami konwersji kredytów z projektów na uprawnienia. Biorąc pod uwagę znaczną różnice w cenie pomiędzy kredytami pozyskanymi z projektów a uprawnieniami jest to bardzo istotny zapis. Podsumowanie Obecny stan wdrażania dyrektywy budzi poważne zastrzeżenia. Wewnątrzunijne Porozumienie Dzielące Ciężar Zobowiązań Emisyjnych, do którego Polska przystąpi po roku 2012 pozbawi nasz kraj znacznych nadwyżek emisyjnych. Należy liczyć się ze stratą wielu miliardów PLN. W tej sytuacji jedynym pozaunijnym krajem z zał. B do protokołu z Kioto, z którym Polska może prowadzić partnerski dialog jest Japonia (zobowiązania Japonii wynoszą ok. 160 mln ton CO 2 w 2003 r.). Warto przypomnieć, że podczas ubiegłorocznej wizyty premiera Koizumi w Polsce podpisano wspólne oświadczenie, m.in. o pogłębianiu współpracy w zakresie wdrażania mechanizmów JI i ET. Jeżeli sprawa mechanizmów protokołu z Kioto i dyrektywy unijnej 2003/87/EC zostanie potraktowana poważnie, Polska stoi przed olbrzymią szansą na dopływ i rozwój nowoczesnych technologii, jak i również na pozyskanie znacznych środków finansowych. Tab. 1. Funkcje głównych uczestników systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych Uczestnik systemu HE Parlament Europejski i Rada Europy Komisja Europejska komitet monitorujący (wg decyzji o monitoringu GC) Działania - stanowienie i/lub aktualizacja prawa regulującego funkcjonowanie systemu HĘ Unii Europejskiej - nadzór nad poprawnością pracy systemu HĘ w skali całej Unii Europejskiej - przygotowywanie propozycji modyfikacji unormowań systemowych dla parlamentu i Rady - opiniowanie zgodności realizacji działań w zakresie monitoringu i raportowania do Komisji Europejskiej

5 Centralny Administrator (CA) państwo uczestniczące (np. władze Polski, jak: parlament, Rada Ministrów, minister środowiska) włas'ciwy organ państwa -Urząd ds. Handlu Emisjami (UHE) wojewodowie i starostowie przedsiębiorcy emitujący w procesach produkcji gazy cieplarniane, uczestniczący w systemie HĘ (tzw. aktywni uczestnicy - posiadający cel emisyjny - określony w KPAU) - utrzymywanie niezależnego rejestru alokacji pierwotnej uprawnień emisyjnych, ich transferów i kasacji - sprawdzanie przepływów uprawnień z punktu widzenia zgodności z regulacjami systemowymi i informowanie zainteresowanych krajów o wykrytej niezgodności - organy ustawodawcze uchwalą obowiązujące przepisy prawa krajowego, z własnej inicjatywy, w wyniku harmonizacji prawa z prawem EU oraz z inicjatywy RM i MŚ - Rada Ministrów ustala rozporządzeniami szczegółowe zasady i metody alokacji uprawnień pomiędzy osoby uczestniczące w systemie HE i pozostałe sektory oraz ustala i koryguje poprawność rozwiązań, w tym m.in. równe warunki konkurencji - MŚ odpowiada za przygotowanie krajowego planu alokacji uprawnień (KPAU) oraz nadzór nad działalnością urzędu ds. HE - MŚ wymienia dokumenty i informacje z Komisją Europejską oraz koryguje (w razie potrzeby) rozporządzeniami zasady funkcjonowania w krajowym systemie HE - zarządzanie procesami w krajowym systemem HE i kontrola poprawności jego funkcjonowania, rozstrzyganie wątpliwości i sporów w pierwszej instancji itp. - udział w sporządzaniu planów alokacji uprawnień emisyjnych - alokacja uprawnień emisyjnych do podmiotów gospodarczych - likwidacja (umarzanie) wykorzystanych uprawnień - prowadzenie Krajowego Rejestru Emisji uczestników HE - raportowanie do Komisji Europejskiej - wydawanie zezwoleń na emisję GC podmiotom objętym systemem HE i ich bieżąca aktualizacja - wystąpienie do wojewodów lub starostów z wnioskiem o wydanie zezwolenia emisyjnego - informowanie UHE o zmianach w instalacjach emitujących w celu aktualizacji zezwoleń na emisję - monitorowanie emisji GC - możliwość sprzedaży/kupna uprawnień emisyjnych

6 uczestnicy pasywni (nieposiadający tzw. celu emisyjnego, w ramach KPAU) niezależni weryfikatorzy - coroczne raportowanie do UHE o emisji, transakcjach itp. - mogą uczestniczyć we wszystkich procesach systemu HE. Nie muszą ubiegać się o zezwolenie, natomiast muszą uzyskać indywidualne konta w rejestrze HE, jako warunek uczestnictwa - weryfikacja prawidłowości danych o emisjach GC i uprawnieniach, przekazywane przez podmioty emitujące urzędowi ds. HE w kwartalnych raportach Tab. 2. Cele emisyjne Unii Europejski i kilku wybranych krajów członkowskich w ramach Porozumienia o Podziale Ciężarów Emisyjnych zobowiązań protokołu z Kioto w porównaniu do projektowanych emisji w 2010 r. Kraj Cel emisyjny (procentowy udział w roku bazowym UE w ramach porozumienia o podziale ciężaru emisyjnego) Projektowana zmiana emisji w 2010 r. (w procentowym udziale do emisji z roku bazowego w UE) Różnica pomiędzy porozumieniem o podziale ciężarów emisyjnych a projektowaną emisją w 2010 r. (procentowy udział emisji roku bazowego) Austria -13,0 +11, Dania -21,0 +16,8 +37,8 Niemcy -21,0-19,7 +1,3 Grecja ,7 +10,7 Portugalia , Wielka Brytania - 1 2,5-13,9-1,4 UE -8,0-0,5 +7,5