Porozumienie z Durbanu sukces czy porażka?

Transkrypt

1 Porozumienie z Durbanu sukces czy porażka? Piotr Czembor Prawnik w kancelarii Salans W wypowiedziach dotyczących skutków pakietu decyzji z Durbanu (Porozumienie z Durbanu) przyjętych na ostatniej konferencji klimatycznej ONZ można dostrzec skrajne oceny. Z jednej strony mówi się o historycznym przełomie i ambitnym porozumieniu, z drugiej o braku satysfakcjonujących i konkretnych rozwiązań. W tym kontekście pojawić się może również pytanie o skutki Porozumienia z Durbanu dla polskiego przedsiębiorcy. Mapa drogowa globalnego porozumienia Do największych sukcesów Porozumienia z Durbanu zalicza się uzgodnienie przez Strony Ramowej Konwencji ONZ w Sprawie Zmian Klimatu planu dojścia do nowego globalnego porozumienia klimatycznego. Przyszłe porozumienie, które ma zostać wypracowane w ramach tzw. Platformy z Durbanu, obejmować ma wszystkie państwa, a więc nie tylko kraje, które w ramach Protokołu z Kioto przyjęły na siebie zobowiązania redukcyjne, lecz również USA i kraje nieposiadające dotychczas zobowiązań redukcyjnych (m.in. Chiny, Brazylię czy Indie). Uzgodniono, że nowa prawnie wiążąca umowa klimatyczna powinna zostać przyjęta nie później niż do końca roku Umowa ta ma obowiązywać i być stosowana od roku Mimo powyższych uzgodnień (mapy drogowej dla przyszłego porozumienia) nie można obecnie przesądzić ostatecznie o tym, czy takie nowe globalne porozumienie klimatyczne faktycznie zostanie 1

2 przyjęte. Tekst sformułowanych zobowiązań jest stosunkowo miękki i ogólnikowy. Dodatkowo dziesiątki decyzji podjętych podczas wcześniejszych konferencji na Bali i w Cancun wraz z nowymi uzgodnieniami dotyczącymi przyszłych zobowiązań tworzą gmatwaninę ustaleń, która zawsze podczas kolejnych konferencji klimatycznych może zostać zmieniona i to w całkowitej zgodności z obowiązującym prawem. Dziesiątki decyzji tworzą gmatwaninę ustaleń, która zawsze podczas kolejnych konferencji klimatycznych może zostać zmieniona i to w całkowitej zgodności z obowiązującym prawem. Artykuł 17 Ramowej Konwencji ONZ stanowi bowiem, że każda ze Stron Konwencji, może na każdej sesji zwyczajnej zaproponować nowy tekst protokołu do Konwencji oraz że Konferencja Stron może na każdej sesji zwyczajnej przyjmować protokoły do Konwencji. Oznacza to, że każda ze Stron Konwencji może przedstawić zawsze jakiś nowy projekt uzgodnień (protokołu) do Konwencji i dążyć do zmiany już ustalonych zasad. Co więcej, nawet przyjęcie do końca 2015 roku przyszłego porozumienia nie gwarantuje jeszcze wejścia w życie uzgodnionych zobowiązań. Istotne będą bowiem szczegóły dotyczące procedury jego wejścia w życie oraz indywidualne decyzje ratyfikacyjne poszczególnych państw (przykładowo USA podpisały Protokół z Kioto, ale go nie ratyfikowały, natomiast Protokół z Kioto przyjęto 11 grudnia 1997 roku, a wszedł w życie dopiero 16 lutego 2005 roku). Jeżeli więc nie będzie rzeczywistej woli zawarcia nowego porozumienia klimatycznego przez wszystkie państwa, to nie zostanie ono zawarte lub nie będzie realizowane mimo uzgodnień zawartych w tym zakresie w Durbanie. Istotny postęp w negocjacjach, który podkreśla Unia Europejska (UE), z prawnego punktu widzenia nie zaowocował więc obecnie globalnym porozumieniem klimatycznym. Być może zostanie ono przyjęte w ciągu najbliższych 3 lat i być może wejdzie ono w życie w ciągu kolejnych 5 lat. Nie ma jednak co do tego całkowitej pewności. Zrozumiałym jest też, że z tej perspektywy obecnie trudno mówić tym bardziej o jakichkolwiek konkretnych zobowiązaniach redukcyjnych po roku Każda ze Stron Konwencji może przedstawić zawsze jakiś nowy projekt uzgodnień do Konwencji i dążyć do zmiany już ustalonych zasad. Z tej perspektywy obecnie trudno mówić tym bardziej o jakichkolwiek konkretnych zobowiązaniach redukcyjnych po roku

3 Deklaracja przedłużenia Protokołu z Kioto Kolejnym sukcesem, na który zwraca się uwagę, jest uzgodnienie dotyczące przedłużenia poza rok 2012 obowiązywania Protokołu z Kioto. Postanowiono, że drugi okres zobowiązań Protokołu z Kioto rozpocznie się z dniem 1 stycznia 2013 roku i zakończy się dnia 31 grudnia 2017 roku lub 31 grudnia 2020 roku. Długość drugiego okresu rozliczeniowego (5 lub 8 lat), jak również konkretne wartości liczbowe zobowiązań redukcyjnych poszczególnych państw w tym okresie mają jednak zostać uzgodnione dopiero w roku Jeżeli więc zaproponowane w Durbanie zmiany tekstu Protokołu z Kioto weszłyby w życie, to w drugim okresie rozliczeniowym, który najprawdopodobniej trwałby do 2020 roku (zbieżność z ustaleniami dotyczącymi nowego globalnego porozumienia oraz zbieżność z obecnymi celami redukcyjnymi UE), nadal obowiązywałyby redukcje emisji państw wymienionych w zmienionym załączniku B Protokołu z Kioto. Uzgodnienie dotyczące drugiego okresu zobowiązań Protokołu z Kioto ma bardziej charakter deklaracji i samo w sobie nie przesądza ani o ograniczeniu ogólnego pułapu emisji, ani o konkretnych zobowiązaniach redukcyjnych po roku Ponownie można więc jak w przypadku globalnego porozumienia klimatycznego podsumować, że uzgodnienie dotyczące drugiego okresu zobowiązań Protokołu z Kioto ma bardziej charakter deklaracji i samo w sobie nie przesądza ani o ograniczeniu ogólnego pułapu emisji (który obecnie w ramach Protokołu z Kioto wynosi co najmniej 5% poniżej poziomu emisji z roku 1990), ani o konkretnych zobowiązaniach redukcyjnych poszczególnych państw wymienionych w załączniku B Protokołu z Kioto po roku Warto zwrócić uwagę, że uzgodniony w Durbanie projekt zmiany Protokołu z Kioto w miejscu dotychczasowej 5-procentowej generalnej redukcji emisji, nie podaje kontentej wartości liczbowej (projekt zmiany art. 3 Protokołu z Kioto zawiera zamiast dotychczasowych 5% oznaczenie X ). Puste pozostają również tabele załącznika B, w których mają się znaleźć konkretne ograniczenia i redukcje emisji 3

4 poszczególnych państw, w tym Polski. Uzgodnienie i wprowadzenie konkretnych wartości redukcyjnych w roku 2012 jest więc dopiero warunkiem wstępnym do tego, by drugi okres rozliczeniowy Protokołu z Kioto zaistniał oraz miał tę samą moc prawną jak pierwszy okres zobowiązań. Można więc powiedzieć, że w Porozumieniu z Durbanu w zasadzie jedynie UE zobowiązała się do redukcji emisji o 20% do roku W tym kontekście warto również wskazać, iż grupa państw, które mają uczestniczyć w drugim okresie zobowiązań Protokołu z Kioto, jest istotnie węższa niż dotychczas. Właściwie to zobowiązania redukcyjne dotyczą państw UE oraz Islandii, Chorwacji i Norwegii. Zmieniony załącznik B w tabeli dotyczącej drugiego okresu Protokołu z Kioto wyraźnie nie wymienia Kanady (która dodatkowo formalnie wystąpiła z Protokołu z Kioto), Rosji, Japonii i oczywiście Stanów Zjednoczonych. Ponadto brak jest wypisanych zobowiązań redukcyjnych dla Australii i Nowej Zelandii, Białorusi, Kazachstanu, Ukrainy, Lichtensteinu, Monako i Szwajcarii. Można więc powiedzieć, że w Porozumieniu z Durbanu w zasadzie jedynie UE zobowiązała się do redukcji emisji o 20% do roku 2020 oraz ponownie wyraziła warunkową ofertę 30% redukcji poziomów emisji do roku 2020 w odniesieniu do poziomów emisji z roku 1990 pod warunkiem przyjęcia porównywalnych zobowiązań przez inne kraje. Zobowiązania poszczególnych państw UE, które będą realizowane w ramach wspólnych wysiłków UE zgodnie z art. 4 Protokołu z Kioto, nie idą więc ani o krok dalej niż to, co wynika już z obowiązującej wewnętrznej polityki klimatycznej UE oraz z zapisów tzw. pakietu klimatycznego. W istocie UE nie zgodziła się w Durbanie na nic więcej niż to, co jest już przyjęte w polityce wewnętrznej. W tym kontekście trudno więc mówić o sukcesie wysiłków na rzecz ochrony klimatu. Zobowiązania poszczególnych państw UE nie idą więc ani o krok dalej niż to, co wynika już z obowiązującej wewnętrznej polityki klimatycznej UE oraz z zapisów tzw. pakietu klimatycznego. Oczywiście nie można zapominać również, że ewentualna zmiana Protokołu z Kioto możliwa będzie nie tyko po ostatecznym uzgodnieniu tekstu projektu takiej zmiany, co ma nastąpić w roku 2012, lecz również po przeprowadzeniu formalnej procedury zmiany protokołu z Kioto 4

5 zgodnie z jego artykułem 3 ust. 9, artykułem 20 oraz 21 ust. 7, w tym po zatwierdzeniu poprawek do załącznika B przez poszczególne zainteresowane Strony zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym. To czy proces ten uda się zakończyć w roku 2012 pozostaje sprawą otwartą. Porozumienie z Durbanu także i w tym zakresie jest jedynie pierwszym krokiem w kierunku drugiego okresu zobowiązań Protokołu z Kioto. Niektóre pozostałe ustalenia Porozumienia z Durbanu W Durbanie przyjęto również szereg uzgodnień dotyczących różnych aspektów walki ze zmianami klimatycznymi. W szczególności więc, przyjęto regulacje dotyczące zarządzania emisjami w leśnictwie i użytkowaniu gruntów (tzw. LULUCF), co było dodatkowym ukłonem w kierunku państw rozwijających się oraz co stwarza dodatkowe szanse na wdrożenie w przyszłości mechanizmów handlu emisjami korzystnych z punktu widzenia polskiego leśnictwa. O tym jednak czy mechanizm ten zostanie wykorzystany mogą przesądzić dodatkowe regulacje UE czy też brak odpowiednich regulacji krajowych określających szczegółowe ramy funkcjonowania tego mechanizmu. Odsunięto w czasie decyzję w sprawie likwidacji handlu nadwyżkami ograniczeń emisji (tzw. AAUs). Pozwala to mieć nadzieję, że również w ewentualnym drugim okresie zobowiązań Protokołu z Kioto Polska, która taką nadwyżkę posiada i od czasu do czasu ją sprzedaję, będzie mogła dalej przeznaczać tak uzyskane środki na wsparcie projektów ograniczających emisję w ramach dobrze funkcjonującego programu GIS (tzw. program zielonych inwestycji realizowany przez NFOŚiGW). Ponadto ustanowiono ramy instytucjonalne i strukturalne zielonego funduszu klimatycznego (Green Climate Fund), z którego mają być finansowane projekty dotyczące redukcji emisji oraz adaptacji do zmian klimatycznych. Pozostaje oczywiście otwarta sprawa zapewnienia rzeczywistego i skutecznego finansowania tego funduszu. Uzgodniono Odsunięto w czasie decyzję w sprawie likwidacji handlu nadwyżkami ograniczeń emisji (tzw. AAUs). 5

6 włączenie projektów związanych z wychwytywaniem i składowaniem dwutlenku węgla (CCS) do mechanizmu czystego rozwoju (CDM) zrównując właściwie tę budzącą kontrowersje technologię z projektami elektrowni wiatrowych czy słonecznych. W przyszłości więc projekty CCS mają szansę na generowanie jednostek poświadczonej redukcji emisji (CER), które być może będą mogły zostać wykorzystane np. przez polskich operatorów do pokrycia emisji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Ewentualne przedłużenie Protokołu z Kioto stwarza wreszcie szansę na nowe projekty JI (Joint Implementation), które mogą być realizowane z udziałem krajów przyjmujących na siebie zobowiązania redukcyjne. Być może więc polscy przedsiębiorcy będą mogli w dalszym ciągu wykorzystywać ten mechanizm elastyczny jako dodatkowe źródło finansowania inwestycji ograniczających emisję. Uzgodniono włączenie projektów związanych z wychwytywaniem i składowaniem dwutlenku węgla (CCS) do mechanizmu czystego rozwoju (CDM) zrównując właściwie tę technologię z projektami elektrowni wiatrowych czy słonecznych. Analizując powyższe uzgodnienia, trudno więc oprzeć się jednak wrażeniu, że również i te niejako dodatkowe uzgodnienia Porozumienia z Durbanu jawią się stosunkowo mgliście i niepewnie. Konieczne są bowiem dalsze kroki do faktycznego wdrożenia powyższych instrumentów. Szersza perspektywa Mimo entuzjastycznych wypowiedzi składanych przez przedstawicieli UE po zakończeniu konferencji w Durbanie, wejście w życie nowych globalnych zobowiązań klimatycznych przed 2020 rokiem będzie niezwykle trudne. Porozumienie z Durbanu nie zaowocowało jak dotychczas nowymi zobowiązaniami redukcyjnymi, a jedynie potwierdziło dążenia wspólnoty międzynarodowej do ich ustalenia w stosunkowo odległej perspektywie. Mimo entuzjastycznych wypowiedzi przedstawicieli UE, wejście w życie nowych globalnych zobowiązań klimatycznych przed 2020 rokiem będzie niezwykle trudne. Przesadzony wydaje się również sukces w zakresie przedłużenia Protokołu z Kioto, skoro jak na razie jest to bardziej deklaracja niż fakt prawny. Jeżeli uwzględni się jednak to, że w ramach drugiego okresu 6

7 zobowiązań uczestniczyć będzie w zasadzie jedynie UE i to prawdopodobnie w ramach zobowiązań wyznaczonych już przez pakiet klimatyczny, perspektywa przedłużenia Protokołu z Kioto jest całkiem realna. Jest to jednak wątpliwy sukces w obszarze pogłębiania globalnych wysiłków klimatycznych. Powinno być zrozumiałym, że państwa (w szczególności takie jak Chiny, Indie czy Stany Zjednoczone) nie przyjmą na siebie zobowiązań, jeżeli nie będą w stanie ich wypełnić, a inwestycje w technologie niskoemisyjne nie będą opłacalne. Dlatego też analiza perspektyw związanych z przedłużeniem okresu zobowiązań w ramach Protokołu JeŜeli uwzględni się to, Ŝe w ramach drugiego okresu zobowiązań uczestniczyć będzie w zasadzie jedynie UE i to prawdopodobnie w ramach zobowiązań wyznaczonych juŝ przez pakiet klimatyczny, perspektywa przedłuŝenia Protokołu z Kioto jest całkiem realna. z Kioto oraz zawarciem globalnego porozumienia klimatycznego nie może pomijać długoterminowych scenariuszy zapotrzebowania na energię i rozwoju technologii energetycznych. Dobrym punktem odniesienia może tu być przygotowana przez Międzynarodową Agencję Energetyczną analiza Word Energy Outlook 2011, która bada zagrożenia i możliwości stojące przed światową energetyką oraz potencjalne scenariusze rozwoju sektora energetyczno-paliwowego w perspektywie roku Znamienne może być w szczególności stwierdzenie WEO 2011, iż koniec ery paliw kopalnych jest wciąż odległy choć ich dominacja spada. Jak wskazano w WEO 2011, do roku 2035 wzrośnie popyt na wszystkie nośniki energii, generalnie o ponad 30% (przy wzroście ludności o 1,7 mld oraz średniorocznym wzroście światowej gospodarki o 3,5%). Jednocześnie WEO 2011 przewiduje stały wzrost globalnych emisji oraz ewolucyjny rozwój technologii OZE i technologii gazowych. Scenariusz Nowych Polityk, czyli analiza rynków energii przy założeniu, że deklarowane przez państwa działania zostaną zrealizowane przewiduje że ponad 50% zapotrzebowania na energię wystąpi w samych tylko Chinach i Indiach. Z tej perspektywy trudno spodziewać się, że państwa te przyjmą na siebie dodatkowe zobowiązania redukcyjne, szczególnie że i tak emisja w przeliczeniu na mieszkańca jest (i będzie) w tych 7

8 państwach znacznie poniżej poziomów emisji przypadających na mieszkańca UE czy Stanów Zjednoczonych. Trudno więc będzie wypracować sprawiedliwy i akceptowalny dla wszystkich podział zobowiązań redukcyjnych. Z drugiej strony obecność Chin, Indii czy Stanów Zjednoczonych jako największych globalnych emitentów, a jednocześnie państw o skrajnie przeciwstawnych interesach gospodarczych, jest niezbędna dla przyszłego porozumienia. W tym kontekście trudno się dziwić, że analitycy słabo wierzą w globalne porozumienie klimatyczne. Ocenę tą w pewnym sensie obrazują poziomy cen uprawnień do emisji, w szczególności tych wygenerowanych w ramach mechanizmów elastycznych Protokołu z Kioto (CER, ERU), których cena obecnie zbliża się do poziomu 4. Z punktu widzenia polskiego przedsiębiorcy, taka ocena rynków dotycząca perspektyw dla szybkiego przyszłego globalnego porozumienia ma oczywiście wymierne efekty finansowe. Z punktu widzenia polskiego przedsiębiorcy, taka ocena rynków dotycząca perspektyw dla szybkiego przyszłego globalnego porozumienia ma oczywiście wymierne efekty finansowe. Brak wiary w dalsze zobowiązania redukcyjne obniża cenę uprawnień do emisji, a co za tym idzie bieżące koszty uczestnictwa w systemie handlu emisjami (EU ETS) poszczególnych instalacji. To z kolei przekłada się na mniejszy wzrost cen energii elektrycznej, ciepła oraz poszczególnych produktów, co jest szczególnie istotne w okresie spowolnienia gospodarczego. Wydaje się, że przyjęcie przyszłego porozumienia klimatycznego możliwe będzie dopiero po spełnieniu pewnych fundamentalnych warunków. Same deklaracje przedstawicieli UE nie będą wystarczające. W szczególności istotny wydaje się poziom ewentualnych zobowiązań redukcyjnych, jaki miałyby przyjąć na siebie poszczególne państwa. Racjonalne wydaje się twierdzenie, iż państwa zobowiążą się jedynie do takich redukcji czy ograniczeń, które będą zgodne z istniejącymi już i realizowanymi długofalowymi wewnętrznymi politykami energetycznymi tych państw (przykładem może tu być UE). Poszczególne państwa nie wyrażą więc zgody na umowę, która będzie 8

9 kolidować z realiami gospodarczymi i ograniczy wzrost gospodarczy danego państwa. Dlatego też kluczowy wydaje się dalszy rozwój opłacalnych ekonomicznie technologii niskoemisyjnych, które w takiej polityce mogłyby zostać faktycznie uwzględnione. Ważnym wydaje się również rozwój wiarygodnych instrumentów analitycznych pokazujących mierzalne krótkookresowe koszty ekonomiczne zmian klimatycznych, jakie ponoszą poszczególne państwa poprzez zaniechanie walki ze zmianami klimatu. Problemem walki ze zmianami klimatycznymi jest bowiem nie tyko cena technologii niskoemisyjnych, lecz również trudności w wiarygodnym i pewnym przedstawieniu ekonomicznych konsekwencji zmian klimatycznych wywołanych przez stosowanie tańszych technologii wysokoemisyjnych. Skutki zmian klimatycznych (susze, powodzie, wymieranie gatunków, czy wpływ tych warunków na ceny żywności, migracje, konflikty społeczne), są trudne do uchwycenia i finansowego skalkulowania w polityce nastawionej na szybki zysk i krótkookresowe wyniki finansowe. Kluczowy wydaje się tu być dalszy rozwój opłacalnych ekonomicznie technologii niskoemisyjnych. Bez rozwoju ekonomicznie uzasadnionych technologii niskoemisyjnych, w które pozostałe państwa dobrowolnie będą chciały inwestować uwzględniając czysty rachunek ekonomiczny, polityka klimatyczna UE musi ulec pewnej weryfikacji. W bliskiej perspektywie niewątpliwie trudno więc będzie bronić planów zwiększenia wewnętrznego celu redukcyjnego UE na poziomie 30%, a w dalszej scenariuszy redukcji emisji CO2 o 80% 90% do roku Autor: Piotr Czembor, prawnik w Zespole Energetyki i Zasobów Naturalnych w kancelarii Salans 9