STABILNOŚĆ FINANSÓW PUBLICZNYCH

Transkrypt

1 EUROPEJSKI SEMESTR ZESTAWIENIE INFORMACJI TEMATYCZNYCH STABILNOŚĆ FINANSÓW PUBLICZNYCH 1. WPROWADZENIE Stabilność finansów publicznych to zdolność rządu do utrzymania w długim okresie obecnego poziomu swoich wydatków, polityki podatkowej oraz innych powiązanych polityk w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożenia dla wypłacalności państwa oraz wywiązać się ze wszystkich zobowiązań finansowych i zatwierdzonych wydatków. Niedawny kryzys pokazał, jak duże znaczenie ma stabilność finansów publicznych. Nie powinna ona być jednak traktowana poważnie tylko w przypadku trudności gospodarczych. Wpływa ona na sprawiedliwość międzypokoleniową i urzeczywistnia zasady, które obowiązują zawsze i w odniesieniu do każdego rządu, bez względu na jego obecny poziom zadłużenia. Dbanie o stabilny poziom długu publicznego oraz utrzymywanie zdolności państwa do emisji długu, gdy zajdzie taka potrzeba, jest niezbędne dla sprawnego funkcjonowania gospodarki. Państwa członkowskie powinny być w stanie dostosowywać się do nieprzewidzianych okoliczności, na które rząd nie ma wpływu, takich jak ekstremalne wahnięcia cyklu koniunkturalnego czy też kryzysy gospodarcze. Do ostrożności powinny skłaniać także takie czynniki, jak ograniczona zdolność do pozyskiwania podatków z gospodarki i aspekty ekonomii politycznej utrudniające konsolidację. Istnieją również dowody świadczące o tym, że reformy strukturalne są bardziej skuteczne w państwach o dobrej początkowej sytuacji budżetowej 1. W tym kontekście pogorszenie się sytuacji budżetowych i wzrost poziomów długu publicznego w UE od 2008 r. oraz presja budżetowa wynikająca ze starzenia się społeczeństwa potęgują się nawzajem i sprawiają, że stabilność finansów publicznych jest pilnym wyzwaniem politycznym. Od 2014 r. wskaźniki długu publicznego zaczęły spadać na zagregowanym poziomie unijnym. Kryzys pozostawił jednak narosłe problemy, które powodują, że w kilku państwach UE poziomy długu publicznego są nadal wysokie. Analiza potencjalnych zmian długu publicznego oraz ryzyk zagrażających stabilności finansów publicznych ma zatem kluczowe znaczenie dla państw strefy euro i całej UE, ponieważ umożliwi, w razie takiej potrzeby, opracowanie odpowiednich środków 1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability (Zachowując gotowość: podstawy budżetowe stabilności finansowej i cenowej), Instytut badań ekonomicznych i monetarnych IMES, Bank Japonii, dokument do dyskusji nr 2013-E-8; Fournier M. i Fall (2015) Government Debt and Fiscal Frameworks (Dług publiczny a ramy budżetowe), dokument roboczy OECD, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L. i Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe (Postępując zgodnie z zasadami: reforma zarządzania budżetem w Europie), dokument roboczy MFW WP/15/67. Strona 1

2 politycznych wzmacniających wypłacalność państwa. Niedawne wydarzenia w szczególności kryzys zadłużeniowy, który utrudnił niektórym państwom UE dostęp do rynku potwierdziły, że wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych dotyczą nie tylko perspektywy długoterminowej. Bardzo ważne jest szybkie odbudowanie buforów budżetowych, które pozwolą zamortyzować nowe wstrząsy, takie jak przewidywany wzrost stóp oprocentowania. W ogólnym ujęciu, perspektywy budżetowe w strefie euro i w UE w dalszym ciągu poprawiają się 2 na 2017 r. prognozowany jest spadek relacji deficytu do PKB 3 do 1,1% w strefie euro i 1,2% w UE, a w kolejnych latach tendencja ta powinna utrzymać się, tak że wskaźnik deficytu osiągnie w 2019 r. poziom 0,8% w strefie euro i 0,9% w UE 4. Dzięki niższym deficytom i korzystnym efektom kuli śnieżnej relacja długu do PKB w strefie euro i w UE malała od 2014 r. Oczekuje się, że w 2017 r. relacja długu do PKB wyniesie 89,3% w strefie euro i 83,5% w UE i będzie w dalszym ciągu spadać, osiągając w 2019 r. poziom, odpowiednio, 85,2% i 79,8%. Tej poprawie perspektyw w zakresie zmniejszania zadłużenia sektora publicznego sprzyjają wzrost nominalnego PKB oraz rekordowo niski poziom stóp oprocentowania. Obecne i przyszłe sytuacje gospodarcze i budżetowe znacznie różnią się jednak w poszczególnych państwach UE. W związku z tym wybór wariantów politycznych koniecznych do zapewnienia stabilności finansów publicznych jest również inny dla każdego państwa i zależy od stojących przed nim wyzwań 5. Ponadto stabilność finansów publicznych w UE jest blisko powiązana z zasadami zawartymi w Traktatach, z paktem stabilności i wzrostu oraz z procesem wielostronnego nadzoru na potrzeby europejskiego semestru, jako część ram, na podstawie których Komisja działa wspólnie z państwami członkowskimi. Struktura dalszej części niniejszego zestawienia informacji wygląda następująco: w sekcji 2 przedstawiono wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych; w sekcji 3 omówiono narzędzia polityczne; w sekcji 4 zbadano aktualną sytuację polityczną. 2. WYZWANIA Podczas oceny stabilności finansów publicznych należy zwrócić odpowiednią uwagę na obecny i potencjalny poziom długu publicznego pozostającego do spłaty. Państwa posiadające wysokie zadłużenie są w większym stopniu narażone na skutki pogorszenia koniunktury gospodarczej i wstrząsy związane ze stopami oprocentowania. Bez odpowiednio wysokiej nadwyżki pierwotnej, którą może być trudno utrzymywać przez długi okres, dług publiczny może stać się niezrównoważony nawet bez obciążenia, jakim jest starzenie się społeczeństw. Wysoki poziom długu publicznego pozostającego do spłaty może zatem zagrażać stabilności finansów publicznych niezależnie od długoterminowych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. W 2017 r. w ponad połowie państw UE relacja długu publicznego do PKB przekroczyła określony w Traktacie próg 2 Komisja Europejska (2017), Europejska prognoza gospodarcza z jesieni 2017 r. 3 Jest to nominalne saldo budżetowe. 4 Aby uzyskać więcej informacji na temat sytuacji budżetowej w strefie euro i w UE, zob. Komisja Europejska (2016), Roczna analiza wzrostu gospodarczego na rok Niniejsze zestawienie informacji nie obejmuje Grecji, w której wdrażany jest program dostosowawczy. W przypadku państw objętych tym programem oceny perspektyw makroekonomicznych i budżetowych są przeprowadzane znacznie częściej niż w przypadku pozostałych państw członkowskich. Różnice dotyczą też ram czasowych prognoz dotyczących tych państw; zakładają one też pełne wdrożenie programu dostosowawczego. Strona 2

3 wynoszący 60% PKB. Prognozy pokazują, że gdyby przestrzegały one w pełni reguł fiskalnych wynikających z paktu stabilności i wzrostu (tzw. scenariusz paktu stabilności i wzrostu), niemal wszystkie państwa osiągnęłyby w 2028 r. wskaźnik zadłużenia niższy niż w przypadku scenariusza zakładającego brak zmian w polityce budżetowej (wykres 1). Ponadto, zakładając że reguły fiskalne wynikające z paktu stabilności i wzrostu byłyby w pełni przestrzegane, w horyzoncie czasowym do 2028 r. relacja długu do PKB nie rosłaby w żadnym państwie członkowskim. Wykres 1 prognozowany dług publiczny brutto według scenariusza paktu stabilności i wzrostu oraz scenariusza bazowego zakładającego niezmieniony kurs polityki budżetowej (% PKB) Scenariusz paktu stabilności i wzrostu % PKB Zmiana Szczytowy rok 2017 Szczytowy rok 2018 Szczytowy rok EE LU BG SE CZ LV DK MT SK LT DE NL PL SI IE FI AT HU UE28 EA UK CY HR ES BE PT IT FR RO Scenariusz bazowy zakładający niezmieniony kurs polityki budżetowej 160 % PKB Szczytowy rok 2017 Szczytowy rok Zmiana BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU UE28 HR EA UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR Źródło: służby Komisji. Uwagi: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. Prognozy dotyczące długu brutto w ramach różnych scenariuszy dostępne są w ocenie programu stabilności każdego państwa przeprowadzonej przez Komisję, na stronie internetowej Strona 3

4 Strona 4

5 Wielowymiarowe podejście Komisji do oceny stabilności finansów publicznych łączy perspektywę długoterminową z oceną bezpośrednich wyzwań i zagrożeń; odpowiednie wskaźniki, które mogą wskazywać skalę i zakres wyzwań w zakresie stabilności, będące podstawą zarówno długo-, jak i krótkoterminowej analizy, są następujące 6 : krótkoterminowe wyzwania w zakresie budżetu analizuje się, stosując wskaźnik S0: wskaźnik S0 obejmuje ważony zbiór wskaźników dotyczących sytuacji budżetowej, finansowej i makrokonkurencji, które sygnalizują napięcia budżetowe 7 ; S0 jest w stanie ostrzec o ryzyku w jednorocznym horyzoncie czasowym; średnioterminowe wyzwania w zakresie budżetu mierzy się poprzez wskaźnik S1 8 : wskaźnik S1 dotyczący luki w średniookresowej stabilności finansów publicznych pokazuje, jaki początkowy wysiłek fiskalny jest wymagany, aby obniżyć do 2032 r. relację długu do PKB do 60%, uwzględniając wszelkie dodatkowe wydatki, takie jak koszt starzenia się społeczeństwa 9 10 ; 6 Poniższe wskaźniki opisano w bardziej techniczny sposób w najnowszym monitorze zdolności obsługi zadłużenia oraz w sprawozdaniu dotyczącym stabilności finansów publicznych opracowanych przez Komisję Europejską: zob. Komisja Europejska (2017), Debt Sustainability Monitor 2016 ( Monitor zdolności obsługi zadłużenia z 2016 r. ) Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN), European Economy, dokument instytucjonalny 063, my-finance/debt-sustainability-monitor- 2016_en oraz Komisja Europejska (2016), Fiscal Sustainability Report 2015 ( Sprawozdanie dotyczące stabilności finansów publicznych za 2015 r. ), DG ECFIN, European Economy, dokument instytucjonalny nr 018/ tions/eeip/pdf/ip018_en.pdf 7 Na złożony wskaźnik S0 składa się cały ważony zbiór zmiennych ekonomicznych. Wykorzystane zmienne to: W odniesieniu do budżetu: saldo budżetowe, pierwotne saldo budżetowe, cyklicznie dostosowane saldo budżetowe, stabilizujące pierwotne saldo budżetowe, publiczny dług brutto (poziom i zmiana), publiczny dług krótkoterminowy, publiczny dług netto, potrzeby finansowe brutto, zmiana wydatków publicznych, zmiana spożycia w sektorze instytucji rządowych i samorządowych (wszystkie jako % PKB) oraz różniczka stopy oprocentowania i stopy wzrostu; W odniesieniu do sytuacji finansowej i makrokonkurencyjności: międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto, oszczędności netto gospodarstw domowych, zadłużenie sektora prywatnego, przepływ kredytowy sektora prywatnego, krótkoterminowe zadłużenie przedsiębiorstw niefinansowych, krótkoterminowe zadłużenie gospodarstw domowych, 3-letnia średnia krocząca salda rachunku bieżącego (wszystkie jako % PKB), budownictwo (jako % wartości dodanej), zmiana realnego efektywnego kursu walutowego oparta na deflatorach cen eksportu w odniesieniu do 35 partnerów handlowych (w % w okresie 3 lat), nominalny jednostkowy koszt pracy (zmiana w % w okresie 3 lat), krzywa rentowności, wzrost realnego PKB oraz PKB na mieszkańca według parytetu siły nabywczej jako % poziomu Stanów Zjednoczonych. 8 Ocena średnioterminowych wyzwań w zakresie budżetu opiera się również na analizie zdolności obsługi zadłużenia przeprowadzanej przez Komisję Europejską (zob. sprawozdanie dotyczące stabilności finansów publicznych z 2015 r. przywołane w przypisie 6). 9 Wysiłek fiskalny mierzy się jako poprawę strukturalnego salda pierwotnego skumulowaną w ciągu pięciu lat po dokonaniu prognozy, a następnie utrzymaną przez dekadę. Strukturalne saldo pierwotne to saldo budżetowe państwa przed spłatą odsetek oraz skorygowane o tymczasową dynamikę, taką jak czynniki związane z cyklem koniunkturalnym, jednorazowe zdarzenie lub środki tymczasowe. Strona 5

6 długoterminowe wyzwania w zakresie budżetu ocenia się za pomocą wskaźnika S2: ten wskaźnik dotyczący luki w długookresowej stabilności finansów publicznych pokazuje skalę początkowej i trwałej korekty budżetowej wymaganej do ustabilizowania relacji długu do PKB przez nieograniczony okres czasu, uwzględniając koszty starzenia się społeczeństwa 11. Ten zestaw wskaźników stosuje się w ramach oceny planów budżetowych państw UE prowadzonej przez Komisję w kontekście paktu stabilności i wzrostu 12. Wskaźniki umożliwiają ocenę, w jakim stopniu istnieje obecnie lub w przyszłości konieczność znaczącego dostosowania polityki oraz jakiego rodzaju dostosowanie jest wymagane (budżetowe czy strukturalne, lub połączenie obu). Konieczne jest przeanalizowanie, w jaki sposób należy sprostać wyzwaniu w zakresie stabilności w perspektywie średnioi długoterminowej. Analizę tę przeprowadza się w dwóch etapach: określenie, w jakim stopniu występuje poważne wyzwanie 10 Najnowsze szacunki dotyczące budżetowych kosztów starzenia się społeczeństwa można znaleźć w publikacji Komisji Europejskiej (2015) The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States ( ) ( Sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r. Przewidywania gospodarcze i budżetowe dla państw członkowskich UE-28 na lata ), DG ECFIN, European Economy nr 3/ Korekta, którą zakłada wskaźnik S2, może doprowadzić do ustabilizowania się zadłużenia na stosunkowo wysokich poziomach. W związku z tym w przypadku państw o wysokim poziomie zadłużenia wskaźnik ten należy traktować z pewną ostrożnością, uwzględniając wymogi paktu stabilności i wzrostu. 12 Zob. ocenę programów stabilności i konwergencji przeprowadzoną przez Komisję Europejską DG ECFIN dokumenty robocze służb Komisji _governance/sgp/convergence/index_en.htm zagrażające stabilności finansów publicznych; ustalenie charakteru tego wyzwania, aby móc opracować odpowiednie rozwiązania polityczne. Osiąga się to przez analizę względnych obecnych i potencjalnych poziomów deficytu i zadłużenia oraz przyszłej presji wydatkowej w UE związanej ze starzeniem się, zwłaszcza emerytur, opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej 13. Stabilność finansów publicznych ocenia się osobno i świadomie w każdym przedziale czasowym, uwzględniając dodatkowe czynniki i kwantyfikatory, w tym czynniki specyficzne dla danego państwa Krótkoterminowe wyzwania w zakresie budżetu (wskaźnik S0) Wartości wskaźnika S0 przekraczające próg wskazują na potencjalne krótkoterminowe ryzyko budżetowe. Dokładniejsze określenie krótkoterminowego ryzyka budżetowego dla danego państwa jest możliwe dzięki analizie poszczególnych zmiennych oraz ich wartości względem odpowiednich progów. Państwa o wartości ogólnego wskaźnika przekraczającej próg (0,46) w 2017 r. są zagrożone napięciami budżetowymi w nadchodzącym roku (wykres 2) Średnioterminowe wyzwania w zakresie budżetu (wskaźnik S1) Jeżeli chodzi o średnioterminowe wyzwania określają stabilną korektę budżetową, która jest wymagana przez okres pięciu lat po okresie objętym prognozą (2019 r.), aby osiągnąć określony w Traktacie 60-procentowy próg długu publicznego w ciągu piętnastu 13 Zob. Komisja Europejska (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and longterm care policies ( Określenie wyzwań w zakresie stabilności finansów publicznych w obszarze polityki emerytalnej, polityki w zakresie opieki zdrowotnej i długoterminowej ), European Economy, dokumenty okolicznościowe nr 201, Strona 6

7 lat (do 2032 r.) 14. Progi dotyczące wskaźnika S1 wynoszą 0 oraz 2,5, między którymi S1 oznacza średnie ryzyko. Jeśli S1 jest poniżej 0 lub powyżej 2,5, oznacza to odpowiednio niskie lub wysokie ryzyko. Na wykresie 3 przedstawiono wskaźnik S1 w przypadku scenariusza zakładającego brak zmiany polityki, jako punkt wyjścia przyjmując sytuację budżetową w 2019 r. (ostatnim roku objętym prognozą Komisji z jesieni 2017 r.) Długoterminowe wyzwania w zakresie budżetu (wskaźnik S2) Wskaźnik stabilności S2 określa rozmiar obecnych i przyszłych zakłóceń równowagi budżetowej, a zatem presję finansów publicznych. Im wyższe są wartości wskaźnika stabilności S2, tym większe jest ryzyko dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, a zatem wymagana korekta budżetowa. Jeśli wskaźnik S2 wynosi powyżej 6, wskazuje na wysokie ryzyko; jeśli wynosi poniżej 2, ryzyko jest niskie. W przeszłości kilkukrotnie wystąpiły okresy, w których nastąpiła trwała poprawa sytuacji budżetowej (pierwotnego salda) nawet o 2 punkty procentowe PKB. Bardzo niewiele było jednak okresów, podczas których trwała poprawa wynosiła co najmniej 6 punktów procentowych. W przypadku gdy koszty starzenia się społeczeństwa powodują lukę w stabilności finansów publicznych, wprowadzane środki polityczne muszą obejmować reformy strukturalne hamujące długookresowy trend wzrostowy wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Wyniki dotyczące wskaźnika S2 lub luki w stabilności finansów publicznych można podzielić na dwie części: wyjściową sytuację budżetową (poziom zadłużenia i wyjściowe strukturalne saldo pierwotne): niektóre państwa UE mają obecnie zbyt duży deficyt w stosunku do swojego poziomu zadłużenia i długoterminowego potencjału wzrostu; sytuacja taka prowadziłaby do gwałtownego wzrostu długu nawet przy pominięciu wpływu starzenia się społeczeństwa. koszt starzenia się społeczeństwa, tj. zdyskontowana zmiana w długoterminowych wydatkach związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Również w tej kwestii państwa UE mocno się różnią: niektóre stoją przed perspektywą dużo większego wzrostu wydatków niż inne, co wynika głównie z przyczyn demograficznych i cech systemów emerytalnych tych państw, ale także z innych kategorii wydatków takich jak opieka zdrowotna i opieka długoterminowa. 14 Wielkość luki budżetowej oddaje wskaźnik 60% S1 S1 ( 2032 ), przy czym punkt końcowy za piętnaście lat (do 2032 r.) określono na poziomie 60% PKB. Strona 7

8 Wskaźnik konkurencyjności finansowej 2017 Wykres 2 wskaźnik S0 w podziale na dwa podwskaźniki: wskaźnik fiskalny i wskaźnik konkurencyjności finansowej 0,7 0,6 CY 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 DK BG SK PL LT NL LV CZ HR EE SE LU SI DE FI MT AT RO IE PT BE FR UK IT ES HU 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Wskaźnik fiskalny 2017 Źródło: służby Komisji. Uwaga: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. Wykres 3 wskaźnik S1 i jego części składowe (w punktach procentowych PKB) BG SE LU DK CZ MT EE SK LV NL DE IE CY AT LT PL HU HR SI UE28 FI EA UK RO ES BE FR PT IT WD KoS - Inne KoS - OD KoS - OZ KoS - Emerytury WSB S1 Źródło: służby Komisji. Uwaga: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. WD oznacza wymóg dotyczący długu; KoS oznacza koszty starzenia się społeczeństwa, podzielone na opiekę długoterminową (OD), opiekę zdrowotną (OZ), emerytury i inne. WSB oznacza wyjściową sytuację budżetową. Wykres 4 pokazuje na osi poziomej wyjściową sytuację budżetową (WSB), a na osi pionowej składnik długoterminowy (OD) (lub koszty starzenia się społeczeństwa). Państwa umiejscowione po lewej stronie mają korzystniejszą wyjściową sytuację budżetową; jeżeli znajdują się poniżej poziomu zerowego, oznacza to, że sytuacja budżetowa zwiększa stabilność finansów Strona 8

9 publicznych. Państwa umiejscowione w dolnej części osi mają niskie długoterminowe koszty starzenia się społeczeństwa. Państwa znajdujące się w górnej części mogą poprawić swoją stabilność finansów publicznych poprzez ograniczenie prognozowanego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, na przykład za pomocą reformy systemu emerytalnego. Państwa umiejscowione po prawej stronie mogą poprawić swoją stabilność finansów publicznych poprzez skonsolidowanie finansów publicznych. Im bliżej prawego górnego rogu jest dane państwo, tym większa jego luka w stabilności finansów publicznych. Linie ukośne pokazują wielkość luki w stabilności finansów publicznych. Na przykład UE jako całość posiada lukę w stabilności finansów publicznych na poziomie 1,5 punku procentowego PKB. Wykres 5 bardziej szczegółowo pokazuje części składowe kosztów starzenia się społeczeństwa. W skali całej UE znaczną rolę odgrywają wydatki na opiekę zdrowotną i opiekę długoterminową, podczas gdy wpływ wydatków na emerytury wydaje się być niewielki. Sytuacja jest jednak bardzo zróżnicowana w poszczególnych państwach. W niektórych z nich trudności w utrzymaniu stabilności finansów publicznych wynikają głównie z tendencji w zakresie wydatków na emerytury, podczas gdy w innych wynikają z tendencji dotyczących wydatków na opiekę zdrowotną i opiekę długoterminową. Wykres 4 luka w stabilności finansów sygnalizowana przez wskaźnik S2, w rozbiciu na poszczególne elementy KoS (% PKB) 8 S 2 =4 S 2 =6 S 2 =8 S 2 =10 S 2 = S 2 =2 Luka w stabilności budżetowej (S 2 >0) S 2 =0 MT LU SI 2 0 IE DE Nie ma luki w stabilności budżetowej (S 2 <0) CY CZ UK BG SE AT LT NL SK BE HU UE FI strefa euro PL DK PT IT LV EE ES FR RO Niekorzystne prognozy długoterminowe -2 HR Dobre prognozy długoterminowe Dobra początkowa sytuacja budżetowa Niekorzystna początkowa sytuacja budżetowa WSB (% PKB) Źródło: służby Komisji. Uwaga: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. Strona 9

10 Wykres 5 wskaźnik S2 i jego części składowe wyjściowa sytuacja budżetowa (WSB) i koszty starzenia się społeczeństwa (KoS) (w punktach procentowych PKB) CY HR IE SE IT DK PT BG LV FR ES DE EA EU28 EE CZ UK SK BE AT FI NL PL LT MT HU LU RO SI KoS - Inne KoS - OZ i OD KoS - Emerytury WSP S2 Źródło: służby Komisji. Uwaga: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. 3. ŚRODKI POLITYCZNE Istnieje szereg możliwych reakcji politycznych, między innymi konsolidacja budżetowa lub reformy strukturalne szczególnie takie, które mają na celu ograniczenie wzrostu długoterminowych kosztów dla budżetu związanych ze starzeniem się społeczeństwa Punkt wyjścia: sytuacja budżetowa rządu Pierwszym głównym elementem decydującym o wskaźnikach dotyczących stabilności jest sytuacja budżetowa rządu. Na jej ocenę nie powinny mieć wpływu czynniki o charakterze tymczasowym. Dlatego należy przeprowadzić korektę uwzględniającą wpływ cyklu koniunkturalnego na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wpływ wszelkich środków o charakterze jednorazowym. Tą skorygowaną wartość stanowią strukturalne salda pierwotne (SSP). Na wykresie 6 przedstawiono strukturalne salda pierwotne państw UE, zarówno w postaci średnich wartości w poszczególnych państwach w latach , jak i w postaci prognoz Komisji na 2019 r. Pierwszym krokiem każdego państwa, które chce zwiększyć swoją stabilność finansów publicznych, jest pełne przestrzeganie unijnych przepisów budżetowych, paktu stabilności i wzrostu 15. Działania, które zwiększają bazę podatkową, pomagają także 15 Ramy budżetowe i polityka budżetowa zostały omówione w odrębnym zestawieniu informacji, w którym przedstawiono wyzwania monitorowane w ramach europejskiego semestru oraz opisano środki polityczne, które można wprowadzić w odpowiedzi na te wyzwania. Strona 10

11 w zapewnieniu dobrego stanu finansów publicznych Zob. zestawienie informacji na temat pracy nierejestrowanej. Strona 11

12 Wykres 6 strukturalne saldo pierwotne (% PKB, 2019, względem średniej w latach ) RO EE FR PL HU LV ES FI LT DK SI HR BE LU NL SK BG AT UK CZ SE IT PT CY MT IE DE średnie SSP SSP 2019 Źródło: służby Komisji. Uwaga: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r Długoterminowy wyznacznik stabilności finansów publicznych: koszt starzenia się społeczeństwa i jego części składowe na emerytury, jak i ich prognozowanych zmian, co odzwierciedla zróżnicowanie systemów Koszt starzenia się społeczeństwa stanowi kluczowy czynnik wpływający na stabilność finansów publicznych w długim okresie. W ocenie stabilności wzięto pod uwagę koszt starzenia się społeczeństwa na przestrzeni dłuższego okresu do 2060 r. 17. Największą z tych pozycji wydatków stanowią publiczne wydatki na emerytury, które znajdują się na poziomie 11% PKB całej UE. Sytuacje poszczególnych krajów bardzo się między sobą różnią zarówno pod względem obecnych poziomów wydatków 17 Pozycje wydatków związane ze starzeniem się społeczeństwa obejmują publiczne wydatki na emerytury (opiekę zdrowotną, opiekę długoterminową i edukację) oraz świadczenia dla bezrobotnych (Sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r.). Strona 12

13 emerytalnych i stopień zaawansowania reform tych systemów (wykres 7). Drugą co do wielkości pozycją wydatków jest opieka zdrowotna, na którą wydaje się około 7% PKB całej UE. Poza opieką zdrowotną należy również uwzględnić wydatki na opiekę długoterminową. Razem te pozycje stanowią prawie 9% unijnego PKB. Tak jak w przypadku emerytur, istnieją poważne różnice pomiędzy poszczególnymi krajami, które wynikają z odmiennych systemów i rozwiązań dotyczących opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej (wykres 8). Wykres 7 publiczne wydatki na emerytury (% PKB, 2019 r. w zestawieniu z 2060 r.) 20,0 15, ,0 5,0 0,0-5,0 LV EE HR DK LT SE NL RO UK IE CY CZ BG SK PL ES HU FR DE MT FI BE PT LU IT EL AT SI UE Wykres 8 publiczne wydatki na opiekę zdrowotną i długoterminową (% PKB, 2018 r. w zestawieniu z 2060 r.) 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0, CY BG LV EE RO LT HU PL HR CZ LU SK IE EL ES PT IT DE BE SI MT UK AT FR SE FI DK NL UE Źródło: służby Komisji. Uwaga: na podstawie danych zawartych w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. Reformy mające na celu poradzenie sobie z długoterminowymi przyczynami zagrożeń dla stabilności finansów publicznych uwzględniają działania, w ramach których próbuje się ograniczyć koszty starzenia się społeczeństwa i ich części składowe. otrzymywania świadczeń emerytalnych Reforma emerytalna uwzględnia dostosowanie wieku uprawniającego do Strona 13

14 i wysokości samego świadczenia 18. Pierwsza kategoria reform prowadzi do zmniejszania liczby osób pobierających świadczenia z systemu emerytalnym. Reformy te obejmują zazwyczaj zniesienie lub ograniczenie możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę i innych ścieżek wczesnej rezygnacji z zatrudnienia, podnoszenie ustawowego wieku emerytalnego (w tym celu wprowadza się również mechanizmy automatyczne wiążące wiek emerytalny ze zmianą średniego trwania życia w perspektywie średnioi długookresowej) lub zrównywanie wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet. Drugi rodzaj reform stanowi alternatywę wobec zmniejszania liczby osób korzystających ze świadczenia emerytalnego i przewiduje obniżanie wskaźnika wysokości świadczenia emerytalnego (określanego jako stosunek wysokości średniej emerytury do średniego wynagrodzenia w skali całej gospodarki). Jeżeli wskaźniki świadczeń są na bardzo wysokim poziomie zarówno w porównaniu z wynagrodzeniem referencyjnym, jak i w porównaniu z innymi państwami UE, może to oznaczać, że system emerytalny jest zbyt hojny. W związku z tym obniżenie świadczeń w ramach uprawnień emerytalnych może znacznie zmniejszyć, lub przynajmniej ustabilizować, publiczne wydatki na emerytury. Poszczególne państwa stoją przed różnymi wyzwaniami w zakresie opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej. Oznacza to, że zwiększenie opłacalności i poprawa zarządzania wymaga indywidualnego podejścia ŚRODKI POLITYCZNE: STAN OBECNY Wykresy zawarte w niniejszym zestawieniu informacji pokazały perspektywę transgraniczną zarówno wyzwań, jak i stosowanych środków politycznych. Starzenie się społeczeństw wywiera coraz większą presję na wydatki publiczne, a różnice w całej UE są znaczne. Państwa stają się coraz bardziej świadome tych zagrożeń, prowadzą działania polityczne i poczyniły wyraźne postępy w kwestii prognozowanego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, a w szczególności w kwestii wydatków na emerytury. Jak zilustrowano w dwóch kolejnych sprawozdaniach na temat starzenia się społeczeństwa opublikowanych w 2012 r. i 2015 r., całkowite wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa stają się z prognozy na prognozę coraz mniejsze, co oznacza, że reformy w tych obszarach faktycznie przynoszą efekty. Do najbardziej skutecznych środków ograniczania kosztów starzenia się społeczeństwa należą mechanizmy automatycznie wiążące wiek emerytalny lub świadczenia emerytalne ze średnim trwaniem życia, zalecane przez Komisję w ramach szeregu rocznych analiz wzrostu gospodarczego 20. Obecnie ponad połowa państw UE stosuje takie mechanizmy (wykres 9), a Eurogrupa poparła stosowanie tej zasady i zgodziła 18 Polityka emerytalna została omówiona w oddzielnym zestawieniu informacji, w którym przedstawiono wyzwania monitorowane w ramach europejskiego semestru oraz opisano środki polityczne, które można wprowadzić w odpowiedzi na te wyzwania. 19 Polityka zdrowotna została omówiona w oddzielnym zestawieniu informacji. 20 Zob. Komisja Europejska (2016), Annual Growth Survey 2017 (Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2017 r.). Strona 14

15 się na określenie kryteriów stabilności świadczeń emerytalnych w 2018 r. 21. Odzwierciedla to podwójną korzyść uzyskaną za pomocą tych mechanizmów automatyczne powiązania wzmacniają stabilność systemu emerytalnego, jednocześnie zwiększając jego adekwatność. Dzięki dłuższemu życiu zawodowemu naliczane są większe wkłady, a tym samym zapewnia się wyższe emerytury. 21 Eurogrupa, 2017, Structural reform agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability (Plan reform strukturalnych - dyskusje tematyczne dotyczące wzrostu gospodarczego i miejsc pracy: określanie kryteriów stabilności świadczeń emerytalnych), 144/17, , oraz Eurogrupa, 2016, Common principles for strengthening pension sustainability(wspólne zasady wzmacniania stabilności świadczeń emerytalnych), 16 czerwca 2016 r. ess-releases/2016/06/16-eurogroup-pensionsustainability/ Strona 15

16 Wykres 9 środki skutecznie wzmacniające stabilność świadczeń emerytalnych Państwo Automatyczny mechanizm równoważący Zwiększenie stabilności (powiązanie świadczenia ze średnim trwaniem życia) Powiązanie wieku emerytalnego ze średnim trwaniem życia Uchwalenie reform Włochy X X 1995 i 2010 Łotwa X 1996 Polska X 1999 Szwecja X X 1998 i 2001 Francja* X 2003 Niemcy X 2004 Finlandia X X 2005 i 2015 Portugalia** X X 2007 i 2013 Grecja*** X 2010 Dania**** X 2011 Holandia X 2012 Cypr X 2012 Republika Słowacka X 2012 Hiszpania X X 2011 i 2013 Litwa X 2016 Malta***** X 2016 Norwegia X 2011 Uwaga: We wszystkich systemach o niezdefiniowanej składce świadczenie jest powiązane ze średnim trwaniem życia za pomocą współczynnika renty. * Świadczenia emerytalne zmieniają się wraz ze średnim trwaniem życia, za pośrednictwem współczynnika proratyzacji; uchwalono przepisy regulujące jego funkcjonowanie tylko do 2035 r. ** Podczas ustalania wieku emerytalnego uwzględniono jedynie dwie trzecie wzrostu średniego trwania życia. *** Automatyczny mechanizm bilansujący stosowany jest w pomocniczym systemie emerytalnym. *** Podlega decyzji parlamentu. Źródło: służby Komisji. Data: r. Strona 16

17 5. BIBLIOGRAFIA Eyraud, L. i Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe (Postępując zgodnie z zasadami: reforma zarządzania budżetem w Europie), dokument roboczy MFW nr 15/67. Eurogrupa, 2017, Structural reform agenda - thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability (Plan reform strukturalnych - dyskusje tematyczne dotyczące wzrostu gospodarczego i miejsc pracy: określanie kryteriów stabilności świadczeń emerytalnych), 144/17, Eurogrupa, 2016, Common principles for strengthening pension sustainability (Wspólne zasady wzmacniania stabilności świadczeń emerytalnych), oświadczenie z dnia 16 czerwca 2016 r. Komisja Europejska (2017), Europejska prognoza gospodarcza z jesieni 2017 r., Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, European Economy, dokument instytucjonalny 047/2017. Komisja Europejska (2017), Debt Sustainability Monitor 2016 ( Monitor zdolności obsługi zadłużenia z 2016 r. ), Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, European Economy, dokument instytucjonalny 063/ _en Komisja Europejska (2016), Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2017 r., komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Bruksela, , COM(2016) Komisja Europejska (2016), Fiscal Sustainability Report 2015 ( Sprawozdanie dotyczące stabilności finansów publicznych za 2015 r. ), Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, European Economy, dokument instytucjonalny nr 018/2016. Komisja Europejska (2015), The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States ( ) ( Sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r. Przewidywania gospodarcze i budżetowe dla państw członkowskich UE-28 na lata ), Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, European Economy nr 3/2015. Komisja Europejska (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies ( Określenie wyzwań w zakresie stabilności finansów publicznych w obszarze polityki emerytalnej, polityki w zakresie opieki zdrowotnej i długoterminowej ), Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, European Economy, dokumenty okolicznościowe nr 201/2014. Komisja Europejska (2012), The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States ( ) ( Sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa z 2012 r. Przewidywania gospodarcze i budżetowe dla państw członkowskich UE-28 na lata ), Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych, European Economy nr 2/ _en.pdf Strona 17

18 Fournier, J. M. i Fall F. (2015) Government Debt and Fiscal Frameworks, Annex 2 The government debt limit (Dług publiczny a ramy budżetowe, Załącznik 2 limit długu publicznego), dokument roboczy OECD, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2. Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability (Zachowując gotowość: podstawy budżetowe finansowej i cenowej stabilności), Instytut badań ekonomicznych i monetarnych IMES, Bank Japonii, dokument do dyskusji nr 2013-E-8. Strona 18