Współdziałanie i funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego w zarządzaniu kryzysowym w gminie i powiecie na przykładzie powiatu tczewskiego

Transkrypt

1 Jarosław Cylkowski Współdziałanie i funkcjonowanie organów samorządu terytorialnego w zarządzaniu kryzysowym w gminie i powiecie na przykładzie powiatu tczewskiego STRESZCZENIE Rozwój kraju spotęgował a także wykreował nowe procesy, które zmieniły otoczenie i warunki życia całych społeczności. Urbanizacja, rozwój transportu, informatyzacja czy globalizacja stworzyły zupełnie nowe wyzwania dla organów władzy centralnej jak i samorządowej w zakresie bezpieczeństwa. Równolegle rozwój społeczeństw redefiniuje sposób postrzegania rzeczywistości całych grup społecznych, dla których szeroko rozumiane bezpieczeństwo i działania polegające na jego zapewnieniu stają się obecnie jednym z najważniejszych wyzwań. W rezultacie tych procesów powstał w Polsce system zarządzania kryzysowego, który w swym założeniu ma zapobiegać negatywnym skutkom jakie niosą za sobą sytuacje kryzysowe. Przedmiotem rozprawy doktorskiej jest ocena współdziałania i funkcjonowania organów samorządu terytorialnego w zarządzaniu kryzysowym w gminie i powiecie na przykładzie powiatu tczewskiego. W tym celu analizie poddane zostały liczne pozycje monograficzne, akty prawne, dokumenty urzędowe a także opracowania traktujące o zarządzaniu kryzysowym na poziomie powiatu Na ich podstawie dokonana została analiza funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w powiecie tczewskim a także wypracowano wnioski mogące usprawnić działanie systemu w przyszłości. Celem pracy jest zobrazowanie i zdiagnozowanie obecnego stanu przygotowania organów, instytucji a także podległych im służb i straży do działania w zakresie zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu. Celem tych analiz było także wskazanie dobrych wzorców, elementów w funkcjonowaniu jednostek i organów powołanych do realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w powiecie a także wskazanie dobrych elementów współdziałania pomiędzy organami władzy powiatu a podległymi im inspekcjami, służbami i strażami wraz z ewentualnymi brakami w tej współpracy. 1

2 Problemem badań empirycznych jest ocena funkcjonowania powiatowego centrum zarządzania kryzysowego w Tczewie a także innych organów działających na poziomie samorządu powiatu tczewskiego i gminy miejskiej Tczew wraz z oceną ich współdziałania w zapobieganiu, eliminowaniu i przeciwdziałaniu negatywnym skutkom jakie niosą za sobą zdarzenia o charakterze kryzysowym. Mając na uwadze rzetelne zbadanie współdziałania organów a także podmiotów wykonawczych uczestniczących w likwidacji sytuacji kryzysowych autor pracy dokonał także analizy działań Komendy Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej w Tczewie. O wyborze powiatu tczewskiego zadecydowało kilka argumentów. Autor, będąc mieszkańcem powiatu tczewskiego jako przydatne uważa pogłębienie wiedzy o systemie zarządzania kryzysowego w powiecie, który z uwagi na swe położenie jest szczególnie narażony na występowanie zagrożeń o znacznych rozmiarach. Różnorodność powiatu tczewskiego, w tym wyraźne zróżnicowanie gmin objawiające się w zakresie potencjału finansowego, organizacyjnego czyni je dobrymi obiektami do przeprowadzenia badań. Na potrzeby niniejszej pracy prawidłowe funkcjonowanie i współdziałanie organów samorządu terytorialnego a także podległych im służb, inspekcji i straży w kontekście zarządzania kryzysowego autor rozumie się jako szereg działań mających na celu uzyskanie możliwie wysokiego poziomu gotowości do skutecznej realizacji zadań związanych z likwidacją różnorakich zagrożeń a także przestrzeganie wszelkich procedur formalno prawnych, które pozwalają na efektywną pracą powyższych organów a także dokonywanie analiz, raportów z ich działalności. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania przyjęto stosunkowo innowacyjną perspektywę badawczą. Przedstawiono a także opisano funkcjonowanie i współdziałanie organów samorządu terytorialnego wraz z podległymi im inspekcjami i strażami w ujęciu planowym a także podczas realnych działań podejmowanych przez nie w czasie występowania sytuacji kryzysowych. W ten sposób osiągnięto zasadniczy cel jakim było przedstawienie prawidłowego funkcjonowania i współdziałania organów samorządu terytorialnego powołanych do realizacji zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym na poziomie powiatu. Ramy czasowe badań z uwagi na różnorakie ograniczenia ustalono na okres lat Wynika to z faktu, że obecnie działający system zarządzania kryzysowego w Polsce jest 2

3 stosunkowo nowy i funkcjonuje w zasadzie od dziewięciu lat wraz z wejściem w życie ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku. Nie bez znaczenia jest fakt, że samorząd powiatowy w Polsce funkcjonuje ponownie od 1999 roku, co w znacznej mierze zawęża perspektywę czasową jakichkolwiek badań związanych z funkcjonowaniem organów samorządu powiatowego, jednakże mając na uwadze specyfikę badanego powiatu wraz z zaistniałymi na jego obszarze zagrożeniami przyjęte ramy czasowe badań pozwoliły na rzetelne i stosunkowo kompleksowe ujęcie badanej tematyki. Prezentowana dysertacja doktorska została podzielona na siedem rozdziałów, z czego pierwsze sześć rozdziałów stanowi swoistą podwalinę, dzięki której możemy zapoznać się z podstawowymi pojęciami dotyczących zagrożeń, kryzysu, sytuacji kryzysowej. W tej części pracy został przedstawiony także schemat funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce, z szczególnym uwzględnieniem szczebla powiatowego i gminnego. Całość rozprawy wieńczy ostatni (empiryczny) rozdział, który stanowi syntezę działań podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego powiatu tczewskiego a także wybrane służby i straże w czasie sytuacji kryzysowych wraz z wnioskami dotyczącymi funkcjonowania tego systemu a także uwagami dotyczącymi jego doskonalenia. W pierwszym rozdziale rozprawy omówione zostały pojęcia związane z bezpieczeństwem a także zdefiniowano podstawowe rodzaje zagrożeń. Rozdział drugi pracy wyjaśnia pojęcia związane z kryzysem, sytuacją kryzysową wraz z przedstawieniem poszczególnych faz zarządzania kryzysowego. Całość rozdziału zamyka przedstawienie prawnych aspektów zarządzania kryzysowego w Polsce wraz z uwzględnieniem konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. W rozdziale trzecim omawianej rozprawy przedstawiony został samorząd powiatowy i gminny w Polsce. W tej części pracy czytelnik dowie się o istocie samorządu terytorialnego, procesie decentralizacji władzy publicznej w Polsce, który nadał odpowiednią dynamikę dla powstania wielu organów władzy samorządowej odpowiedzialnych za różnorakie zadania, w tym związane z zarządzaniem kryzysowym na obszarze powiatu i gminy. Przedstawiona została także charakterystyka powiatu i gminy w kontekście podziału terytorialnego kraju. Rozdział zamyka zwięzłe omówienie władz a także zadań powiatu i gminy. Rozdział czwarty w sposób szczegółowy przedstawia system zarządzania kryzysowego w Polsce od stopnia najwyższego (centralnego), poprzez szczebel 3

4 województwa, powiatu i gminy. W rozdziale tym opisane zostały kluczowe organy a także instytucje powołane do wykonywania zadań związanych z zapewnieniem zarządzania kryzysowego na każdym poziomie władzy samorządowej i centralnej. W kolejnym rozdziale przedstawiony został proces planowania wraz z charakterystyką powiatowych planów zarządzania kryzysowego, które stanowią ważny element powiatowych a także gminnych działań związanych z zarządzaniem kryzysowym. W rozdziale szóstym omówione zostały podmioty wykonawcze uczestniczące w procesie zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu. W rozdziale tym ujęte zostały także możliwości wykorzystania sił zbrojnych RP w działaniach związanych z zarządzaniem kryzysowym. Całość rozprawy wieńczy ostatni siódmy rozdział, który jest swoistą syntezą działań podejmowanych przez organy powiatu tczewskiego a także podmioty wykonawcze w sytuacjach kryzysowych tj. powodzi z 2010 roku i pożaru z 2016 roku na terenie miasta Tczewa. W rozdziale tym udało się skonfrontować powyższe zagrożenia, znaleźć różnice w działaniach odpowiednich organów, służb i straży a także uzyskać wnioski dotyczące szans, zagrożeń dotyczących systemu zarządzania kryzysowego na poziomie powiatu. Rozdział ten puentują spostrzeżenia dotyczące możliwości poprawy systemu zarządzania kryzysowego na poziomie powiatu a także gminy. Całość rozprawy stanowi chronologiczny i usystematyzowany obraz systemu zarządzania kryzysowego na poziomie powiatu i gminy. Wydarzenia o charakterze kryzysowym opisane zostały w sposób chronologiczny, natomiast teoretyczna część pracy w sposób stosunkowo zwarty i systematyczny wyszczególnia istotne informacje i zagadnienia pozwalające zrozumieć specyfikę omawianego tematu. Materiał badawczy konieczny na potrzeby pracy zgromadzono w oparciu o podstawowe założenia i cele rozprawy, które polegały na przedstawieniu funkcjonowania i współdziałania organów samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania kryzysowego na poziomie powiatu i gminy. Celem szczegółowym pracy, który miał w sposób znaczący zobrazować powyższą materię było zamierzenie przedstawienia funkcjonowania i współdziałania organów samorządu terytorialnego na podstawie przeprowadzonych konkretnych działań. 4

5 W tym celu autor pracy przeprowadził wywiad ekspercki z pracownikami starostwa powiatowego w Tczewie a także Komendy Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej w Tczewie. W ten sposób uzyskano także dokumentację z przeprowadzonych przez powyższe organy działań w czasie wybranych sytuacji kryzysowych a mianowicie powodzi z 2010 roku i pożaru domu handlowego w Tczewie z 2016 roku. Materiały te w postaci raportów, analiz a także protokołów kontrolnych z przeprowadzonych akcji pozwoliły uzyskać miarodajne wyniki działań podjętych przez odpowiednie organy, inspekcje i straże w powiecie tczewskim. W pracy wykorzystano także liczne opracowania i monografie dotyczące problematyki bezpieczeństwa, administracji a także zarządzania kryzysowego. Łącznie wykorzystano ponad sto pozycji bibliograficznych i monograficznych. Szczególnie pomocne były opracowania Grzegorza Sobolewskiego (Podmioty wykonawcze w zarządzaniu kryzysowym, Zarządzanie kryzysowe) a także Janusza Ziarko czy Witolda Lidwy (Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych). Pomocne w rozprawie okazały się także liczne źródła internetowe, w tym informacje zawarte w biuletynach informacji publicznej instytucji odpowiedzialnych za realizację zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym. Uzyskany materiał na potrzeby pracy w sposób celowy uzyskany został z kilku źródeł. Pierwsza część pracy o charakterze czysto teoretycznym została stworzona w oparciu o materiały źródłowe pochodzące z licznych opracowań i monografii. W tej części rozprawy niezwykle pomocne okazały się także akty prawne, które definiują w znacznym stopniu omawianą materię. Dotyczy to zwłaszcza podstaw formalno - prawnych funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce a także samego systemu na poziomie samorządowym, w tym na szczeblu powiatu i gminny. Szczególnie istotne okazały się w tym przypadku ustawa o zarządzaniu kryzysowym a także ustawa o samorządzie gminnym i powiatowym. Zgromadzony w ten sposób materiał pozwolił na stosunkowo spójny i uporządkowany opis powyższego tematu a zarazem stanowił walor w postaci szerszego opisu kilku istotnych zagadnień dzięki analizie źródeł bibliograficznych jak i internetowych. Rozdział empiryczny oparty został jak już wcześniej zaznaczono na materiałach pozyskanych z instytucji bezpośrednio zajmujących się zarządzaniem kryzysowym na poziomie powiatu. Ilość zebranego materiału a także przeprowadzone wywiady eksperckie pozwoliły na kompleksowe a także nowatorskie przedstawienie badanego problemu. 5

6 Otrzymane wnioski i spostrzeżenia są efektem dogłębnych analiz pozyskanych źródeł a ich konkluzje stanowią ciekawy materiał do dalszych analiz dotyczących usprawniania systemu zarządzania kryzysowego na poziomie powiatu a także gminy. Inspirującym spostrzeżeniem dla autora pracy podczas poszukiwania źródeł i dokumentacji do omawianej rozprawy było odkrycie sporej ilości ciekawych analiz, raportów, diagnoz, które często są zupełnie niewykorzystywane. Dokumenty te mogą stanowić poważne źródło wiedzy o funkcjonowaniu i działaniu sytemu zarządzania kryzysowego w Polsce. Wielkim atutem tych źródeł jest fakt, że przedstawiają praktyczne i realne działania przeprowadzone podczas danych zdarzeń kryzysowych. Materiały te często zawierają elementy krytyczne a przede wszystkim są wystarczająco bogate w dane pozwalające na wyciągnięcie wniosków dotyczących stopnia wykorzystania zasobów, sił i środków przewidzianych do konkretnych zadań i działań antykryzysowych. Przedstawione w pracy wnioski i wyniki badań stanowią ciekawy zbiór danych o funkcjonowaniu systemu zarządzania kryzysowego w powiecie tczewskim. Autor pracy w swych konkluzjach potwierdził przyjętą hipotezę badawczą odnoszącą się do oceny funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego na poziomie powiatu. Badania i analizy wykazały także słabości systemu zarządzania kryzysowego, zwłaszcza w obszarze współdziałania na różnych etapach faz zarządzania kryzysowego. Autor pracy przedstawił także wnioski i rekomendacje mogące usprawnić działanie systemu w przyszłości przy jednoczesnym zachowaniu obecnego modelu, który w ocenie autora wymaga dopracowania a nie całkowitej przebudowy. Twórca pracy zdaje sobie sprawę, że zbadany obszar stanowi tylko pewien fragment działań obejmujących zadania związane z zarządzaniem kryzysowym na szczeblu powiatu i gminy. Zestawione dane wraz z przeprowadzonymi analizami porównawczymi mogą stanowić jednakże przyczynek do dalszej dyskusji nad poprawą funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego na poziomie samorządu terytorialnego. Szczególnie interesujące według autora pracy były by wnioski dotyczące działania powiatowych centrów zarządzania kryzysowego na obszarze co najmniej jednego województwa a także zestawienie przeprowadzonych działań związanych z likwidacją zagrożenia powodziowego w analogicznym powiecie. 6

7 Z oczywistych względów autor pracy zrezygnował z próby przeanalizowania wielu wątków, które stanowią ważny element zarządzania kryzysowego w powiecie i gminie. Zauważono jednak, że istnieją dalsze możliwości i perspektywy badawcze w tym obszarze. Wystarczy wymienić tylko zadania związane z ochroną infrastruktury krytycznej. Szczególnie cenne z punktu widzenia autora pracy było by także zbadanie wykorzystania zasobów organizacji społecznych i pozarządowych w systemie zarządzania kryzysowego. Obszar ten w ocenie autora jest stosunkowo zaniedbany a stanowi zarazem potencjalne spory zasób wzmocnienia systemu zarządzania kryzysowego na każdym szczeblu. Interesującym zagadnieniem, które według autora rozprawy może nadać nową dynamikę w rozwoju systemu zarządzania kryzysowego są możliwości związane z wykorzystaniem mediów, szeroko rozumianych nowych kanałów komunikacji a także polityka informacyjna. W ocenie autora zasób ten nie jest obecnie należycie wykorzystywany a stanowi rezerwuar nowych możliwości rozwoju systemu. W ocenie twórcy rozprawy zainteresowanie tematyką systemu zarządzania kryzysowego będzie stale rosnąć. Wynika to z wielu przyczyn a podstawową wydaje się wzrost liczby potencjalnych zagrożeń a także skala ich oddziaływania. Równolegle autor pracy podkreśla, że w społeczeństwie istnieje wysoki poziom zapotrzebowania na szeroko rozumiane bezpieczeństwo, co w gruncie rzeczy daje legitymację do podejmowania działań mających na celu zwiększenie poziomu bezpieczeństwa. Czynniki te mogą nadać nową dynamikę dla podejmowania kolejnych działań mających na celu rozwój systemu zarządzania kryzysowego na różnych szczeblach władzy centralnej i samorządowej, co w ocenie autora pracy może dać nowy impuls do rozwoju gmin i powiatów. 7