ZASOBY NATURALNE POLSKI AKTUALNOŚCI 10 LUTEGO 2014

Transkrypt

1 ZASOBY NATURALNE POLSKI AKTUALNOŚCI 10 LUTEGO 2014 Najważniejsze fakty w skrócie: Rozpoczęcie procesu zmian ustawy Prawo geologiczne i górnicze: projekt ustawy opublikowany 15 lutego 2013 r. Minister odpowiedzialny: Maciej H. Grabowski, Minister Środowiska Główny Geolog Kraju: Sławomir Brodziński Znaczące zasoby: węgiel, gaz, miedź, cynk i ołów, srebro, siarka, sól skalna i kamień na materiały budowlane. W minionym roku wydarzyło tak wiele i zarazem tak niewiele. Powolne prace nad projektem ustawy Prawo geologiczne i górnicze nadal trwają. Powołanie pod koniec listopada 2013 r. nowego Ministra Środowiska w osobie Macieja Grabowskiego oraz późniejsze ogłoszenia rządu dają jednak nadzieję na ukończenie tych prac. Rząd zasygnalizował, iż zamierza traktować priorytetowo kwestię gazu łupkowego, co doprowadziło do wznowienia dyskusji w branży. Tymczasem pojawiają się obawy dotyczące realizacji istniejących regulacji, a branżę gazu łupkowego opuszczają kolejni znaczący gracze. Rząd podjął starania mające na celu rozwiązanie niektórych problemów i w związku z tym, niedawno ogłosił zmiany do nowych ram legislacyjnych, które, o ile zostaną wprowadzone, znacząco zmniejszą dystans pomiędzy stanowiskami rządu i branży. W bieżącym numerze znajduje się: Szacunki dotyczące zasobów gazu łupkowego w Polsce: mld m 3 zasobów operatywnych (Polski Instytut Geologiczny) W ostatni czasie branżę gazu łupkowego opuścili: ENI, Exxon, Marathon Oil oraz Talisman omówienie opublikowanego ostatnio sprawozdania Najwyższej Izby Kontroli, dotyczącego działań zarówno administracji publicznej, jak i przedsiębiorców, w zakresie wydobycia gazu łupkowego w Polsce, podsumowanie niektórych ogłoszonych w ostatnim czasie zmian nowych regulacji dotyczących rozpoznawania złóż gazu łupkowego w Polsce, oraz analiza wybranych założeń propozycji nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, które mogą mieć wpływ na szeroko rozumianą branże wydobywczą w Polsce, nie tylko na sektor gazu łupkowego.

2 SPRAWOZDANIE NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI W SPRAWIE ROZPOZNAWANIA GAZU ŁUPKOWEGO Najwyższa Izba Kontroli (NIK) dokonała oceny działań podejmowanych przez zarówno administrację publiczną, jak i przedsiębiorców, w związku z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złóż gazu łupkowego w Polsce. W raporcie NIK z dnia 6 grudnia 2013 r. przedstawia się szereg nieprawidłowości i zaleceń dotyczących zmian. Poniżej omawiamy niektóre z możliwych rozwiązań, które w dużej mierze nie wymagają zmiany prawa i mogłyby zostać wprowadzone wyłącznie poprzez zmianę praktyki administracyjnej. Przedłużające się procedury Ze znacznym opóźnieniem Ministerstwo Środowiska wydaje decyzje administracyjne dotyczące koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż gazu łupkowego. Przeciętny okres oczekiwania to 132 dni, podczas gdy zgodnie z prawem decyzja powinna zostać wydana w ciągu 30 dni. NIK podkreśla w raporcie, że wnioskodawcy nie zawsze byli traktowali równo niektóre wnioski były rozpatrywane, pomimo że wymagały uzupełnienia braków lub w inny sposób nie spełniały wymagań. Możliwe zmiany: wzmocnienie nadzoru nad wydawaniem koncesji, skrócenie czasu oczekiwania na koncesję oraz dokładniejsza weryfikacja wniosków koncesyjnych. Zbyt duże obszary koncesyjne Obecnie wnioskodawca może uzyskać koncesję dla zakresu obejmującego bardzo duży obszar, nawet 10 tys. km 2. Powoduje to zablokowanie dostępu innym przedsiębiorcom, co stanowi problem biorąc pod uwagę powolny proces rozpoznawania oraz liczbę istniejących otworów poszukiwawczych znacznie poniżej oczekiwań. NIK szacuje, że przy obecnym tempie prac uzyskanie pełnego obrazu całkowitych potencjalnych zasobów może potrwać nawet 12 lat. Powolne tempo prac nad projektem nowego ustawy Prawo geologiczne i górnicze może oczywiście stanowić istotny czynnik hamujący inwestycje. Możliwe zmiany: przyznawanie koncesji także dla mniejszych obszarów, dopuszczenie większej liczby wnioskodawców do udziału. Niewłaściwe postępowanie z próbkami geologicznymi Istniejące obecnie wymagania koncesyjne dotyczące obowiązku przekazywania próbek geologicznych do państwowego zasobu geologicznego są niewystarczająco precyzyjne. Niejednoznaczne zostały określone np. obowiązki dotyczące warunków, technologii, miejsca, sposobu poboru i podziału pobieranych próbek. Ponadto obowiązujące wymagania nie zawsze były spełniane. W konsekwencji do dalszych badań mogły zostać użyte tylko niektóre z próbek. Niektóre próbki geologiczne były także wywożone za granicę bez zgody władz. Możliwe zmiany: koncesje powinny określać bardziej precyzyjne wymagania dotyczące próbek geologicznych, a tak określone wymagania powinny być egzekwowane z większą surowością. Niewystarczający nadzór NIK wyraziła pogląd, iż organy nadzoru górniczego oraz Ministerstwo Środowiska nie zapewniały należytego nadzoru nad koncesjonariuszami pod kątem spełniania przez nich wymagań wynikających z uzyskanych koncesji oraz innych decyzji administracyjnych dotyczących ochrony środowiska. NIK ustaliła, że nie wszystkie otwory poszukiwawcze zostały skontrolowane przez władze oraz że kontrole, które zostały przeprowadzone, nie uwzględniały wszystkich aspektów środowiskowych (m.in. wpływu na glebę wodę i powietrze, a także odpadów, hałasu i drgań).

3 Możliwe zmiany: zwiększenie liczby koncesjonariuszy i otworów poszukiwawczych podlegających kontroli pod kątem spełniania obowiązków środowiskowych wynikających z koncesji oraz innych decyzji administracyjnych, przy czym prowadzone kontrole powinny być bardziej kompleksowe. Niepełne wykonywanie obowiązków NIK zauważa w raporcie, że tylko niektórzy koncesjonariusze należycie wykonywali swoje obowiązki dotyczące m.in. prowadzenia prac geologicznych, przestrzegania terminów, naliczania i terminowego wnoszenia opłat koncesyjnych oraz zawiadamiania Ministerstwa Środowiska o rozpoczęciu lub zakończeniu prac geologicznych. Możliwe zmiany: zwiększenie nadzoru nad koncesjonariuszami pod kątem wypełniania obowiązków oraz egzekwowanie regulowania opłat koncesyjnych w większą surowością. OGŁOSZONE W OSTATNIM CZASIE ZMIANY PROJEKTU USTAWY PRAWO GEOLOGICZNE I GÓRNICZE W ZAKRESIE WĘGLOWODORÓW Premier Donald Tusk oraz Minister Środowiska Maciej Grabowski poinformowali wspólnie 5 lutego 2014 r., iż kolejny projekt ustawy Prawo geologiczne i górnicze (i) będzie przewidywał możliwość wydawania jednej koncesji na rozpoznawanie/wydobywanie, (ii) będzie uwzględniał niektóre żądania branży dotyczące zmian trybu postępowania przy przyznawaniu koncesji, (iii) nie przewiduje zaangażowania instytucji Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (jednocześnie wzmacniając nadzór nad koncesjonariuszami ze strony rozmaitych organów administracji publicznej) oraz (iv) ograniczy skalę biurokracji. Powyższe propozycje są nadal przedmiotem rozmów w ramach Rady Ministrów. Nowa ustawa bez NOKE Rząd ogłosił, że nie powoła Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (NOKE) na bieżącym etapie. Pomimo, że w niektórych krajach Unii Europejskiej istnieje podobna instytucja państwowa uczestnicząca w rozpoznawaniu i wydobywaniu zasobów naturalnych, polską branżę naftowogazowniczą uważa się za niewystarczająco dojrzałą, aby obciążać ją kolejną biurokratyczną instytucją. Być może koncepcja ta pojawi się ponownie, kiedy branża bardziej się rozwinie i wielkość potencjalnych zasobów naturalnych będzie lepiej rozpoznana. Z drugiej jednak strony, aby chronić interesy państwa rząd planuje wzmocnienie uprawnień kontrolnych organów administracji geologicznej, inspektorów urzędów górniczych oraz inspektorów ochrony środowiska. Ponadto, oczekuje się, że działania tych organów będą lepiej koordynowane. Propozycje te zostaną wprowadzone poprzez zmianę Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jedna koncesja Rząd wprowadzi możliwość przyznawania pojedynczej koncesji obejmującej działalność poszukiwawczą, rozpoznawczą i wydobywczą. Rozwiązanie to ma uprościć proces przyznawania koncesji oraz zapewnić większe bezpieczeństwo inwestorom. Rząd ponadto poinformował, że uprawnienia przysługujące aktualnym koncesjonariuszom zostaną zachowane. Na tym etapie dokładny zakres tej ochrony jest nieznany, biorąc pod uwagę szczególnie decyzję Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. dotyczącą nienależytej implementacji przez Polskę Dyrektywy 94/22/WE do krajowego porządku prawnego. W szczególności nie jest jasne, czy nowe prawo przewiduje możliwość uzyskiwania przez aktualnych posiadaczy koncesji na rozpoznawanie złóż węglowodorów, koncesji na wydobywanie węglowodorów bez przetargu, a jeżeli tak, to czy okres pierwszeństwa, jaki obecnie im przysługuje zostanie zachowany. Ponadto, nowe

4 przepisy będą nadal umożliwiać podjęcie określonych prac rozpoznawczych (np. prac geofizycznych) na podstawie zawiadomienia od przedsiębiorców, bez potrzeby uzyskiwania koncesji. Procedura przyznawania koncesji Oprócz zwykłej procedury przetargowej uruchamianej przez właściwe organy, nowe przepisy przewidują procedurę porównania wniosków (tzw. open door"), w ramach której na żądanie potencjalnego inwestora będą porównywane wnioski o koncesje. Wszczęcie procedury przetargowej nie będzie jednak obowiązkowe w sytuacjach, jakie dopuszcza unijna dyrektywa węglowodorowa (tj. w odniesieniu do obszarów, które są trwale dostępne, były przedmiotem wcześniejszego przetargu, który nie zakończył się przyznaniem koncesji lub w odniesieniu do których zrezygnowano z przyznanej wcześniej koncesji). W przypadku procedury przetargowej, przy ocenie wniosków nie będzie uwzględniane wynagrodzenie za ustanowienie prawa użytkowania górniczego. Na tym etapie nie jest jasne, w jaki sposób będą ustalane ceny lub jak ceny będą wpływać na przyznawanie koncesji. Rząd ponadto przystał na żądanie branży, aby uwzględniano wiedzę, doświadczenie oraz możliwości techniczne i finansowe partnerów podmiotu uczestniczącego w przetargu. Inne zmiany Ogłoszone w ostatnim czasie zmiany umożliwią inwestorom rozpoczęcie wydobycia już po udokumentowaniu jedynie części złoża, przy jednoczesnym dalszym prowadzeniu prac rozpoznawczych i ocenie pozostałej części obszaru objętego koncesją. Ponadto, koncesjonariusz nie będzie już zobowiązany do przekazywania państwowej służbie geologicznej interpretacji danych geologicznych oraz wyników prowadzonych przez siebie badań próbek geologicznych. Takie interpretacje i wyniki uznano za własność intelektualną danego uczestnika branży. Termin na przekazanie aktualnych parametrów dotyczących wydobywania węglowodorów ze złoża został wydłużony z 36 godzin do 14 dni. Obowiązki wynikające z koncesji będą obecnie wykonywane zgodnie z rocznym harmonogramem (a nie kwartalnym, jak wcześniej proponowano). Nie będzie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów przeznaczonych do realizacji działań związanych z rozpoznawanie i ocenę złóż węglowodorów. Budowa takich obiektów będzie mogła być prowadzona po złożeniu zawiadomienia do organów nadzoru górniczego. POTENCJALNE SKUTKI PROJEKTU NOWEJ USTAWY PRAWO GEOLOGICZNE I GÓRNICZE DLA SZEROKO ROZUMIANEJ BRANŻY WYDOBYWCZEJ W POLSCE Dotychczasowa debata o projekcie nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze koncentruje się, co zrozumiałe, na tych zapisach projektu, które dotyczą branży gazu łupkowego. Dużo mniej uwagi poświęca się jednak potencjalnym skutkom projektu nowej ustawy dla szeroko rozumianej branży wydobywczej. Poniżej omawiamy kilka kluczowych kwestii. Wymóg przeprowadzenia przetargu Projektowana ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie zmienia aktualnie obowiązującej zasady, zgodnie z którą udzielenie koncesji lub ustanowienie prawa użytkowania górniczego automatycznie

5 wymaga przeprowadzenia procedury przetargowej. Jednakże w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie pomiędzy KGHM (dużym producentem miedzi i srebra) a SKKGM (innym dużym koncernem wydobywczym) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku więcej niż jednego wnioskodawcy przeprowadzenie procedury przetargowej powinno być obowiązkowe. Decyzję tę NSA oparł o wykładnię art. 52 Ustawy o swobodzie gospodarczej. W idealnych warunkach Prawo geologiczne i górnicze powinno zostać zmienione, aby doprecyzować proces i wymogi uwzględniając treść wyroku. Ponadto projektowana ustawa przewiduje, że w przypadku wniosku o koncesję na prowadzenie prac poszukiwawczo-rozpoznawczych (ale nie w przypadku wydobycia) organ udzielający koncesji jest zobowiązany do zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej o możliwości składania przez inne osoby wniosków dotyczących tych samych działań w tym samym obszarze. Można oczekiwać, iż doprowadzi do sytuacji takiej, jak rozważana przez NSA. Krótszy termin na ustalenie prawa do wydobycia Proponuje się skrócenie okresu, w jakim podmiot prowadzący prace rozpoznawcze, który udokumentował złoże i uzyskał decyzję zatwierdzającą dokumentację złoża, ma pierwszeństwo przy ubieganiu się o koncesję oraz prawo użytkowania górniczego w zakresie wydobycia. Planuje się skrócenie tego okresu z 5 do 2 lat od dnia doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację złoża. Proponuje się również skrócenie do dwóch lat okresu obowiązywania wyłącznego prawa na korzystanie z informacji geologicznej uzyskanej w trakcie prac poszukiwawczo-rozpoznawczych przed uzyskaniem koncesji oraz prawa użytkowania górniczego w zakresie wydobycia. Propozycje te uznawane są przez wielu w branży za niewystarczające i nierealne. Przenoszenie koncesji Projekt nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze przewiduje, iż koncesje inne niż dotyczące złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek nie mogą bez zgody Ministra Środowiska być przenoszone na rzecz (i) spółek w ramach połączenia na podstawie art. 494 lub art. 531 Kodeksu spółek handlowych, chyba że wspólnicy/akcjonariusze koncesjonariusza pozostaną tacy sami; (ii) podmiotu nabywającego majątek upadłego na podstawie art. 317 ustawy Prawo upadłościowego i naprawcze oraz (iii) podmiotu nabywającego przedsiębiorstwo (tj. nabycie przedsiębiorstwa w drodze transakcji na aktywach) na podstawie art Kodeksu cywilnego. Cofnięcie koncesji Projektowana ustawa rozszerza katalog przypadków, w których można cofnąć koncesję. Organ wydający koncesje musi np. automatycznie wszcząć procedurę cofnięcia koncesji, jeżeli koncesjonariusz. (i) dopuści się naruszenia Prawa geologicznego i górniczego w zakresie m.in. ochrony środowiska czy racjonalnego gospodarowania złożem (ii) nie spełnia warunków koncesji (w tym niepodjęcie działalności, której koncesja dotyczy, lub trwałe zaprzestanie prowadzenia tej działalności), (iii) prowadzi roboty geologiczne niezgodnie z harmonogramem określonym w projekcie robót geologicznych lub (iv) nie wypełnia obowiązków dotyczących dokumentacji robót i przekazywania informacji geologicznej. Opinia władz samorządowych Projekt przewiduje nową procedurę zatwierdzania projektu robót geologicznych koncesjonariusza. Oprócz aktualnie obowiązujących wymogów, wniosek o zatwierdzenie projektu musi być uzupełniony o opinię włodarza gminy (tj. burmistrza lub prezydenta) dotyczącą zgodności planowanej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z terenu, na którym działalność ma być prowadzona, a także o wyjaśnienia koncesjonariusza dotyczące sposobu uwzględnienia lub przyczyny nieuwzględnienia ewentualnych uwag do projektu. W przypadku nieprzekazania opinii w terminie

6 14 dni od złożenia wniosku przez koncesjonariusza, przyjmuje się, że burmistrz lub prezydent nie wnosi zastrzeżeń do projektu. Zmiany projektu robót geologicznych Projekt nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze przewiduje, że zmiana projektu robót geologicznych możliwa jest w drodze aneksu. Aneks wymaga zatwierdzenia przez organ wydający koncesje lub organ administracji geologicznej (stosownie do przypadku, tj. zależnie od charakteru zmiany). Przed przedłożeniem aneksu do zatwierdzenia, należy jednak uzyskać opinię lokalnego organu nadzoru górniczego. To dodatkowy krok całego procesu. Z drugiej jednak strony, po zatwierdzeniu aneksu, organ wydający koncesje ma obowiązek dokonania automatycznej zmiany koncesji w zakresie określonym w decyzji zatwierdzającej aneks, co eliminuje jeden z kroków procesu w jego obowiązującym kształcie. Rygorystyczne harmonogramy Obecna projektowana ustawa przewiduje określone wymogi dotyczące realizacji harmonogramu prac oraz przekazywania państwowej służbie geologicznej dokumentacji i informacji dotyczącej prac. W szczególności, harmonogram prac w ramach koncesji musi określać planowaną działalność kwartał po kwartale, co znacznie ogranicza elastyczność, zwłaszcza biorąc pod uwagę to, iż naruszenie harmonogramu może skutkować cofnięciem koncesji. Projekt zakłada ponadto, że koncesjonariusz ma obowiązek przekazywać państwowej służbie geologicznej (i) dane geologiczne uzyskane na skutek prowadzenia prac geologicznych (w terminie 14 dni od ich uzyskania) oraz interpretację tych danych (w terminie 14 dni od przekazania danych) oraz (ii) próbek uzyskanych w wyniku robót geologicznych (w terminie 60 dni od ich uzyskania) oraz wyników badań tych próbek (w terminie 14 dni od ich uzyskania), a także interpretację tych badań (w terminie 14 dni od uzyskania, przy czym nie rzadziej niż dwa razy w roku kalendarzowym). Powyższe wymogi dotyczące terminów są postrzegane w branży za zbyt rygorystyczne i niepraktyczne. Możliwe jednak, że ogłoszone zmiany dotyczące wydłużenia terminów w odniesieniu do węglowodorów będą również mieć zastosowanie w przypadku innych działań górniczych. Główny Geolog Kraju i Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska Sławomir Brodziński wyraził niedawno zdecydowanie chęć jak najszybszego ukończenia prac nad projektem nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z informacjami podanymi na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska w dniu 14 stycznia 2014 r. rząd przewiduje, że wkrótce zostaną sfinalizowane propozycje dotyczące poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów, uwzględniając wynik konstruktywnego spotkania z przedstawicielami branży, które miało miejsce w ostatnim czasie. Potwierdzają to ogłoszenia z dnia 5 lutego 2014 r., wskazujące, że stanowiska rządu i branży stały się sobie bliższe w wielu istotnych kwestiach. Oczywiście z czasem okaże się, czy jest tak rzeczywiście oraz czy rozmaite inne kwestie podnoszone przez branżę (np. kwestie poruszane w informacjach prasowych zamieszczanych na stronie internetowej Organizacji Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo- Wydobywczego ( zostaną rozstrzygnięte w sposób zadowalający. Będziemy nadal śledzić rozwój wydarzeń w tym względzie i mamy nadzieję, że ostatecznie nowe prawo zostanie przyjęte w formie przyjaznej dla przedsiębiorców. W kolejnym numerze aktualności omówimy wydane w ostatnim czasie przez Komisję Europejską zalecenia dotyczące minimalnych zasad rozpoznawania złóż i wydobywania węglowodorów przy zastosowaniu metody szczelinowania hydraulicznego z użyciem dużych ilości wody oraz możliwe skutki tych zaleceń dla polskiej branży gazu łupkowego.

7 W celu uzyskania dodatkowych informacji na którykolwiek z tematów poruszanych w bieżącym numerze lub w związku z zagadnieniami dotyczącymi ogólnie zasobów naturalnych prosimy o kontakt z nami: ANDRZEJ WIERCIŃSKI Adwokat, Starszy partner andrzej.wiercinski@wkb.com.pl Tel.: SERGIUSZ URBAN Radca prawny sergiusz.urban@wkb.com.pl Tel.: