Szara strefa wyrobów tytoniowych w Polsce. Rozmiar szkód i metody redukcji

Szara strefa wyrobów tytoniowych w Polsce Rozmiar szkód i metody redukcji

Podziękowania: Maciej Czarnecki (Izba Celna w Białymstoku), Hanna Gajewska-Kraczkowska (DZP), Adrian Jabłoński (JTI Polska), Jacek Kapica (Sandler & Travis Trade Advisory Services), Wojciech Krok (Parulski i Wspólnicy), Stanisław Niszczota (Główny Urząd Statystyczny), Monika Niżniak (Straż Miejska w Warszawie), Piotr Nowicki (CMS Cameron McKenna), Olaf Osica (Polityka Insight) oraz rozmówcy reprezentujący Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Rolnictwa, prokuraturę, Służbę Celną oraz Centralne Biuro Śledcze. Raport powstał na zamówienie JTI Polska sp. z o. o. Polityka Insight dołożyła wszelkich starań, by był on bezstronny i obiektywny. Wszystkie prawa zastrzeżone.

AUTORZY Adam Czerniak Główny ekonomista Polityka Insight (+48) 22 436 73 15 a.czerniak@politykainsight.pl Piotr Semeniuk Starszy analityk ds. prawnych Polityka Insight (+48) 22 436 73 19 p.semeniuk@politykainsight.pl WSPÓŁPRACA Maciej Michalik REDAKCJA Marcin Bąba PROJEKT GRAFICZNY Ilya Navumenka Justyna Nowak Warszawa październik 2016 POLITYKA INSIGHT jest wiodącym centrum analiz polityczno-gospodarczych w Polsce i wydawcą codziennego serwisu, skierowanego do decydentów w polityce, biznesie i dyplomacji. W ramach PI RESEARCH wykonujemy badania ilościowe i jakościowe na zlecenie klientów, przygotowujemy analizy na użytek wewnętrzny, a że briefujemy zarządy firm na temat aktualnej sytuacji polityczno-gospodarczej w Polsce. Więcej na www.research.politykainsight.pl

Spis treści Wykaz skrótów 4 Kluczowe wnioski 5 Rynek tytoniu i wyrobów tytoniowych w Polsce Produkcja tytoniu 6 Sprzedaż legalna wyrobów tytoniowych 7 Konsumpcja wyrobów tytoniowych 7 Handel międzynarodowy 8 Dochody podatkowe od wyrobów tytoniowych 9 Szara strefa handlu wyrobami tytoniowymi Rozmiar szarej strefy 10 Skala przemytu do Polski 11 Wpływ szarej strefy na budżet 12 Analiza dotychczasowych rozwiązań legislacyjnych Cena 13 Ewidencjonowanie produkcji rolnej 15 Zmiany definicji podatku akcyzowego 15 Regulacja rynku pośredniczących podmiotów tytoniowych 16 Nowelizacja ustawy tytoniowej 16 Jak ograniczać szarą strefę Planowane działania legislacyjne 17 Przegląd innych rozwiązań, które mogą zmniejszyć szarą strefę 19 Bibliografia 27

Wykaz skrótów ARR ARiMR CBŚP GUS KAS KKS KomEur MinFin MinRol MinSpra MinWew PPT Agencja Rynku Rolnego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Centralne Biuro Śledcze Policji Główny Urząd Statystyczny Krajowa Administracja Skarbowa Kodeks karny skarbowy Komisja Europejska Ministerstwo Finansów Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Ministerstwo Sprawiedliwości Ministerstwo Spraw Wewnętrznych pośredniczące podmioty tytoniowe 4 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Kluczowe wnioski Budżet traci na nielegalnych wyrobach tytoniowych do 7 mld zł rocznie. Branża tytoniowa wpłaca do budżetu ok. 22 mld zł rocznie, a rozmiar szarej strefy w Polsce wynosi 13-15 mld sztuk papierosów (według różnych szacunków). To blisko jedna czwarta całości rynku wyrobów tytoniowych, co jest jednym z najwyższych odsetków w Unii. Na szarą strefę w Polsce składają się papierosy sprzedawane w paczkach (ok. 6-7 mld sztuk) oraz wytworzone własnoręcznie (ok. 6-9 mld sztuk). Największą część nielegalnych wyrobów tytoniowych stanowią papierosy przemycane (głównie z Ukrainy i Białorusi) w tym tzw. illicit whites papierosy wyprodukowane zazwyczaj legalnie za granicą, ze specjalnym przeznaczeniem ich na przemyt (ok. 4,2-4,3 mld sztuk); reszta pochodzi z nielegalnej produkcji krajowej. Szara strefa wyrobów tytoniowych odpowiada za 6-7 mld zł utraconych dochodów podatkowych rocznie. Państwo przyczyniło się do powiększenia szarej strefy. Wzrost rozmiaru szarej strefy wyrobów tytoniowych w latach 2005-2014 był wynikiem podwyżek stawek podatku akcyzowego, zmian legislacyjnych (np. deregulacji rynku tytoniu) oraz nieskuteczności odpowiednich służb w zwalczaniu zorganizowanych grup przestępczych, które handlują przemycanymi papierosami lub nielegalnie przetworzonym suszem tytoniowym. Pomimo kilku pozytywnych zmian w ustawie o podatku akcyzowym (m.in. rozszerzenie jego definicji na dodatkowe produkty oraz zwiększenie nadzoru nad pośredniczącymi podmiotami tytoniowymi) oraz niedawnych sukcesów policji w wykrywaniu nielegalnych fabryk, ograniczenie szarej strefy wymaga dalszych zmian w prawie oraz większej skuteczności służb. Należy zmienić kilka ustaw. Nie ma prostej recepty, by zmniejszyć szarą strefę wyrobów tytoniowych. Jedynie kompleksowe rozwiązania, które zazwyczaj wymagają zmian w prawie, pozwolą ją znacznie ograniczyć. Ich elementem powinno być prowadzenie bardziej przewidywalnej polityki akcyzowej, uszczelnienie rynku produkcji tytoniu oraz obrotu suszem tytoniowym, m.in. poprzez utworzenie obowiązkowego rejestru plantatorów tytoniu, a że wprowadzenie systemu monitoringu przemieszczeń suszu tytoniowego. Konieczny jest też przegląd środków karnych przewidzianych przez Kodeks karny skarbowy, a być może również zaostrzenie kar dla grup przestępczych, orzekanych na podstawie tego kodeksu. Potrzeba skuteczniejszych służb. Usprawnienia wymaga też koordynacja między poszczególnymi resortami oraz odpowiednimi służbami, w szczególności współpraca administracji podatkowej, celnej, policji, prokuratury, a być może że przekazanie części odpowiedzialności strażom miejskim i gminnym. Za krok w dobrym kierunku należy uznać powstanie wydziałów ds. przestępczości finansowo-skarbowej przy prokuraturach regionalnych oraz planowane powołanie Krajowej Administracji Skarbowej. Wydaje się, że konieczne jest też zwiększenie uprawnień niektórych ze służb, przede wszystkim Służby Celnej, a w przyszłości Krajowej Administracji Skarbowej. By administracja publiczna była skuteczniejsza w zwalczaniu szarej strefy wyrobów tytoniowych, trzeba poświęcić więcej zasobów kadrowych i finansowych. Można to osiągnąć np. przez wprowadzenie zachęt fiskalnych dla samorządów lub większe zaangażowanie branży tytoniowej. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 5

Rynek tytoniu i wyrobów tytoniowych w Polsce Produkcja tytoniu Polska jest w pierwszej czwórce największych producentów tytoniu w Unii, obok Włoch, Bułgarii i Hiszpanii. Średnie zbiory tytoniu w latach 2010-2015 wyniosły 32,9 tys. ton a łączny obszar plantacji to 13,4 tys. ha 1. Prawie połowa powierzchni upraw znajduje się w województwie lubelskim, a pozostałe są w innych wschodnich województwach i w centrum kraju (w województwach zachodnich i północnych obszar plantacji nie przekracza zwykle 100 ha). Od dekad wielkość krajowej produkcji systematycznie spada, a wydajność upraw rośnie w niewielkim stopniu. W rekordowym roku 1976 tytoń zasadzono na 60 tys. ha, z których uzyskano 125 tys. ton liści. Najważniejsze uprawiane w Polsce odmiany tytoniu to Virginia i Burley. Wraz ze spadkiem produkcji tytoniu rośnie przetwórstwo wyrobów tytoniowych. W latach 2000-2015 wzrosło ono blisko dwukrotnie z 78 do 148 tys. ton. Złożył się na to wzrost zarówno produkcji papierosów, cygaretek i cygar, jak i tytoniu przetworzonego, w tym zwłaszcza w ostatnich latach tytoniu do palenia, który stanowi obecnie 24,1 proc. (35,8 tys. ton) całości produkcji polskich zakładów przetwórczych. Szybciej niż całościowa produkcja wyrobów tytoniowych rosła też produkcja papierosów, cygar i cygaretek w sztukach z 83,8 mld w 2000 r. do 171,3 mld sztuk w 2015 r. Co ciekawe, całkowita masa wyprodukowanych papierosów pozostawała w ostatnich latach stabilna na poziomie ok. 90 tys. ton, przy jednoczesnym wzroście ich liczby. 1 IERiGŻ-PIB, Rynek wyrobów tytoniowych. Stan i perspektywy, czerwiec 2016. PRODUKCJA WYROBÓW TYTONIOWYCH W POLSCE Źródło: Eurostat, GUS, IERiGŻ-PIB, szacunki własne 180 171 160 140 120 100 80 84 60 40 20 0 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 wyroby tytoniowe ogółem (tys. ton) tytoń do palenia (tys. ton) papierosy i cygara (mld szt) 6 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Legalna sprzedaż wyrobów tytoniowych Jedynie niewielka część polskiej produkcji trafia na rynek wewnętrzny w 2015 r. ze 171,3 mld wyprodukowanych papierosów w kraju legalnie sprzedano 41,2 mld sztuk, z czego aż 7 mld zostało kupionych przez nierezydentów 2. Dużo trudniej ze względu na brak oficjalnych danych oszacować wielkość sprzedaży innych wyrobów tytoniowych. Według szacunków Transcrime 3 legalny rynek cygar i cygaretek wyniósł w zeszłym roku ok. 20 mln sztuk, czyli ponad dwa razy więcej niż dekadę wcześniej. Z kolei wolumen legalnej sprzedaży tytoniu do palenia silnie fluktuuje; spadł z 1,94 tys. ton w 2010 r. do mniej niż 0,8 tys. ton w 2015 r. 4, a według raportu Niemczyk i Wspólnicy 5 waha się między 7,5 tys. ton w szczytowym okresie 2008-2009 oraz 3 tys. ton w latach 2012-2014. Co ciekawe, równocześnie silnie wzrosła legalna sprzedaż tubek i bibułek służących do skręcania papierosów z 4,7 mln sztuk w 2011 r. do blisko 10 mln sztuk w 2015 r. LEGALNA SPRZEDAŻ PAPIEROSÓW W POLSCE (mld sztuk) Źródło: KPMG 72 70 63 61 57 56 52 47 42 41 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Konsumpcja wyrobów tytoniowych Konsumpcja to jeden z najtrudniejszych do oszacowania wskaźników rozwoju rynku tytoniowego z powodu jednej z największych w Unii szarej strefy sprzedaży wyrobów tytoniowych. Według danych KPMG legalna konsumpcja papierosów w Polsce spadła z 62,5 mld sztuk w 2006 r. do 34 mld w 2014 r. i nieznacznie odbiła w 2015 r. do 34,2 mld sztuk. Równocześnie łączna konsumpcja papierosów z legalnych i nielegalnych źródeł spadła według tych samych szacunków z 66,9 do 41,7 mld sztuk, czyli o 38 proc. Z kolei według oszacowań EY 6 łączna konsumpcja papierosów kupionych i skręconych własnoręcznie spadła między 2005 a 2015 r. o blisko 20 proc. 2 KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland. 2015 Results, czerwiec 2016. 3 Transcrime, European Outlook on the Illicit Trade in Tobacco Products, E. Savona [red.], styczeń 2015. Te ostatnie szacunki potwierdzają badania ankietowe. Z Diagnozy Społecznej 2015 wynika, że papierosy pali 24,4 proc. dorosłych Polaków, z których każdy wypala średnio 15 papierosów dziennie. Na tej podstawie można szacować, że roczna konsumpcja papierosów wynosi blisko 50 mld sztuk. Oszacowanie to potwierdzają dane GUS, zgodnie z którymi roczna konsumpcja papierosów na każdego Polaka to 1466 sztuk. Oba źródła danych ankietowych pokazują wyraźny spadek zarówno odsetka palaczy, jak i liczby wypalonych dziennie papierosów. Jest on jednak mniejszy niż spadek legalnej sprzedaży papierosów i tytoniu do palenia, co sygnalizuje narastanie szarej strefy w handlu. 4 Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011-2014. Nowe trendy i zagrożenia, lipiec 2014. 5 Niemczyk i Wspólnicy, Nielegalny rynek wyrobów tytoniowych w Polsce, wrzesień 2015. 6 EY, Przeciwdziałanie szarej strefie w Polsce, The Global Compact. Network Poland 2015/16. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 7

KONSUMPCJA PAPIEROSÓW W POLSCE Źródło: GUS, Diagnoza Społeczna 3000 2500 32% 29% 30% 28% 27% 26% 23% 2000 1500 1000 500 0 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Odsetek palaczy wśród osób 18+ Roczne spożycie papierosów na 1 mieszkańca Polski (szt.) Handel międzynarodowy Polska jest trzecim, po Niemczech i Holandii, największym eksporterem papierosów w Unii. W 2015 r. za granicę sprzedano 129,6 mld sztuk papierosów wartych 1,9 mld euro, co stanowi blisko dwie trzecie całości przychodów branży 7. Poza tym za granicę sprzedano też 23,3 tys. ton tytoniu przetworzonego oraz 32,2 tys. ton tytoniu nieprzetworzonego. Głównymi odbiorcami wyrobów tytoniowych z Polski były kraje unijne dokąd trafiło 93,8 proc. polskiego eksportu. Bilans handlu polskimi wyrobami tytoniowymi jest zdecydowanie dodatni i wyniósł +1,5 mld euro w 2015 r. o 670 mln euro więcej niż w 2011 r. Tak korzystna wymiana międzynarodowa wynika poza wysokim eksportem z niskiego importu wyrobów tytoniowych. Polska jest samowystarczalna jeżeli chodzi o legalny import papierosów sprowadzamy ich jedynie 10,5 mld sztuk rocznie, z czego jedynie 0,4 mld jest konsumowane, a reszta reeksportowana. Gros importu stanowi tytoń nieprzetworzony, gdyż Polska produkcja surowca jest niewystarczająca do zaspokojenia potrzeb krajowych fabryk zarówno jakościowo, jak i ilościowo. W 2015 r. sprowadzono do Polski 115 tys. ton tytoniu, głównie z Brazylii, Niemiec, USA, Tanzanii, Malawii, Mozambiku, Indii oraz Chin przeważnie odmian nieuprawianych w Polsce. 7 IERiGŻ-PIB, op. cit. 8 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

IMPORT/EKSPORT WYROBÓW TYTONIOWYCH Z POLSKI (tys. ton) 250 Źródło: IERiGŻ-PIB 200 150 100 50 0 import export 2011 2012 2013 2014 2015 2016 tytoń nieprzetworzony tytoń przetworzony papierosy i cygara Dochody podatkowe od wyrobów tytoniowych Dochody z akcyzy od wyrobów tytoniowych systematycznie rosły w latach 2005-2012, kiedy wyniosły 18,6 mld zł. Było to związane ze skokowymi podwyżkami akcyzy, zarówno naliczanej ad valorem, jak i ryczałtowo. Wysokość akcyzy w cenie typowej paczki papierosów wzrosła według naszych szacunków z 2,9 zł w 2005 r. do 6,6 zł w 2012 r. Wraz z akcyzą rosły też systematycznie dochody z podatku VAT od wyrobów tytoniowych z 1 zł do 1,7 zł w cenie paczki. Według naszych szacunków dochody państwa z tytułu VAT od papierosów wyniosły 4,4 mld zł w 2012 r. Równocześnie dochody z akcyzy od innych wyrobów tytoniowych stanowiły jedynie margines wszystkich wpływów, kształtując się na poziomie niższym niż 1,5 mld zł. W ostatnich trzech latach wzrost dochodów z akcyzy od wyrobów tytoniowych systematycznie spadał do 17,8 mld zł w 2015 r. i to mimo dalszego podnoszenia akcyzy na papierosy do 8,2 zł dla typowej ceny paczki. Równocześnie w ciągu ostatnich trzech lat zmalały o blisko połowę wpływy z tytułu akcyzy od pozostałych wyrobów tytoniowych. Rzeczywiste dochody z akcyzy są też często znacząco niższe od planowanych przez rząd. Ze względu na podwyżki cen producenckich nieznacznie wzrosły natomiast dochody z VAT od wyrobów tytoniowych do 4,9 mld zł w 2015 r. DOCHODY Z AKCYZY A PODATEK AKCYZOWY Źródło: MinFin, KomEur, obliczenia własne 30 25 20 15 2,88 3,33 3,59 3,66 4,36 5,43 6,01 6,56 7,18 7,86 8,17 10 5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 akcyza w cenie paczki papierosów (zł, w przybliżeniu) dochody z akcyzy od wyrobów tytoniowych (mld zł) Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 9

Szara strefa handlu wyrobami tytoniowymi Rozmiar szarej strefy Według różnych szacunków rozmiar szarej strefy w Polsce wynosi obecnie 13-15 mld sztuk papierosów. Jest on jednak trudny do wyliczenia z powodu silnego wzrostu udziału w rynku papierosów skręcanych samodzielnie z przetworzonego tytoniu. Według szacunków Niemczyk i Wspólnicy 8 wyłącznie dla rynku tytoniu do palenia szara strefa wynosiła 70 proc. w 2013 r. Najbardziej precyzyjne są szacunki EY 9 w 2006 r. nielegalny obrót papierosami dotyczył tylko niewielkiego wycinku rynku, w 2015 r. stanowił już 24 proc. Wolumen wypalonych papierosów (wytworzonych fabrycznie i skręconych samodzielnie) pochodzących z szarej strefy wyniósł wtedy 13,7 mld sztuk. 8 Niemczyk i Wspólnicy, op. cit. 9 EY, op. cit. WIELKOŚĆ SZAREJ STREFY WEDŁUG RÓŻNYCH OSZACOWAŃ Źródło: EY, KPMG, Almares, Niemczyk i Wspólnicy 30% 80% 25% 20% 15% 70% 60% 50% 40% 10% 5% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 30% 20% 10% 0% EY - papierosy tytoń KPMG - papierosy Almares - paczki papierosów Niemczyk i Wspólnicy - tytoń (prawa oś) 10 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Z kolei według Niemczyk i Wspólnicy wielkość szarej strefy wyrobów tytoniowych w 2014 r. wyniosła 15,3-18,8 mld sztuk, jeżeli uwzględnić że przemyt papierosów na Zachód przez terytorium Polski. Różnice w szacunkach Niemczyk i Wspólnicy oraz EY wynikają głównie z założeń, co do liczby samodzielnie skręconych papierosów wytworzonych z nielegalnie pozyskanego tytoniu. Bardziej optymistyczne są szacunki KPMG, zgodnie z którymi w Polsce w 2015 r. wypalono 6,8 mld sztuk papierosów z szarej strefy, co stanowiło 16,8 proc. całości produkcji fabrycznie wytworzonych papierosów. Z kolei według badania Almares 10, które bazuje na analizie liczby wyrzuconych paczek po papierosach, można stwierdzić, że na koniec 2015 r. w Polsce wypalano 17,2 proc. papierosów bez akcyzy lub z akcyzą zagraniczną, z czego 1,6 pkt. proc. stanowiły podróbki paczek znanych marek. Na podstawie powyższych oszacowań można stwierdzić, że na szarą strefę w Polsce składają się papierosy sprzedawane w paczkach (ok. 6-7 mld sztuk) oraz wytworzone własnoręcznie z nielegalnie pozyskanego tytoniu (ok. 6-9 mld sztuk). Tym samym Polska ma jeden z najwyższych odsetków szarej strefy w handlu wyrobami tytoniowymi wśród krajów unijnych. Skala przemytu do Polski Największą część nielegalnych wyrobów tytoniowych stanowią papierosy z przemytu 5,9 mld sztuk w 2015 r. według danych KPMG 11. Pochodzą one głównie z fabryk na Białorusi (2,6 mld), w tym z największej fabryki Niemen, Ukrainy (1,3 mld) oraz Rosji (0,4 mld), a że w szczątkowych ilościach z Mołdawii. Przemycane są dwa typy papierosów illicit whites (IW) oraz ze znakami akcyzowymi innych krajów. Pierwsze z nich to papierosy produkowane od razu z przeznaczeniem na przemyt, z reguły pod nieznanymi szerzej markami typu NZ, Jin Ling, czy Fest, a że podróbki znanych marek papierosów. IW stanowią największą część przemytu w 2015 r. trafiło do Polski ponad 4 mld sztuk tego typu wyrobów. Do 2009 r. największy udział w przemycie miały papierosy z obcymi znakami akcyzowymi. Dopiero potem zostały wyparte przez produkty typu IW. Obecnie przemyca się rocznie 1-2 mld papierosów legalnie sprzedanych na terytorium innego kraju. Pozostała część szarej strefy obrotu skręconymi fabrycznie papierosami ma charakter krajowy. W Polsce wytwarza się rocznie blisko 1 mld sztuk papierosów bez znaków akcyzowych (IW), za nielegalną produkcję odpowiadają często małe lokalne fabryki, których udział w legalnym przetwórstwie wyrobów tytoniowych nie przekracza 1 proc. 10 Almares, Poland Market Survey Report. Empty Discarded Pack Collection, kwiecień 2016 11 KPMG, op. cit. STRUKTURA SZAREJ STREFY NA RYNKU PAPIEROSÓW Źródło: KPMG 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Illicit Whites Przemyt ze znakami akcyzy Podróbki znanych marek Pozostałe Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 11

STRUKTURA GEOGRAFICZNA PRZEMYTU PAPIEROSÓW DO POLSKI Źródło: KPMG 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Białoruś Ukraina Rosja Nieznane pochodzenie Wpływ szarej strefy na budżet Szara strefa wyrobów tytoniowych odpowiada za 6-7 mld zł utraconych dochodów podatkowych rocznie. Według szacunków EY straty sektora finansów publicznych z tytułu szarej strefy wyrobów tytoniowych wyniosły w 2015 r. 6,5 mld zł, z czego 5,2 mld zł przypadło na niezapłaconą akcyzę, a 1,2 mld zł na niezapłacony VAT. Według niektórych ekspertów, dalsze podnoszenie akcyzy będzie prowadzić do spadku dochodów budżetowych ze względu na wzrost szarej strefy przy jednoczesnym spadku liczby palaczy i średniej liczby wypalonych papierosów 12. 12 Zob. np. Fiscal Policy Predictability in CEE It s Time for Change, G. Poniatowski, August 19, 2016, emerging-europe.com. 12 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Analiza dotychczasowych rozwiązań legislacyjnych Cena Detaliczna cena wyrobów tytoniowych stanowi istotny czynnik, który wpływa na rozmiar szarej strefy. Im jest ona wyższa, tym większa presja na konsumentów, żeby kupować poza legalnym obiegiem. Poza czynnikami rynkowym na cenę wyrobów tytoniowych wpływają też decyzje ustawodawcy - przede wszystkim wysokość podatku akcyzowego, w mniejszym stopniu podatku od wartości dodanej. W ostatnich latach znaczące podwyżki tej pierwszej daniny przyczyniły się do wzrostu cen, co zepchnęło konsumentów do szarej strefy. Stawka akcyzy Akcyza jest podatkiem zharmonizowanym na poziomie Unii Europejskiej. Minimalne wymagania, które muszą spełniać przepisy akcyzowe państw członkowskich, zawarte są w dyrektywie z 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych (dyrektywa akcyzowa 13 ). Dyrektywa dzieli wyroby tytoniowe na kategorie: papierosy, cygara i cygaretki oraz tytoń do palenia dla każdej z nich wprowadza minimalne stawki akcyzy. MINIMALNE STAWKI AKCYZY NA WYROBY TYTONIOWE na podstawie dyrektywy akcyzowej >60% * oraz >90 /1000 szt. papierosy >5% *** lub >12 /1000 szt. cygara i cygaretki >46% ** lub >54 /kg tytoń drobno krojony przeznaczony do skręcania papierosów >20% *** lub >22 /kg inny tytoń * średnia detaliczna cena sprzedaży papierosów ** średnia ważona detalicznej ceny sprzedaży tytoniu *** detaliczna cena sprzedaży Wybrane państwa członkowskie m.in. Polska mogły stosować okres przejściowy przy wprowadzaniu minimalnych stawek akcyzy, żeby rozłożyć podwyżki akcyzy i cen detalicznych wyrobów tytoniowych. Okres przejściowy kończy się 31 grudnia 2017 r. - polski rząd nie wykorzystał go w pełni. W dyrektywie akcyzowej przewidziano również wzrost minimalnej stawki akcyzy na tytoń do palenia. Od 1 stycznia 2020 r. będzie ona wynosić 50 proc. średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży lub 60 euro za kilogram. Ramy prawne podatku akcyzowego w Polsce określone są w ustawie 14 z 6 grudnia 2008 r. Przewiduje ona następujące kategorie wyrobów tytoniowych: papierosy, tytoń do palenia, cygara i cygaretki oraz susz tytoniowy uregulowany oddzielnie, ale również opodatkowany. W akcyzie na papierosy i tytoń do palenia wyróżniono dwa elementy składowe: stawkę kwotową (wyrażoną w złotych za każdy tysiąc papierosów albo każdy kilogram tytoniu) stawkę procentową 15 (określony procent maksymalnej ceny detalicznej). Ustawa wprowadza również pojęcie minimalnej stawki akcyzy na papierosy, która liczona jest od średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży 16 (patrz. TABELA 1). W ostatnich pięciu latach podwyżki akcyzy obejmowały jedynie stawkę kwotową. Przyjęte rozwiązanie w mniejszym stopniu dotyczyło papierosów sektora premium, w odniesieniu do których wzrost akcyzy był proporcjonalnie mniejszy niż w sektorze papierosów tanich najpopularniejszych wśród krajowych konsumentów. Już w 2014 r. akcyza na papierosy była jednak wyższa od przewidzianego w dyrektywie progu 90 euro, po przeliczeniu kursu walut wyniosła ponad 94 euro. Podobne rozwiązanie zastosowano w przypadku tytoniu do palenia. W latach 2011-2014 podnoszono stawkę kwotową z poziomu 102,32 zł do 141,29 zł, utrzymując jednolitą stopę stawki 13 Dz. Urz. UE L 176/24. 14 Dz.U. z 2009 Nr 3, poz. 11. 15 Zgodnie z art. 99 ust. 6 ustawy o podatku akcyzowym cena ta wyznaczana jest przez producenta, importera lub nabywcę wewnątrzwspólnotowego oraz nadrukowana na opakowaniu papierosów lub tytoniu. 16 Wartość tę ustala i ogłasza MinFin. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 13

TABELA 1 STAWKI PODATKU AKCYZOWEGO NA PAPIEROSY W LATACH 2012-2016 w przeliczeniu na jedną paczkę papierosów [20 szt.] Stawka kwotowa (zł) Stawka procentowa Średnia ważona detaliczna cena sprzedaży (zł) Minimalna stawka akcyzy (zł) 2012 3,42 zł 31,41% 10,01 zł 6,56 zł 2013 3,76 zł 31,41% 10,90 zł 7,18 zł 2014 4,14 zł 31,41% 11,85 zł 7,86 zł 2015 4,14 zł 31,41% 12,86 zł 8,17 zł 2016 4,14 zł 31,41% 13,28 zł 8,31 zł procentowej na poziomie 31,41 proc. maksymalnej ceny detalicznej. Odmienne rozwiązania przyjęto dla cygar i cygaretek oraz suszu tytoniowego. Pierwsza z kategorii objęta jest tylko akcyzą wyrażoną kwotowo. Do końca 2014 r. jej stawkę określono dla każdego tysiąca sztuk. Od 2015 r. podatek naliczany jest za każdy kilogram produktu. Akcyza na susz tytoniowy, wprowadzona w 2013 r., jest również naliczana według stawki wagowej. Wzrost akcyzy w latach 2011-2014 objął wszystkie wyróżnione kategorie produktów. Stawka podatku na cygara i cygaretki wzrosła o 14,7 proc. z 244,40 zł w 2011 r. do 280,25 w 2014 r. Akcyza na susz tytoniowy wzrosła do poziomu 229,32 zł za kilogram. Od 2014 r. stawki akcyzy dla wszystkich produktów utrzymywane są zasadniczo na tym samym poziomie. Wzrost podatku jest konsekwencją wyższej średniej ważonej ceny detalicznej na każdy kolejny rok, co determinuje minimalną wysokość akcyzy oraz podnoszeniem przez producentów maksymalnej ceny detalicznej (wpływającej na stawkę procentową akcyzy na papierosy oraz tytoń do palenia). W Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2016-2019 17, opracowanym przez MinFin, założono utrzymanie stawek akcyzy na obecnym poziomie (patrz. TABELA 2). Podatek od towarów i usług (VAT) W 2011 r. podatek VAT na wyroby tytoniowe został podniesiony z 22 do 23 proc 18. Udział VAT w detalicznej cenie wyrobów tytoniowych jest niewielki, dlatego wpływ podwyżek VAT na rozmiar szarej strefy jest marginalny. WPŁYW ZMIAN NA SZARĄ STREFĘ»» Podwyżka akcyzy i w konsekwencji wzrost cen wyrobów tytoniowych stanowił jeden z istotnych czynników zwiększających szarą strefę rynku tytoniowego. TABELA 2 UDZIAŁ PODATKU VAT W ŚREDNIEJ CENIE PACZKI PAPIEROSÓW (zł) Średnia cena paczki papierosów 19 VAT 23 proc. VAT 22 proc. Różnica 2012 10,01 zł 2,30 zł 2,20 zł 0,10 zł 2013 10,90 zł 2,51 zł 2,40 zł 0,09 zł 2014 11,85 zł 2,73 zł 2,61 zł 0,12 zł 2015 12,86 zł 2,96 zł 2,83 zł 0,13 zł 2016 13,28 zł 3,05 zł 2,92 zł 0,13 zł 17 M.P. z 2016, poz. 454.. 18 Dz.U. z 2010 Nr 238, poz. 1578. 19 Obliczona na podstawie średniej detalicznej ceny sprzedaży. 14 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Ewidencjonowanie produkcji rolnej Do końca 2009 r. Agencja Rynku Rolnego (ARR) prowadziła rejestr plantatorów w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Do 2010 r. w Polsce obowiązywał system dopłat powiązanych z produkcją subsydia dla plantatorów tytoniu zależały od wielkości zbiorów. Administracja miała zatem kompleksowe informacje o łącznej liczbie plantatorów i wolumenie tytoniu uprawianego przez każdego z nich. W 2010 r. zlikwidowano system dopłat powiązanych z produkcją. Pozostawiono jedynie, wypłacane od 2008 r., wsparcie oderwane od produkcji. Dopłaty historyczne otrzymują obecnie niektórzy rolnicy wpisani do rejestru plantatorów przed 31 marca 2007 r. Subsydia są wypłacane za każdy historyczny hektar plantacji opisany w umowach kontraktacji za lata 2005-2006. W 2010 r. dokonano ponadto deregulacji rynku tytoniu 20 i usunięto: przepisy ograniczające miejsca uprawy, produkcji i odsprzedaży surowca tytoniowego oraz obowiązek rejestracji plantatorów. Na lata 2012-2014 MinRol wprowadziło ponadto wsparcie finansowe, przewidziane dla produkcji surowca tytoniowego wysokiej jakości. Warunkiem uzyskania dopłat była umowa między rolnikiem a tzw. pierwszymi przetwórcami, zarejestrowanymi przez prezesa Agencji Rynku Rolnego. Poza wyżej opisanymi fragmentarycznymi rejestrami, administracja publiczna dysponuje jeszcze dwoma źródłami informacji o rozmiarze polskiego rynku produkcji tytoniu. MinRol, na potrzeby raportowania do KomEur, gromadzi dane o liczbie rolników produkujących tytoń i pierwszych przetwórcach, liczbie zawartych umów kontraktacji oraz wolumenie zebranego w danym roku surowca. Dane resortu pochodzą jednak od pośredniczących podmiotów tytoniowych (PPT) i nie uwzględniają plantatorów, którzy tytoń sprzedają nielegalnie. Szacunkowe informacje o rozmiarze rynku tytoniu publikuje też Główny Urząd Statystyczny, który opiera się na corocznych ankietach przeprowadzanych wśród reprezentatywnej grupy plantatorów. Ze względu na tajemnicę statystyczną GUS nie jest uprawniony do przekazywania ich innym agendom państwa. WPŁYW ZMIAN NA SZARĄ STREFĘ»» Dla szczelności łańcucha produkcji wyrobów tytoniowych niezwykle ważne jest objęcie go kontrolą na możliwie wczesnym etapie najlepiej poprzez prowadzenie ewidencji plantatorów i nadzór nad sprzedażą suszu przez rolników. Zniesienie kompleksowego rejestru produkcji tytoniu spowodowało, że informacje o rynku tytoniowym są wyrywkowe i niepełne. Powyższe zmiany miały znaczący wpływ na wzrost szarej strefy. Zmiany definicji podatku akcyzowego Susz tytoniowy Deregulacja rynku tytoniu umożliwiła niekontrolowany obrót suszem, który zyskiwał na popularności, szczególnie w internecie 21. Spadki dochodów z akcyzy zmotywowały rząd do uszczelnienia rynku wyrobów tytoniowych od 2013 r. detaliczna sprzedaż suszu tytoniowego została objęta podatkiem akcyzowym. Wytwórcy i sprzedawcy wykorzystywali jednak lukę powstałą na skutek nieprecyzyjnej definicji ustawowej i handlowali wilgotnymi liśćmi tytoniu. W 2014 r., by wyeliminować niepewności prawne, wprowadzono nową definicję suszu, która objęła również wilgotne liście tytoniu. Cygara i cygaretki W 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy akcyzowej, która zmieniła podstawę naliczania podatku z tysiąca sztuk na jeden kilogram produktu. Zmiany miały powstrzymać produkcję i sprzedaż cygar imprezowych dużych i ciężkich produktów wypełnionych krajanką tytoniową lub zrolowanymi fragmentami liści, wykorzystywanymi później do wytwarzania papierosów 22. Koszt paczki papierosów wyprodukowanej tą metodą wynosił ok. 2-4 zł 23. Wysokość akcyzy na cygara i cygaretki ustalono w korelacji do minimalnej stawki akcyzy na papierosy, by uniknąć ich zastępowania lekkimi cygaretkami. Produkcja papierosów w punktach sprzedaży detalicznej Regulacje akcyzowe obchodzono również przez udostępniane maszyn do nabijania gilz w miejscach sprzedaży detalicznej. Konsumenci samodzielnie wytwarzali papierosy w punktach sprzedaży suszu lub cygar imprezowych, a że w zwykłych sklepach. Proceder ten wyeliminowano dzięki zmianie w definicji produkcji papierosów, która objęła również ich wytwarzanie przez konsumenta, przy użyciu maszyny do wytwarzania papierosów. Od 2015 r. wytwarzanie papierosów poza składem podatkowym stało się nielegalne. Konsumenci mogą produkować papierosy jedynie ręcznie w gospodarstwie domowym. WPŁYW ZMIAN NA SZARĄ STREFĘ»» Nowelizację ustawy akcyzowej, która uszczelniła definicję podatku, należy ocenić pozytywnie. By ograniczyć szarą strefę, obciążenia akcyzowe powinny w równym zakresie dotyczyć detalicznej sprzedaży tytoniu bez względu na formę jego dostarczenia do konsumenta. 20 Ustawa z dnia 22 października 2010 r. nowelizująca ustawę o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego, Dz. U. z 2003 Nr 223, poz. 2221 z pozn. zm. 21 Zob. np. J. Ćwieluch, Dym domowej roboty, Polityka, 2012 r., nr 34, s. 30-31. 22 Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (druk sejmowy nr 2854). 23 Zob. Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011-2014. Nowe trendy i zagrożenia, lipiec 2014, s. 6. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 15

Regulacja rynku pośredniczących podmiotów tytoniowych W 2013 r. do ustawy akcyzowej wprowadzono pojęcie pośredniczącego podmiotu tytoniowego (PPT), co było konsekwencją objęcia akcyzą suszu tytoniowego. Definicją PPT zostały objęte podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży suszu tytoniowego, które pisemnie powiadomiły właściwego naczelnika urzędu celnego o tej działalności 24. PPT, obok składów podatkowych, stały się jedynymi instytucjami, którym rolnicy mogą sprzedawać susz tytoniowy bez obowiązku opodatkowania go akcyzą. Duża liczba PPT i deficyt skutecznego nadzoru umożliwił wprowadzanie tytoniu do szarej strefy 25. Wprowadzone w 2016 r. zmiany w ustawie akcyzowej 26 uszczelniają system obrotu suszem tytoniowym przez PPT. Ich obowiązki gwarancyjno-rejestracyjne zbliżają się do regulacji, którymi objęte są składy podatkowe. Nowe przepisy zaostrzyły kryteria dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej w charakterze PPT i wprowadziły obowiązek ich rejestrowania (zamiast powiadamiania o rozpoczęciu działalności) oraz składania zabezpieczenia akcyzowego. Dodatkowo PPT muszą prowadzić ewidencję suszu tytoniowego, która m.in. umożliwia wskazanie podmiotu, od którego susz został nabyty lub importowany 27. WPŁYW ZMIAN NA SZARĄ STREFĘ»» Wprowadzenie obowiązku składania zabezpieczenia akcyzowego przez PPT (w przedziale 2-30 mln zł), powinno częściowo wyeliminować z rynku podmioty działające nielegalnie, jednocześnie nie obciążając dużych i rzetelnych PPT. Nowelizacja ustawy tytoniowej 8 września 2016 r. weszła w życie ustawa 28, która do polskiego porządku prawnego wprowadza unijną dyrektywę z 2014 r 29 (tzw. ustawa i dyrektywa tytoniowa). Nowelizacja zaostrzyła przepisy dotyczące produkcji i sprzedaży tzw. nowatorskich wyrobów tytoniowych (głównie e-papierosów), opakowań oraz papierosów smakowych i mentolowych. Status elektronicznych papierosów zrównano z tradycyjnymi wyrobami ograniczenia objęły m.in. zakazy: konsumpcji w miejscach publicznych, sprzedaży przez internet oraz osobom niepełnoletnim. Nowe wzory opakowań mają zniechęcać do zakupu papierosów oraz efektywniej informować o zagrożeniach wynikających z palenia. Na mocy ustawy, od 20 maja 2017 r. zakazano sprzedaży papierosów o charakterystycznym aromacie (z wyjątkiem mentoli, dla których okres przejściowy obowiązuje do 2020 r.). Dyrektywa i ustawa zakazują też detalicznej sprzedaży tytoniu o gramaturze poniżej 30 g. WPŁYW ZMIAN NA SZARĄ STREFĘ»» Na potencjalny wzrost szarej strefy może wpłynąć w szczególności ostania omówiona zmiana klienci przyzwyczajeni do papierosów mentolowych (których w Polsce konsumuje się o wiele więcej niż przeciętnie w Europie 30 ) i smakowych mogą szukać substytutów w nielegalnych kanałach sprzedaży. Do szarej strefy mogą też przejść konsumenci tytoniu o małej gramaturze. 24 Dodany art. 1 pkt 23b ustawy o podatku akcyzowym. 25 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw z projektami aktów wykonawczych (druk sejmowy nr 3522). 26 Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015, poz. 1479. 27 Art. 138g ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. 28 Dz. U. z 2016, poz. 1331. 29 Dz. Urz. UE L 127/1. 30 Według badań KPMG z 2012 r., papierosy mentolowe odpowiadały za 19 proc. całkowitej konsumpcji przez Polaków. Wyżej w Unii Europejskiej jest tylko Finlandia, gdzie konsumpcja mentoli stanowiła 21 proc. wypalonych papierosów. Zob. KPMG, Project Star 2012, Results. 16 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Jak ograniczać szarą strefę Planowane działania legislacyjne Powołanie Krajowej Administracji Skarbowej Projekt ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) zakłada połączenie administracji podatkowej (izby skarbowe, urzędy skarbowe), kontroli skarbowej (urzędy kontroli skarbowej) oraz celnej (izby celne, urzędy celne). W ramach KAS powstaną izby administracji skarbowej oraz podległe im urzędy skarbowe oraz celno-skarbowe do zadań tych ostatnich przejdą czynności kontrolne oraz wywiad skarbowy. Dla zwalczania szarej strefy wyrobów tytoniowych istotne są nowe kompetencje i uprawnienia KAS. Naczelnicy urzędów celno-skarbowych będą mogli kontrolować podatników na terenie całej Polski, funkcjonariusze administracji skarbowej otrzymają też uprawnienia do rewizji towarów i środków transportu, zatrzymywania pojazdów, a że przeszukiwania osób. Ponadto projekt rozszerza możliwość przeprowadzenia tzw. kontroli na legitymację bez okazania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i pozwala przeszukać pomieszczenia sprawdzanego podmiotu (w tym mieszkalne) bez zgody prokuratora. Poszerza również dostęp organów celno-skarbowych do tajemnicy bankowej naczelnik urzędu celno-skarbowego, już w przypadku podejrzenia wykroczenia skarbowego, będzie mógł domagać się informacji oraz nakładać karę na banki, jeżeli jej nie przekażą. Wreszcie projekt umożliwia automatyczne przekształcenie kontroli celno-skarbowej w postępowanie podatkowe, które może skończyć się decyzją o zwrocie niezapłaconego podatku (jednocześnie rozszerzono możliwość składania korekt przez podatników). WPŁYW»» Nowe zasady funkcjonowania administracji skarbowej uprawnienia KAS i lepsza współpraca między administracją celną i skarbową prawdopodobnie pomogą zmniejszyć szarą strefę. Poselski projekt ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej 29 września 2016 r. 1 stycznia 2017 r. sprawozdanie podkomisji prawdopodobne wejście w życie Zmiany przeciwdziałające wyłudzeniom VAT W czerwcu 2016 r. MinFin powołało spółkę Aplikacje Krytyczne ma ona stworzyć programy teleinformatyczne, które będą identyfikować znikających podatników w ramach przestępstw karuzelowych. Docelowo spółka ma wypracować narzędzia, które umożliwiają stworzenie elektronicznej bazy faktur. Ponadto rząd przyjął projekt MinSpra zaostrzający kary za przestępstwa polegające na wyłudzeniach VAT za podrabianie lub przerabianie faktury ma grozić od pół roku do ośmiu lat więzienia. Jeżeli faktury będą dotyczyć towarów lub usług o łącznej wartości przekraczającej pięciokrotność Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 17

mienia wielkiej wartości (czyli powyżej 5 mln zł), przestępcy będzie groziło od pięciu do 15 lub 25 lat więzienia. MinFin przedstawiło też projekt nowelizacji ustawy o VAT i innych ustaw 31 m.in. Kodeksu karnego skarbowego (KKS). Zmiany ograniczają możliwość kwartalnego rozliczania VAT, rozszerzają stosowanie tzw. odwróconego obciążenia VAT, a rejestrację niektórych podatników VAT uzależniają od złożenia kaucji w wysokości 20-200 tys. zł. Zmiany w KKS rozszerzają odpowiedzialność karno-skarbową na wspólników spółki cywilnej. Zmniejszają też swobodę sądu przy wymierzaniu kary pozbawienia wolności przy pewnych typach przestępstw oraz uchylają przepis, który zakazywał kumulacji kar przy wykroczeniach skarbowych. WPŁYW»» Zmiany w Kodeksie karnym będą miały marginalny wpływ na szarą strefę, ponieważ dotyczą przede wszystkim przestępstw karuzelowych, a nie handlu poza legalnym obiegiem. Natomiast nowelizacja ustawy o VAT wpłynie na szarą strefę w stopniu niewielkim zaostrzenie Kodeksu karnego skarbowego i mniejsza swoboda sądów przy wydawaniu wyroków mogą odstraszać podmioty, które nielegalnie handlują tytoniem. Przygotowany przez MinSpra projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw 4 października 2016 r. IV kw. 2016 r. /I kw. 2017 r. skierowano do I czytania na posiedzeniu Sejmu prawdopodobne wejście w życie Przygotowany przez MinFin projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw październik 2016 r. 1 stycznia 2017 r. zakończono uzgodnienia międzyresortowe prawdopodobne wejście w życie Projekt Kukiz 15 Na początku 2016 r. przedstawiciele klubu Kukiz 15 wnieśli do Sejmu projekt nowelizacji ustawy o podatku akcyzowym, która łagodzi obciążenia nałożone na pośredniczące podmioty tytoniowe w styczniu 2016 r. Z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcyzowego mają być zwolnione PPT, które spełniają określone przesłanki (m.in. przynajmniej rok prowadzenia działalności). Podczas posiedzeń komisji sejmowych o projekcie negatywnie wypowiadali się przedstawiciele MinFin, na czele w wiceministrem Wiesławem Jasińskim. WPŁYW»» Ustawa mogłaby zwiększyć liczbę PPT, które nielegalnie handlują suszem i tym samym przyczynić się do wzrostu szarej strefy. 31 Nr w wykazie Rządowego Centrum Legislacji: UA 21. 18 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Pakiet tytoniowy W sierpniu 2016 r. wszedł w życie tzw. pakiet paliwowy, który zawierał kompleksowe nowelizacje kliku ustaw (głównie prawa energetycznego i ustawy o VAT) i miał ograniczyć szarą strefę w handlu paliwami. Według branży paliwowej, dotychczasowe skutki pakietu są pozytywne dostawcy paliw funkcjonujący w szarej strefie znacząco ograniczyli działalność na polskim rynku 32. W czerwcu 2016 r. wiceminister finansów Wiesław Jasiński sugerował, że MinFin przygotowuje podobny pakiet tytoniowy, który m.in. wprowadzi podatek od sprzedaży e-papierosów. Założenia pakietu mają powstać we współpracy między MinFin, MinRol i MinSpra. Według niedawnych doniesień medialnych 33 na producentów rolnych zostanie nałożony obowiązek ewidencjonowania suszu tytoniowego, a PPT będą musiały informować o przemieszczeniach towaru. Zmiany mają też wprowadzać obowiązek niszczenia odpadów suszu pod nadzorem administracji, a że zgłaszania Służbie Celnej wszystkich maszyn i automatycznych urządzeń do wytwarzania papierosów. Z naszych informacji wynika, że MinFin planuje kolejne zmiany w KKS m.in. wprowadzenie obowiązkowego środka karnego w postaci niszczenia maszyn [do produkcji papierosów], jeżeli wydano wyrok o ich przepadku. Ponadto MinRol opracowało nieoficjalny projekt ustawy, który rozszerza nadzór nad rynkiem tytoniu. Na razie żaden z resortów nie przedstawił projektów w ramach pakietu tytoniowego. WPŁYW»» Brakuje wystarczających informacji o szczegółach planowanych rozwiązań, by ocenić skutek planowanych regulacji. Jeżeli zmiany będą polegały na zwiększeniu nadzoru nad plantatorami, może to ograniczyć szarą strefę. Na jaki element szarej strefy wpływa Czy wymaga zmian legislacyjnych Bariery polityczne Poziom skomplikowania rozwiązania Koszt wdrożenia 34 Czy proporcjonalne do problemu Przegląd innych rozwiązań, które mogą zmniejszyć szarą strefę ROZWIĄZANIE 1 Obniżki stawek akcyzy wszystkie wysokie niski wysoki raczej nie Przewidywalna polityka akcyzowa wszystkie nie brak średni / wysoki brak Polityka akcyzowa Wysokość akcyzy wpływa na detaliczną cenę wyrobów tytoniowych i pośrednio na rozmiar szarej strefy im wyższe stawki, tym niższy legalny popyt i wyższa gotowość konsumentów do poszukiwania nielegalnych alternatyw. Nałożenie zbyt wysokiej akcyzy na nowatorskie wyroby tytoniowe miałoby podobny skutek, gdyż ich popularność po części wynika z podwyżek akcyzy na tradycyjne papierosy. Jednocześnie wysokość stawek akcyzy jest determinowana przede wszystkim potrzebą ochrony zdrowia publicznego oraz celami fiskalnymi, a ewentualne ograniczenie szarej strefy nie musi rekompensować niższej skuteczności w realizacji tych celów. Na wielkość szarej strefy wpływ może wywierać również przewidywalność polityki akcyzowej. Jeżeli organy władzy publicznej nie planują podwyżek akcyzy i przekonująco o tym informują (np. w postaci mapy akcyzowej czy wieloletnich planów finansowych), to bodźce finansowe do nielegalnej produkcji i przemytu mogą być słabsze. Jednocześnie przygotowanie sformalizowanej mapy akcyzowej na najbliższe lata jest dużym wyzwaniem zarówno od strony długofalowego planowania dochodów budżetowych, jak i wiążącego prawnie charakteru owej mapy (patrz ROZ- WIĄZANIE 1). 32 Komunikat prasowy Polskiej Organizacji Przemysłu i Handlu Naftowego: Działania kontrolne kluczem do sukcesu pakietu paliwowego, Warszawa, 26 września 2016. 33 Zob. np. P. Otto, M. Chądzyński, Pakiet tytoniowy z definicją rolnika i ewidencją upraw, Dziennik Gazeta Prawna, 27 września 2016. 34 Nie dotyczy pozytywnych skutków fiskalnych osiągniętych na skutek ograniczenia szarej strefy. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 19

Na jaki element szarej strefy wpływa Czy wymaga zmian legislacyjnych Bariery polityczne Poziom skomplikowania rozwiązania Koszt wdrożenia Lepsza koordynacja działań administracji Za zwalczanie szarej strefy odpowiada kilka ośrodków administracji i służb. Najważniejszy jest resort finansów, który nadzoruje Służbę Celną oraz administrację skarbową. Udział w likwidacji nielegalnej produkcji i obrotu tytoniem ma też MinWew i podległe mu Straż Graniczna i Centralne Biuro Śledcze Policji (CBŚP). W 2016 r. funkcjonariusze wszystkich powyższych służb ujawnili ponad 440 mln sztuk nielegalnych papierosów oraz ok. 280 tys. i 75 tys. kilogramów nielegalnego tytoniu i suszu tytoniowego 35. Wpływ na ograniczanie szarej strefy mają również MinSpra (głównie na poziomie legislacyjnym), prokuratura oraz samorządy (straże miejskie i gminne). Działania legislacyjne (zob. poprzednia część Raportu) są często inicjowane przez poszczególne resorty (MinFin, MinRol i MinSpra) i nie są wzajemnie konsultowane. Nawet w MinFin odpowiedzialność jest obecnie rozmyta pomiędzy dwóch wiceministrów: Wiesława Jasińskiego (wywiad i kontrola skarbowa oraz podatek akcyzowy) i Mariana Banasia (cła i powstanie KAS). Można również poprawić koordynację działań poszczególnych służb. W Izbie Celnej w Białymstoku funkcjonuje grupa zadaniowa ds. wyrobów tytoniowych i suszu tytoniowego, która prowadzi analizy ryzyka związanego z wyrobami tytoniowymi, a że szkoli i koordynuje niektóre działania funkcjonariuszy pozostałych izb celnych. W CBŚP za zwalczanie szarej strefy odpowiada ROZWIĄZANIE 2 Polepszenie koordynacji pomiędzy resortami i służbami wszystkie częściowo niskie niski brak / niski Przegląd zasobów Służby Celnej pod kątem fiskalnym wszystkie nie niskie średni brak z kolei wydział do zwalczania zorganizowanej przestępczości ekonomicznej, który koordynuje działania siedemnastu regionalnych zarządów CBŚP. Z naszych informacji wynika, że przedstawiciele tych komórek i innych służb spotykają się jedynie dwa razy w roku w ramach zespołu działającego przy MinFin (nieformalne spotkania mają miejsce częściej). Celem spotkań nie jest jednak koordynacja pracy operacyjnej, a wymiana ogólnych doświadczeń i legislacyjne doradztwo resortowi. Według Polityki Insight należy wskazać wiodący resort i służby odpowiedzialne za koordynację działań przy zwalczaniu szarej strefy. Poziom legislacyjny powinien być w gestii jednej osoby (najlepiej w randze wiceministra finansów lub specjalnego pełnomocnika MinFin), która na bieżąco koordynowałaby działania legislacyjne MinRol i MinSpra. Z kolei Służba Celna (a w przyszłości KAS), która dysponuje wyspecjalizowanymi kadrami i jest organizacyjne związana z MinFin, powinna pełnić najważniejszą rolę na poziomie operacyjnym. Jednocześnie mógłby powstać zespół koordynujący pracę służb, w szczególności Służby Celnej, CBŚP i prokuratury. Poza tym funkcjonariusze CBŚP i Służby Celnej powinni mieć większy dostęp do baz danych drugiej służby, warto np. rozważyć umożliwienie CBŚP wglądu do danych Służby Celnej o płatnikach podatku akcyzowego. Ze względu na potencjalne wpływy budżetowe, ograniczanie szarej strefy w handlu tytoniem i szerzej zorganizowanej przestępczości podatkowej powinno być priorytetem Służby Celnej, CBŚP i prokuratury. Krokiem w dobrym kierunku jest utworzenie w prokuraturach regionalnych wydziałów ds. przestępczości finansowej. Mogą się one okazać remedium na braki merytoryczne prokuratorów, którzy współpracują ze Służbą Celną w sprawach przestępczości akcyzowej. Do rozważenia pozostaje uzupełnienie kadr wydziału do zwalczania zorganizowanej przestępczości ekonomicznej CBŚP i grupy zadaniowej ds. wyrobów tytoniowych i suszu tytoniowego Służby Celnej, być może korzystając z zasobów branży tytoniowej (zob. dalsza część Raportu). Warto również przyjrzeć się sprawom prowadzonym przez Służbę Celną pod kątem priorytetów fiskalnych. Wydaje się, że np. zbyt dużo zasobów celników angażowanych jest do spraw związanych z akcyzą na samochody osobowe, która w 2015 r. odpowiadała jedynie za ok. 3 proc wpływów z akcyzy, a postępowania dotyczące akcyzy na samochody stanowiły ok. 20 proc. wszystkich postępowań akcyzowych i ok. 49 proc. postępowań dotyczących akcyzy krajowej 36. Tymczasem akcyza na wyroby tytoniowe odpowiada za ok. 28 proc. wpływów budżetowych, a na paliwa ok. 44 proc. 37 (patrz ROZWIĄZANIE 2). Czy proporcjonalne do problemu 35 Źródło: MinFin. 36 Biuletyn Statystyczny Służby Celnej za 2015 r., s. 56, www.mf.gov.pl. 37 Zob. Omówienie sprawozdania MinFin z realizacji budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r., www.mf.gov.pl. 20 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

Na jaki element szarej strefy wpływa Czy wymaga zmian legislacyjnych Bariery polityczne Poziom skomplikowania rozwiązania Koszt wdrożenia Czy proporcjonalne do problemu ROZWIĄZANIE 3 Większe uprawnienia operacyjne dla Służby Celnej (a w przyszłości - KAS) wszystkie średnie niski / średni brak raczej Nowe środki karne w KKS Skuteczniejsze uprawnienia operacyjne i procesowe wszystkie niskie niski / średni brak Jeżeli Służba Celna miałaby być instytucją wiodącą w zwalczaniu szarej strefy wyrobów tytoniowych (zob. poprzednie części Raportu), należy dokonać przeglądu jej uprawnień i rozważyć ich poszerzenie. Obecnie pod kontrolą sądu może pozyskiwać dane telekomunikacyjne i internetowe, które nie mogą jednak stanowić treści przekazu. W praktyce oznacza to, że celnicy nie mogą zakładać podsłuchów, nawet za zgodą sądu. Ponadto MinFin zrezygnowało z przyznania Służbie Celnej uprawnień do zakupu kontrolowanego (zob. poprzednia część Raportu). Przeglądu wymagają również przewidziane przez KKS środki karne, by ich kształt był dopasowany do specyfiki grup przestępczych, które obracają nielegalnymi wyrobami tytoniowymi. Jedną ze zmian może być uchylenie art. 15 2 KKS zgodnie z nim podmioty, którym zarekwirowano nielegalne towary nie muszą uiszczać od nich zaległej akcyzy. Kolejna zmiana to wprowadzenie obowiązkowego środka karnego w postaci niszczenia zarekwirowanych maszyn do produkcji tytoniu. Z naszych informacji wynika, że po aukcjach komorniczych często trafiają one do przestępców (patrz ROZWIĄZANIE 3). Zaostrzenie kar Na gruncie KKS kara pozbawienia wolności za większość przestępstw skarbowych, w tym związanych z szarą strefą wyrobów tytoniowych (np. art. 54 1 KKS unikanie opodatkowania, art. 86 1 przemyt) wynosi od 5 dni do 5 lat (art. 27 1 KKS). W przypadku nadzwyczajnego obostrzenia kary, może być ona podwyższona do 10 lat pozbawienia wolności. Często maksymalna kara za poszczególne przestępstwa akcyzowe jest jeszcze niższa (np. maksymalna kara w przypadku wydania wyrobów akcyzowych bez ich oznaczenia znakami akcyzy wynosi 2 lata pozbawienia wolności). Za niektóre przestępstwa KKS nie przewiduje w ogóle kary pozbawienia wolności np. brak wpisu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych jest zagrożony jedynie karą grzywny (art. 56 1 KKS). Z naszych informacji wynika, że w praktyce kary za przestępstwa akcyzowe rzadko przekraczają 1-3 lata pozbawienia wolności, a przy uwzględnieniu warunkowego zawieszenia wykonania kary lub warunkowego przedterminowego zwolnienia faktyczne kary nie przekraczają roku więzienia. Co prawda prewencyjny efekt zaostrzania represji karnej 38 bywa często przeceniany i może być dyktowany populizmem penalnym 39, ale w przypadku przestępstw związanych z szarą strefą wyrobów tytoniowych, warto zastanowić się nad zaostrzeniem kar. Można np. znowelizować KKS, by zmniejszyć swobodę sądu w przypadku najpoważniejszych przestępstw (np. nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi przez zorganizowane grupy przestępcze), a że podwyższyć minimalny i maksymalny wymiar kary. Kary mogą być podwyższone również przez zmianę przepisów, które umożliwiają sądowi ich łagodzenie i zaostrzanie. Do rozważenia pozostaje również zaostrzenie sankcji dla konsumentów nielegalnych wyrobów tytoniowych. Na gruncie art. 65 2 KKS nabycie nielegalnego tytoniu lub papierosów zagrożone jest grzywną do 720 stawek dziennych, a najniższa możliwa grzywna to 10 stawek dziennych (ponad 500 zł). Zgodnie z ustawą akcyzową konsument nielegalnego tytoniu lub papierosów musi też zapłacić zaległy podatek akcyzowy. Ewentualne zaostrzenie sankcji dla konsumentów mogłoby polegać na podwyższeniu minimalnego wymiaru dziennych stawek grzywny. Ponieważ konsumenci nie śledzą raczej na bieżąco zmian legislacyjnych, ewentualnemu zaostrzeniu kar powinna towarzyszyć kampania medialna, by zniechęcać do zakupu nielegalnych wyrobów tytoniowych (patrz ROZWIĄZANIE 4). 38 Zob. np. R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, C.H. Beck, Warszawa 2009. 39 Zob. np. M. Szafrańska, Penalny populizm a media, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2015. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 21

Na jaki element szarej strefy wpływa Czy wymaga zmian legislacyjnych Bariery polityczne Poziom skomplikowania rozwiązania Koszt wdrożenia Czy proporcjonalne do problemu Działania ograniczające przemyt Skuteczność zwalczania przemytu można zwiększyć przez uszczelnienie wschodniej granicy Polski oraz zapobieganie korupcji w Służbie Celnej. Zamknięcie lub zawieszenie małego ruchu granicznego z Ukrainą czy Białorusią z pewnością zmniejszyłoby przemyt wyrobów tytoniowych podobny efekt miało zawieszenie małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim w lipcu 2016 r. 40 Powyższe rozwiązanie wydaje się jednak nieproporcjonalne. Inny sposób to zaostrzenie kar za przemyt. Zgodnie z art. 86 1 KKS przemyt zagrożony jest karą do 720 stawek dziennych lub nawet do 5 lat pozbawienia wolności, minimalna wysokość grzywny nie jest jednak określona. W praktyce jej wymiar wynika z wewnętrznych taryfikatorów Służy Celnej. Jeżeli z kolei chodzi o środki karne przeciwdziałające przemytowi, KKS przewiduje adekwatne rozwiązania. Z naszych informacji wynika, że Służba Celna skutecznie korzysta z następujących środków: zabranie pojazdu, pozbawienie wizy lub uprawnienia do przekraczania granicy w trybie małego ruchu granicznego. Bez zarzutów przebiega też współpraca celników z innymi organami np. Urzędem ds. Cudzoziemców. 40 Zob. np. wypowiedź wiceministra finansów Mariana Banasia dla PAP, www.bankier.pl/wiadomosc/rzad-zawieszenie-malego-ruchu-granicznego-korzystne-dla-budzetu-3576941. ROZWIĄZANIE 4 Zaostrzenie kar dla mafii tytoniowych wszystkie średnie niski brak raczej Zaostrzenie kar dla konsumentów handel średnie / wysokie niski brak być może Z naszych informacji wynika, że do przemytu przez wschodnią granicę Polski wykorzystywane są ciężarówki z nielegalnym ładunkiem lub tzw. mrówki, czyli osoby fizyczne przekraczające granicę pieszo, w autobusach czy pociągach pasażerskich. Obecnie przewoźnicy i firmy spedycyjne odpowiadają jedynie za umyślne pomocnictwo (art. 20 KKS). By ograniczyć przemyt, można zastanowić się nad wprowadzeniem do KKS specjalnego typu przestępstwa polegającego na nieumyślnym udostępnianiu środka komunikacji, który posłużył do przemytu wyrobów akcyzowych. Przewoźnicy i firmy spedycyjne zwróciliby wtedy większą uwagę na kierowców i pasażerów, którzy ich pojazdy wykorzystują do przemytu. Nie należy jednak wprowadzać kar pozbawienia wolności dla przewoźników, bo byłyby nieproporcjonalne do ich odpowiedzialności (patrz ROZWIĄZANIE 5). Na ograniczenie przemytu wpływ mają również: wyposażenie Służby Celnej (skanery, detektory, helikoptery) oraz zarobki celników im wyższe, tym mniejsza pokusa korupcyjna. Zwalczaniu przemytu na pewno nie służy konflikt resortu finansów ze środowiskiem celników związany z powołaniem KAS. Zwalczanie nielegalnego handlu Drobny handel detaliczny nielegalnymi wyrobami tytoniowymi odbywa się przede wszystkim w okolicach miejskich dworców autobusowych i kolejowych. Jest to handel z ulicy z wykorzystaniem kontrabandy ukrytej w pobliskich krzakach lub mieszkaniu. Jego zwalczaniem zajmuje się policja i Służba Celna, jednak najlepsze rozeznanie obszarów, na których nielegalny handel jest prowadzony mają funkcjonariusze samorządowych straży miejskich oraz gminnych. To przede wszystkim od nich zależy skuteczność walki z nielegalnym drobnym handlem wyrobami tytoniowymi. Tam, gdzie straże te nie są wystarczająco skuteczne, nielegalny handel detaliczny odbywa się często regularnie i w znanych powszechnie miejscach (np. ulica Towarowa w Warszawie). By zwiększyć skuteczność straży miejskich i gminnych, można zastanowić się też nad wprowadzeniem finansowych zachęt dla samorządów, które obecnie nie mają żadnych udziałów w dochodach z podatku akcyzowego. Warto np. rozważyć stworzenie specjalnego funduszu, z którego środki przekazywane byłyby przez MinFin do miast i gmin. Wysokość transferów mogłaby zależeć od ujawnionej w danym roku przez straże miejskie lub gminne liczby nielegalnych papierosów lub wolumenu nielegalnego suszu tytoniowego. Do rozważenia pozostaje też rozszerzenie odpowiedzialności podmiotów ułatwiających nielegalny handel wyrobami tytoniowymi (np. zarządcy targowisk) na wzór rozszerzenia odpowiedzialności przewoźników ułatwiających przemyt (zob. poprzednie części Raportu). (patrz ROZWIĄZANIE 6) 22 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

ROZWIĄZANIE 5 Zamknięcie małego ruchu granicznego z Białorusią lub Ukrainą Zaostrzenie kar i środków karnych dla mrówek Rozszerzenie odpowiedzialności dla podmiotów ułatwiających przemyt Na jaki element szarej strefy wpływa Przemyt Przemyt Przemyt Czy wymaga zmian legislacyjnych nie Bariery polityczne wysokie średnie średnie / niskie Poziom skomplikowania rozwiązania niski średni niski Koszt wdrożenia wysoki brak brak Czy proporcjonalne do problemu raczej nie być może raczej ROZWIĄZANIE 6 Ewidencjonowanie produkcji i obrotu suszem Na jaki element szarej strefy wpływa Czy wymaga zmian legislacyjnych Bariery polityczne Poziom skomplikowania rozwiązania Koszt wdrożenia Czy proporcjonalne do problemu Wprowadzenie zachęt fiskalnych dla samorządów w zwalczaniu nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi handel niskie / średnie średni / wysoki brak być może Rozszerzenie odpowiedzialności dla podmiotów ułatwiających nielegalny handel handel niskie średni / wysoki brak być może Zaostrzenie regulacji PPT (zob. poprzednie części Raportu) utrudniło nielegalną produkcję krajanki tytoniowej i papierosów, jednak administracja cały czas dysponuje jedynie fragmentarycznymi danymi o produkcji tytoniu w Polsce. Brak dokładnej wiedzy o areale uprawianego w Polsce tytoniu uniemożliwia kontrolę jego nielegalnej sprzedaży. Ponowne wprowadzenie wykazów producentów tytoniu w połączeniu z obowiązkiem rejestracji areału upraw oraz zawartych umów sprzedaży surowca (przede wszystkim umów kontraktacji), mogłoby ograniczyć szarą strefę. Brak wpisu do rejestru skutkowałby sankcjami administracyjnymi lub karnymi. Należy rozstrzygnąć, do którego organu rolnicy powinni przekazywać dane oraz kto powinien być odpowiedzialny za nadzór producentów rolnych w przypadku nowych przepisów. Nie może to być Służba Celna, bo nie ma wystarczająco rozwiniętej administracji na obszarach wiejskich. Lepszym organem byłaby zapewne jedna z agencji rolnych, np. ARiMR wypłacająca dopłaty historyczne (zob. poprzednie części Raportu). Nadzór nad przestrzeganiem przepisów o rejestrze plantatorów mógłby też zostać przyznany Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, nowemu i silnemu Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 23

Na jaki element szarej strefy wpływa ROZWIĄZANIE 7 Rejestr plantatorów tytoniu produkcja Monitoring obrotu suszem obrót Movement and Control System), a więc rozszerzenie procedury zawieszonego poboru akcyzy na przemieszczenia suszu tytoniowego. Z naszych informacji wynika, że obecnie organy celne, w razie zatrzymania transportu suszu tytoniowego, nie mogą rekwirować ładunku, nawet jeżeli podejrzewają, że trafi on do nielegalnej dystrybucji (patrz ROZWIĄZANIE 7). Czy wymaga zmian legislacyjnych Bariery polityczne Poziom skomplikowania rozwiązania Koszt wdrożenia Czy proporcjonalne do problemu wysokie średni średni raczej niskie średni niski raczej regulatorowi polskiego rynku rolno-spożywczego, który działalność ma rozpocząć w styczniu 2018 r. Dla uzyskania pełnego obrazu o rozmiarze wolumenu produkowanego w Polsce tytoniu, należałoby również wprowadzić nadzór nad niszczeniem jego odpadów. Dodatkowo, obowiązki rejestrowe powinny być nałożone na wszystkich producentów rolnych, a nie jedynie na grupy producenckie, ponieważ przynależność do grup nie jest obowiązkowa w konsekwencji pojedynczy rolnicy mogliby susz sprzedawać nielegalnie. Opisane rozwiązania wywołałoby zapewne gwałtowne protesty rolników uprawiających tytoń, szczególnie w świetle spadających dopłat do jego produkcji. Do rozważenia pozostaje zatem powiązanie zmian w prawie z nową dopłatą do produkcji tytoniu, która zrekompensowałaby rolnikom ewentualne straty. Budżetowe koszty jej wprowadzenia mogłyby być mniejsze niż spodziewany wzrost wpływów z akcyzy. Rozwiązanie komplementarne do rejestru producentów tytoniu, to objęcie obrotu i przemieszczeń suszu tytoniowego elektronicznym systemem raportowania akcyzowego EMCS (Excise Większe zaangażowanie sektora tytoniowego Ograniczanie szarej strefy wyrobów tytoniowych leży zarówno w interesie administracji, jak i koncernów tytoniowych. Administracji zależy na zwiększeniu wpływów budżetowych, a koncernom na ograniczeniu udziału rynkowego nielegalnych konkurentów. Ponieważ interesy państwa i branży są zbieżne, administracja mogłaby w większym stopniu korzystać z zasobów sektora prywatnego, przede wszystkim poprzez udział firm tytoniowych w kampaniach społecznych lub informacyjnych. Do rozważenia, po uprzednim porozumieniu administracji z sektorem tytoniowym, mogłoby być również wsparcie działań operacyjnych odpowiednich służb. W teorii polskie prawo dopuszcza finansowanie części działań administracji przez niektóre prywatne podmioty, np. art. 13 ust. 3 ustawy o policji zezwala na pokrywanie wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych oraz kosztów utrzymania i funkcjonowania [policji] a że zakup niezbędnych dla [ jej] potrzeb towarów i usług przez m.in. stowarzyszenia i fundacje. W praktyce organy administracji i służby niechętnie przyjmują darowizny od sektora prywatnego, ponieważ obawiają się krytyki mediów i przełożonych 41. Finansowy udział sektora tytoniowego w zwalczaniu szarej strefy wymaga zatem porozumienia między koncernami a administracją centralną (MinFin, MinWew) i wydania odpowiednich wewnętrznych aktów prawnych. Innym sposobem na zaangażowanie sektora prywatnego jest wykorzystywanie materiałów przygotowanych przez branżę tytoniową (np. raporty agencji detektywistycznych) na potrzeby postępowania karnego. Obecnie, nawet jeżeli odpowiednie służby dysponują imi materiałami, muszą one na własny koszt powtarzać czynności operacyjne. Zmiany legislacyjne w powyższym zakresie mogłyby polegać np. na zwiększeniu roli tzw. dokumentów prywatnych w procesie karnym. W tym kontekście należy pozytywnie ocenić 41 Np. darowizna fundacji założonej przez państwowy koncern paliwowy z 2015 r. na zakup kilku radiowozów wywołała szerokie kontrowersje w mediach, zob. np. www. rp.pl/artykul/1179508-klopotliwy-dar-dla-policji. 24 Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych

niedawną zmianę art. 393 3 Kodeksu postępowania karnego, która jako dowód na rozprawie dopuściła odczytywanie prywatnych dokumentów, powstałych dla celów postępowania karnego. Działające w Polsce firmy tytoniowe są częścią międzynarodowych korporacji (głównie amerykańskich, brytyjskich i japońskich), dlatego koncerny mogłyby też wspierać administrację w relacjach zagranicznych. Przykładowo firmy tytoniowe mogłyby pomóc MinFin przy okazji rozmów z Litwą o opodatkowaniu suszu tytoniowego na jej obszarze. Inne pole współpracy z zagranicą, to wywarcie presji na Białoruś, by ograniczyła produkcję w tamtejszych fabrykach papierosów z Białorusi pochodzi znaczna część przemytu do Polski. W przyszłości a presja mogłaby stanowić np. element negocjacji pomiędzy Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi dotyczącymi akcesu Mińska do Światowej Organizacji Handlu (obecnie Białoruś jest jedynym z pięciu państw Euroazjatyckiej Unii Celnej, które nie należy do tej organizacji). patrz ROZWIĄZANIE 8 ROZWIĄZANIE 8 Wsparcie działań administracji przez sektor tytoniowy Zwiększenie udziału dokumentów prywatnych w procesie karnym Współpraca sektora tytoniowego i administracji za granicą Na jaki element szarej strefy wpływa wszystkie wszystkie wszystkie Czy wymaga zmian legislacyjnych nie nie Bariery polityczne średnie / wysokie średnie niskie Poziom skomplikowania rozwiązania średni średni średni Koszt wdrożenia brak brak brak Czy proporcjonalne do problemu być może być może Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 25

Bibliografia 1. Almares, Poland Market Survey Report. Empty Discarded Pack Collection, kwiecień 2016. 2. Diagnoza Społeczna 2015, Warunki i Jakość Życia Polaków, J. Czapliński, T. Panek (red.), listopad 2015. 3. Efektywna walka z szarą strefą w akcyzie 2017 r., Parulski & Wspólnicy, Warszawa, 29 kwietnia 2016. 4. Ekonomiczna analiza prawa, R. Cooter, T. Ulen, C.H. Beck, Warszawa 2009. 5. EY, Przeciwdziałanie szarej strefie w Polsce, The Global Compact. Network Poland 2015/16. 6. Fiscal Policy Predictability in CEE It s Time for Change, G. Poniatowski, August 19, 2016, emerging-europe.com. 7. IERiGŻ-PIB, Rynek wyrobów tytoniowych. Stan i perspektywy, czerwiec 2016. 8. KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland. 2015 Results, czerwiec 2016. 9. Niemczyk i Wspólnicy, Nielegalny rynek wyrobów tytoniowych w Polsce, wrzesień 2015. 10. Pakiet tytoniowy zatrzymać szarą strefę, Business Centre Club, Warszawa, 23 czerwca 2016 r. 11. Penalny populizm a media, M. Szafrańska, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2015. 12. Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011-2014. Nowe trendy i zagrożenia, lipiec 2014. 13. Prawo celne i podatek akcyzowy: Kierunki przeobrażeń i zmian, red. T. Nowak, P. Stanisławiszyn, Warszawa 2014. 14. Szara strefa w polskiej gospodarce, Krzysztof Łapiński, Marcin Peterlik, Bohdan Wyżnikiewicz, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa, kwiecień 2014. 15. Transcrime, European Outlook on the Illicit Trade in Tobacco Products, E. Savona [red.], styczeń 2015. Polityka Insight Szara strefa wyrobów tytoniowych 27