Numer specjalny 7 Czerwiec 2014 Decydujmy razem Anna Olech Między zainteresowaniem a zaangażowaniem aktywność obywatelska i organizacje pozarządowe w Polsce Polacy w niewielkim stopniu aktywnie uczestniczą w podejmowaniu decyzji dotyczących spraw publicznych w swoich gminach, nie korzystają także z możliwości bezpośrednich kontaktów z przedstawicielami władz lokalnych. Zainteresowanie mieszkańców bezpośrednimi kontaktami z włodarzami gminy i ich aktywność rosną wówczas, gdy rozstrzygane są sprawy kontrowersyjne, związane najczęściej z planowanymi przez władze gminy inwestycjami lub w sytuacji referendum odwoławczego. Polacy nie wykorzystują możliwości składania obywatelskich projektów uchwał do organów stanowiących samorządu. We współpracy władz samorządowych z organizacjami pozanansowym, polegająca na zlecaniu zadań publicznych, ale przede wszystkim w formie wspierania. Niniejsze opracowanie powstało w ramach projektu Decydujmy razem oraz serii wydawniczej Instytutu Spraw Publicznych Analizy i Opinie kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. Niezbędne są działania służące wzrostowi potencjału społeczności i poczuciu wspólnotowości to przede wszystkim od tych czynników zależy poziom aktywności obywatelskiej mieszkańców. Potencjał społeczności lokalnej wpływa także na jakość relacji władz samorządowych z lokalnymi organizacjami pozarządowymi, a dodatkowo istotne znaczenie dla jakości tych relacji ma praktykowany w gminie model zarządzania publicznego. Niezbędny jest model zarządzania publicznego oparty na poziomej kooperacji międzysektorowej.
Kłopoty z partycypacją Kwestia partycypacji publicznej czyli udziału obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych, do czego niezbędna jest, z jednej strony, otwartość władz na takie uczestnictwo, z drugiej, aktywna postawa samych obywateli od kilku lat jest w Polsce gorącym tematem. Zatem co z tą aktywnością obywatelską? Polacy w większości są zainteresowani sprawami publicznymi swoich społeczności, ale nie uczestniczą w regulowaniu tych spraw, nie angażują się, a więc i nie korzystają z dostępnego zakresu wpływu i sprawstwa. Aktywność obywatelska znika w luce między zainteresowaniem a zaangażowaniem. Wydaje się, że w Polsce mamy do czynienia ze swoistym błędnym kołem. Partycypacyjne formy rządzenia nie są przez przedstawicieli władz lokalnych cenione. Władze samorządowe, z reguły przekonane o doskonałości demokracji przedstawicielskiej, której istotę uosabiają, nie są skłonne traktować mieszkańców jako współrządzących, nie są skłonne wspierać ich aktywności i zaangażowania w sprawy publiczne, zarówno w indywidualnym, jak i zbiorowym wymiarze. Im bardziej propartycypacyjne działania władz lokalnych będą miały wymuszony, fasadowy charakter, tym bardziej aktywność mieszkańców będzie się obniżała. Im bardziej natomiast aktywność mieszkańców będzie malała, tym bardziej władze lokalne nie będą skłonne do angażowania ich we współrządzenie. Z pewnością sposobem na przerwanie tego błędnego koła nie będzie przeprowadzenie kolejnych konsultacji społecznych, ale raczej budowanie bardziej trwałych podstaw aktywności obywatelskiej. 3
Argumentów do takiej tezy dostarcza badanie przeprowadzone przez Instytut Spraw Publicznych w ramach projektu Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych 1. Polacy niechętnie kontaktują się z przedstawicielami władz podczas ich dyżurów i niechętnie zabierają głos na sesjach rad Indywidualna aktywność obywatelska Obywatele nieaktywni Dwie trzecie Polaków deklaruje zainteresowanie sprawami publicznymi i tym, co robią władze samorządowe, jednak tylko nieco ponad 14% obywateli aktywnie uczestniczy w podejmowaniu decyzji publicznych w swoich gminach. Najczęściej bierzemy udział w konsultacjach społecznych, ale też jest to ta forma aktywnego włączania mieszkańców, którą władze samorządowe stosują najczęściej (80% gmin przeprowadziło je w sprawie choćby jednego rozwiązania w przyjmowanych uchwałach). Na współpracę z przedstawicielami władz lokalnych przy wypracowywaniu dowolnych decyzji zgadza się 2,5% Polaków, a na samodzielne przygotowywanie ich na polecenie władz niespełna 2%. Polacy nie wykorzystują możliwości bezpośredniego komunikowania się z władzami gminy podczas dyżurów czy możliwości zabierania głosu na sesjach rady gminy. Chęć bezpośredniego spotkania z wójtem, burmistrzem czy prezydentem zgłasza średnio niespełna 0,2% mieszkańców tygodniowo (liczba chętnych do takiego kontaktu została wystandaryzowana ze względu na liczbę ludności w gminie, tzn. w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców), dwukrotnie częściej w gminach wiejskich niż miejskich i miejsko-wiejskich. 1 Badanie miało dwa zróżnicowane metodologicznie etapy. Pierwszym etapem było badanie ilościowe (przełom lat 2011 i 2012) przeprowadzone w 200 gminach na reprezentatywnej próbie 1000 mieszkańców i 400 przedstawicieli władz lokalnych (władzy wykonawczej i uchwałodawczej oraz niezależnie sekretarzy urzędów gmin). Omówienie wyników badań zawiera publikacja Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej, t. 1, red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012. Drugi etap (przełom lat 2012 i 2013) polegał na przeprowadzeniu badania jakościowego o charakterze monograficznym w celowo dobranych 20 gminach, zróżnicowanych ze względu na zakres włączania mieszkańców w podejmowanie decyzji, stan komunikacji społecznej, poziom aktywności obywatelskiej mieszkańców oraz znaczenie organizacji pozarządowych w społeczności lokalnej. Badanie zostało zrealizowane przez zespół badaczy terenowych, którzy również są autorami monografii zawartych w publikacji Przepis na uczestnictwo. Diagnoza partycypacji publicznej, t. 2, red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013. 4
Zainteresowanie mieszkańców sesjami rady gminy jest raczej niewielkie. Mimo że w 78% gmin podczas obrad rady gminy wyodrębnia się stały punkt, w którym może zabrać głos każdy mieszkaniec, to średnia liczba wystąpień mieszkańców nie przekracza 10 w ciągu roku, bez względu na typ gminy. W 14% gmin nie zdarza się to nawet raz w roku, a w ponad 60% gmin głosów tych jest rocznie nie więcej niż 10. Z drugiej strony jednak, udział mieszkańców w sesjach rady nie jest wspierany czy wręcz chętnie widziany. Zdarza się, że obecność mieszkańców na posiedzeniu rady jest egzotycznym zjawiskiem, z którym członkom rady trudno sobie poradzić. Przewodniczący rady podejmuje wówczas decyzję o przesunięciu posiedzenia na inny termin. Obywatele niekompetentni? Mieszkańcy postrzegani są przez przedstawicieli władz samorządowych jako pozbawieni wiedzy i umiejętności pozwalających na włączanie ich w procesy uchwałodawcze. Najmocniej świadczy o tym brak bardziej zaawansowanych form partycypacji publicznej, tj. współdecydowania i delegowania. W zakres kompetencji mieszkańców wypada także włączyć poczucie odpowiedzialności za bieg spraw publicznych krótko mówiąc, mieszkańcy mogą być postrzegani nie tylko jako niewiedzący i niepotrafiący, ale także jako nieodpowiedzialni. Nawet wówczas, gdy władze gminy zdecydują się na utworzenie funduszu sołeckiego, a więc uznają prawo mieszkańców do podejmowania decyzji w pewnym, niewielkim w sumie zakresie, zdarza się, że usiłują mieć ów proces pod kontrolą. Przedstawiciele władzy i instytucji publicznych często oceniają fundusz sołecki jako narzędzie trudne, wymagające świadomości i odpowiedzialności obywatelskiej. Brak wiedzy i umiejętności to bariera istotna nie tylko w angażowaniu mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych, ale także w odbieraniu przez nich informacji od władz o podejmowanych przez nie decyzjach i działaniach informacje są skomplikowane i wymagają dogłębnych wyjaśnień, na które władze zdobywają się stosunkowo rzadko. Stosunek przedstawicieli władz lokalnych do mieszkańców ma paternalistyczny charakter według nich mieszkańcy nie wiedzą, nie potrafią i często są nieodpowiedzialni 5
Chętnie angażujemy się wówczas, gdy stwierdzamy, że decyzje władz lokalnych naruszają nasze interesy Obywatele akcyjni Zainteresowanie mieszkańców bezpośrednimi kontaktami z włodarzami gminy i ich aktywność rosną wówczas, gdy stanowione są sprawy kontrowersyjne, związane najczęściej z planowanymi przez władze gminy inwestycjami. Im mniesza gotowość władz lokalnych na włączanie mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych, tym większe prawdopodobieństwo pojawienia się protestów. Protestować zaś lubimy ten rodzaj aktywności mieszkańców występuje w ponad 26% gmin. To najczęściej konflikty typu NIMBY (ang. not in my back yard byle nie na moim podwórku), a ich źródłem są zazwyczaj bariery informacyjne. Przebieg i dynamika takiego konfliktu zostały zidentyfikowane w badaniu jakościowym zrealizowanym w jednej z gmin, w której wcześniej stwierdzono znaczny poziom uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Rzecz dotyczyła budowy biogazowni w jednej z wsi. Mieszkańcy, niedostatecznie poinformowani oraz mający poczucie zlekceważenia, podjęli działania, które bardzo szybko uległy instytucjonalizacji obywatele zorganizowali zbieranie podpisów pod protestem przeciwko lokalizacji biogazowni, lista z podpisami została następnie złożona w urzędzie gminy, przesłano też skargi do starostwa oraz wojewody pomorskiego. Autorzy opracowania, przedstawiając swoiste mikrostudium przypadku NIMBY, podkreślają: Z punktu widzenia charakteru występujących aktorów konfliktu istotny jest fakt, że spór o biogazownię zaangażował znaczną część dorosłej populacji wsi ( ). Poza tym nie wydaje się, aby był to protest krótkotrwały, który wygaśnie, gdy stracą nim zainteresowanie mieszkańcy. Temat biogazowni jest dość regularnie monitorowany przez lokalne i regionalne media. Dodatkowo pod koniec stycznia 2012 r. organizatorzy protestu założyli specjalną stronę na portalu Facebook, a w lutym tamtego roku powołali do życia stowarzyszenie, 6
które wśród celów statutowych wymieniło m.in. działania na rzecz ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju. Konflikt wokół biogazowni wyłonił także nowego lokalnego lidera przywódcę protestujących mieszkańców 2. W podobny sposób wyższy poziom aktywności obywatelskiej generują referenda odwoławcze. Analiza procesu i skutków udanych referendów odwoławczych przeprowadzona przez Katarzynę Dzieniszewską-Naroską pokazuje, że wówczas gdy mieszkańcom udaje się odwołać władzę, ich aktywność na sesji rady jest trzykrotnie wyższa niż średnia w pozostałych gminach, w których referenda były nieważne ze względu na niską frekwencję. Dwukrotnie wyższa jest także gotowość mieszkańców do spotykania się z wójtem, burmistrzem czy prezydentem podczas jego dyżurów 3. Jednak aktywność mieszkańców pobudzana w takich sytuacjach jest aktywnością przeciwko komuś lub czemuś narusza istniejące więzi i relacje, obniża poziom zaufania między mieszkańcami a władzą. Obywatele osobni Najbardziej dojrzała forma zorganizowanej aktywności obywatelskiej to korzystanie z możliwości składania obywatelskich projektów uchwał do organów stanowiących samorządu. Może się to odbywać w jednym z trzech trybów: poprzez złożenie wniosku przez mieszkańców, poprzez przygotowanie projektu uchwały przez grupę mieszkańców, poprzez przygotowanie projektu uchwały przez jednostki pomocnicze samorządu (sołectwa, rady osiedli). Wyniki badania ilościowego pokazują, na ile zorganizowana aktywność obywatelska, której wyrazem staje się wniosek mieszkańców bądź przygotowanie projektu uchwały, jest w Polsce zjawiskiem rzadkim 4. Polacy rzadko korzystają z takiej formy zbiorowej aktywności obywatelskiej, jaką jest możliwość składania obywatelskich projektów uchwał do organów stanowiących samorządu 2 PBS Sp. z o.o., Partycypacja wywołana? Przypadek gminy wiejskiej w województwie pomorskim, w: Przepis na uczestnictwo..., dz. cyt., s. 23 24. 3 K. Dzieniszewska-Naroska, Konflikty polityczne a partycypacja na przykładzie referendów w sprawie odwołania władz, w: Dyktat czy uczestnictwo?..., dz. cyt. 4 Por. więcej na ten temat G. Makowski, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza prawo i praktyka, w: Dyktat czy uczestnictwo?..., dz. cyt. 7
W porównaniu z obywatelami pozostałych krajów Unii Europejskiej Polacy rzadko zrzeszają się w organizacjach społecznych Relatywnie najczęściej rozpatrywane są projekty uchwał zgłaszane przez jednostki pomocnicze samorządu (11% gmin), znacznie rzadziej natomiast rady rozpatrują projekty uchwał przygotowane na wniosek mieszkańców (3,5% gmin). Projekty uchwał przygotowane przez grupy mieszkańców rozpatrywane są jeszcze rzadziej mimo że ten tryb obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej uregulowany jest w statutach 40% gmin, to jedynie w 2,5% gmin rozważano takie uchwały. W ten typ aktywności obywatelskiej częściej angażują się mieszkańcy gmin miejskich i miejsko-wiejskich, w gminach wiejskich zaś biorących udział w badaniu nie zanotowano ani jednej inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Skalę zbiorowej aktywności obywatelskiej Polaków można zobaczyć dodatkowo w co najmniej dwóch perspektywach. Pierwsza perspektywa to odsetek Polaków zrzeszonych w organizacjach społecznych różnego typu. Wyniki badania Eurobarometru pokazują, że członkiem organizacji i stowarzyszeń o specyficznie zdefiniowanych celach ekonomicznych, społecznych, ekologicznych, kulturalnych, sportowych i innych, związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych, izb handlowych, przemysłowych i rolniczych oraz organizacji pracodawców jest jedynie co czwarty Polak. Lokuje to Polskę na 21. miejscu wśród 27 krajów Unii Europejskiej (ogólnie w UE odsetek stowarzyszonych wynosi 43%) 5. Druga perspektywa, bardziej uniwersalna, zbiorowej aktywności obywatelskiej to liczba organizacji społecznych (stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni) w stosunku do liczby mieszkańców danej społeczności. W badanych gminach istnieje średnio nieco ponad 29 organizacji trzeciego sektora przypadających na jedną gminę (liczba organizacji została wystandaryzowana ze względu na liczbę ludności w gminie, tzn. w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców). Dominują stowarzyszenia (średnio 23,8 na gminę), znacznie mniej jest spółdzielni (średnio 4,2 na gminę) oraz fundacji (średnio niewiele ponad jedna fundacja na gminę). Biorąc pod uwagę różne typy gmin, stwierdzono 5 Flash Eurobarometer 373, Europeans Engagement in Participatory Democracy, luty 2013. 8
jedną zasadniczą różnicę: w gminach wiejskich fundacje pojawiały się znacznie rzadziej niż w gminach miejskich, w gminach miejskich natomiast rzadziej spotyka się spółdzielnie. Bardzo interesująca okazała się negatywna zależność pomiędzy liczbą stowarzyszeń i spółdzielni a poziomem otwartości władz gminy na współrządzenie mieszkańców. Według niej, im bardziej władze gminy są nastawione na partycypacyjny sposób zarządzania, tym mniej jest w danej gminie tego typu organizacji pozarządowych. Z drugiej zaś strony, im bardziej władze lokalne unikają angażowania mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych, tym częściej obywatele organizują się w stowarzyszenia, i dopiero wówczas mogą stać się dla władz dostrzegalnym partnerem w zarządzaniu gminą 6. Warto dodać, że w porównaniu z obywatelami pozostałych krajów UE Polacy wyrażają znaczny stopień aprobaty wobec skuteczności działań organizacji pozarządowych 82% Polaków (5. miejsce wśród państw UE) zgadza się ze stwierdzeniem, że NGO mogą wpływać na decyzje podejmowane na poziomie lokalnym czy regionalnym. Jednak ich wpływ na decyzje podejmowane na poziomie krajowym dostrzega już mniej Polaków, bo 68% z nich (15. miejsce wśród państw UE). Im bardziej władze gminy są nastawione na partycypacyjny sposób zarządzania, tym mniej jest w danej gminie organizacji pozarządowych Rola i znaczenie organizacji O rzeczywistej roli organizacji trzeciego sektora jako partnera władz samorządowych mogą świadczyć infrastruktura współpracy, a więc formalne ramy współpracy międzysektorowej, oraz charakter współpracy, która może być realizowana w wymiarze finansowym, np. przez zlecanie organizacjom pozarządowym zadań publicznych, lub pozafinansowym, np. przez informowanie się o kierunkach prowadzonej działalności, konsultowanie projektów aktów normatywnych czy tworzenie wspólnych zespołów doradczo-inicjatywnych. 6 Por. więcej na ten temat: A. Peisert, P. Matczak, Aktywność lokalnej wspólnoty politycznej a modele partycypacji, w: Dyktat czy uczestnictwo?..., dz. cyt. 9
Tworząc infrastrukturę współpracy z organizacjami pozarządowymi, władze samorządowe z reguły ograniczają się do powołania w strukturze urzędu komórki (lub osoby) odpowiedzialnej za kontakty z organizacjami pozarządowymi Infrastruktura współpracy z organizacjami pozarządowymi Standardem współpracy z organizacjami pozarządowymi jest powołanie w urzędzie komórki (lub osoby) odpowiedzialnej za kontakty z owymi podmiotami. Dzieje się tak w 91% urzędów, ale jednocześnie ponad 60% urzędów nie prowadzi rejestru organizacji pozarządowych działających na ich terenie. Gminne rady działalności pożytku publicznego stanowią zupełnie marginalny sposób organizowania współpracy międzysektorowej istnieją w niespełna 5% gmin, przy czym nie powstają w ogóle w środowiskach wiejskich. Paulina Sobiesiak-Penszko, interpretując tę obserwację z badania ilościowego, stwierdza: ( ) uzyskany wynik wcale nie musi świadczyć o braku współpracy gminy z organizacjami społecznymi, ale o tym, że przebiega ona poza strukturami formalnie powoływanych ciał doradczo-inicjatywnych 7. I rzeczywiście, na podstawie badania jakościowego (monograficznego) prowadzonego w jednej z gmin wiejskich, Małgorzata Maruszewska pisze: Wszyscy rozmówcy potwierdzili informację, że w gminie T nie działa Rada Pożytku Publicznego. Rozmówcy byli jednak zdania, że w gminie nie ma potrzeby, aby powoływać taki twór, ponieważ jest to na tyle małe środowisko, że wszyscy się dobrze znają. Władze gminy są otwarte na powołanie Rady, jeżeli tylko organizacje pozarządowe zgłoszą takie zapotrzebowanie. Co ważne, w tak małym środowisku gminy wiejskiej nieformalne relacje i bezpośredni kontakt są często przedkładane nad sformalizowane twory i procedury 8. Autorka przytacza także słowa wójta: Pewną formę spełnia to, że jesteśmy na co dzień dostępni, że spotykamy się z nimi. I to po części wypełnia taką funkcję. Ja nie lubię administracji i czasami rzeczy sformalizowane się rozjeżdżają. Bo zaczynają się jakieś regulaminy, procedury i to może czasami utrudniać działalność. Te spotkania 7 P. Sobiesiak-Penszko, Organizacje pozarządowe a partycypacja publiczna, w: Dyktat czy uczestnictwo?..., dz. cyt., s. 139. 8 M. Maruszewska, Budowa współpracy międzysektorowej w oparciu o doświadczenie i otwartość władzy gminy przypadek gminy T, w: Przepis na uczestnictwo..., dz. cyt., s. 279. 10
nasze są ważniejsze, rozmawiamy, mówimy, jakie mamy środki, NGO mówią, jakie mają plany, na co by liczyli. Może większa potrzeba takiej Rady jest w większych ośrodkach, aglomeracjach 9. Charakter współpracy między samorządem a organizacjami pozarządowymi Jeśli chodzi o charakter współpracy, to zdecydowanie dominuje finansowa podejmowana w jednej, standardowej formie 75% urzędów zleca organizacjom pozarządowym zadania publiczne, ale raczej w formule wspierania realizacji zadań (średnio 10 zadań rocznie) niż w formule powierzania (średnio 3 zadania rocznie). Wspólną realizację unijnych projektów partnerskich deklaruje już tylko niespełna 20% samorządów, do rzadkości zaś należy udzielanie organizacjom pozarządowym pożyczek, gwarancji i poręczeń 7% urzędów. W wymiarze współpracy pozafinansowej dominuje udzielanie organizacjom pozarządowym porad o charakterze prawnym i finansowym są one udzielane przez 56% samorządów. Takie działania władz lokalnych natomiast, które świadczyłyby o rzeczywistym znaczeniu, jakie są one skłonne przypisać organizacjom społecznym w lokalnej społeczności, są zdecydowanie rzadsze niespełna 23% urzędów zaprasza przedstawicieli organizacji pozarządowych jako ekspertów do udziału w pracach komisji rad lub grupach roboczych, a tylko nieco ponad 6% urzędów proponuje przedstawicielom NGO udział w pracach komisji przetargowych. Władze samorządowe współpracują z lokalnymi organizacjami pozarządowymi, przede wszystkim zlecając im zadania publiczne 9 Tamże, s. 279. 11
Wnioski i rekomendacje Zwiększenie potencjału społeczności Wysoki poziom potencjału wpływa zarówno na większą aktywność obywatelską, jak i na relacje między władzami lokalnymi a organizacjami pozarządowymi. Pod pojęciem potencjału społeczności należy rozumieć zasób, który powstaje w toku interakcji dokonujących się między kapitałem ludzkim, zasobami organizacji i kapitałem społecznym, które istnieją w danej społeczności lokalnej i które mogą być wykorzystane, aby rozwiązywać wspólne problemy oraz poprawiać bądź utrzymywać dobrobyt danej społeczności lokalnej. Potencjał ten może być realizowany poprzez nieformalne procesy społeczne i/lub w ramach zorganizowanych działań jednostek, organizacji i sieci społecznych istniejących wśród nich i między nimi, oraz w większych systemach, wewnątrz których mieści się dana społeczność lokalna 10. Wysokim poziomem potencjału charakteryzują się zatem te społeczności, w których występują gęste sieci powiązań i których członkowie posiadają wiedzę i umiejętności pozwalające im na aktywność i współdziałanie. To, co, po pierwsze, władze lokalne mogą robić dla wzrostu potencjału społeczności, to budować kapitał społeczny, a więc stwarzać warunki, okazje, możliwości do współpracy mieszkańców, do nawiązywania takich kontaktów, które będą nacechowane zaufaniem. Codzienne życie społeczności lokalnych dostarcza do tego wiele okazji. To, co, po drugie, władze lokalne mogą robić dla wzrostu potencjału społeczności, to budować kapitał ludzki. Rozwój kapitału ludzkiego To ten element potencjału społeczności, który szczególnie warto podkreślić. Chodzi o wszelkie działania, których efektem będzie zwiększenie poziomu wiedzy i zakresu umiejętności pozwalające mieszkańcom na sprawne poruszanie się 10 R.J. Chaskin i in., Budowanie potencjału społeczności lokalnej, w: Zmiana w społeczności lokalnej. Szkice o kapitale społecznym w praktyce społecznej i nie tylko, red. T. Kaźmierczak, ISP, Warszawa 2007, s. 37 38. 12
w sferze publicznej. Takim działaniem, wymagającym pewnego tylko wysiłku ze strony władz samorządowych, będzie choćby odpowiedni sposób informowania o podejmowanych przez nie decyzjach i ich wyczerpujące wyjaśnianie. Im bardziej mieszkańcy postrzegani będą jako niekompetentni, a polityka informacyjna urzędów będzie uboga, tym trudniej o dojrzałe przejawy aktywności obywatelskiej. Zwiększenie poziomu wspólnotowości Poczucie wspólnoty zawsze sprzyja angażowaniu się w działania na rzecz dobra ogólnego. O wspólnotowości lokalnej decydują trzy cechy charakteryzujące społeczność zamieszkującą jeden obszar: (1) przeżywanie i podzielanie tych samych symboli i wartości stanowiących źródło kulturowej tożsamości grupy, (2) istnienie obiektywnych zależności i stosunków międzyludzkich, (3) respektowanie zasad porozumienia i współdziałania. W przypadku braku choćby jednej z tych cech osoby zamieszkujące wspólny obszar tworzą jedynie lokalną zbiorowość. Na każdy z tych atrybutów władze lokalne mają zróżnicowany wpływ, ale kwestia wspólnotowości nie może być przez nie pomijana. Budowanie kulturowej tożsamości to oczywiście proces długotrwały, ale może być wspierany przez odwoływanie się do lokalnych tradycji. Istnienie obiektywnych zależności i stosunków międzyludzkich oznaczać będzie jawność i transparentność relacji między przedstawicielami władz samorządowych a mieszkańcami, grupami mieszkańców czy ich przedstawicielstwami. Na respektowanie zasad porozumienia i współdziałania między mieszkańcami władze lokalne mają ograniczony wpływ, na dotrzymywanie porozumień natomiast, które same zawierają z mieszkańcami, oraz na nawiązywanie współpracy z nimi i jej podtrzymywanie z pewnością mają wpływ. Aktywność obywatelska mieszkańców jest tym większa, im większe są potencjał społeczności i poczucie wspólnotowości jej członków 13
Zmiana modelu zarządzania publicznego Dla jakości relacji władz samorządowych z lokalnymi organizacjami pozarządowymi znaczenie ma potencjał społeczności oraz praktykowany w gminie model zarządzania publicznego Znaczenie organizacji pozarządowych będzie tym bardziej trwale wzmacniane, im bardziej władze lokalne będą odchodziły od tradycyjnego, instrumentalnego traktowania podmiotów trzeciego sektora jako wykonawców zlecanych zadań. Chodzi o taki model zarządzania publicznego, który uruchamiając rozmaite zasoby i mobilizując animatorów życia publicznego będzie polegał na poziomej kooperacji międzysektorowej 11. Podobny model zarządzania zidentyfikowano w jednej z gmin: Organizacje pozarządowe mogą liczyć na kompleksowe wsparcie ze strony gminy, zarówno finansowe, jak i pozafinansowe. Niezwykle istotnym czynnikiem, który przyczynił się do stworzenia dobrego klimatu dla funkcjonowania NGO, jest nastawienie władz na rozwój gminy, a nie sukces własny. Organizacje nie są więc konkurentem dla włodarza, ale partnerem, który pomaga w uzupełnianiu działań władz. Wójt gminy kieruje się 5 zasadami: nie przeszkadzać, wspierać, wysłuchać, pomagać i konsultować 12. 11 Por. więcej na ten temat: T. Kaźmierczak, Relacje władze gminne lokalne organizacje pozarządowe: typy, uwarunkowania. Refleksja na marginesie badań monograficznych, w: Przepis na uczestnictwo..., dz. cyt. 12 M. Maruszewska, Budowa, dz. cyt., s. 287. 14
Zróżnicowane formy współpracy z organizacjami trzeciego sektora To jeden z elementów nowego modelu zarządzania publicznego, który sprowadza się do wykorzystywania we współpracy z organizacjami pozarządowymi rozwiązań przewidzianych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Szczególnie istotne jest rozbudowywanie współpracy pozafinansowej, a więc udział przedstawicieli organizacji pozarządowych w pracach komisji rad lub grupach roboczych czy też w pracach komisji przetargowych powoływanych przez urzędy. 15
O autorce Anna Olech socjolog, doktor, adiunkt w Instytucie Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego oraz w Instytucie Rozwoju Służb Społecznych, ekspert w Instytucie Spraw Publicznych. Obszary zainteresowań badawczych: praca socjalna, pomoc społeczna, polityka społeczna, społeczności lokalne.
Za treść publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych. Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części jest możliwy wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych jest dozwolone z podaniem źródła. Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014 Redaktor serii: dr Jacek Kucharczyk Koordynator serii: Rafał Załęski, e-mail: publikacje@isp.org.pl Redakcja językowa: Magdalena Otlewska (www.bezbledu.pl) Skład, łamanie: Popowska STUDIO, Jadwiga Popowska Adres: Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00 031 Warszawa tel. 22 556 42 60, fax 22 556 42 62 e-mail: isp@isp.org.pl, www.isp.org.pl Publikacja dystrybuowana bezpłatnie
Decydujmy razem to partnerski projekt systemowy, którego głównym celem jest rozwijanie silnych i aktywnych wspólnot w Polsce poprzez wzmocnienie udziału obywateli w kreowaniu i wdrażaniu polityki publicznej w obszarach wybranych przez poszczególne samorządy: zatrudnienia, integracji społecznej, przedsiębiorczości lub zrównoważonego rozwoju. W podejmowanych działaniach partnerstwo koncentruje się na wypracowaniu i upowszechnianiu mechanizmów współpracy administracji publicznej ze społecznościami lokalnymi, wykorzystując sprawdzoną metodę angażowania obywateli w sprawy publiczne, jaką jest animacja społeczna. Prowadzonym w projekcie działaniom eksja naukowa. Wyprodukowano z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju PUBLIKACJA BEZPŁATNA