SYSTEM PRAWA UE PODRĘCZNIK
Maciej Górka SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII EUROPEJSKIEJ TOM III Wydanie 3
Informacje o autorze Maciej Górka doktor nauk prawnych, absolwent Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu i studiów podyplomowych na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim w Budapeszcie, szef jednostki organizacyjnej w Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej; wcześniej wieloletni pracownik Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej.
Instytut Wydawniczy EuroPrawo Sp. z o.o. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być reprodukowana, przechowywana i przetwarzana jako źródło danych w jakiejkolwiek formie zapisu bez pisemnej zgody wydawcy. Seria podręczników System prawa Unii Europejskiej Redaktor naukowy Jan Barcz Redaktor prowadzący Magdalena Wanot książka do nabycia: księgarnia internetowa www.iwep.pl zam@iwep.pl nr kat. 1094 [1073] [1012] Warszawa, październik 2012 ISBN: 978-83-7627-072-2
Spis treści Wykaz akronimów... xi Wstęp do wydania trzeciego... xvii 1. Rada Europejska... 1 1.1. Wprowadzenie... 1 1.2. Skład... 1 1.3. Organizacja pracy... 3 1.4. Funkcje... 5 1.5. Problem reprezentowania Polski w spotkaniach Rady Europejskiej... 8 Literatura uzupełniająca... 10 Podstawowe dokumenty... 10 Pytania podsumowujące... 10 2. Parlament Europejski... 11 2.1. Wprowadzenie... 11 2.2. Skład i status członków... 12 2.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 15 2.3.1. Prezydium... 15 2.3.2. Konferencja przewodniczących... 16 2.3.3. Konferencja Przewodniczących Komisji... 16 2.3.4. Grupy polityczne... 16 2.3.5. Komisje parlamentarne... 18 2.3.6. Sekretariat Generalny... 20 2.3.7. Organizacja pracy... 20 2.4. Funkcje... 20 2.4.1. Funkcje legislacyjne... 20 2.4.2. Funkcje budżetowe... 21 2.4.3. Funkcje kontrolne... 22 2.4.3.1. Petycje... 22 2.4.3.2. Komisje śledcze... 22
vi Spis treści 2.4.3.3. Pytania pisemne i ustne... 23 2.4.3.4. Składanie sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu... 23 2.4.3.5. Możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji... 23 2.4.3.6. Skarga do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej... 24 2.4.4. Funkcje kreacyjne... 24 2.4.5. Funkcje międzynarodowe... 24 2.5. Rzecznik Praw Obywatelskich... 25 2.6. Reformy Parlamentu Europejskiego umocnienie pozycji... 26 Literatura uzupełniająca... 27 Podstawowe dokumenty... 28 Pytania podsumowujące... 28 3. Rada... 30 3.1. Wprowadzenie... 30 3.2. Skład... 30 3.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 32 3.4. Funkcje... 37 3.4.1. Funkcje prawodawcze... 37 3.4.2. Funkcje kreacyjne... 38 3.4.3. Funkcje kontrolne... 39 3.4.4. Funkcje międzynarodowe... 40 Literatura uzupełniająca... 40 Podstawowe dokumenty... 41 Pytania podsumowujące... 41 4. Komisja Europejska... 42 4.1. Wprowadzenie... 42 4.2. Skład i status członków... 42 4.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 45 4.4. Funkcje... 47 4.4.1. Funkcje kontrolne... 47 4.4.2. Funkcje decyzyjne... 48 4.4.3. Funkcje wykonawcze... 49 4.4.4. Funkcje międzynarodowe... 49 Literatura uzupełniająca... 49 Podstawowe dokumenty... 50 Pytania podsumowujące... 50
Spis treści vii 5. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej... 51 5.1. Wprowadzenie... 51 5.2. Trybunał Sprawiedliwości... 52 5.2.1. Skład i status członków... 52 5.2.2. Struktura wewnętrzna... 54 5.2.3. Właściwość... 55 5.3. Sąd... 56 5.3.1. Skład i status członków... 57 5.3.2. Struktura wewnętrzna... 57 5.3.3. Właściwość... 58 5.4. Sądy wyspecjalizowane... 59 5.4.1. Uwagi ogólne... 59 5.4.2. Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej... 60 5.5. Postępowanie... 61 5.5.1. Procedura pisemna i ustna... 61 5.5.2. Wszczęcie postępowania i procedura pisemna... 61 5.5.3. Reprezentacja... 62 5.5.4. Środki przygotowawcze i sprawozdanie na rozprawę... 62 5.5.5. Rozprawa i opinia rzecznika generalnego... 63 5.5.6. Wyroki... 63 5.5.7. Koszty postępowania... 63 5.5.8. System językowy... 64 Literatura uzupełniająca... 64 Podstawowe dokumenty... 65 Pytania podsumowujące... 65 6. Trybunał Obrachunkowy... 67 6.1. Wprowadzenie... 67 6.2. Skład i status członków... 67 6.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 68 6.4. Funkcje... 70 Literatura uzupełniająca... 71 Podstawowe dokumenty... 72 Pytania podsumowujące... 72 7. Organy doradcze... 73 7.1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny... 73 7.1.1. Wprowadzenie... 73 7.1.2. Skład i status członków... 73 7.1.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 76 7.1.4. Funkcje... 79
viii Spis treści 7.2. Komitet Regionów... 80 7.2.1. Wprowadzenie... 80 7.2.2. Skład i status członków... 80 7.2.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 82 7.2.4. Funkcje... 84 Literatura uzupełniająca... 85 Podstawowe dokumenty... 85 Pytania podsumowujące... 85 8. Organy unii gospodarczej i walutowej... 87 8.1. Wprowadzenie... 87 8.2. Europejski Bank Centralny... 89 8.2.1. Struktura wewnętrzna... 90 8.2.1.1. Rada Prezesów... 90 8.2.1.2. Zarząd... 91 8.2.1.3. Rada Ogólna... 92 8.2.2. Funkcje... 92 8.3. Komitet Ekonomiczno-Finansowy... 94 8.3.1. Skład... 94 8.3.2. Funkcje... 95 8.3.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 95 8.4. Eurogrupa... 96 8.5. Europejskie Organy Nadzoru Finansowego... 97 Literatura uzupełniająca... 98 Podstawowe dokumenty... 98 Pytania podsumowujące... 99 9. Europejski Bank Inwestycyjny... 100 9.1. Wprowadzenie... 100 9.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 101 9.2.1. Rada Gubernatorów... 101 9.2.2. Rada Dyrektorów... 101 9.2.3. Komitet Zarządzający... 102 9.3. Funkcje... 103 Literatura uzupełniająca... 104 Podstawowe dokumenty... 105 Pytania podsumowujące... 105 10. Agencje... 106 10.1. Wprowadzenie... 106 10.2. Funkcje... 106 10.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy... 108
Spis treści ix 10.4. Agencje i ich zadania... 109 10.4.1. Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej... 109 10.4.2. Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Miejscu Pracy... 109 10.4.3. Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego... 110 10.4.4. Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego... 110 10.4.5. Europejska Agencja do spraw Bezpieczeństwa Sieci i Informacji... 111 10.4.6. Europejska Agencja Chemikaliów... 111 10.4.7. Europejska Agencja Kolejowa... 112 10.4.8. Europejska Agencja Leków... 112 10.4.9. Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej... 113 10.4.10. Europejska Agencja Ochrony Środowiska... 113 10.4.11. Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej... 114 10.4.12. Europejska Fundacja Kształcenia... 114 10.4.13. Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy... 115 10.4.14. Europejskie Centrum do spraw Zapobiegania Chorobom i ich Kontroli... 115 10.4.15. Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii... 116 10.4.16. Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego... 116 10.4.17. Europejskie Wspólne Przedsięwzięcie na rzecz Realizacji Projektu ITER i Rozwoju Energii Termojądrowej ( Fusion for Energy )... 116 10.4.18. Organ Nadzoru Europejskiego Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej... 117 10.4.19. Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności... 117 10.4.20. Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego... 118 10.4.21. Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa... 118 10.4.22. Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin... 118 10.4.23. Europejski Instytut do spraw Równości Kobiet i Mężczyzn... 119 10.4.24. Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER)... 119 10.5. Agencje wykonawcze... 120 Literatura uzupełniająca... 120 Podstawowe dokumenty... 121 Pytania podsumowujące... 121
x Spis treści 11. System instytucjonalny Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa... 122 11.1. Wprowadzenie... 122 11.2. Rozwój... 123 11.3. Instytucje i organy WPZiB... 126 11.3.1. Instytucje UE... 126 11.3.2. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych... 127 11.3.3. Inne organy sui generis... 129 11.3.4. Agencje i inne struktury... 130 11.4. Mechanizm decyzyjny... 132 11.5. Podsumowanie... 133 Literatura uzupełniająca... 133 Podstawowe dokumenty... 134 Pytania podsumowujące... 134 12. System instytucjonalny w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej... 135 12.1. Wprowadzenie... 135 12.2. System instytucjonalny przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości... 136 12.2.1. Struktury sui generis w obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji... 138 12.2.2. Struktury sui generis w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych... 139 12.2.3. Struktury sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej... 140 12.2.4. Szczególna rola parlamentów narodowych... 142 Literatura uzupełniająca... 142 Podstawowe dokumenty... 143 Pytania podsumowujące... 143 Zakończenie... 145 Indeks... 149
AENEAS AIDS Beneluks CARDS Wykaz akronimów program współpracy z państwami trzecimi w zakresie migracji i azylu zespół nabytego niedoboru odporności Belgia, Holandia i Luksemburg Programu Wsparcia Odbudowy, Rozwoju i Stabilizacji Państw Bałkańskich CATS Komitet art. 36 CdT Cedefop CFCA ChD-ED CIA CIREFI CIVCOM CJTF COREPER COREU CPVO DG Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa Grupa Europejskiej Partii Ludowej (Chrześcijańscy Demokraci) i Europejskich Demokratów w Parlamencie Europejskim Centralna Agencja Wywiadowcza Centrum Informacji, Dyskusji i Wymiany na temat Przekraczania Granic i Imigracji Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego Połączone Siły Wielonarodowe do Zadań Specjalnych Komitet Stałych Przedstawicieli specjalna sieć połączeń teleksowych Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin Dyrekcja Generalna
xii Wykaz akronimów Dz. Urz. UE Dz. Urz. WE EAR EASA EBC EBI ECDC ECHA ECHO ECOFIN ECU EDA EEA EFS EFSA EFTA EGNOS EHG Eionet EJN EKPCz EMCDDA EMA EMSA ENISA Dziennik Urzędowy UE Dziennik Urzędowy WE Europejska Agencja Odbudowy Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego Europejski Bank Centralny Europejski Bank Inwestycyjny Europejskie Centrum do spraw Zapobiegania Chorobom i ich Kontroli Europejska Agencja Chemikaliów Biuro Pomocy Humanitarnej Rada Unii Europejskiej do spraw gospodarczych i finansowych europejska jednostka walutowa Europejska Agencja Obrony Europejska Agencja Ochrony Środowiska Europejski Fundusz Społeczny Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu Europejski program nawigacji satelitarnej Europejski Cel Operacyjny Europejska Sieć Informacji i Obserwacji Środowiska Europejska Sieć Sądowa Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii Europejska Agencja Leków Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego Europejska Agencja do spraw Bezpieczeństwa Sieci i Informacji Europejski Obszar Gospodarczy Europejska Agencja Kolejowa Europejski System Banków Centralnych Europejska Służba Działań Zewnętrznych Europejska Fundacja Kształcenia Europejski Trybunał Praw Człowieka EOG ERA ESBC ESDZ ETF ETPCz
Wykaz akronimów xiii ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (do 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, po 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) EUISS Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem EUOC Centrum Operacyjne Unii Europejskiej EU-OSHA Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Miejscu Pracy EURODAC europejska baza odcisków palców EUROFOUND Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy EUSC Centrum Satelitarne Unii Europejskiej EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWO Europejska Wspólnota Obronna EWP Europejska Wspólnota Polityczna EWWiS Europejska Wspólnota Węgla i Stali FRA Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej FRONTEX Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej GSA Organ Nadzoru Europejskiego Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej IATE baza terminologiczna Unii Europejskiej ITER międzynarodowy projekt badawczy dotyczący możliwości produkowania energii z fuzji jądrowej KEF Komitet Ekonomiczno-Finansowy KES Komitet Ekonomiczno-Społeczny KR Komitet Regionów LPR Liga Polskich Rodzin MSZ Ministerstwo Spraw Zagranicznych N posłowie niezrzeszeni w Parlamencie Europejskim NATO Pakt Północnoatlantycki N/D Grupa Niepodległość/Demokracja OHIM Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego OLAF Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych
xiv Wykaz akronimów ONZ PE PHARE PiS PKB PLiD PMG PO PSC PSL PWBiS REACH S SARS SCIFA SIRENE SIS II SIS SLD SPI TACIS TEWEA Organizacja Narodów Zjednoczonych Parlament Europejski program pomocy materialnej dla państw kandydujących do Wspólnot Europejskich (obecnie Phare ) Prawo i Sprawiedliwość Produkt Krajowy Brutto Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy w Parlamencie Europejskim Grupa do Spraw Politycznych i Wojskowych Platforma Obywatelska Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa Polskie Stronnictwo Ludowe przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) dotyczące bezpiecznego stosowania chemikaliów Grupa Socjalistyczna w Parlamencie Europejskim zespół ostrej ciężkiej niewydolności oddechowej Strategiczny Komitet do spraw Imigracji, Granic i Azylu biuro odpowiedzialne za wymianę informacji za pośrednictwem Systemu Informacyjnego Schengen System Informacyjny Schengen drugiej generacji System Informacyjny Schengen Sojusz Lewicy Demokratycznej Sąd Pierwszej Instancji, obecnie Sąd Program Pomocy Technicznej dla Wspólnoty Niepodległych Państw Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej TEWG TEWWiS TFUE TK TSI Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy (Traktat konstytucyjny) techniczna specyfikacja interoperacyjności
Wykaz akronimów xv TSUE TSWE TUE TWE UE UEN UGiW UW UZE VIS WE WPBiO WPZiB ZLE/NZL Z/WPE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. ETS) Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (zob. ETS) Traktat o Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Grupa Unii na rzecz Europy Narodów w Parlamencie Europejskim Unia Gospodarcza i Walutowa Unia Wolności Unia Zachodnioeuropejska System Informacji Wizowej Wspólnota Europejska (Wspólnoty Europejskie) Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Konfederacyjna Grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej/Nordycka Zielona Lewica w Parlamencie Europejskim Grupa Zielonych/Wolne Przymierze Europejskie w Parlamencie Europejskim ang. angielski art. artykuł cz. część dok. dokument fr. francuski itp. i tym podobne lit. litera m.in. między innymi n. następny np. na przykład Wykaz skrótów
xvi Wykaz skrótów nr numer nt. na temat oprac. opracowanie pkt punkt por. porównaj poz. pozycja r. rok red. redakcja s. strona tłum. tzw. ust. tłumaczenie tak zwany ustęp w. wiek z. zeszyt zob. zobacz
Wstęp do wydania trzeciego System instytucjonalny Unii Europejskiej nie jest prosty. Jest to przede wszystkim następstwem skomplikowanej struktury Unii, która składała się z trzech filarów: filar I (wspólnotowy) tworzyły Wspólnota Europejska i Euratom (Europejska Wspólnota Energii Atomowej), natomiast dwa pozostałe filary filar II (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa) oraz filar III (Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych) miały charakter międzyrządowy. Współpraca w tych filarach opierała się na postanowieniach Traktatu o Unii Europejskiej. O ile w I filarze działały formalnie organizacje międzynarodowe (mające jednolity system instytucjonalny), o tyle UE jako całość nie miała jednoznacznego statusu: poglądy oscylowały między kwalifikacją Unii jako struktury międzynarodowej sui generis a kwalifikacją jej jako organizacji międzynarodowej o ułomnej podmiotowości prawnej 1. Zasadnicza zmiana, która nastąpiła w systemie instytucjonalnym Unii po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, związana jest z nadaniem Unii podmiotowości prawnej i jej przekształceniem w jednolitą organizację międzynarodową (likwidacja podziału UE na trzy filary). Sprawia to, że dotychczasowe instytucje i organy wspólnotowe stają się elementem jednolitej infrastruktury instytucjonalnej Unii. Należy natomiast pamiętać, że Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) zachowuje odrębność prawną w stosunku do Unii. Pozostaje ona odrębną wspólnotą, powiązaną z Unią w podobny sposób jak poprzednio ze Wspólnotą Europejską. W toku prac nad reformą ustrojową Unii występowały pewne problemy z określeniem przejrzystego katalogu instytucji przyszłej Unii. Traktat konstytucyjny (ostatecznie odrzucony) nie wnosił takiej przejrzystości. Traktat z Lizbony w artykule 13 ust. 1 TUE formułuje jednolity i w miarę pełny katalog instytucji Unii, zaliczając do nich: 1 Szerzej na ten temat zob.: tom 2 Zasady ustrojowe Unii Europejskiej.
xviii Wstęp do wydania trzeciego Parlament Europejski, Radę Europejską, Radę, Komisję Europejską, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny, Trybunał Obrachunkowy. Wśród instytucji znalazły się, obok mających ten status wcześniej Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Obrachunkowego, Rada Europejska i Europejski Bank Centralny. Odnotować należy, że uprawomocniono przyjętą w praktyce nazwę Komisja Europejska oraz że pod terminem Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej określonym w art. 13 TUE skrywają się stosownie do art. 19 ust. 1 TUE Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Lista instytucji jest zamknięta; pozostałe organy są elementem struktury instytucjonalnej Unii, nie mają jednak formalnie statusu instytucji. Podział na instytucje i organy determinuje zakresy ich uprawnień i obowiązków oraz prawa i obowiązki innych podmiotów wobec nich. Spośród organów, które nie mają statusu instytucji, najważniejszą rolę odgrywają: Rzecznik Praw Obywatelskich, Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER), Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz agencje. Należy mieć również na uwadze, że w niektórych obszarach aktywności Unii państwa członkowskie ustanowiły różne organy sui generis. Instytucje i organy kierują się w swojej działalności kilkoma podstawowymi zasadami. W Traktacie z Lizbony zasady te, pierwotnie wywodzone częściowo z Traktatów stanowiących Unię, częściowo zaś z orzecznictwa TSUE, zostały powtórzone i sprecyzowane. Są to mianowicie 2 : zasada autonomii instytucjonalnej wywodząca się z zasady kompetencji powierzonych: każda z ( ) instytucji działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów (art. 13 ust. 2 TUE) i sama precyzuje w regulaminach swoje postępowanie, zasada równowagi instytucjonalnej (powiązana z zasadą autonomii instytucjonalnej) każda z instytucji działa wyłącznie w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych, zasada jednolitych ram instytucjonalnych Unia dysponuje ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów, służenie jej interesom, interesom jej obywateli oraz interesom 2 Szerzej na ten temat zob.: tom 2 Zasady ustrojowe Unii Europejskiej. Wyd. 2.
Wstęp do wydania trzeciego xix Państw Członkowskich, jak również zapewnianie spójności, skuteczności i ciągłości jej polityk oraz działań (art. 13 ust. 1 TUE), zasada lojalnej współpracy art. 13 ust. 2 TUE przewiduje, że Instytucje lojalnie ze sobą współpracują. Z wyjątkiem Europejskiego Banku Centralnego, instytucje nie mają osobowości prawnej działają w imieniu i na rzecz Unii. Natomiast Europejski Bank Centralny, a także Europejski Bank Inwestycyjny oraz agencje i urzędy utworzone na mocy aktów prawa pochodnego zostały wyposażone w osobowość prawną odrębną od Unii. Literatura uzupełniająca odnosząca się ogólnie do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010. J. Barcz (red.), Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2009. Craig P., The Constitutionalisation of Community Administration, European Law Review 2003, No. 28. Cygan A., The Legal Implications of Enlargement for the EU Institutions, ERA-Forum: Scripta Iuris Europaei 2004, No. 3. Doutriaux Y., Lequesne C., Les institutions de l Union européenne, Paris 2005. Elgström O., Jönsson Ch. (red.), European Union Negotiations: Processes, Networks and Institutions, Abingdon 2005. Hardacre A. (red.) How the EU institutions work and how to work with the EU institutions, London 2011. Jacqué J.P., The Principle of Institutional Balance, Common Market Law Review 2004, No. 41. Kenig-Witkowska M.M. (red.), Łazowski A., Ostrihansky R., Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Kranz J., Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Warszawa 2007. Łabędzka A., Łazowski A., Wprowadzenie do Traktatu z Lizbony, Warszawa 2010. Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002. Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe, t. 1, Warszawa 2000.
xx Wstęp do wydania trzeciego Moreau Defarges P., Les institutions européennes, Paris 2005. Napel S., The European Commission. Appointment, Preferences and Institutional Relations, London 2006. Nowak-Far A. (współpraca A. Michoński), Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004. Peterson J., Shackleton M., The Institutions of the European Union, Oxford 2012.
1.1. Wprowadzenie 1. Rada Europejska Nieformalna początkowo struktura współpracy między państwami członkowskimi, skupiająca podczas nieregularnych spotkań od lat 60. XX w. (tzw. szczytów europejskich) głowy państw lub szefów rządów, od 1974 r. funkcjonuje pod nazwą Rady Europejskiej (ang. European Council, fr. Conseil Européen). Uzyskała ona podstawę traktatową w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r. Obecnie jej status jako jednej z instytucji unijnych, a także jej skład i kompetencje są regulowane w Traktacie o Unii Europejskiej (art. 15). Dodatkowe przepisy dotyczące organizacji pracy i trybu głosowania w Radzie Europejskiej zostały zawarte w art. 235 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w jej regulaminie wewnętrznym przyjętym 1 grudnia 2009 r. 1 1.2. Skład Artykuł 15 ust. 2 TUE stanowi: W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów Państw Członkowskich, jak również jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji. W jej pracach uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. 1 Dz. Urz. UE 2009 L 315/51.
III-2 1. Rada Europejska Artykuł 15 ust. 3 TUE dodaje: Jeżeli wymaga tego porządek obrad, członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, aby każdemu z nich towarzyszył minister, a w przypadku przewodniczącego Komisji członek Komisji. Z powyższych postanowień wynika, że Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa nie jest członkiem Rady Europejskiej, ale jedynie uczestniczy w jej pracach. Nie bierze zatem udziału w głosowaniu. Utrzymano także obecną praktykę, w myśl której w spotkaniach Rady Europejskiej nie uczestniczy co do zasady przewodniczący Parlamentu Europejskiego. Może być on jedynie zaproszony celem wysłuchania (art. 235 ust. 2 TFUE). Tak określony skład Rady Europejskiej pozwala na odróżnienie jej od Rady, zwanej też Radą Unii Europejskiej (Radą UE). Rada Europejska nie jest oczywiście także Radą Europy (ang. Council of Europe, fr. Conseil de l Europe). Ilekroć traktaty powierzają Radzie Europejskiej kompetencje lub nakładają na nią obowiązki, tylekroć nazywają ją wyraźnie w ten właśnie sposób. We wszystkich innych przypadkach, gdy mowa jest o Radzie, chodzi o Radę UE, a nie o Radę Europejską. Systemy konstytucyjne i praktyka państw członkowskich decydują o tym, czy dane państwo jest reprezentowane w Radzie Europejskiej przez premiera (kanclerza w przypadku Niemiec i Austrii), czy przez prezydenta. Członkiem Rady Europejskiej jest prezydent Francji, w przypadku pozostałych państw jest to szef rządu. W praktyce jednak w przypadku Finlandii, a także Polski w spotkaniach Rady Europejskiej uczestniczą niekiedy zarówno prezydent, jak i premier 2. Radzie Europejskiej przewodzi przewodniczący, wybierany większością kwalifikowaną przez Radę Europejską na okres 2 i pół roku. Jego mandat może być jednokrotnie odnowiony. Przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować krajowej funkcji publicznej. 19 listopada 2009 r. na specjalnym spotkaniu Rada Europejska wybrała na to stanowisko Hermana Van Rompuya, uprzednio premiera rządu belgijskiego. Nowy urząd objął on 1 grudnia 2009 r., tj. w dniu wejścia w życie Traktatu z Lizbony. W marcu 2012 r. Rada Europejska podjęła decyzję o przedłużeniu jego kadencji na kolejne 2 i pół roku 3. Kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej obejmują (art. 15 ust. 6 TUE): przewodniczenie Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac, zapewnienie przygotowania i ciągłości prac Rady Europejskiej we współpracy 2 Szerzej na ten temat zob.: rozdz. 1, pkt 1.5. 3 Dz. Urz. UE 2012 L 77/17.
1.3. Organizacja pracy III-3 z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych, wspomaganie osiągania spójności i konsensu w Radzie Europejskiej i przedstawianie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia też na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Do przewodniczącego Rady Europejskiej należy też zwołanie konwentu złożonego z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji, gdy Rada Europejska opowie się za przeprowadzeniem zmian Traktatów. W sytuacji, gdy przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować funkcji z powodu choroby, w przypadku jego śmierci lub w przypadku pozbawienia go mandatu, zastępuje go, w stosownym przypadku do czasu wyboru jego następcy, członek Rady Europejskiej reprezentujący państwo członkowskie, które sprawuje półroczną prezydencję Rady. Z wyjątkiem przewodniczącego, wybieranego na ustalony okres, Rada Europejska nie jest organem kadencyjnym. Jej skład zależy od tego, kto aktualnie zajmuje stanowisko szefa państwa lub rządu oraz przewodniczącego Komisji. Nie jest to organ formalnie powoływany, nie ma też mechanizmu odwoływania członków Rady Europejskiej z wyjątkiem jej przewodniczącego. W przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą samą procedurą, na podstawie której został wybrany. 1.3. Organizacja pracy Zgodnie z TUE (art. 15 ust. 3), Rada Europejska zbiera się dwa razy w ciągu półrocza, a jeżeli sytuacja tego wymaga, przewodniczący Rady może zwołać posiedzenie nadzwyczajne. W przeszłości spotkania Rady Europejskiej odbywały się w jednym z miast państwa sprawującego prezydencję. W Traktacie z Nicei (w Deklaracji 22) wprowadzono zasadę, że od czasu, gdy w skład Unii wchodzi 18 członków, wszystkie spotkania Rady Europejskiej mają się odbywać w Brukseli. Ostatnie formalne obrady Rady Europejskiej poza Brukselą miały miejsce w czerwcu 2003 r. w Salonikach. Od tamtej pory wszystkie formalne posiedzenia faktycznie odbywają się w Brukseli. Traktat z Lizbony nie określa expressis verbis miejsca spotkań Rady Europejskiej, jednak jej regulamin potwierdza, że posiedzenia Rady Europejskiej odbywają się w Brukseli. Regulamin dodaje jednak, że w wyjątkowych okolicznościach przewodniczący Rady Europejskiej, za zgodą
III-4 1. Rada Europejska Rady do Spraw Ogólnych lub Komitetu Stałych Przedstawicieli, stanowiących jednomyślnie, może wybrać inne miejsce na posiedzenie Rady Europejskiej. Regulamin Rady Europejskiej przewiduje, że nie później niż rok przed rozpoczęciem danego półrocza i w ścisłej współpracy z państwem członkowskim, które będzie sprawowało prezydencję w danym półroczu, przewodniczący Rady Europejskiej podaje do wiadomości przewidywane daty posiedzeń Rady Europejskiej w tym półroczu. Rada do Spraw Ogólnych przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją. Przewodniczący ustanawia ścisłą współpracę i koordynację z prezydencją Rady i przewodniczącym Komisji, w szczególności poprzez regularne spotkania. Co najmniej 4 tygodnie przed każdym zwykłym posiedzeniem Rady Europejskiej jej przewodniczący, w ścisłej współpracy z członkiem Rady Europejskiej reprezentującym państwo członkowskie sprawujące półroczną prezydencję Rady oraz z przewodniczącym Komisji, przedkłada Radzie do Spraw Ogólnych projekt porządku obrad z uwagami. Efekty uczestnictwa pozostałych składów Rady w pracach Rady Europejskiej są przekazywane Radzie do Spraw Ogólnych nie później niż na dwa tygodnie przed posiedzeniem Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej opracowuje projekt wytycznych do konkluzji Rady Europejskiej i, w stosownych przypadkach, projekty konkluzji i projekty decyzji Rady Europejskiej, które są przedmiotem debaty na forum Rady do Spraw Ogólnych. Ostatnie posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych ma miejsce w ciągu pięciu dni poprzedzających posiedzenie Rady Europejskiej. W świetle tej ostatniej debaty przewodniczący Rady Europejskiej ustala wstępny porządek obrad. Rada Europejska przyjmuje swój porządek obrad na początku posiedzenia. Każde zwykłe posiedzenie Rady Europejskiej trwa maksymalnie dwa dni, chyba że Rada Europejska lub Rada do Spraw Ogólnych postanowią inaczej, z inicjatywy przewodniczącego Rady Europejskiej. Decyzje przyjęte przez Radę Europejską są podpisywane przez przewodniczącego oraz przez Sekretarza Generalnego Rady. Jeżeli nie wskazano w nich adresata, decyzje te publikuje się w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Jeżeli wskazano w nich adresata, są one notyfikowane adresatowi przez Sekretarza Generalnego Rady. Radę Europejską i jej przewodniczącego wspomaga Sekretariat Generalny Rady pod kierownictwem swojego Sekretarza Generalnego. Sekretarz Generalny Rady uczestniczy w posiedzeniach Rady Europejskiej. Podejmuje wszelkie środki konieczne do organizacji prac. O ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensu. W przypadkach, gdy na mocy traktatów Rada Europejska przyjmuje decyzję i przystępuje do głosowania, odbywa się ono z inicjatywy przewodniczącego. Ponadto przewodniczący jest zobowiązany rozpocząć procedurę głosowania z inicjatywy członka Rady Europejskiej, pod warunkiem że postanowi tak większość jej członków. Aby Rada Europejska mogła przy-
1.4. Funkcje III-5 stąpić do głosowania, wymagana jest obecność 2 / 3 jej członków. W momencie głosowania przewodniczący sprawdza, czy kworum zostało osiągnięte. Przewodniczącego Rady Europejskiej i przewodniczącego Komisji nie uwzględnia się przy obliczaniu kworum. W przypadku głosowania każdy członek Rady Europejskiej może otrzymać pełnomocnictwo tylko od jednego z pozostałych członków. Gdy Rada Europejska wypowiada się w drodze głosowania, jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji nie biorą udziału w głosowaniu (art. 235 ust. 1 TFUE). Na Radzie Europejskiej spoczywa obowiązek sprawozdawczy przewodniczący Rady Europejskiej przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Z kolei członek Rady Europejskiej reprezentujący państwo członkowskie sprawujące prezydencję w Radzie przedstawia Parlamentowi Europejskiemu priorytety swej prezydencji i wyniki osiągnięte w danym półroczu (art. 5 regulaminu). 1.4. Funkcje Zgodnie z art. 15 TUE: Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Pod tą formułą kryje się podejmowanie decyzji strategicznych o charakterze politycznym, dotyczących kluczowych kwestii związanych z rozwojem Unii. Rada decydowała zatem o ustanowieniu rynku wewnętrznego, wprowadzeniu wspólnego pieniądza, jego nazwie i innych kwestiach dotyczących unii walutowej, o rozszerzaniu UE o nowe państwa, zmianie w układzie kompetencji między instytucjami. Te decyzje polityczne, zwykle przyjmujące postać konkluzji, nie mają charakteru prawnie wiążącego, niekiedy muszą więc zostać potwierdzone w aktach prawa pierwotnego przez państwa członkowskie lub w aktach prawa pochodnego. Odgrywają one jednak zasadniczą rolę inicjującą i niosą ze sobą duży ładunek polityczny, przekładany następnie na konkretne przedsięwzięcia o charakterze normatywnym i faktycznym. Traktat precyzuje jednak, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Z konkretnych uprawnień Rady Europejskiej wymienić należy: a) w ramach procedury przestrzegania poszanowania wartości, na których opiera się Unia (godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego i praw człowieka) stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej
III-6 1. Rada Europejska i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, Rada Europejska może stwierdzić poważne i stałe naruszenie przez to państwo członkowskie tych wartości (art. 7 TUE); b) w dziedzinie działań zewnętrznych Unii i Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Rada Europejska: stanowiąc większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji, mianuje Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Może też ona zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą (art. 18 TUE), określa strategiczne interesy i cele Unii. Decyzje Rady Europejskiej w sprawie strategicznych interesów i celów Unii dotyczą Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz innych dziedzin obejmujących działania zewnętrzne Unii. Decyzje te mogą dotyczyć stosunków Unii z określonym krajem lub regionem lub danego tematu. Określają one ich czas trwania oraz środki, które mają zostać udostępnione przez Unię i państwa członkowskie. Podejmując te decyzje, Rada Europejska stanowi jednomyślnie na zalecenie Rady (art. 22 TUE), określa ogólne wytyczne Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno-obronne. Przyjmuje niezbędne decyzje (art. 26 TUE), może pełnić funkcje arbitra, gdy decyzje, które Rada UE ma podjąć w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, napotykają sprzeciw państwa powołującego się na istotne względy polityki krajowej (art. 31 ust. 2 TUE), zadecydować jednomyślnie o stworzeniu wspólnej obrony; w takim przypadku zaleca państwom członkowskim przyjęcie stosownej decyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (art. 42 TUE), c) w dziedzinie zmiany traktatów i procedur decyzyjnych określonych w traktatach: w przypadku, gdy propozycje zmian traktatów mają na celu rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii, Rada Europejska po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją podejmuje zwykłą większością decyzję, na podstawie której jej przewodniczący zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji w celu rozpatrzenia proponowanych zmian. Rada Europejska może też zwykłą większością, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu, jeżeli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania. W takim przypadku Rada Europejska określa mandat konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich (art. 48 ust. 3 TUE), Rada Europejska może przyjąć jednomyślnie decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjono-
1.4. Funkcje III-7 waniu Unii Europejskiej, dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii (art. 48 ust. 6 TUE), gdy TFUE lub Tytuł V TUE przewidują, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przypadku, Rada Europejska może przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwalifikowaną. Podobnie, jeżeli TFUE przewiduje, że akty ustawodawcze przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, Rada Europejska może przyjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. W obu przypadkach wymagana jest jednomyślność (art. 48 ust. 7 TUE), d) w dziedzinie swobodnego przepływu osób: jeżeli członek Rady uzna, że projekt proponowanego aktu ustawodawczego dotyczącego zabezpieczenia społecznego mógłby naruszać istotne aspekty jego systemu zabezpieczenia społecznego, może zażądać przedłożenia tej kwestii Radzie Europejskiej. W takim przypadku zwykła procedura ustawodawcza zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji, w terminie czterech miesięcy od takiego zawieszenia, Rada Europejska odsyła projekt do Rady, co oznacza zakończenie zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej, nie podejmuje żadnych działań lub występuje do Komisji z wnioskiem o przedstawienie nowego wniosku; w tym przypadku akt początkowo proponowany uważa się za nieprzyjęty (art. 48 TFUE), e) w dziedzinie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych: jeżeli członek Rady uzna, że projekt proponowanej dyrektywy mógłby naruszać podstawowe aspekty jego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, może zażądać przedłożenia tej kwestii Radzie Europejskiej. W takim przypadku zwykła procedura ustawodawcza zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji i w przypadku konsensusu Rada Europejska, w terminie czterech miesięcy od takiego zawieszenia, odsyła projekt do Rady, co oznacza zakończenie zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej (art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 3 i art. 86 ust. 1 TFUE), f) w dziedzinie współpracy policyjnej: w przypadku braku jednomyślności grupa co najmniej dziewięciu państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu środków Radzie Europejskiej. W takim przypadku procedura w Radzie zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji i w przypadku konsensusu Rada Europejska, w terminie czterech miesięcy od takiego zawieszenia, odsyła projekt Radzie do przyjęcia (art. 87 TFUE), g) w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości: Rada Europejska określa strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego (art. 68 TFUE), h) w dziedzinie polityki gospodarczej Rada Europejska:
III-8 1. Rada Europejska na podstawie sprawozdania Rady debatuje nad konkluzją w sprawie ogólnych kierunków polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (art. 121 TFUE), bada co roku sytuację zatrudnienia w Unii i przyjmuje konkluzje w tym przedmiocie (art. 148 ust. 1 TFUE), Rada Europejska pełni funkcje kreacyjne: powołuje swego przewodniczącego, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji, mianuje Komisję, może, stanowiąc jednomyślnie, podjąć decyzję o zmianie liczby członków Komisji, która to liczba w przeciwnym razie od 1 listopada 2014 r. odpowiadać ma dwóm trzecim liczby państw członkowskich (art. 17 ust. 5 TUE); w takim przypadku Rada Europejska ustanawia jednomyślnie system bezwzględnie równej rotacji pomiędzy państwami członkowskimi, który pozwala odzwierciedlić różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw członkowskich, powołuje prezesa, wiceprezesa i pozostałych członków zarządu Europejskiego Banku Centralnego (EBC). j) ma prawo podjęcia, z inicjatywy zainteresowanego państwa członkowskiego, decyzji zmieniającej status wobec Unii duńskiego, francuskiego lub niderlandzkiego kraju lub terytorium (art. 355 ust. 6 TFUE). 1.5. Problem reprezentowania Polski w spotkaniach Rady Europejskiej Problem udziału Prezydenta RP i premiera w spotkaniu Rady Europejskiej stał się przedmiotem ostrej kontrowersji politycznej jesienią 2008 r. Premier Donald Tusk, uznając swoją wyłączną kompetencję w kwestii określenia składu delegacji, ustalił skład nieprzewidujący udziału prezydenta Lecha Kaczyńskiego w spotkaniu Rady Europejskiej w dniach 15 16 października 2008 r. Mimo to, prezydent przybył na spotkanie (notabene, wyczarterowanym samolotem, odmówiono mu bowiem samolotu rządowego, a jego wyjazd do Brukseli potraktowano jako prywatny). Na nieformalne spotkanie szefów państw i rządów w dniu 7 listopada 2008 r. udał się w uzgodnieniu z premierem sam prezydent. W spotkaniu Rady Europejskiej w dniach 11 12 grudnia 2008 r. uczestniczyli natomiast zgodnie prezydent i premier.
1.5. Problem reprezentowania Polski III-9 Jak należy interpretować ten problem w świetle postanowień Konstytucji RP? W myśl art. 146 ust. 1 pkt 9 Konstytucji Rada Ministrów sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i z organizacjami międzynarodowymi. Uprawnienia Prezydenta RP w dziedzinie stosunków zewnętrznych są natomiast wymienione w art. 133 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (ratyfikowanie umów międzynarodowych, mianowanie ambasadorów i akredytowanie ambasadorów państw obcych), choć nie obejmuje to wszystkich uprawnień Prezydenta RP w tej mierze. Dyrektywą interpretacyjną jest art. 126, który stanowi, że Prezydent RP jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł precyzuje, że Prezydent RP wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji [ ]. Może on zatem mieć szczegółowe kompetencje do zrealizowania celów określonych w tym artykule (czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności terytorium). Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny. W postanowieniu z 20 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej może, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Rada Ministrów, na podstawie art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko. Udział Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133 ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami. Współdziałanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem umożliwia odniesienie się Prezydenta Rzeczypospolitej w sprawach związanych z realizacją jego zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalanego przez Radę Ministrów. Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i form zamierzonego udziału Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej.
III-10 1. Rada Europejska Literatura uzupełniająca Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010, rozdział 5.4. Goebel R. J., European Council after the Treaty of Lisbon, Fordham International Law Journal 2011, v. 34, nr 5, s. 1251. Hardacre A. (red.), How the EU institutions work and how to work with the EU institutions, London 2011. Kenig-Witkowska M.M., Łazowski A., Ostrihansky R., Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M.M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2011. Lenski E., Rat und Europäischer Rat nach dem Vertrag von Lissabon (Reformvertrag) (w:) Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung? Kolloquium zum 10. Geburtstag des WHI, hrsg. von I. Pernice, Baden-Baden 2007. Peterson J., Shackleton M., The institutions of the European Union, Oxford 2012. Schoutheete P. de, Wallace H., The European Council, Paris 2002. Werts J., The European Council, London 2008. Podstawowe dokumenty Regulamin wewnętrzny Rady Europejskiej (Dz. Urz. UE 2009 L 315/51). Omów skład Rady Europejskiej. Pytania podsumowujące Jakiego rodzaju kompetencje ma Rada Europejska? Jaki jest tryb podejmowania decyzji przez Radę Europejską? Określ ramy prawne dyskusji nad reprezentowaniem Polski w spotkaniach Rady Europejskiej. Jak dokonywany jest wybór przewodniczącego Rady Europejskiej? Omów jego status i kompetencje. Omów podstawowe elementy organizacji pracy Rady Europejskiej.
2.1. Wprowadzenie 2. Parlament Europejski Skład, zasady wyboru, organizację wewnętrzną, kompetencje i zasady funkcjonowania Parlamentu Europejskiego oraz status jego członków określają m.in.: art. 14 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 223 234 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom 1 (wraz ze zmieniającą go decyzją Rady 2002/772/WE 2 ), dyrektywa Rady 93/109/WE ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami 3, regulamin Parlamentu (ostatnia wersja z marca 2011 r. 4 ), decyzja Parlamentu 2005/684/WE, Euratom w sprawie przyjęcia statutu posła do Parlamentu Europejskiego 5. W Polsce zasady przeprowadzania wyborów do Parlamentu Europejskiego określa ustawa Kodeks wyborczy z 5 stycznia 2011 r. 6 (w szczególności Dział VI). 1 Dz. Urz. WE 1976 L 278/5. 2 Dz. Urz. WE 2002 L 283/1. 3 Dz. Urz. WE 1993 L 329/34. 4 Dz. Urz. UE 2011 L 116/1 5 Dz. Urz. UE 2005 L 262/1. Zob. też decyzję prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia 19 maja i 9 lipca 2008 r. ustanawiającą przepisy wykonawcze do statutu posła do Parlamentu Europejskiego (Dz. Urz. UE 2009 C 159/1). 6 Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112.
Zakończenie 1. System instytucjonalny Unii Europejskiej to skomplikowany zespół licznych instytucji i organów o zróżnicowanym składzie i rozmaitych funkcjach, pozostających w układzie wzajemnych powiązań i zależności. System ten jest wynikiem długoletniego procesu ewolucyjnego, będącego wypadkową wizji politycznej architektów Wspólnot i Unii oraz kompromisów zawieranych między państwami członkowskimi i samymi instytucjami. 2. Podstawowym czynnikiem determinującym kształt instytucjonalny Unii Europejskiej jest to, że państwa członkowskie przenoszą na UE swoje kompetencje. Towarzyszy temu po pierwsze dążenie do zapewnienia możliwości sprawowania przez rządy państw członkowskich przynajmniej pośrednio kontroli nad procesami decyzyjnymi w Unii, po drugie potrzeba wprowadzenia elementów demokratyzujących tę organizację i po trzecie konieczność zagwarantowania efektywności w jej funkcjonowaniu. 3. Prawa i obowiązki wszystkich instytucji określono w traktatach, które stanowią podstawy całej działalności Unii, a także ustanawiają zasady i procedury, jakich muszą przestrzegać instytucje unijne. Proces podejmowania decyzji w UE angażuje w szczególności cztery główne instytucje: Parlament Europejski reprezentujący obywateli Unii i przez nich bezpośrednio wybierany, Radę Europejską i Radę reprezentujące rządy poszczególnych państw członkowskich, Komisję Europejską która dba o wspólne dobro całej Unii. Te cztery instytucje wspólnie opracowują założenia polityki i prawodawstwo obowiązujące w całej Unii. 4. Przygotowaniem nowych aktów prawnych zajmuje się zasadniczo Komisja, jednak to Parlament i Rada je przyjmują. Wykonaniem tak ustanowionych przepisów zajmują się Komisja oraz państwa członkowskie, zaś nad przestrzeganiem tychże przepisów czuwa Komisja. W procesie decyzyjnym uczestniczą też organy doradcze: Komitet Ekonomiczno-Społeczny reprezentujący
III-146 Zakończenie społeczeństwo obywatelskie, pracodawców i pracowników oraz Komitet Regionów reprezentujący społeczności lokalne i regionalne. Dwie inne instytucje odgrywają równie istotną rolę. Trybunał Sprawiedliwości stoi na straży stosowania prawa europejskiego, zaś Trybunał Obrachunkowy kontroluje finansowanie działań Unii. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich bada skargi na niewłaściwe administrowanie w instytucjach i jednostkach UE. Europejski Bank Inwestycyjny finansuje projekty inwestycyjne UE oraz wspomaga małą przedsiębiorczość poprzez Europejski Fundusz Inwestycyjny. Wreszcie Europejski Bank Centralny odpowiada za europejską politykę monetarną. 5. Odrębne organy istnieją w szczególnych obszarach aktywności Unii Europejskiej: w ramach WPZiB m.in. Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, Europejska Służba Działań Zewnętrznych, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Jednostka planowania strategicznego i wczesnego ostrzegania, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy, Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego, a w obszarze PWBiS Komitet Koordynacyjny, Europol, Eurojust i Europejska Sieć Sądowa. 6. Poza głównymi instytucjami i wymienionymi wyżej organami Unia posiada szereg innych wyspecjalizowanych organów pełniących konkretne funkcje. Nie wszystkie z nich omówiono w niniejszym opracowaniu. Należy więc zwrócić uwagę również na: Europejskiego Inspektora Ochrony Danych stoi na straży prywatności danych osobowych, Urząd Oficjalnych Publikacji Unii Europejskiej publikuje oficjalne wydawnictwa UE, Europejskie Biuro Selekcji Kadr zajmuje się rekrutacją na potrzeby instytucji i innych jednostek UE, Europejską Szkołę Administracji ma za zadanie kształcenie pracowników UE w konkretnych dziedzinach. 7. Reformy instytucji przyjęte w Traktacie z Lizbony mają zróżnicowany charakter. Bez wątpienia część z nich nakierowana jest na umocnienie legitymacji demokratycznej Unii i przejrzystość jej działań. Wskazać można zwłaszcza na stałe umacnianie roli Parlamentu Europejskiego oraz zapewnienie przejrzystości obrad Rady. Jednocześnie jednak reformy zapoczątkowane Traktatem z Nicei, kontynuowane w Traktacie konstytucyjnym i sfinalizowane w Traktacie z Lizbony pozostawiają szereg ważnych problemów otwartych, względnie wymagających doprecyzowania w procesie implementacji. Należy więc mieć na uwadze, że dopełnianie rozwiązań zawartych w Traktacie z Lizbony nie ma wyłącznie znaczenia formalnego. Wręcz przeciwnie miejscami ma ono odgrywać kluczową rolę w reformie ustroju Unii.