EWA ZEMAN -MISZEWSKA IX Kngres Eknmistów Plskich Samdzielny Zakład Gspdarki i Administracji Publicznej Uniwersytet Eknmiczny w Katwicach SAMORZĄD LOKALNY DOBRO PUBLICZNE CZY KLUBOWE? Streszczenie: Gspdarwanie dbrami publicznymi wywdzi się i nawiązuje d klasycznych terii funkcji państwa i dtyczy skali państwa nardweg. Zaakceptwana w większści krajów demkratycznych zasada subsydiarnści dpuszcza też aktywną rlę samrządu lkalneg jak rganu władzy publicznej (swisteg przedłużenia państwa ) w rganizacji świadczenia i dstarczania dóbr i usług publicznych. Analiza realizwanych funkcji przez samrządy lkalne pzwliła uznać, że mgą być ne uznane za dstarczycieli dóbr publicznych, jak i za pdmity, które pprzez jakść własnych działań stanwią same w sbie dbr, z któreg krzysta wspólnta lkalna. W pracwaniu pdjęta zstanie próba ceny przesłanek przemawiających za zaliczeniem sprawnie działających samrządów lkalnych d dóbr publicznych bądź dóbr klubwych. Rzważania teretyczne zstaną dniesine d plskieg kntekstu ewlucji rli i znaczenia samrządów lkalnych dla wspólnt lkalnych Słwa kluczwe: dbra publiczne, państw, samrząd lkalny Lcal self-gvernment a public r a club gd? (Abstract) Managing f public gds rigins and refers t classical theries f a state s functins and it cncerns the natinal state scale. The principle f subsidiary which is accepted in mst demcratic states als allws fr an active rle f lcal self-gvernment as a public gvernment rgan ( peculiar extensin f a state) in rganizing and delivering public gds and services. The analysis f realized functins by lcal self-gvernments allwed t recgnize that they can be qualified bth as public gds suppliers and as entities that thrugh quality f their wn activities are a gd fr the whle lcal cmmunity. The paper presents an attempt f appreciatin the presumptins which allw t identify lcal self-gvernments that act efficiently as public r club gds. Thery refers t plish cntext f lcal selfgvernment s rle, its evlutin and meaning fr lcal cmmunities. Keywrds: public gds, a state, a lcal gvernment 1. WPROWADZENIE Marginalizwana przez wiele lat eknmia sektra publiczneg staje się współcześnie ważnym elementem nauk eknmicznych. Za pdstawwą przesłankę jej rzwju uznaje się przede wszystkim akceptację rli państwa w zapewnieniu ładu gspdarczeg i eliminwaniu niesprawnści mechanizmu rynkweg. Pdstawwe cechy czystych dóbr publicznych (nieknkurencyjnść i niemżnść wyłączenia z knsumpcji) sprawiają, że państw przejmuje aktywną rlę w gspdarwaniu nimi 1. Ptrzebę funkcjnwania teg sektra dstrzega nawet F. A. Hayek, dla któreg prblem wlnści jednstki jest najważniejszym elementem ładu gspdarczeg. Przyznaje n jednak, że istnieją takie ptrzeby, które mgą być zaspkjne tylk na drdze zbirweg działania, 2 a t znacza, że nie zstaje graniczna wlnści jednstki. Gspdarwanie dbrami publicznymi w gruncie rzeczy wywdzi się i nawiązuje d klasycznych terii funkcji państwa i dtyczy skali państwa nardweg 3. Zaakceptwana w większści krajów demkratycznych zasada subsydiarnści dpuszcza też aktywną rlę samrządu lkalneg jak rganu władzy publicznej (swisteg przedłużenia państwa ) w rganizacji świadczenia i dstarczania dóbr raz usług publicznych. Analiza funkcji realizwanych przez samrządy lkalne pzwala uznać je za dstarczycieli dóbr publicznych, jak i za pdmity, które pprzez jakść własnych działań stanwią same w sbie dbr publiczne. Uznanie samrządu lkalneg za dbr 1 Pr. J.M Buchanan: The public finances, Richard D. IrwinINC,1970, s. 23 i dalsze 2 F.A. vn Hayek: Knstytucja wlnści, PWN warszawa 2006, 3 J. Stigliz w kntekście rzważań dtyczących gspdarwania dbrami publicznymi jednznacznie klasyfikuje sektr publiczny w bszarze działań, regulacji i instytucji państwa 1
publiczne wymaga jednak jeg pzytywnej ceny ze strny człnków wspólnty lkalnej, uznania g za dbry samrząd 4. Wychdząc z przyjęteg załżenia w pracwaniu pdjęt próbę ceny stawania się plskich samrządów lkalnymi dbrami publicznymi. Równcześnie pdjęt próbę prezentacji refleksji dtyczącej charakteru lkalnych dóbr publicznych a w szczególnści samrządu rzumianeg jak dbr publiczne. Dbr t nie ma charakteru rywalizacyjneg. Beneficjentami sprawnści samrządów są przede wszystkim wspólnty lkalne, nie znacza t jednak wykluczenia innych pdmitów z krzyści wynikających z ich sprawnści, c przemawia za zaliczeniem ich d czystych dóbr publicznych. 2. DOBRA PUBLICZNE JAKO DOMENA PAŃSTWA NARODOWEGO Prblem dóbr i usług publicznych histrycznie wiąże się z państwem nardwym, suwerennym, demkratycznym rynkwym systemie gspdarwania. Pdmit ten jest dpwiedzialny za kształtwanie i chrnę ładu związaneg z przyjętym w kraju ustrjem raz reprezentwaniem kraju na zewnątrz. Z mcy prawa realizuje pwierzne mu przez spłeczeństw funkcje wśród których isttną rlę dgrywa administrwanie sektrem publicznym. Jeg legitymizacja wiąże się z demkratycznym wybrem. Rzważania dtyczące aktywnści państwa w realizacji funkcji, które dnszą się d dóbr publicznych pjawiają się u A. Smitha, który wśród funkcji państwa wymienia : brnę spłeczeństwa przed gwałtem i napaścią ze strny innych niezależnych spłeczeństw (brna nardwa), zapewnienie człnkm spłeczeństwa chrny przez niesprawiedliwścią i naciskiem ze strny współbywateli (zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrzneg raz skuteczneg wymiaru sprawiedliwści), dstarczanie dóbr publicznych, rzumianych jak takie dbra i usługi, których dstępnść leży w interesie spłeczeństwa jak całści, a jedncześnie płacalnść ich wytwarzania nie gwarantuje dstatecznej ich pdaży. 5 Pza statnią funkcją, która niewątpliwie należy d sfery gspdarwania dbrami publicznymi, także i dwie pierwsze z wymieninych plegają w istcie rzeczy na dstarczaniu szczególnych dóbr publicznych. J. Beksiak, wymieniając zestaw funkcji państwa uzupełnienia pierwtną kncepcję Smitha rganizację systemu pieniężneg jak niezbywalnej funkcji państwa (w pewnym zakresie mżliwej d delegwana na rganizacje międzynardwe), która dść łatw daje się zakwalifikwać jak dbr publiczne z arsenału dóbr stanwiących bezpieczeństwie i chrnie ładu. Wymienia n: chrnę ładu, przez którą rzumie głównie chrnę praw własnści, zapewnienie bezpieczeństwa brtu twarweg raz zwalczanie przestępczści, chrnę przed szkdliwą działalnścią gspdarczą (interpretwaną jak niwelwanie negatywnych efektów zewnętrznych), rganizację systemu pieniężneg, gspdarwanie dbrami publicznymi. 6 Gspdarwanie dbrami publicznymi w ujęciu J. Beksiaka dtyczy również dóbr, których publiczny charakter mżna w kreślnych sytuacjach zmienić na prywatny, a więc zarówn czystych, jak i mieszanych dóbr publicznych. 7 Zdaniem J.Stiglitza jednym z najważniejszych dóbr publicznych jest efektywne państw..wszyscy dnsimy krzyści z lepiej zrganizwaneg, sprawniejszeg, bardziej trszcząceg się sprawy bywateli państwa. W istcie dbre państw ma bie..., cechy dóbr publicznych: wykluczenie kgklwiek z krzyści jakie zapewnia lepsze państw, kazuje się zarówn trudne, jak i niepżądane 8. Nie wnikając głębiej w kwestie terminlgiczne należy zwrócić uwagę, że pjawił się tu element dpuszczający w dbie tak szerkieg, jak współcześnie umiędzynardwienia gspdarki mżliwść przejmwania niektórych funkcji dnszących się d kształtwania dóbr publicznych przez rganizacje pnadnardwe (np. związanymi z 4 za J.Stiglizem, który za dbr publiczne uznaje dbre (efektywne) państw pr. Eknmia sektra publiczneg, PWN Warszawa 2004, s. 176-177 5 pr. A. Smith Badania nad naturą i przyczynami bgactwa nardów, PWN Warszawa 1954, t.2, s. 235 6 pr. J. Beksiak Państw w plskiej gspdarce lat dziewięćdziesiątych XX wieku, PWN Warszawa 2001, s.156 7 pr. J. Stiglitz p.cit, s. 156 8 J.Stiglitz: p.cit., s.176-177 2
bezpieczeństwem brtu twarweg, niwelwaniem negatywnych skutków działalnści gspdarczej, rganizacją systemu pieniężneg w ramach unii i funduszy walutwych). J Kleer pszerza pdjęty wątek przekazywania a także przejmwania funkcji państwa w dziedzinie gspdarwania dbrami publicznymi przez rganizacje międzynardwe 9. Uzasadnia t zachdzącymi w gspdarce światwej prcesami, które wykształciły dwupzimwą strukturę gspdarki i rynków: glbalną względnie ujednlicnych regułach gry, nardwą zróżnicwanych regułach i interesach (w tym eknmicznych)i pjawieniem się prblemów,które wymagają rzwiązywania w skali glbalnej. Funkcją glbalnych dóbr publicznych jest... łagdzenie sprzecznści między państwem nardwym a glbalizującym się rynkiem światwym. 10 Fundusze państw nardwych raz samrządów lkalnych przestały być wyłącznymi źródłami finanswania dóbr publicznych. Craz częściej zaczęły być ne finanswane przez rganizacje międzynardwe czy glbalne. 11 Państw przestał być jedynym pdmitem, który miał przeciwdziałać takim nieszczęścim jak : chrby, bieda, brak higieny (brud) i ciemnta 12. Pierwtnie przypisane państwu nardwemu prergatywy c d gspdarwania dbrami i usługami publicznymi zstały zatem pszerzne inne pdmity, najpierw samrządy terytrialne, a w miarę zachdzących prcesów integracji i glbalizacji sfery gspdarczej i spłecznej instytucje zasięgu międzynardwym i glbalnym. Interesy wspmnianych pdmitów, skala i zasięg działania i różnice rzwjwe wpływają na charakter rzważanych dóbr. Pjawia się w związku z tym ptrzeba mdyfikacji dtychczaswych definicji dóbr publicznych w związku ze świadczenidawcą, którym nie musi być wyłącznie państw. Pwstaje zatem szerkie ple eksplracji prblemów dpwiedzialnści za pzim i jakść raz kmpletnść dóbr publicznych, pmiaru efektywnści działań raz samceny instytucji związanych z gspdarwaniem dbrami publicznymi. Szczególnie interesujące wydają się kwestie zróżnicwań dóbr publicznych i gspdarwania nimi w państwach pdbnych kulturw, pdbnych aspiracjach spłecznych, w reginach zaawanswanej integracji takich jak Unia Eurpejska. Wielść pdmitów gspdarujących dbrami publicznymi na różnych pzimach twrzy pdstawę d diagnzy zakresów gspdarwania nimi. Opierając się na refleksjach i badaniach J. Kleera mżna wyznaczyć pdstawwe cechy dóbr publicznych świadcznych przez trzy grupy pdmitów: Dminujące cechy dóbr publicznych na różnych pzimach gspdarwania Tab.1 pzimy cechy pwszechnść uczestnictwa samrząd lkalny kraj instytucje międzynardwe PEŁNA PEŁNA OGRANICZONA DO UCZESTNIKÓW ORGANIZACJI zróżnicwanie jakści ZALEŻNE OD ZAMOŻNOŚCI SAMORZĄDU UJEDNOLICENIE PODSTAWOWYCH STANDARDÓW SYSTEM NIESPÓJNY, ZRÓŻNICOWANIE WYNIKAJĄCE ZE STANDARDÓW KULTUROWYCH, A TAKŻE ROLI POLITYCZNEJ KRAJÓW UCZESTNICZĄCYCH zakres dóbr wchdzących w ich skład SZEROKI, OBEJMUJE ZARÓWNO DOBRA LOKALNE JAK I ZLECONE PEŁNY SYSTEM NIESPÓJNY, NAJSZERSZY ZAKRES DOTYCZY PRZEDE WSZYSTKIM BEzPIECZEŃSTWA MIĘDZYNARODOWEGO, ZDROWIA I PRZECIWDZIAŁANIA WYKLUCZENIU finanswanie ŻRÓDŁA PUBLICZNE (PODATKI), LOKALNE DOCHODY ŻRÓDŁA PUBLICZNE (PODATKI) BRAK PEŁNEGO, SPÓJNEGO SYSTEMU FINANSOWANIA 9 pr. J.Kleer: Glbalne dbra publiczne a państw nardwe Szkła Główna Handlwa, Klegium Gspdarki Światwej, Instytut Gspdarki Światwej, Warszawa 2005, s.3-19 10 pr. ibidem, s.7 11 pr. J.Kleer Glbalizacja a państw nardwe i usługi publiczne, Plska Akademia Nauk, Kmitet Prgnz "Plska 2000 Plus", Warszawa 2006, 3
wpływ świadczenibirców na ich pzim WYSOKI NISKI BRAK WPŁYWU Źródł:: E.Zeman-Miszewska: Plski samrząd lkalny jak dbr publiczne, Przegląd Zachdnipmrski. Rzprawy i Studia, Uniwersytet Szczeciński/ 2013, w druku Równcześnie zwraca uwagę t, że przemiany w gspdarce światwej, a zwłaszcza: działalnść krpracji transnardwych, a także przejmwanie funkcji związanych z dbrami publicznymi przez rganizacje międzynardwe zaszkdziły spłeczeństwu bywatelskiemu. Dminujący paradygmat efektywnści eknmicznej stał się przyczyną destrukcji usług publicznych, destrukcji przestrzeni publicznej i wartści związanych z zasadą subsydiarnści - służebnści instytucji 13. 3. RELACJE PAŃSTWO - SAMORZĄD TERYTORIALNY JAKO PODSTAWOWA PRZESŁANKA PEŁNIENIA PRZEZ SAMORZĄD ROLI DOBRA PUBLICZNEGO Destrukcja pdstawwych wartści demkratycznych przejawiająca się w widcznym ubezwłasnwlnieniu spłeczeństwa, któreg człnkwie częst redukwani są d rli biernych knsumentów dóbr publicznych dystrybuwanych przez tczenie międzynardwe i państw. Dprwadziły d zwrócenia uwagi na ptrzebę aktywizacji samrządów lkalnych w rli : pdmitów uczestniczących w prcesach dstarczania dóbr publicznych, pdmitów, które pprzez jakść własnych działań i twrznych między człnkami wspólnty relacji przeciwdziałają alienacji i stanwią same w sbie dbr publiczne. Chć z istty samrządu jak wspólnty samdpwiedzialnej za własną pmyślnść wynika nie tylk rla dstarczyciela dóbr publicznych, ale i dbra publiczneg, w literaturze nie przyjmwan takiej perspektywy badawczej. Jak pierwszy w literaturze plskiej zajął się nią J. Kleer 14 uznając samrząd (pdbnie jak J. Stiglitz - państw 15 ) za pdmit, który w kreślnych warunkach mże stać się dbrem publicznym. Przyjął przy tym załżenia, które muszą być spełnine, aby samrząd był dbrem publicznym. Jeg zdaniem... samrząd lkalny jak dbr publiczne mże zaistnieć wyłącznie w warunkach, kiedy z jednej strny- system gspdarczy party jest na gspdarce rynkwej, a z drugiej system plityczny funkcjnuje jak demkracja parlamentarna ze wszystkimi stąd wynikającymi skutkami 16. Zauważa też, że różne uprawnienia samrządów mgą stanwić swiste bariery... dla pjawienia się dbra publiczneg w pstaci samrządu 17. Wydaje się, że wart niec rzwinąć myśl autra dtyczącą wspmnianej bariery. Funkcje samrządów w kntekście dtyczącym interesów spłecznści lkalnych i gspdarwania dbrami publicznymi wynikają z przyjęcia w państwach demkratycznych jedneg z dwóch załżeń ustrjwych, że samrządy i reprezentujące je rgany są: świadmymi, kmpetentnymi pdmitami samdzielnie decydującymi pzstających w ich kmpetencjach bwiązkach i zadaniach z zakresu gspdarwania dbrami publicznymi, instytucjnalnym rzwiązaniem usprawniającym regulację sfery zarządzania dbrami publicznymi przez państw 18. W istcie, przyjęte załżenia ustrjwe przesądzają usytuwaniu samrządu w rli aktywneg bądź pasywneg realizatra ptrzeb publicznych. Wychdząc z tych dwóch zasadnicz dmiennych, uwarunkwanych histrycznie i związanych z wielkścią państw nardwych załżeń dchdzimy d knkluzji, że twrzą ne dmienne warunki dla realizacji zasady subsydiarnści i pełnienie przez nie rli dbra publiczneg. T właśnie na szczeblu lkalnym świadmść ptrzeb i wiedza mżliwściach ich zaspkjenia twrzą warunki dla efektywneg funkcjnwania samrządów i spełnienia czekiwań człnków c d kształtwania dbra jakim jest samrząd lkalny. Wielkść 13 Pr. R. Dahrendrf: Perspektywy rzwju gspdarczeg, spłeczeństw bywatelskie i wlnść plityczna, w: Danecki J., Danecka M. (red.), U pdłża glbalnych zagrżeń. Dylematy rzwju, Dm Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003 14 J Kleer: Perspektywy sektra publiczneg na świecie, w: J.Kleer (red.), Stan i perspektywy sektra publiczneg w gspdarce rynkwej. Wniski dla Plski OLYMPUS Centrum Edukacji i Rzwju Biznesu, Warszawa 2004 15 pr. J.Stiglitz: p.cit., s.176-177 16 J.Kleer: Samrząd lkalny jak dbr publiczne.przypadek Plski, w: Samrząd lkalny d terii d badań empirycznych J.Kleer (red.)cedewu, Warszawa 2009, s.25, 17 ibidem, s.26 18 pr. E. Zeman-Miszewska: Samdzielnść eknmiczna samrządów lkalnych - załżenia mdelwe AE Katwice, 1996, s.43 i dalsze. Samrząd jest tam przeze mnie rzpatrywany w kntekście kncepcji lkalistycznych i centralistycznych, przy załżeniu demkratyczneg ustrju państwa 4
wspólnty przesądza także relacjach i interakcjach, które twrzą isttną składwą wspólneg dbra. Mżliwść stawania się samrządów dbrem publicznym jest jednak zależna d ich stabilnści finanswej, psiadania własneg majątku i własnej administracji. W drugim przypadku samrząd, a właściwie jeg rgany przedstawicielskie stają się przede wszystkim instytucjami pśredniczącymi między państwem i bywatelem. Są dystrybutrami na szczebel lkalny zapadających na szczeblu państwa decyzji. Analiza przesłanek realizacji przez samrządy funkcji dbra publiczneg wyjść musi d jednznaczneg zdefiniwania wzajemnych relacji między państwem i samrządem lkalnym w kntekście pdziału uprawnień i kmpetencji rganów administracji centralnej i samrządów lkalnych. Urzeczywistnienie swbdy kształtwania własnej pmyślnści przez wspólnty/samrządy lkalne z natury wymaga graniczenia rli państwa we wszystkich sprawach, w których samrządy wypsażne w uprawnienia decyzyjne i wyknawcze (zgdne z zasadą subsydiarnści) są w stanie pradzić sbie same, nie przysparzając negatywnych efektów zewnętrznych pzstałym uczestnikm życia spłeczneg i gspdarczeg. Zagrżeniem dla realizacji deklarwanych załżeń ustrjwych są częst skłnnści etatystyczne administracji państwwej 19, których kmpetencje pszerzają się ksztem jednstek i wspólnt. Szerki zakres ingerencji władz w życie gspdarcze i spłeczne prwadzi d niwelacji autnmii jednstek i grup spłecznych na rzecz państwa i jeg urzędników. Sprzyja temu uznaniwa redystrybucja dchdów zwiększająca pdatnść samrządów na rzmaite naciski władzy centralnej. Niebezpieczeństw uzależnienia samrządów d biurkracji centralnej wynikać mże zarówn z załżeń idelgicznych rządząceg ugrupwania, jak i z ich słabści, a także uplitycznienia. Pnieważ zagrżenia etatystyczne wynikają najczęściej z niespójnści istniejących przepisów prawnych i pragmatyki pstępwania administracyjneg, knieczne jest ciągłe mnitrwanie wprwadzanych zmian regulacji prawnych. Z demkratycznej zasady pmcniczści państwa wbec wspólnt lkalnych raz wbec jednstek wynika wnisek, że wszelkie frmy graniczania wlnści znaczają zawłaszczanie przez państw nienależnych mu praw. 20. Usankcjnwana prawnie aktami najwyższeg rzędu zasada pmcniczści państwa legitymizuje decentralizację struktur administracji publicznej we wszystkich krajach Unii Eurpejskiej. Z zasady tej wywiedzin pierwszeństw samrządu lkalneg względem administracji państwwej szczebla centralneg i reginalneg (wjewódzkieg) w wyknywaniu zadań publicznych. Isttną rlą państwa wedle deklaracji frmalnych staję się zatem ustanwienie ładu gspdarczeg (także w ramach dknujących się prcesów glbalizacji) i zapewnienie bezpieczeństw publiczneg umżliwiająceg samrządm nie tylk gspdarwanie dbrami publicznymi, ale i stawanie się ważnym dbrem publicznym. Oceny stanu faktyczneg przestrzegania zasady pmcniczści, czy też pierwszeństwa samrządu względem administracji państwwej wymagają systematyczneg bserwacji zmian uprawnień samrządu w stsunku d instytucji państwa, przenikania się bu instytucji i rzstrzygnięć c d władztwa pdatkweg. Biurkracja centralna ma bwiem w sprzyjających ku temu warunkach skłnnść d zawłaszczania uprawnień innych pdmitów. Dla samrządów lkalnych bardz niebezpieczne, w dłuższym hryzncie czaswym, jest zacieranie się pdziału zadań i dpwiedzialnści pmiędzy administracją rządwą i samrządwą. 4. SAMORZĄDY JAKO DOBRO PUBLICZNE W OBLICZU PRZEMIAN USTROJOWYCH Dbry samrząd ma cechy czysteg dbra publiczneg, a także w pewnym zakresie dbra klubweg. Warunkiem knstytuującym jeg rlę są relacje z państwem wynikające z ustanwineg ładu spłeczn - gspdarczeg. Wyznacza n kmpetencje samrządów i mżliwści wypełniania funkcji takieg dbra. Dbry samrząd twrzy wiele zróżnicwanych cech charakterze ilściwym i jakściwym., których jakść w znacznej mierze jest ceniana subiektywnie przez człnków wspólnty lkalnej i jeg interesariuszy spza wyznacznej administracyjnie wspólnty. Odnsząc t d warunków plskich należy zauważyć, że przerwanie ciągłści tradycji samrządwych, które przez pnad 40 lat funkcjnwały jedynie jak rgan administracyjny w scentralizwanej hierarchii państwwej wymagał nwelizacji Knstytucji 21, która umżliwiła przyjęcie przez Sejm ustaw systemie zarządzania lkalneg 22. Umżliwił t reaktywwanie 8 marca 1990 rku samrządu terytrialneg 23. Celem refrmy administracyjnej był utwrzenie takieg samrządu, który byłby rzeczywistym gspdarzem swjeg terenu 24. Decentralizacja władzy wyknawczej miała stwrzyć warunki rzszerzenia wyknywania usług publicznych samdzielnie i na własną dpwiedzialnść na pzimie lkalnym. Miał t umżliwić skuteczniejsze wykrzystywanie śrdków publicznych. Wprwadzne zmiany prawn-ustrjwe skutkwały updmitwieniem samrządów lkalnych. Stały się ne krpracjami (wspólnta) i zarazem rganami władzy i administracji publicznej. 19 Etatyzm wedle klasycznych już ujęć A. Krzyżanwskieg... jest antytezą deklarwanej plityki liberalnej, ile chdzi dbór śrdków siągnięcia statecznych celów pr. A. Krzyżanwski: Etatyzm w Plsce, Ośrdek Myśli Plitycznej w Plsce, Kraków 2005, s.2. 20 Zasada pmcniczści państwa zstała zapisana w preambule Knstytucji RP z 1997rku, Dz.U. 1997, nr 78. 21 Ustawa z dnia 29.12.1989 r. zmianie Knstytucji PRL; Ustawa z dnia 8.03.1990 r. zmianie Knstytucji Plskiej 22 Ustawa z dnia 8.03.1990 r. Samrządzie Terytrialnym; Ustawa z dnia 17.05.1990 r. pdziale zadań i kmpetencji 23 Ustawa samrządzie terytrialnym, Dz. U. nr 16, pz. 95 tekst jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, pz. 1591 z późniejszymi.zmianami 24 Pr. J. Regulski: 25 lat temu w: Samrząd Terytrialny 12/2006, s.11 5
Ta dwistść ról narzuca perspektywę badawczą wszelkich diagnz samrządów lkalnych. Dtyczy t także diagnzy samrządu jak dbra publiczneg. Wśród grup cech twrzących dbry samrząd mżna wymienić takie, które : dtyczą samrządów jak wspólnty i wiążą się z pczuciem uczestnictwa jej człnków w realizacji dbra wspólneg, wiążą się ze sprawnścią i efektywnścią funkcjnwania samrządu jak instytucji publicznej, a więc z jakścią efektów działania rganów władzy i administracji i wszystkich ich agend. Wracając d zasygnalizwaneg wcześniej niejednznaczneg charakteru lkalnych dóbr publicznych c d których istnieją zarówn przesłanki d sklasyfikwania ich jak czystych dóbr publicznych lub jak dóbr klubwych. Wśród przesłanek przemawiających za uznanie ich dbrami czystymi mżna wymienić: frmalne ujednlicenie standardów i zakresu świadczenia przez wszystkie samrządy większści dóbr publicznych, bjęcie wszystkich wspólnt lkalnych wyspecyfikwanymi świadczeniami publicznymi, t, że świadczenia publiczne w większści przypadków bejmują zarówn człnków wspólnty lkalnej jak i pdmity spza wspólnty krzystające kazjnalnie ze świadczeń samrządu, wykluczenie ich z udziału w dbrach lkalnych raz efektach pdwyższenia sprawnści samrządów jest praktycznie niemżliwe, t, że wspólnta lkalna nie stanwi dbrwlneg klubu pwstałeg w wyniku zgłszenia d nieg akcesu. Jest pwstałą z mcy prawa krpracją sób złączną miejscem zamieszkania, przynależnść wszystkich bywateli/knsumentów dóbr publicznych d administracyjnie wydzielnych wspólnt/samrządów. Za zaliczeniem samrządów d dóbr klubwych przemawiają przede wszystkim pwstałe frmalne i niefrmalne relacje i sprzężenia pmiędzy pdmitami wspólnty, utrwalne w wyniku pwtarzalnych prcesów i artykułwanych wspólnych wartści i celów. Innymi słwy mżna przyjąć, że samrząd jest specyficznym dbrem lkalnym mającym przede wszystkim cechy publiczneg dbra czysteg. Cechy dbra klubweg dtyczą głównie jeg miękkich składwych związanych z lkalnym kapitałem spłecznym. W przedstawinej pniżej tabeli zawart spstrzeżenia i wniski dtyczące prcesów stawania się przez samrząd plski dbrem publicznym. W pracwaniu jak bazę cen przyjęt badania ilściwe i jakściwe prwadzne w latach 1995-2012 w niec innych kntekstach badawczych 25. Ewlucja rli samrządów lkalnych jak dbra publiczneg w latach 1995-2012 Tab.2 cechy cena -stan wyjściwy +/-/0* -zmiany pgrszenie <-- pprawa --> brak zmian <--> przejawy, SAMORZĄD JAKO WSPOLNOTA pzytywny wizerunek miasta/gminy W** + --> A** + --> zadwlenie z miejsca zamieszkania, duma z dknujących się pzytywnych zmian pczucie wzajemneg zaufania człnków wspólnty, W** - --> graniczne, związane z dświadczeniami, pwli zmieniające się, wyższe w 25 W pracwaniu wykrzystan wniski wynikające z bezpśrednich badań własnych i prwadznych przeze mnie zespłów badawczych w Zakładzie Badań Rynków Lkalnych i Reginalnych, Katedrze Eknmii i Plityki Transfrmacji raz Samdzielnym Zakładzie Gspdarki i Administracji Akademii Eknmicznej a następnie w Uniwersytecie Eknmicznym w Katwicach. 6
A** 0--> dużych miastach świadmść ptrzeby i skutecznści wspólneg działania W** 0--> A** - --> szybk rsnąca, przejawiająca się między innymi pwstawaniem frmalnych i niefrmalnych inicjatyw lkalnych zdlnść d współpracy i partnerstwa W** 0 --> A** ---> wzrastająca w wyniku pzytywnych dświadczeń, pwstające mżliwści w ramach partnerstwa P.P. współdziałania pdmitów i ich efektów (pstrzeganych i rzeczywistych), W** 0--> A** 0--> wzrastająca dynamika wspólnych przedsięwzięć lkalnych (sfrmalizwanych i niesfrmalizwanych), pzytywna cena efektów pwiązań kmunikacyjnych i sieci pwiązań między pdmitami raz tendencjami ich przebrażeń SPRAWNOŚĆ I EFEKTYWNOŚĆ INSTYTUCJI PRZEDSTAWICIELSKICH I WYKONAWCZYCH wiedza, świadmść i zdlnść artykulacji lkalnych interesów eknmicznych, spłecznych a także dmiennści kulturwych, umiejętnść zaakceptwania i wykrzystywania demkratycznych zasad sprawwania władzy. sprawnść władz publicznych w realizacji własnych zadań w ramach frmalnych kmpetencji, W** 0<--> W** 0<--> W** -<-- W** 0--> A** + pczucie braku pełnych infrmacji ważnych pdmitach i przedsięwzięciach lkalnych wiedza intuicyjna, rzadk parta na rzetelnych infrmacjach bezpśrednich przeknanie uplitycznieniu i prywacie przedstawicieli władzy pprawiająca się cena jasnści i przyspieszenia prcedur administracyjnych czasu realizacji przedsięwzięć isttnych z punktu widzenia wspólnty W** -<--> pwlnść inwestycyjnych, inwestycji drgwych) prcesów uciążliwść (zwłaszcza pzyskanie kapitału (rzeczweg, finansweg, intelektualneg) W** 0--> wzrst pzytywnych cen dtyczy przede wszystkim pzyskiwania śrdków z funduszy unijnych sytuacji na rynku pracy i umiejętnść łagdzenia skutków bezrbcia W** -<-- A** 0--> wiąże się z wyskścią bezrbcia i granicznymi instrumentami pzstającymi w 7
budwa zaufania publiczneg i świadmści spłecznej związanej z działalnścią rganów samrządwych legitymizacji rganów władzy i rganów wyknawczych, jej zdlnść bycia przyczyną wyrażająca się pprzez rządzenie, czyli ustalanie reguł i frmułwanie celów, którym reguły mają służyć 26 a także zdlnść d ich wprwadzania i egzekwwania, W** 0<--> W** 0--> dyspzycji władz lkalnych nie d kńca skuteczna wzrasta dstępnść infrmacji funkcjnwaniu i pdejmwanych przez samrządy przedsięwzięciach, równcześnie jednak pjawiają się dniesienia krupcji i nieudlnści urzędników rsnące kwalifikacje frmalne i niefrmalne, wzrst zaufania d rganów bezpśredni wybieralnych (burmistrz, wójt) dzielenie się wiedzą i dświadczeniami W** 0<--> biernść ptencjalnych dbirców przy rsnących czekiwaniach c d aktywnści infrmacyjnej ze strny władz lkalnych *+ cena pzytywna, - cena negatywna, 0 neutralna ** W wspólnta (mieszkańcy), A przedstawiciele władzy i administracji samrządwej Źródł: E.Zeman-Miszewska: Plski samrząd lkalny jak dbr publiczne, Przegląd Zachdnipmrski. Rzprawy i Studia, Uniwersytet Szczeciński/ 2013, w druku Przytczne cechy są dbrane dść arbitralnie i zapewne mgą być inaczej sknfigurwane, ich zestaw mże też być pszerzny i pgłębiny. Jednak na ich pdstawie mżna pdjąć próbę bardz strżnej ceny ewlucji rli samrządu terytrialneg jak dbra wspólneg. Wśród dknanych cen mżna zauważyć różnicę w pstrzeganiu jakści samrządu jak dbra publiczneg przez jej mieszkańców i przedstawicieli rganów lkalnych. Jest t symptm przesadnie dbreg sampczucia władz lkalnych. Generalnie jednak w wielu przypadkach bserwuje się zbieżne pzytywne ceny zmian w stawaniu się przez samrząd dbrem lkalnym. Interesujące jest t, że dzieje się t przede wszystkim w sferze instytucji niefrmalnych związanych ze zdlnścią d przumiewania się i współpracy w węższym zakresie w sferze związanej z jakścią pracy rganów samrządwych. Zróżnicwanie cen samrządów jak dbra publiczneg w różnych miastach i gminach jest w znacznej mierze związane z pczuciem bliskści bądź ddalenia rganów przedstawicielskich d człnków spłecznści lkalnej. Wynika stąd wskazówka, że przyszłe badania pwinny być prwadzne w przekrjach uwzględniających wielkści wspólnt (liczbę ludnści miast i gmin). 5. ZAKOŃCZENIE U pdstaw dknywanych w Plsce d pnad dwudziestu lat zmian ustrjwych leży dść pwszechnie akceptwane załżenie dtyczące updmitwienia jednstek i grup spłecznych. Zgdnie z nim przemiany ustrjwe frmalnie nadały samrządwi lkalnemu (gminnemu) status pdmitu : samdzielneg i samrządneg, psiadająceg dpwiednie kmpetencje decyzyjne i wyknawcze, wypsażneg w materialne śrdki i niezależnść finanswą, mająceg praw i bwiązek realizwania interesów wspólnty. Pdmitami, których decyzje i działania kształtują dbrstan wspólnt są rgany przedstawicielskie i wyknawcze samrządów lkalnych. Rla rganów samrządu terytrialneg w gspdarwaniu lkalnymi dbrami publicznymi wynika z przypisanej im ustaww dpwiedzialnści wbec całej spłecznści lkalnej za pdejmwane w jej imieniu decyzje i działania, zgdnie z frmalnymi kmpetencjami. Zgdnie z załżeniami budwaneg ustrju t nie państw lecz samrządy lkalne są rzeczywistym gspdarzem na bszarze sweg działania c pwinn znaczać graniczenie zadań zlecanych przez państw samrządm d niezbędneg minimum. 26 Pr. J.Staniszkis: O władzy i bezsilnści Wydawnictw Literackie Kraków, 2006. s. 17-18 8
Obserwwane próby przejmwania kmpetencji instytucji działających dtychczas w strukturach samrządwych raz uznaniwść decyzji 27 rganów centralnych dtyczących samrządów nie sprzyjają stawaniu się przez nie dbrem publicznym. Pdważają ne nie tylk mżliwści realizacji zamierzeń lkalnych, ale i zaufanie d władz lkalnych. Isttnym prblemem są zwłaszcza próby graniczenia samdzielnści finanswej samrządów zachdzące w systemie finansów publicznych. Obserwuje się przejawy rządzenia pprzez sakiewkę charakterystyczne dla etatystycznych systemów zarządzania państwem. Symptmatyczne jest zwłaszcza przekazywanie samrządm pieniędzy znacznych przeznacznych na knkretne cele z zakresu administracji rządwej 28 Wspierają je uznaniwe zasady przyznawania raz terminy wypłat subwencji na zadania zlecane przez administrację rządwą. W isttny spsób kształtują ne płynnść finanswą samrządów c częst zakłóca wyknywanie zamierznych przez nie zadań. Wskazana niepewnść i ryzyk działania samrządów lkalnych nie zmienia jednak faktu, że w tym samym tczeniu realizuje się w różnym stpniu czekiwania człnków wspólnty. W znacznej mierze zależy t d aktywnści władz lkalnych w twrzeniu warunków d bycia wspólntą i lkalneg patrityzmu. Prcesm tym sprzyjają wspólne wartści śrdwisk lkalnych umiejętnie wykrzystywane przez charyzmatyczneg przywódcę. Wśród nasuwających się refleksji związanych z ewlucją samrządu jak dbra publiczneg należy wspmnieć warunkach pwdzenia samrządów, które zależą d : zdlnści implementacji nwczesnych kncepcji zarządzania w lkalnych urzędach administracji, świadmści, że niewielka mbilnść przestrzenna człnków wspólnty sprzyja wprawdzie stałści relacji między nimi i lkalnymi urzędami administracji publicznej, ale i przyczynia się d wyskich czekiwań wbec nich w związku z mżliwścią prównania zmian jakści prcedur i sprawnści w prównaniu d kresu wyjściweg, świadmści wzrstu czekiwań wynikająca z uczestnictwa człnków wspólnt w prcesach glbalizacyjnych i związanej z tym łatwści dknywania prównań z krajami, w których dbr publiczne jakim jest samrząd dstarcza większej użytecznści niż w Plsce, wiedzy i umiejętnści jej wykrzystania c d skłnnści człnków wspólnt lkalnych d rzwijania relacji w pwiązaniu z dtychczaswymi dświadczeniami dtyczącymi współpracy/interakcji z urzędami lkalnymi, kwalifikacji pracwników urzędów i radnych raz uwarunkwań plitycznych wpływających na wykrzystania narzędzi budwania relacji we wspólntach i stawania się dbrem publicznym, umiejętnści wyciągania właściwych wnisków z krytycznej ceny mieszkańców, a nie - zadawalanie się frmalnymi wskaźnikami cen jakści pracy urzędu. Szczególnie isttna rla przypada tu rzwijaniu systemu przepływu infrmacji pmiędzy człnkami wspólnty i pmiędzy nimi a rganami przedstawicielskimi. Infrmacje te pwinny dtyczyć zarówn isttnych z punktu widzenia wspólnty spraw bieżących, ale i wizji przyszłści atrakcyjnej i realistycznej z punktu widzenia wspólnty. Bibligrafia: 1. J.M Buchanan: The public finances, Richard D. IrwinINC,1970 2. J. Beksiak Państw w plskiej gspdarce lat dziewięćdziesiątych XX wieku, PWN Warszawa 2001, 3. R. Dahrendrf: Perspektywy rzwju gspdarczeg, spłeczeństw bywatelskie i wlnść plityczna, w: Danecki J., Danecka M. (red.) :U pdłża glbalnych zagrżeń. Dylematy rzwju, Dm Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, 4. F.A. vn Hayek: Knstytucja wlnści, PWN Warszawa 2006 5. J. Kleer: Glbalizacja a państw nardwe i usługi publiczne, Plska Akademia Nauk, Kmitet Prgnz "Plska 2000 Plus", Warszawa 2006, 27 Wśród nich mżna wymienić zmiany decyzji dtyczących isttnych z punktu widzenia interesów śrdwiska lkalneg centralnych przedsięwzięć inwestycyjnych (np. p 2010 pd naciskiem samrządów miast zmienian kilkakrtnie decyzje dtyczące realizacji bwdnic i autstrad ). 28 pr. E. Zeman Miszewska : Przejawy i przesłanki etatyzmu w : Rla mechanizmu rynkweg w prcesie transfrmacji gspdarczej : M.Miszewski (red.)akademia Eknmiczna w Katwicach, Katwice 2008, s 101 i dalsze. 9
6. J. Kleer: Glbalne dbra publiczne a państw nardwe Szkła Główna Handlwa, Klegium Gspdarki Światwej, Instytut Gspdarki Światwej, Warszawa 2005, 7. J Kleer: Perspektywy sektra publiczneg na świecie, w: J.Kleer (red.), Stan i perspektywy sektra publiczneg w gspdarce rynkwej. Wniski dla Plski OLYMPUS Centrum Edukacji i Rzwju Biznesu, Warszawa 2004 8. J. Kleer: Samrząd lkalny jak dbr publiczne. Przypadek Plski, w: Samrząd lkalny d terii d badań empirycznych J.Kleer (red.)cedewu, Warszawa 2009, s.25, 9. A. Krzyżanwski: Etatyzm w Plsce, Ośrdek Myśli Plitycznej w Plsce, Kraków 2005, 10. Refrma prcesu stanwienia prawa, P. Rymaszewski (red.)bre Bank-CASE, Warszawa 72/2004, 11. Pr. J. Regulski: 25 lat temu w: Samrząd Terytrialny 12/2006, 12. A. Smith Badania nad naturą i przyczynami bgactwa nardów, PWN Warszawa 1954, t.2, 13. J. Staniszkis: O władzy i bezsilnści Wydawnictw Literackie Kraków, 2006, 14. J. Stiglitz Eknmia sektra publiczneg, PWN Warszawa 2004, 15. E. Zeman-Miszewska Samdzielnść eknmiczna samrządów lkalnych - załżenia mdelwe AE Katwice, 1996, 16. Zeman Miszewska : Przejawy i przesłanki etatyzmu w : Rla mechanizmu rynkweg w prcesie transfrmacji gspdarczej, M.Miszewski (red.)akademia Eknmiczna w Katwicach, Katwice 2008, 17. E.Zeman-Miszewska: Plski samrząd lkalny jak dbr publiczne, Przegląd Zachdnipmrski. Rzprawy i Studia, Uniwersytet Szczeciński/ 2013, w druku 10