Opinia prawna dotycz ca Rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu Streszczenie Pod obrady Komitetu Sta ego Rady Ministrów przekazany zosta projekt ustawy o systemie handlu. Projekt ten, datowany na 22 lipca 2010 r., opublikowany zosta na stronach internetowych Ministerstwa rodowiska. Przedmiotowy projekt w artykule 48 ust. 1 wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 dyrektywy EU ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego si realizacji instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. Przeprowadzona analiza prawna wskazuje, i konsekwencj uchwalenia ustawy o systemie handlu w brzmieniu okre lonym w rz dowym projekcie tej ustawy (projekt z 22 lipca 2010 r.) w zakresie jego rozdzia u 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji b dzie: 1) pozbawienie skutku postanowienia art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 3) ograniczenie faktycznego skutku zmienionej tej dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 48 projektu ustawy jest niezgodny z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h oraz art. 10c zmienionej dyrektywy ETS i w tym zakresie, w przypadku uchwalenia stanowi b dzie wadliw transpozycj tej dyrektywy. W zwi zku z powy szym ClientEarth rekomenduje wykre lenie w ca o ci rozdzia u 7 (art. 48) z projektu ustawy o systemie handlu.
Spis tre ci Wprowadzenie 4 Pod obrady Komitetu Sta ego Rady Ministrów przekazany zosta projekt ustawy o systemie handlu (projekt z dnia 22 lipca 2010 r., dalej okre lany projekt ustawy ). Przedmiotowy projekt w artykule 48 ust. 1 wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 dyrektywy EU ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego si realizacji instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. 4 Przedmiot opinii 4 Przedmiotem opinii jest ocena zgodno ci z prawem Unii Europejskiej zapisów rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu zatytu owanego Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji. 4 Opinia prawna 4 Wnioski i rekomendacje 9 Konsekwencj uchwalenia ustawy o systemie handlu w brzmieniu okre lonym w rz dowym projekcie tej ustawy (projekt z 22 lipca 2010 r.) w zakresie jego rozdzia u 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji b dzie: 9 1) pozbawienie skutku postanowie art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 9 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 9 3) ograniczenie faktycznego skutku zmienionej tej dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. 9 Art. 48 projektu ustawy jest niezgodny z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h oraz art. 10c zmienionej dyrektywy ETS i w tym zakresie, w przypadku uchwalenia, stanowi b dzie wadliw transpozycj tej dyrektywy. 9 W zwi zku z powy szym ClientEarth rekomenduje wykre lenie w ca o ci rozdzia u 7 (art. 48) z projektu ustawy o systemie handlu. 9 ClientEarth jest prawnicz organizacj non-profit z biurami w Londynie, Brukseli, Pary u i Warszawie. Jeste my prawnikami zaanga owanymi w rozwi zywanie problemów ochrony rodowiska poprzez czenie prawa z nauk i polityk publiczn. 10 2
3
Wprowadzenie Pod obrady Komitetu Sta ego Rady Ministrów przekazany zosta projekt ustawy o systemie handlu (projekt z dnia 22 lipca 2010 r. 1, dalej okre lany projekt ustawy ). Przedmiotowy projekt w artykule 48 ust. 1 wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 dyrektywy EU ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego si realizacji instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. Przedmiot opinii Przedmiotem opinii jest ocena zgodno ci z prawem Unii Europejskiej zapisów rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu zatytu owanego Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji. Opinia prawna 2.1. Projekt ustawy stanowi: Rozdzia 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji Art. 48. 1. Zezwolenie mo e by wydane na wniosek podmiotu podejmuj cego realizacj instalacji spalania, która b dzie wytwarza a energi elektryczn przeznaczon do sprzeda y osobom trzecim, i w której nie b d prowadzone inne rodzaje dzia alno ci, wymienione w za czniku do ustawy, ni spalanie paliw. 2. Podj cie realizacji instalacji ma miejsce w dniu faktycznego rozpocz cia procesu inwestycyjnego dotycz cego tej instalacji. Za dzie faktycznego rozpocz cia procesu inwestycyjnego uznaje si dzie, jaki nast pi przed dniem 31 grudnia 2008 r., w którym rozpocz to budow poprzez podj cie prac przygotowawczych na terenie budowy. 3. Do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje si odpowiednio przepisy rozdzia u 6. 4. Wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinien tak e zawiera : 1) miejsce realizacji nowej instalacji, 1 Opublikowany na stronach internetowych Ministerstwa rodowiska pod adresem: http://www.mos.gov.pl/g2/big/2010_08/d9242c61e258cef571aed3da9c80d56f.pdf 4
6 Preambu a dyrektywy 2009/29/WE, pkt 19. 5 ClientEarth Opinia prawna dotycz ca projektu ustawy o systemie handlu 2) opis, harmonogram i planowany termin zako czenia procesu inwestycyjnego, 3) informacj o tytule prawnym do sk adników maj tkowych lub niemaj tkowych wchodz cych w sk ad inwestycji w instalacj spalania. 5. Do wniosku o wydanie zezwolenia nale y do czy potwierdzenie z o enia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub py ów do powietrza, je eli podmiot, o którym mowa w ust. 1, nie posiada tych pozwole w stosunku do instalacji, której dotyczy wniosek. 6. W zezwoleniu dla instalacji, której dotyczy wniosek, w szczególno ci nie przyznaje si uprawnie do emisji. 7. Prowadz cy instalacj w terminie 14 dni od rozpocz cia eksploatacji instalacji, której dotyczy wniosek, wyst puje do w a ciwego organu o zmian zezwolenia w zakresie spraw, o których uprzednio nie rozstrzygni to. 8. Obowi zek rozliczenia wielko ci emisji powstaje z dniem wydania decyzji o zmianie zezwolenia, o której mowa w ust. 7. 2.2. Projekt ustawy w zakresie rozdzia u 7 dokonuje wdro enia dyrektywy 2003/87/WE 2, dyrektywy 2004/101/WE 3 oraz, przede wszystkim, dyrektywy 2009/29/WE 4. Jak stwierdza si w Uzasadnieniu projektu ustawy regulacja zawarta w Rozdziale 7 ma na celu implementacj art. 10 c dyrektywy 2009/29/WE, który ma umo liwi bezp atny przydzia uprawnie instalacjom wytwarzaj cym energi elektryczn. 5 Zasadnicze znaczenie ma wi c ocena zgodno ci art. 48 projektu ustawy z punktu widzenia poprawno ci transpozycji przepisów dyrektywy 2009/29/WE, które okre laj ogóln regu sprzeda y uprawnie na aukcji oraz zakresu dopuszczalnych wyj tków od tej regu y, tj. w szczególno ci art. 10 a oraz art. 10 c dyrektywy ETS w brzmieniu zmienionym przez dyrektyw 2009/29/WE (dalej okre lanej zmieniona dyrektywa ETS ). 2.3. Wyra nym i nie budz cym w tpliwo ci celem dyrektywy ETS jest, jak stanowi jej art. 1, wspieranie zmniejszania emisji gazów. G ównym instrumentem s u cym osi gni ciu tego celu w odniesieniu do sektora energetycznego jest regu a alokacji uprawnie w drodze sprzeda y ich na aukcji pocz wszy od roku 2013. 6 Zgodnie z art. 10 ust. 1 zmienionej dyrektywy ETS, pocz wszy od roku 2013, Pa stwa Cz onkowskie sprzedaj na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie s przydzielone jako bezp atne, zgodnie z art. 10a i 10c. Zgodnie z art. 10c ust. 1 zmienionej dyrektywy ETS, w drodze odst pstwa od art. 10a ust. 2 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 pa dziernika 2003 r. ustanawiaj ca system handlu przydzia ami emisji gazów we Wspólnocie oraz zmieniaj ca dyrektyw Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631), dalej dyrektywa ETS ; 3 Dyrektywa 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 pa dziernika 2004 r. zmieniaj ca dyrektyw 2003/87/WE ustanawiaj c system handlu przydzia ami emisji gazów we Wspólnocie, z uwzgl dnieniem mechanizmów projektowych Protoko u z Kioto (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 18); 4 Dyrektywy 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniaj cej dyrektyw 2003/87/WE w celu uprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63). 5 Uzasadnienie do projektu ustawy, str. 28.
1-5, pa stwa cz onkowskie mog przej ciowo przydzieli bezp atnie uprawnienia instalacjom wytwarzaj cym energi elektryczn, które funkcjonowa y przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzaj cym energi elektryczn, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszcz to do tego dnia, po spe nieniu okre lonych warunków. Nie ulega wi c w tpliwo ci, e sprzeda uprawnie w drodze aukcji jest zasad, za mo liwo bezp atnego przydzia u uprawnie wyj tkiem od tej ogólnej zasady. Trzeba w tym kontek cie zauwa y, e zgodnie z zasadami wyk adni prawa niedopuszczalna jest rozszerzaj ca interpretacja wyj tków, która utrudnia aby osi gni cie skutku normy prawa Unii Europejskiej. 7 2.4. Jednym z postanowie zmienionej dyrektywy ETS, ograniczaj cych mo liwo skorzystania przez pa stwo cz onkowskie z wyj tku od zasady aukcji, jest wymaganie zawarte w art. 10a ust. 7 tej dyrektywy. Zgodnie z art. 10a ust. 7 zmienionej dyrektywy ETS Nie przydziela si adnych bezp atnych uprawnie w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elektrycznej przez nowe instalacje. Wyra nym celem tego postanowienia jest zaw enie zakresu mo liwo ci skorzystania z wyj tku od zasady aukcji w odniesieniu do jakichkolwiek nowych instalacji. Nale y zauwa y, e mo liwo zastosowania wyj tku okre lonego w art. 10c zmienionej dyrektywy ETS nie jest rozci gni ta na wskazany wy ej art. 10a ust. 7, ale obejmuje tylko art. 10a ust. 1-5. 8 2.5. Dla okre lenia dopuszczalnego zakresu wyj tku od zasady aukcji kluczowa jest zawarta w zmienionej dyrektywie ETS definicja poj cia nowa instalacja. Zgodnie z art. 3h zmienionej dyrektywy ETS nowa instalacja oznacza: - ka d instalacj prowadz c jedno lub wi cej dzia a wskazanych w za czniku I, która uzyska a zezwolenie na emisj gazów po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r., - ka d instalacj prowadz c po raz pierwszy dzia anie w czone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, lub - ka d instalacj prowadz c jedno lub wi cej dzia a wskazanych w za czniku I lub dzia anie w czone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, która uleg a znacz cemu rozszerzeniu po dniu 30 czerwca 2011 r., tylko w zakresie obj tym tym rozszerzeniem. Z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3lit. h zmienionej dyrektywy ETS wynika bezpo rednio, e nowe instalacje wytwarzania energii elektrycznej, to m.in. instalacje, które po raz pierwszy otrzyma y zezwolenie na emisj gazów po dniu 30 czerwca 2011 r. Z uwagi na to, e zmieniona dyrektywa ETS zosta a przyj ta na podstawie art. 175 ust. 1 TWE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE 9 ), wyznacza ona standard minimalnej harmonizacji i nie dopuszcza odst pstw w postaci mniej rygorystycznych 7 Zob. S.Majkowska-Szulc, Stosowanie i interpretacja prawa Unii Europejskiej [w:] Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, Wolters Kluwer 2007, s. 316; 8 M. Ballesteros, Transitional free allocation of allowances to the power sector, ClientEarth, March 2010, s. 3; 9 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w brzmieniu ustalonym przez Traktat z Lizbony zmieniaj cy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiaj cy Wspólnot Europejsk, sporz dzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz.U. 2009, Nr 203, poz. 1569 oraz Dz.Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1. 6
rodków ochronnych. Z tego powodu wynikaj cy z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS zakaz udzielania bezp atnych uprawnie w stosunku do instalacji, które otrzyma y po raz pierwszy zezwolenie na emisj gazów po dniu 30 czerwca 2011 r. ma charakter bezwzgl dny i nie mo e by uchylony lub zmieniony (w szczególno ci z agodzony) w drodze jakichkolwiek rodków prawnych przyj tych w prawie krajowym. 2.6. Artyku 48 ust. 1 projektu ustawy wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 zmienionej dyrektywy ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego dopiero realizacj instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. Z art. 48 ust. 5 projektu ustawy wynika, e wnioskodawca nie musi posiada w dniu z o enia wniosku pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub py ów do powietrza. Dodatkowo art. 48 ust. 6 stanowi, i w zezwoleniu dla instalacji, której dotyczy wniosek, w szczególno ci nie przyznaje si uprawnie do emisji. 2.7. Analiza postanowie rozdzia u 7 (art. 48) projektu ustawy, w zestawieniu z odno nymi postanowieniami zmienionej dyrektywy ETS wskazuje, i art. 48 opiniowanego projektu ma w rzeczywisto ci na celu nie tyle transpozycj zmienionej dyrektywy ETS, co: 1) pozbawienie skutku postanowie art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit h tej dyrektywy (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 3) ograniczenie faktycznego skutku dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. 2.8. Wprowadzona w rozdziale 7 (art. 48) projektu ustawy mo liwo wydania zezwolenia na wniosek podmiotu, który podj dopiero realizacj inwestycji spalania s u y ma w istocie obej ciu postanowienia art. 10a ust. 7 zmienionej dyrektywy ETS, wed ug którego nie przydziela si adnych bezp atnych uprawnie w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elektrycznej przez nowe instalacje. Jak ju wspomniano w pkt 2.5 powy ej za now instalacj uznaje art. 3 lit. h dyrektywy m.in. ka d instalacj, która uzyska a zezwolenie na emisj gazów po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r. Wed ug projektu zezwolenie (emisyjne) mog oby wi c by wydane dla nieistniej cej jeszcze instalacji, tylko po to by ta realizowana dopiero instalacja nie by a obj ta poj ciem nowej instalacji. 2.9. Przewidywane w rozdziale 7 (art. 48) projektu ustawy umo liwienie uzyskiwania zezwole na wniosek podmiotów, które dopiero podejmuj realizacj inwestycji spalania i nie maj faktycznych szans na otrzymanie zezwolenia na emisj gazów po raz pierwszy przed dniem 30 czerwca 2011 r. w zwyk ym trybie, stanowi prób rozszerzenia wyj tku od regu y aukcji okre lonego w art. 10c zmienionej dyrektywy ETS. Jak ju wy ej wspomniano dyrektywa ta zosta a przyj ta na podstawie art. 175 ust. 1 TWE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE), co oznacza, e wyznacza ona standard minimalnej 7
harmonizacji i nie dopuszcza odst pstw w postaci mniej rygorystycznych rodków ochronnych. Z tego powodu wynikaj cy z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS zakaz udzielania bezp atnych uprawnie w stosunku do instalacji, które otrzyma y po raz pierwszy zezwolenie na emisj gazów po dniu 30 czerwca 2011 r. ma charakter bezwzgl dny i nie mo e by uchylony lub zmieniony (w szczególno ci z agodzony) w drodze jakichkolwiek rodków prawnych przyj tych w prawie krajowym. Art. 48 projektu ustawy stanowi wi c b dzie, w przypadku przyj cia ustawy, wadliw transpozycj zmienionej dyrektywy ETS. 2.10. Celem zmienionej dyrektywy ETS jest wspieranie zmniejszania emisji gazów. G ównym instrumentem s u cym osi gni ciu tego celu pocz wszy od roku 2013 w odniesieniu do sektora energetycznego jest regu a alokacji uprawnie w drodze sprzeda y ich na aukcji. Art. 48 projektu ustawy w istocie doprowadzi do zniweczenia, lub co najmniej ograniczenia skutku zmienionej dyrektywy ETS na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, co znacz co utrudni budow jednolitego europejskiego rynku uprawnie do emisji gazów. W tym kontek cie nale y przypomnie, i naczeln zasad w zakresie implementacji dyrektyw do prawa krajowego jest zapewnienie ich pe nej skuteczno ci, rozumianej jako praktyczna efektywno (effet utile) [Orzeczenie ETS w sprawie C-48/75, (1976) Zb.Orz.497, pkt 75]. 10 Wadliwa transpozycja lub implementacja prawa Unii Europejskiej przez Pa stwo Cz onkowskie stanowi naruszenie zasady lojalnej wspó pracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i jako takie mo e powodowa uruchomienie przeciw temu pa stwu sankcji okre lonych w art. 258 i art. 260 TFUE. 10 W.Czapli ski, [w:] A.Wróbel (red.), Traktat ustanawiaj cy Wspólnot Europejsk, Tom I, Wolters Kluwer 2008, s. 297; B.Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze 2004, s. 150; 8
Wnioski i rekomendacje Konsekwencj uchwalenia ustawy o systemie handlu w brzmieniu okre lonym w rz dowym projekcie tej ustawy (projekt z 22 lipca 2010 r.) w zakresie jego rozdzia u 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji b dzie: 1) pozbawienie skutku postanowie art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 3) ograniczenie faktycznego skutku zmienionej tej dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 48 projektu ustawy jest niezgodny z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h oraz art. 10c zmienionej dyrektywy ETS i w tym zakresie, w przypadku uchwalenia, stanowi b dzie wadliw transpozycj tej dyrektywy. W zwi zku z powy szym ClientEarth rekomenduje wykre lenie w ca o ci rozdzia u 7 (art. 48) z projektu ustawy o systemie handlu. 9
ClientEarth jest prawnicz organizacj non-profit z biurami w Londynie, Brukseli, Pary u i Warszawie. Jeste my prawnikami zaanga owanymi w rozwi zywanie problemów ochrony rodowiska poprzez czenie prawa z nauk i polityk publiczn. ClientEarth Brussels 4 ème Etage 36 Avenue de Tervueren Bruxelles 1040 Belgium London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Paris 50 Avenue de Ségur 75015, Paris France Warsaw Aleje Ujazdowskie 39/4 00-540 Warszawa Poland ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number 02863827, registered charity number 1053988, registered office 2-6 Cannon Street, London EC4M 6YH, with a registered branch in Belgium, N d entreprise 0894.251.512, and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS 0000364218 www.clientearth.org Dr Marcin Stoczkiewicz Piotr J. Turowicz Senior Lawyer Legal Advisor t +48 22 3070183 t +48 22 3070181 mstoczkiewicz@clientearth.org pturowicz@clientearth.org 10