Proces negocjacji umowy o ekstradycji pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi w świetle teorii realizmu

FEPS WORKING PAPERS 5/2008 Proces negocjacji umowy o ekstradycji pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi w świetle teorii realizmu Katarzyna Buczak Streszczenie: Ten artykuł analizuje negocjacje między Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi dotyczące nowego, komplementarnego do istniejących umów bilateralnych, traktatu o ekstradycji. Z perspektywy realistycznej, autorka konstruuje model, za pomocą którego mierzy koszty, jakie kaŝda ze stron musiała ponieść aby ratyfikować traktat i dochodzi do wniosku, Ŝe te koszty były znacząco większe dla UE niŝ dla Stanów Zjednoczonych. Jest zgodnie z załoŝeniem realistycznym, wedle którego to siła polityczna aktorów decyduje o wyniku negocjacji. Słowa kluczowe: Stany Zjednoczone, Unia Europejska, ekstradycja, teoria realizmu. Foundation for European Study www.feps.pl

Umowa o ekstradycji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki Północnej jest pierwszą tego typu umową Unii Europejskiej z państwem trzecim, która dotyczy współpracy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Współpraca nasiliła się ze względu na wydarzenia z 11 września 2001 roku. Zarówno Europa jak i Stany Zjednoczone mobilizowały siły do wspólnej walki z terroryzmem, a z czasem współpracę poszerzono ogólnie do spraw karnych. Unia Europejska występowała w negocjacjach w imieniu Państw Członkowskich, co miało być oznaką siły i jedności całej UE. Do tej pory w III filarze UE nie zawarto Ŝadnej umowy z państwem trzecim w sprawach karnych. Nie ma zatem wypracowanych struktur i standardów ułatwiających współpracę. Proces negocjacji wzbudzał kontrowersje wśród obrońców praw człowieka i w parlamentach niektórych Państw Członkowskich UE, poniewaŝ negacje były tajne i tylko dzięki organizacji pozarządowej Statewatch niektóre dokumenty i raporty ujrzały światło dzienne. Dzięki temu okazało się, Ŝe sprawy poddane negocjacjom są wątpliwe pod względem zgodności z szeroko pojmowanym prawem europejskim (w tym głównie z systemem ochrony praw człowieka). Umowa o ekstradycji dotyczy współpracy w sprawach karnych, która jest trudną dziedziną stosunków międzynarodowych ze względu na dąŝenie kaŝdego państwa do pełnej suwerenność na własnym terytorium, a nawet nad własnymi obywatelami zagranicą. Ekstradycja to jedna z najstarszych form współpracy międzynarodowej, która ciągle napotyka wiele przeszkód wynikających głównie z odmienności systemów prawnych państw. Porozumienie o ekstradycji pomiędzy UE a USA jest analizowane w świetle teorii realizmu, zgodnie z którą zarówno USA jak i UE (uznana za państwo na potrzeby artykułu) dąŝyły do zrealizowania swoich własnych interesów podczas negocjacji, jednak więcej interesów powinno przeforsować państwo, które jest silniejsze. Państwem silnym zarówno pod względem politycznym jak i gospodarczym są USA, natomiast UE to stosunkowo nowa organizacja kilkudziesięciu zróŝnicowanych państw, która próbuje zaistnieć zarówno pod względem gospodarczym jak i politycznym. Stąd teŝ, to Stany Zjednoczone powinny wynegocjować umowę bardziej dla siebie korzystną niŝ Unia Europejska. Odwrotna sytuacja umowa bardziej korzystna dla UE oznaczałaby, Ŝe teoria realizmu nie jest właściwa do analizy tych negocjacji, poniewaŝ nie wyjaśnia ich przebiegu i rezultatów. 2

I. NEGOCJACJE UMOWY Wystąpieniem, które dało sygnał do nawiązania kooperacji z USA, była deklaracja Rady Unii Europejskiej ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z 20 września 2001 r. Ustalono w niej, Ŝe naleŝy przyspieszyć proces tworzenia obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na obszarze UE oraz rozpocząć współpracę z partnerami UE, w tym głównie ze Stanami Zjednoczonymi, odnośnie współpracy w sprawach karnych związanych z terroryzmem 1. W odpowiedzi 21 września 2001 r. przedstawicielstwo USA w Brukseli wystosowało list do Prezydencji, w którym wyraŝono gotowość USA do rozpatrzenia moŝliwości zawarcia porozumienia z UE, dotyczącego współpracy sądowej w sprawach karnych 2. Nieformalne wstępne rozmowy przedstawicieli UE w Waszyngtonie z władzami USA dotyczące przyszłego porozumienia rozpoczęły się 29 września 2001 r. 16 października 2001 r. Prezydent USA G. Bush wystosował list do Komisji Europejskiej 3, w którym przedstawił ponad 40 sugestii dla Unii Europejskiej, które powinna wziąć pod uwagę chcąc pomóc USA w walce z terroryzmem. Wskazówki Prezydenta USA dotyczyły równieŝ współpracy wychodzącej poza działalność antyterrorystyczną np. działalności policji, współpracy w sprawach karnych, ochrony danych osobowych, Europolu, Eurojustu, kontroli granic, wsparcia dyplomatycznego 4. W sprawie ekstradycji Prezydent proponował min.: zmienić projekt decyzji ramowej UE dotyczącej Europejskiego Nakazu Aresztowania, aby wyeliminować dyskryminację wniosków o ekstradycję składanych do Państw Członkowskich przez USA; zezwolić na ekstradycję własnych obywateli, którzy popełnili przestępstwo związane z terroryzmem; nakłonić Państwa Członkowskie oraz Państwa ubiegające się o członkostwo w UE do zlikwidowania ochrony nad przestępstwami politycznymi w sprawach dotyczących terroryzmu 5. Następnym krokiem zbliŝającym UE i USA do negocjacji umowy o ekstradycji była polityczna akceptacja rozpoczęcia negocjacji z USA, która została ogłoszona na 1 Rada Unii Europejskiej częściowo udostępniła dokumenty dotyczące decyzji podejmowanych w początkowym okresie współpracy UE z USA, nr dokumentu: 6438/1/02 REV 1 EXT 1, CATS 5 USA4, ANNEX, 26 luty 2002 r., Request for a negotiation mandate for the Presidency on judical cooperation In criminal matters on the basis of Articles 38 and 24 TEU. 2 Analiza Statewatch nr 12, Secret EU-US agrement on criminal cooperation being negotiated. 3 List był napisany w odpowiedzi na prośbę belgijskiego premiera Verhofstada. 4 Analiza Statewatch nr 2, US letter from Bush EU, 16.10.01. Analiza zawiera pełny tekst listu Prezydenta USA. 5 Analiza Statewatch nr 2, US letter from Bush EU, 16.10.01. 3

nieformalnym spotkaniu Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w Santiago de Compostela między 14 a 15 lutego 2002 r. Ministrowie podkreślili, Ŝe negocjując umowę z USA, UE powinna zapewnić odpowiednią ochronę dla praw człowieka, ochronę danych osobowych, wskazywali takŝe na zakaz stosowania kary śmierci oraz na odpowiednie warunki przetrzymywania zatrzymanych 6. Rezultaty nieformalnych rozmów UE z USA Wstępne rozmowy UE z USA nie przyniosły zdecydowanych rozstrzygnięć, zakreśliły tylko, jakie sprawy mają być przedmiotem negocjacji umów dotyczących ekstradycji i wzajemnej pomocy prawnej. Stany Zjednoczone i Unia Europejska przedstawiły tematy, do których chciałyby się odnieść w późniejszych negocjacjach, ujawniając tym samym na czym im najbardziej zaleŝy. Strona amerykańska szczególną wagę przywiązywała do ekstradycji, choć zdeklarowała równieŝ swoją gotowość do ewentualnych przyszłych rozmów dotyczących wzajemnej pomocy prawnej. Zgodnie z dokumentem Rady UE nr 6438/2/02 7 USA i UE proponowały do negocjacji następujące kwestie związane z ekstradycją: sprawy wnoszone przez USA: 1. zawęzić liczbę wyjątków dotyczących przestępstw politycznych (Stany Zjednoczone chciały ograniczyć moŝliwości odmowy ekstradycji w razie uznania przestępstwa za przestępstwo polityczne, w szczególności dąŝyły do tego, aby terroryzm nie był uznawany za przestępstwo polityczne); 2. rozwiązać problemy związane z ekstradycją obywateli (w większości państw UE obowiązuje zakaz ekstradycji własnych obywateli, w przeciwieństwie do USA); 3. rozwaŝyć kwestię tymczasowego wydania na czas procesu i odesłania do państwa, które wydało oskarŝonego (wiąŝe się to z sytuacją, w której wniosek ekstradycyjny dotyczy osoby, która jest w trakcie postępowania procesowego lub odbywania kary w państwie, do którego się wnioskuje. W takich okolicznościach państwo wezwane moŝe zgodzić się na tymczasowe wydanie osoby państwu wnioskującemu w celu przeprowadzenia dochodzenia sądowego, a po zakończeniu postępowania w państwie wnioskującym, osoba jest odsyłana do państwa, do którego się wnioskuje. Stany Zjednoczone 6 Rada Unii Europejskiej, nr dokumentu: 6648/1/02 REV 1 LIMITE CATS 6 USA 7, 27 luty 2002 r. 7 Patrz: analiza Statewatch nr 12. 4

mogłyby w ten sposób np. poszerzyć zakres dostępu do informacji poprzez przesłuchania podejrzanych); 4. polepszyć efektywność procesu ekstradycyjnego (uproszczona ekstradycja, kanały transmisyjne, opóźnienia) (klasyczna ekstradycja na podstawie umowy odbywa się przez kanał dyplomatyczny, zaproponowane zmiany wynikają z ogólnej tendencji do upraszczania procedury ekstradycyjnej i pomijaniem drogi dyplomatycznej na rzecz bardziej bezpośrednich kontaktów. Pozwala to na przyśpieszenie ekstradycji i likwidację opóźnień); 5. ograniczyć stosowanie prawnych ograniczeń (nie wiadomo, co strona amerykańska rozumiała pod pojęciem prawne ograniczenia, moŝna wnioskować, Ŝe chodziło o uproszczenie ekstradycji i spowodowanie, aby wnioski ekstradycyjne były jak najczęściej rozpatrywane pozytywnie); 6. umoŝliwić ekstradycję opartą na penalty threshold 8 (nie uŝywać katalogu przestępstw), (USA zaznaczyły, Ŝe zaleŝy im na tym, aby nie formułować w umowie katalogu przestępstw. Brak katalogu przestępstw powoduje, Ŝe ekstradycja nie jest zawęŝona do wymienionych w umowie przestępstw i obejmuje wszystkie przestępstwa) 9 ; sprawy wnoszone przez UE: 1. likwidacja opóźnień w procedurze składania wniosków o ekstradycję (jest to wyraz ogólnej tendencji w międzynarodowym prawie karnym. Strona amerykańska równieŝ proponowała rozwiązanie tej kwestii); 2. zasada specjalności (nakłada obowiązek pociągnięcia sprawcy do odpowiedzialności tylko i wyłącznie za przestępstwa, które zostały wymienione we wniosku ekstradycyjnym; zasada daje państwu dokonującemu ekstradycji gwarancję, Ŝe osoba poddana ekstradycji nie będzie skarŝona za inne przestępstwa, zasada jest waŝna dla UE przede wszystkim ze względu na róŝnice systemów prawnych UE i USA, w tym głównie dotyczące ochrony praw człowieka. OskarŜenie osoby wydanej USA, bez stosowania zasady 8 Penalty threshold ( próg karalności, tłumaczenie własne), dotyczy zazwyczaj określenia dolnej granicy wymiaru kary pozbawienia wolności, przy jakiej ekstradycja jest dozwolona. Jej wytyczenie oznacza, Ŝe przestępstwa podlegają ekstradycji, jeŝeli są zagroŝone karą pozbawienia wolności powyŝej wytyczonej granicy w umowie, na mocy prawa państwa wnioskującego oraz państwa, do którego się wnioskuje. 9 Patrz: Draft EU-US negotiating mandate, dokument Rady UE nr 6438/2/02 REV 2 RESTREINT UE CATS 5 USA 4, 5.04.2002 r. 5

specjalności, mogłoby doprowadzić do tego, Ŝe USA mogłyby zmienić kwalifikację prawną czynu i oskarŝyć o przestępstwo zagroŝone np. karą śmierci, która jest zabroniona w całej UE); 3. reekstradycja (osoba wydana państwu wnioskującemu, po przeprowadzeniu postępowania sądowego w tym państwie i po orzeczeniu kary, zostanie wydana z powrotem państwu, do którego się wnioskuje w celu odbycia kary, kara byłaby wykonana w państwie, które wydało podejrzanego. Taki zapis eliminowałby groźbę zastosowania kary, która nie jest dozwolona w państwie wydającym. Reekstardycja zaproponowana przez UE chroniłaby osoby poddane ekstradycji z UE, którym nie zagraŝałaby juŝ kara śmierci i wszystkie prawa gwarantowane w UE byłyby wobec takiej osoby stosowane). Instrukcje Rady UE W projekcie upowaŝnienia do negocjacji przygotowanym przez Radę (dokument nr 6438/2/02 REV 2 RESTREINT UE CATS 5 USA 4, 5.04.2002 r) 10 zawarte zostały instrukcje, jakimi Prezydencja powinna się kierować podczas negocjacji umów z USA w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych (w tym ekstradycji). Były to ogólne wytyczne prowadzenia oficjalnych rozmów, które dotyczyły pozycji UE w negocjacjach, ale takŝe konkretne rozwiązania, jakie Prezydencja powinna podjąć wobec spraw zaproponowanych przez USA. Rada wskazała, Ŝe negocjacje powinny się opierać na zasadzie wzajemności i być prowadzone w duchu współpracy pomiędzy równymi i podobnie myślącymi partnerami 11. Odnośnie ochrony praw człowieka i podstawowych wolności, porozumienie miało zapewnić niezbędne gwarancje ich przestrzegania. Ponadto umowa powinna respektować zasady konstytucyjne Państw Członkowskich UE oraz dotychczasowe porozumienia dwu- lub wielostronne pomiędzy Państwami Członkowskimi a Stanami Zjednoczonymi ( i jednocześnie je uzupełniać). Zaproponowano, aby zakres przyszłej umowy był w zasadzie ogólny. Rada uznała, Ŝe porozumienie z USA nie powinno się ograniczać do konkretnych przestępstw, zakres współpracy poszerzono ogólnie do sprawach karnych. Ponadto 10 Patrz: analiza Statewatch nr 12. 11 Dokument Rady UE nr 6438/2/02 REV 2 RESTREINT UE CATS 5 USA 4, 5.04.2002 r. 6

Rada wskazała, Ŝe głównym tematem negocjacji powinny być sprawy wnoszone przez UE oraz USA na wcześniejszych nieformalnych spotkaniach. Ostatnia instrukcja dotyczyła procedur konstytucyjnych Państw Członkowskich. Postanowiono, Ŝe umowa powinna zawierać takie postanowienia, które nie tworzyłyby zobowiązań dla tych Państw Członkowskich, które zgłosiły, Ŝe przed postanowieniami umowy muszą stosować się do własnych procedur konstytucyjnych, dopóki nie przeprowadzą ich zmiany. Po ogólnym nakreśleniu ram negocjacyjnych oraz zasad, którymi Prezydencja miała się kierować, Rada ustosunkowała się do wszystkich spraw wniesionych przez USA i UE na nieformalnych spotkaniach: sprawy wnoszone przez USA: 1. zawęzić liczbę wyjątków dotyczących przestępstw politycznych; Rada zaznaczyła, Ŝe naleŝy rozwaŝyć, czy w ogóle podejmować negocjacje w tej sprawie, czy przemawiają za tym jakiekolwiek powody, w szczególności polityczne i sprawdzić moŝliwość nowego podejścia do tej kwestii (w powiązaniu z terroryzmem). Ponadto Rada zleciła sprawdzić, czy moŝna zrobić listę najpowaŝniejszych przestępstw, które nie byłyby jednocześnie przestępstwami politycznymi. 2. rozwiązać problemy związane z ekstradycją obywateli; Sprawa ta była szeroko dyskutowana w UE odnośnie Europejskiego Nakazu Aresztowania. Wiele Państw Członkowskich ma w swoich ustawach zasadniczych specjalne przepisy zakazujące ekstradycji własnych obywateli. Dlatego teŝ zaznaczono, Ŝe Prezydencja w negocjacjach z USA musi przestrzegać zapisów konstytucyjnych Państw Członkowskich. Prezydencja miała równieŝ sprawdzić, czy moŝliwe jest stosowanie tymczasowego wydania osoby na czas trwania procesu (do państwa wnioskującego), a następnie odbycie kary w państwie, do którego się wnioskuje. Jednocześnie Rada kazała zbadać moŝliwości stosowania zasady aut dedere, aut iudicare 12. Zasada ta wiąŝe się z sytuacjami, w których państwo, które odmówiło ekstradycji podejrzanego, samo zobowiązuje się taką osobę osądzić. 3. tymczasowe wydanie na czas procesu i odesłanie do państwa, które wydało oskarŝonego; Prezydencja miała za zadanie dąŝyć do zawarcia takich postanowień w tej kwestii, które nie byłyby wiąŝące (przepisy fakultatywne). 12 Zasada aut dedere, aut iudicare, czyli tzw. zasada zastępczej represji karnej. 7

4. polepszyć efektywność procesu ekstradycyjnego (uproszczona ekstradycja, kanały transmisyjne, opóźnienia); Rada zaznaczyła, Ŝe uproszczona ekstradycja powinna być przeprowadzona za zgodą osoby, której dotyczy ekstradycja. Ponadto muszą istnieć gwarancje, Ŝe procedury ekstradycyjne będą właściwe (zgodne z ustaleniami). Zlecono Prezydencji, aby określiła i wyznaczyła specjalne kanały transmisyjne (kontaktowe) pomiędzy USA a UE, które dotyczyłyby tylko określonej kategorii przestępstw. 5. ograniczyć stosowanie prawnych ograniczeń; ZaŜądano od USA więcej informacji w tej sprawie. Prezydencja miała takŝe zbadać moŝliwości rozwiązania tej kwestii w oparciu o dotychczasową praktykę. 6. umoŝliwić ekstradycję opartą na penalty threshold (próg karalności) (oraz nie uŝywać katalogu przestępstw); Prezydencja miała szukać moŝliwości bardziej efektywnej współpracy niektórych Państw Członkowskich z USA zgodnie z współczesną praktyką traktatową. sprawy wnoszone przez UE: 1. likwidacja opóźnień w procedurze składania wniosków o ekstradycję; Prezydencja miała dąŝyć do zlikwidowania przyczyn opóźnień. Wiązało się z tym uproszczenie dokumentacji, która miała być dostarczana (wymieniana pomiędzy UE a USA). Zadaniem Prezydencji było takŝe usprawnienie kanałów kontaktowych. Ułatwienia miały teŝ dotyczyć bezpośrednich kontaktów pomiędzy władzami centralnymi UE oraz USA. Rada uznała, Ŝe naleŝy sprawdzić, czy moŝna kontaktowanie się drogą dyplomatyczną zmienić na bardziej bezpośrednie. 2. zasada specjalności; Uznano, Ŝe naleŝy poinformować stronę amerykańską, Ŝe niektóre Państwa Członkowskie UE, które mają taką zasadę w dwustronnych umowach z USA, chcą ją dalej stosować, a negocjowana umowa powinna zawierać odpowiednie, wyraźne przepisy dotyczące tej kwestii. 3. reekstradycja; Podobnie odnośnie reekstradycji, uznano, Ŝe naleŝy poinformować USA o chęci niektórych Państw Członkowskich UE do utrzymania dotychczasowych umów dwustronnych z USA i zaznaczenia tego w negocjowanej umowie o ekstradycji. W 8

razie orzeczenia kary, reekstradycja pozwalałaby ją wykonać w państwie, do którego się wnioskowało. Oprócz instrukcji dotyczących spraw, które były rezultatem nieformalnych rozmów pomiędzy UE a USA, Rada określiła, jakie powinny być gwarancje i zabezpieczenia dotyczące kary śmierci, kary doŝywotniego pozbawienia wolności oraz nadzwyczajnego sądownictwa. Odnośnie kary śmierci, która jest zabroniona w Europie a dozwolona w USA, zostały zaproponowane dwie opcje: pierwsza stanowiła, Ŝe kara śmierci nie moŝe (may not) być nakładana na osoby podlegające ekstradycji, druga opcja- kara śmierci nie moŝe być nakładana, a jeśli zostanie nałoŝona, nie moŝe być wykonana. W sprawie kary doŝywotniego pozbawienia wolności Rada uznała, Ŝe naleŝy poinformować USA o tym, Ŝe niektóre Państwa Członkowskie chciałyby mieć specjalne postanowienia w tej kwestii dotyczące na przykład okresowego przeglądu kar (chodziło prawdopodobnie o moŝliwość weryfikowania kar stosowanych wobec osób poddanych ekstradycji). Odnośnie specjalnego sądownictwa postanowiono zabiegać o zapewnienie ze strony USA, Ŝe osoby poddane ekstradycji z Państw Członkowskich do USA, będą podlegały zwykłej procedurze sądowej przez zwykłymi sądami, które będą respektowały fundamentalne prawa i wolności człowieka. Negocjacje umowy i jej podpisanie Mandat pozwalający na rozpoczęcie formalnych negocjacji z USA w sprawie umowy dotyczącej współpracy sądowej w sprawach karnych (w tym terroryzmu) 13 został nadany Prezydencji 26 kwietnia 2002 r. Odnośnie ekstradycji, Rada zaznaczyła, Ŝe Unia Europejska chce podpisywać umowy o ekstradycji, pod warunkiem, Ŝe będą spełnione odpowiednie warunki: przede wszystkim przepisy umów nie będą narzucały kary śmierci oraz chronione będą obowiązujące gwarancje konstytucyjne Państw Członkowskich w odniesieniu do kary doŝywotniego więzienia 14. UpowaŜniając Prezydencję do rozpoczęcia negocjacji, Rada zastrzegła, Ŝe negocjacje mają być prowadzone przy wsparciu Komisji, a po kaŝdym spotkaniu ze stroną amerykańską Rada ma otrzymywać raport. 13 Dokument nr 7991/02, 26.04.2002 r. 14 TamŜe. 9

Negocjacje umowy rozpoczęły się latem 2002 r. i były utajnione. Wywołało to liczne protesty instytucji europejskich, które Ŝądały dostępu do bieŝących wyników negocjacji. Główną aktywność przejawiał w tym względzie Parlament Europejski oraz organizacje pozarządowe zajmujące się prawami człowieka. Organizacja pozarządowa Statewatch wielokrotnie ubiegała się o dostęp do raportów dotyczących negocjacji umowy o ekstradycji, jednak Rada odmawiała odtajnienia, powołując się na ochronę interesu Unii Europejskiej 15. TakŜe Parlament Europejski, który występował równieŝ w imieniu parlamentów narodowych Państw Członkowskich UE, domagał się informacji o przebiegu negocjacji z USA. Negocjacje umowy o ekstradycji trwały do końca lutego 2003 r., poniewaŝ 28 lutego 2003 r. na spotkaniu Rady ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, zdecydowano, Ŝe negocjacje z USA zostaną zawieszone. Głównym przyczyną był konflikt pomiędzy USA a UE, który dotyczył Europejskiego Nakazu Aresztowania. Podczas trwania negocjacji w UE 13 czerwca 2002 r. podpisano Decyzję Ramową w sprawie ENA, czyli uproszczono sposób przeprowadzania ekstradycji (przekazania) pomiędzy członkami UE. Strona amerykańska uznała, Ŝe chce, aby postanowienia ENA odnosiły się takŝe do niej. Oznaczałoby to, Ŝe USA będą traktowane jak Państwo Członkowskie UE, pomimo, Ŝe nie podlegają ani prawu UE ani prawu europejskiemu (np. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). W projekcie umowy o ekstradycji (z dnia 23 lutego 2003 r.) 16 sporne przepisy zawarte były w art. 10 (Wnioski o ekstradycję lub wydanie składane przez kilka państw), którego ustęp 2 stanowił: Wniosek o aresztowanie oraz wydanie zgodnie z Europejskim Nakazem Aresztowania otrzymany przez Państwo Członkowskie, powinien być rozpatrywany jako wniosek o ekstradycję, w celu stosowania tego Artykułu 17. UE nie chciała się zgodzić na takie zapisy, dlatego negocjacje zostały zawieszone. 28 lutego 2003 r. Rada zaznaczyła, Ŝe jeśli byłoby to moŝliwe, prace nad umową powinny się zakończyć w maju lub czerwcu 2003 r., a przed tym naleŝy w odpowiedni sposób zaangaŝować parlamenty narodowe 18. Rada zastrzegła, Ŝe 15 Draft EU-US negotiating mandate, pełny tekst dokumentu Rady UE nr 6438/2/02 REV 2 RESTREINT UE CATS 5 USA 4, 5.04.2002 r. dołączony do analizy Statewatch nr 12 Secret EU-US agrement on criminal cooperation being negotiated. 16 Dokument Rady ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych nr 6404/03 CATS 11 USA 11, 23.02.2003 r. Draft Agreements between the European Union and the United States of America on extradition and on mutual legal assistance. 17 Tłumaczenie własne. 18 Dokument Rady ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych nr 6162/03, 27-28 luty 2003 r. 10

dokumenty zostaną przekazane parlamentom, ale pod warunkiem, Ŝe konsultacje nie będą publiczne i będą się odbywać za zamkniętymi drzwiami, a raporty nie będą bezpośrednio odnosić się do szkicu umowy 19. Prośby Parlamentu Europejskiego o konsultacje nadal były ignorowane i nie przekazano mu Ŝadnych dokumentów w sprawie umowy o ekstradycji. W kwietniu 2003 r. COREPER wydała raport dotyczący procedury podpisywania oraz wdraŝania umowy o ekstradycji w Ŝycie 20. Wynikało z niego, Ŝe Senat i Kongres USA miałyby prawo do jawnej debaty na temat umowy, a tym samym do jej zbadania, natomiast ani Parlament Europejski ani parlamenty narodowe UE nie miały takiej moŝliwości. Parlament Europejski nie został nawet poproszony o konsultacje podczas trwania negocjacji, do czego ma prawo zgodnie z art. 24 TUE. Sprawa tajności projektu umowy została jeszcze bardziej nagłośniona, gdy Statewatch dotarła do szkicu umowy o ekstradycji i 9 kwietnia opublikowała go na swojej stronie internetowej 21. Wtedy teŝ, 10 kwietnia, dwa komitety przy parlamencie brytyjskim zajmujące się sprawami europejskimi, wystosowały list bezpośrednio do Prezydencji (bez udziału i wiedzy rządu brytyjskiego). List był apelem o dostarczenie kopii projektu umowy o ekstradycji (z 23 lutego 2003 r.) do parlamentu brytyjskiego oraz wszystkich pozostałych parlamentów Państw Członkowskich, po to, aby mogły one dokładnie przeanalizować umowę zgodnie ze swoimi procedurami, takŝe publicznie 22. Ostatecznie umowa została odtajniona na początku maja 2003 r. Jednak parlamenty miały bardzo mało czasu na debatę dotyczącą umowy, poniewaŝ na spotkaniu Rady ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z 5-6 czerwca 2003 r. zdecydowano, Ŝe Prezydencja jest upowaŝniona do podpisania umów (umowy o 19 Tylko nieliczne parlamenty Państw Członkowskich zgodziły się przeanalizować dokumenty dotyczące umowy o ekstradycji za zamkniętymi drzwiami. W lutym i marcu 2003 r. parlament francuski zbadał dokumentację i wydal raport na ten temat, jednak nie upublicznił w nim Ŝadnych znaczących informacji (Raport d information sur la cooperation judiciaire entre l Union Europeenne et les Etats Unis d Amerique nr 716). Parlament brytyjski równieŝ zgodził się na rozpatrywanie dotychczasowych rezultatów negocjacji bez debaty publicznej, jednak w liście przesłanym do rządu parlament zaznaczył, Ŝe taka poufna analiza, nie moŝe zastąpić zwyczajowej, publicznej debaty w parlamencie, która powinna się odbyć w niedalekiej przyszłości (list z 30 kwietnia 2003 r. od członka Izby Gmin Jimmiego Hooda do Boba Ainswortha, ówczesnego ministra spraw wewnętrznych Wielkiej Brytanii). 20 Dokument Rady ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych nr 8296/1/03 REV1 CATS 21 USA 30, 16.04.2003 r. Procedure regarding the draft Agreements on judicial cooperation with the USA.. 21 Statewatch: EU-USA agreements - the drafts on the table, http://www.statewatch.org/news/2003 Projekt umowy w sprawie ekstradycji, dokument nr 6404/03 CATS 11 USA 11 z 23.02.2003 r. 22 List do Prezydencji Greckiej z 10.04.2003 r. Statewatch: EU: Council capitulates and releases draft EU-US agrement. http://www.statewatch.org/news/2003/may, (konsultowane 20.01.2007 r.). 11

ekstradycji i umowy o wzajemnej pomocy prawnej) na spotkaniu na szczycie UE- USA zaplanowanym na 25 czerwca 2003 r. w Waszyngtonie. Umowy rzeczywiście podpisano 25 czerwca w Waszyngtonie. Jednak podpisanie umów okazało się faktem dokonanym wobec ograniczonej moŝliwości parlamentów narodowych oraz Parlamentu Europejskiego do ich zbadania oraz właściwie braku jakiejkolwiek szansy na zmianę postanowień umów 23. W ten sposób Parlament Europejski skomentował podpisanie umów: (...) W 2003 roku Rada zawarła dwa porozumienia z USA dotyczące ekstradycji i współpracy sądowej. Parlament wniósł sprzeciw wobec tych uzgodnień zwracając uwagę, Ŝe zostały one zawarte bez uprzedniej szczegółowej analizy pod kątem spełnienia przez nie wymogów demokratycznych. Deputowani PE, choć oczywiście nie byli przeciwni staraniom USA w zwalczaniu terroryzmu, przyjęli rezolucję Ŝądającą od USA przedstawiania państwom UE dowodów w sprawach indywidualnych. UmoŜliwiłoby to osądzenie obywateli UE, którzy popełnili wykroczenie na obszarze europejskim, w ich własnym kraju, bez konieczności ekstradycji do Stanów Zjednoczonych. Co więcej, według Parlamentu porozumienie to powinno jednoznacznie wykluczyć ekstradycję danej osoby do USA, gdyby wiązała się ona z ryzykiem skazania na karę śmierci. W przypadku sprzecznych Ŝądań ekstradycji, decyzje Międzynarodowego Trybunału Kryminalnego lub państw członkowskich UE powinny przewaŝać nad tymi z USA. Deputowani PE uznali, Ŝe ratyfikacja porozumień przez państwa członkowskie powinna być poprzedzona szczegółowa analizą ewentualnego wpływu legislacji USA. Parlament zaapelował takŝe o zwołanie międzyparlamentarnej komisji celem monitorowania porozumień (...) 24. II. KARA ŚMIERCI I EKSTRADYCJA WŁASNYCH OBYWATELI Zgodnie z teorią realizmu Stany Zjednoczone, jako państwo silniejsze, powinny wynegocjować umowę korzystniejszą, kosztem aktora słabszego, czyli Unii Europejskiej. Realiści twierdzą, Ŝe państwo silniejsze nie pozwoli na ingerencję w swój system prawny i na narzucanie mu ograniczeń, tym bardziej, Ŝe w grę wchodzi bezpieczeństwo 23 V. Mitsilegas, The New EU-USA Cooperation on Extradition, Mutual Legal Assistance and the Exchange of Police Data, European Foreign Affairs Review, nr 8 (2003), s. 515-536. 24 Parlament Europejski, http://www.europarl.europa.eu, Zwalczanie Terroryzmu a ochrona wolności obywatelskich, (konsultowane 13.02.2007r.). 12

wewnętrzne i zewnętrzne USA, które doświadczyło ataków terrorystycznych, a właśnie w imię obrony przed terroryzmem rozpoczęte zostały negocjacje umowy. Kara śmierci oraz ekstradycja własnych obywateli to kwestie, które były proponowane do negocjacji podczas nieformalnych rozmów pomiędzy USA i UE, a jednocześnie wzbudziły najwięcej kontrowersji min. wśród organizacji pozarządowych zajmujących się prawami człowieka. Zarówno kara śmierci, jak i zakaz ekstradycji własnych obywateli są odmiennie regulowane w systemach prawnych USA oraz UE, stąd teŝ obie te kwestie miały duŝe znaczenie dla stron umowy. Kara śmierci w USA jest dozwolona i stosowana, w UE- bezwzględnie zakazana, w USA nie istnieje zakaz ekstradycji własnych obywateli, natomiast większość Państw Członkowskich UE posiada konstytucyjny zakaz wydawania obywateli. Obu stronom zaleŝało na ochronie własnych przepisów prawnych, szczególnie w tak znaczących kwestiach, poniewaŝ wg realistów państwa zawsze dąŝą do przetrwania w nienaruszonej formie. W związku z teorią realizmu USA powinny zamieścić w umowie takie przepisy, które są zgodne z ich systemem prawnym i są dla nich korzystne, kosztem prawa UE. Osiągniecie celu przez jedną stronę wiąŝe się tu ze stratą drugiej, poniewaŝ przedmiotem negocjacji są kwestie odrębnie regulowane przez ich prawo. Utrudnienia dla Stanów Zjednoczonych w narzuceniu swoich interesów UE mogły pojawić się ze względu na odmienne systemy prawne, a przede wszystkim inne standardy ochrony praw człowieka, które są dla UE bardzo znaczące. NajwaŜniejsze dla USA było bezpieczeństwo zarówno wewnętrzne jak i zewnętrzne, a po 11 września 2001 r., przede wszystkim ochrona przed terrorystami. Ekstradycja jest jednym z moŝliwych narzędzi sprowadzenia osób podejrzanych o terroryzm znajdujących się w Europie, głównie w celu ich przesłuchania. Unia Europejska, która publicznie prezentuje swoje demokratyczne wartości i tradycję, równieŝ dąŝyła do zapewnienia sobie bezpieczeństwa. Głównym interesem UE jest bezpieczeństwo oraz ochrona swojego prawa. UE deklarowała pomoc USA w walce z terroryzmem, jednocześnie przywiązując ogromną wagę do ochrony praw człowieka. Analiza kary śmierci i ekstradycji własnych obywateli w przepisach umowy w porównaniu z prawem wewnętrznym USA i UE pokazuje, która strona wynegocjowała przepisy zgodne ze swoimi interesami, czyli z własnym prawem wewnętrznym. W świetle teorii realizmu tą stroną powinny być Stany Zjednoczone. 13

1. Kara śmierci USA są jednym spośród 68 państw, które wykonuje karę śmierci i są w czołówce państw (wraz z min. Chinami, Iranem), w którym wykonuje się najwięcej egzekucji. W USA kara śmierci moŝe być orzeczona zarówno na poziomie stanowym, jak i na poziomie federalnym. Wykonywanie kary śmierci odbywa się w stanach niezaleŝnie od prawa federalnego, stany same decydują o jej nakładaniu i stosowaniu. Na stanowe prawo karne wpływać moŝe jedynie Sąd NajwyŜszy, orzekając o niezgodności prawa stanowego z konstytucją. Spośród 50 stanów, w 38 prawo przewiduje stosowanie kary śmierci. ZagroŜone tą karą są min. następujące przestępstwa: morderstwo urzędnika rządowego, porwanie zakończone śmiercią porwanego, prowadzenie działalności narkotykowej na wielką skalę, zdrada stanu, szpiegostwo, terroryzm. Prawo federalne przewiduje karę śmierci zarówno za przestępstwa związane ze śmiercią ofiary jak i za tzw. przestępstwa bez zabójstwa 25. Kara śmierci obowiązuje takŝe w armii USA. Wyłączne prawo łaski, zarówno na poziomie federalnym jak i w armii, ma Prezydent USA. Natomiast w Unii Europejskiej zakaz stosowania kary śmierci jest jednym z wymogów ubiegania się o jej członkostwo. W całej Unii istnieje zakaz orzekania i stosowania kary śmierci. Standardy stosowane przez UE w zakresie ochrony praw człowieka, w tym zakazie stosowania kary śmierci, opierają się na Radzie Europy. UE odwołuje się do dorobku Rady Europy bezpośrednio w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE): 1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950r. oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego (...) 26. Integralną częścią Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) (z 4.11.1950 r. Rzym), są protokoły dodatkowe, które sukcesywnie uzupełniają Konwencję. Do kary śmierci odnoszą się dwa protokoły: Protokół 6 sporządzony w Strasburgu 28.04.1983 r. (zakaz stosowania i orzekania kary 25 W 1994 r. Prezydent Bill Clinton podpisał The Violent Crime Conrtrol and Law Enforcement Act, który poszerzył zastosowanie kary śmierci takŝe do przestępstw tj. szpiegostwo, zdrada stanu. 26 Dziennik Urzędowy z 2004 r., załącznik nr 2 do numeru 90, pozycja 864. 14

śmierci w czasie pokoju) oraz Protokół 13 sporządzony w Wilnie 03. 05.2002 r. (zakaz stosowania i orzekania kary śmierci zarówno w czasie pokoju jak i wojny; ustalono, Ŝe nie moŝe być Ŝadnych zastrzeŝeń wobec postanowień Protokołu 13, który został ratyfikowany przez 38 państw członkowskich Rady Europy, w tym wszystkie Państwa Członkowskie UE). TakŜe w projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy w części drugiej traktatu (Karta Praw Podstawowych) zapisano, Ŝe (...) nikt nie moŝe być skazany na karę śmierci ani poddany jej wykonaniu 27. RównieŜ artykuł 19 KPP rozdział 2 Ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji stwierdza: 1. Wydalenia zbiorowe są zakazane. 2. Nikt nie moŝe być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje powaŝne ryzyko, iŝ moŝe być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniŝającemu traktowaniu albo karaniu. Kara śmierci w umowie o ekstradycji W umowie o ekstradycji zapis o karze śmierci znajduje się w artykule 13 Kara śmierci: W przypadku, gdy przestępstwo w odniesieniu do którego wnosi się o ekstradycję, jest zagroŝone karą śmierci według prawa państwa wnioskującego i nie jest zagroŝone karą śmierci według prawa państwa, do którego się wnioskuje, państwo wezwane moŝe wyrazić zgodę na ekstradycję pod warunkiem, Ŝe kara śmierci nie zostanie orzeczona w odniesieniu do poszukiwanej osoby lub, jeŝeli ze względów proceduralnych taki warunek nie moŝe zostać spełniony przez państwo wzywające, pod warunkiem, Ŝe jeŝeli kara śmierci zostanie orzeczona, nie zostanie wykonana. JeŜeli państwo wzywające akceptuje ekstradycję z zastrzeŝeniem warunków na mocy niniejszego artykułu, spełnia te warunki. JeŜeli państwo wzywające nie akceptuje warunków, wniosek o ekstradycję moŝe (podkreślenie dodane) zostać odrzucony. Taki zapis stwarza pewne warunki, pod którymi moŝe zostać dokonana ekstradycja osoby podejrzanej za popełnienie przestępstwa zagroŝonego karą śmierci 27 Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, część II-Karta Praw Podstawowych, artykuł II- 62. 15

w państwie wnioskującym z państwa, w którym przestępstwo nie jest taką karą zagroŝone. Jednak nawet jeŝeli te warunki nie zostaną spełnione, czyli jeŝeli państwo wnioskujące nie zapewni, Ŝe wobec podejrzanej osoby nie zostanie orzeczona kara śmierci lub, jeśli ze względów proceduralnych musi zostać orzeczona, ale nie zostanie wykonana, to państwo wzywane moŝe odrzucić wniosek o ekstradycję. MoŜe nie oznacza, Ŝe musi, więc moŝe równieŝ przyjąć taki wniosek, mimo Ŝe we wszystkich Państwach Członkowskich istnieje bezwzględny zakaz stosowania i orzekania kary śmierci. W artykule nie ma Ŝadnych informacji ani odnośników, w jaki sposób, w jakiej formie te zapewnienia o nie orzekaniu lub nie wykonywaniu kary śmierci miałyby zostać zagwarantowane państwu, do którego składany jest wniosek, a w którym przestępstwo będące przedmiotem ekstradycji nie jest zagroŝone karą śmierci. Składanie ewentualnych gwarancji o nieorzekaniu (niewykonywaniu) kary śmierci miało być utrudnieniem ekstradycji do kraju, w którym kara śmierci jest stosowana. Jednak nie jest jasne, kto miałby składać takie gwarancje, czy miałby to być rząd państwa wnioskującego o ekstradycję, organy prokuratury czy sąd. KaŜde tego typu rozwiązanie powoduje wątpliwości prawne. Władza wykonawcza w kaŝdym praworządnym państwie nie moŝe przekraczać swoich kompetencji i wpływać na władzę sądowniczą. Jakakolwiek gwarancja złoŝona przez prokuratora, Ŝe nie będzie wnioskował o orzeczenie kary śmierci w danej sprawie, nie byłaby wiąŝąca dla sądu. Podobnie, jeśli sąd złoŝyłby tego typu deklarację (co jest właściwie nierealne), nie mogłaby być później w Ŝaden sposób wyegzekwowana, poniewaŝ było by to sprzeczne z zasadą niezawisłości sędziowskiej 28. Jedynym moŝliwym rozwiązaniem byłaby deklaracja złoŝona przez parlament, który musiałby zmienić (nawet chwilowo) prawo w danym przypadku, co wydaje się jednak niemoŝliwe biorąc pod uwagę koszt czasowy i finansowy takiego zabiegu 29. Pozostaje zatem tylko poleganie na zasadzie wzajemnego zaufania, bez Ŝadnych prawnych gwarancji zapewniających nieorzekanie lub niewykonywanie kary śmierci. Jednak naleŝy zauwaŝyć, Ŝe zasada wzajemnego zaufania jest uzasadniona wtedy, gdy państwa znajdują się w obrębie tego samego systemu np. ochrony praw człowieka. System europejski gwarantuje ochronę Ŝycia i zakaz stosowania kary śmierci. Stany Zjednoczone, jako Ŝe nie są państwem europejskim, nie podpisały EKPC 28 M. Płachta, Prawa Człowieka w kontekście przeszkód ekstradycyjnych, Palestra, nr 5/6 (2003), s. 1. 29 TamŜe. 16

i Protokołów dodatkowych, a ich system ochrony praw człowieka róŝni się znaczenie od tego w Europie. Stąd zasada wzajemnego zaufania powinna być w tym przypadku ograniczona do minimum. Artykuł 13 a prawo USA i prawo UE Zapis o karze śmierci w umowie o ekstradycji nie jest sprzeczny z przepisami prawa USA, zarówno stanowego jak i federalnego. W USA prawo stanowe i federalne przewiduje orzekanie i stosowanie kary śmierci. Pewne ograniczenia, które miałyby zapewniać o nieorzekaniu lub niewykonywaniu kary śmierci nie naruszają prawa amerykańskiego. Ponadto artykuł 13 nie wyklucza ekstradycji, nawet jeśli USA nie spełni oczekiwanych warunków, a państwo, do którego USA wnioskuje, czyli w tym wypadku Państwo Członkowskie UE, zgodzi się na ekstradycję. Wynika stąd, Ŝe jeśli USA ustali tak z danym Państwem Członkowskim UE, to kara śmierci moŝe w świetle artykułu 13 zostać orzeczona, a nawet wykonana na podejrzanym, który podlega ekstradycji. Nikt nie moŝe narzucić sądom amerykańskim nieorzekania kary śmierci wobec danej osoby. Zarówno sądy stanowe jak i federalne cechują się niezawisłością. Ponadto kaŝdy stan samodzielnie reguluje sprawy karne, w tym stosowanie kary śmierci i rząd federalny, który zawiera umowę o ekstradycji nie ma wpływu na prawo stanowe. RównieŜ Prokurator generalny nie moŝe nikomu narzucić stosowania lub niestosowania konkretnej kary, co najwyŝej moŝe wnioskować o inną karę. Rząd USA moŝe jedynie składać deklaracje polityczne państwu, do którego wnioskuje o wydanie podejrzanego. Wstępując do UE kaŝde państwo jest zmuszone podpisać Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) wraz z Protokołami dodatkowymi numer 6 i 13. Poza tym UE opowiada się na forum międzynarodowym o zniesienie kary śmierci. Artykuł 13 umowy o ekstradycji daje natomiast moŝliwość ekstradycji podejrzanego do USA nawet, gdy USA nie złoŝą gwarancji o nieorzeczeniu lub niewykonaniu kary śmierci. (...) JeŜeli państwo wzywające nie akceptuje warunków, wniosek o ekstradycję moŝe (podkreślenie dodane) zostać odrzucony(...) zapis taki sugeruje, Ŝe niektóre Państwa Członkowskie UE mogą się zgodzić na orzeczenie i wykonanie kary śmierci na osobie podlegającej ekstradycji, mimo, Ŝe podlegają pod prawo europejskie i podpisały Protokoły 6 i 13, które całkowicie zakazują ( Protokół 13) 17

stosowania i orzekania kary śmierci. Artykuł 13 umowy narusza Protokół 6 i 13, a więc EKPC, która jest częścią prawa UE. Stanom Zjednoczonym udało się przeforsować taki zapis w umowie, który pozwala im stosować swoje prawo w zakresie stosowania kary śmierci. Pozornie narzucone są ograniczenia na ekstradycję do USA w wypadku, gdy za dane przestępstwo grozi kara śmierci w USA, jednak po wnikliwej analizie widać, Ŝe te ograniczenia nie mają potwierdzenia w prawie, nie mogą być egzekwowane. Poza tym Państwo Członkowskie i tak moŝe przyjąć wniosek od USA o ekstradycję pomijając te ograniczenia, pomimo bezwzględnego zakazu stosowania kary śmierci w UE. Artykuł 13 umowy o ekstradycji pomiędzy UE a USA jest zgodny z prawem Stanów Zjednoczonych, a sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Przepis ten jest bardziej korzystny dla Stanów Zjednoczonych, a niekorzystny dla Unii Europejskiej i jej Państw Członkowskich, czyli państwo silniejsze zyskało więcej kosztem państwa słabszego. 2. Ekstradycja własnych obywateli Zakaz ekstradycji własnych obywateli, to jeden z najbardziej kontrowersyjnych elementów współczesnej ekstradycji 30. Zakaz ekstradycji własnych obywateli jest jedną z najczęściej występujących przeszkód ekstradycyjnych. Występuje najczęściej w państwach systemu prawnego kontynentalnego i wynika z jurysdykcji osobowej państwa, a nie terytorialnej. USA naleŝy do państw o systemie prawnym common law. Państwa common law skłaniają się do stosowania jurysdykcji terytorialnej. W USA nie ma przepisów zakazujących ekstradycji własnych obywateli. Mówi o tym Konstytucja USA (tytuł 18: Przestępstwa oraz tytuł 18: Przestępstwa i Postępowanie Karne, część II: Postępowanie Karne, rozdział 209: Ekstradycja, 3196 Ekstradycja obywateli Stanów Zjednoczonych): JeŜeli odpowiedni traktat lub konwencja nie nakłada na Stany Zjednoczone obowiązku ekstradycji własnych obywateli do innego państwa, mimo to, Sekretarz Stanu moŝe zarządzić wydanie obywatela Stanów Zjednoczonych, którego wniosek o ekstradycję dotyczy, do państwa wnioskującego o ekstradycję, jeŝeli pozostałe wymagania traktatu lub konwencji zostały spełnione. 30 M. Płachta, Zakaz ekstradycji obywatela polskiego w Konstytucji i kodeksie postępowania karnego z 1997 r., Prokuratura i Prawo, nr 3/1998, 32-46. 18

W Europie istnieje tradycja jurysdykcji, która rozciągnięta jest zarówno na przestępstwa popełnione na terenie państw europejskich, jak i na przestępstwa popełnione przez własnych obywateli za granicą. Dlatego teŝ większość państw Unii Europejskiej nie chce wydawać własnych obywateli innym państwom spoza UE 31. Wyjątkiem jest wydawanie przez Państwo Członkowskie obywateli na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania. Jednak, aby móc stosować ENA, państwa musiały zmienić konstytucje. Umowa o ekstradycji a ekstradycja obywateli Umowa o ekstradycji pomiędzy UE a USA nie zawiera przepisów odnoszących się bezpośrednio do zakazu ekstradycji obywateli. Istnieje natomiast przepis w art. 17 Nieodstępowanie, który mówi: 1. Niniejsza Umowa nie wyklucza powoływania się państwa, do którego się wnioskuje, na podstawy do odrzucenia odnoszące się do kwestii nieregulowanych niniejszą Umową, które jest dopuszczalne na mocy obowiązującego dwustronnego Traktatu ekstradycyjnego między Państwem Członkowskim a Stanami Zjednoczonymi Ameryki. 2. W przypadku, gdy zasady konstytucyjne lub ostateczne orzeczenia sądowe wiąŝące państwo wezwane mogą stanowić przeszkodę dla wypełnienia przez nie obowiązku ekstradycyjnego, a rozwiązanie tej kwestii nie jest przewidziane w niniejszej Umowie lub mającym zastosowanie Traktacie ekstradycyjnym, odbywają się konsultacje między państwem, do którego się wnioskuje i państwem wnioskującym. Artykuł ten moŝe odnosić się do zasad konstytucyjnych, a zatem takŝe do zasad zakazujących ekstradycji własnych obywateli w niektórych Państwach Członkowskich. Ustęp 1 wnosi, Ŝe państwo, do którego się wnioskuje moŝe powołać się na podstawy do odrzucenia ekstradycji, jeśli takie podstawy nie są regulowane tą umową o ekstradycji, a takie odwołanie jest przewidziane prze umowę dwustronną między tym państwem, do którego się wnioskuje, a państwem wnioskującym. Warunkiem jest istnienie dwustronnego traktatu między USA a Państwem Członkowskim, który przewiduje taką moŝliwość odwołania się na podstawy do odrzucenia wniosku o ekstradycji. Ustęp 2 natomiast, dotyczy sytuacji, gdy zasady konstytucyjne państwa (lub wiąŝące orzeczenie sądowe) stanowią przeszkodę w przeprowadzeniu ekstradycji. W 31 Przepisy zakazujące ekstradycji własnych obywateli istnieją np. w konstytucji Niemiec i Polski. 19

świetle tego ustępu, pomimo istnienia konstytucyjnej przeszkody, państwo wnioskujące i państwo, do którego się wnioskuje mają przeprowadzić konsultacje. Zasada konstytucyjna będąca przeszkodą w przeprowadzeniu ekstradycji nie oznacza zatem automatycznego odrzucenia wniosku o ekstradycję. Umowa o ekstradycji a ekstradycja obywateli w prawie USA i UE W umowie o ekstradycji brak jest bezpośrednio zapisów dotyczących ekstradycji własnych obywateli. Nie narusza to zatem prawa USA, które zezwala na ekstradycję własnych obywateli na podstawie traktatów lub wyjątkowo poprzez decyzję Sekretarza Stanu. Fakt, Ŝe prawo USA przewiduje ekstradycję własnych obywateli powoduje, Ŝe Stany Zjednoczone nie wymagały przepisów w umowie o ekstradycji z UE, które chroniłyby ich własnych obywateli w jakiś szczególny sposób. Umowa jest w pewnym stopniu korzystna dla USA, jeśli chodzi o ekstradycję obywateli z Państw Członkowskich. Natomiast art. 17 ust. 2, powoduje, Ŝe w razie powołania się Państwa Członkowskiego na przepisy własnej konstytucji, zostaną przeprowadzone konsultacje. Przepis ten nie oznacza automatycznej odmowy ekstradycji do USA, tylko daje USA prawo do szukania rozwiązania tej sytuacji w drodze konsultacji. Jednak Stanom Zjednoczonym nie udało się całkowicie obejść zakazów ekstradycji obywateli z Państw Członkowskich. UE nie tworząc artykułu bezpośrednio w tej sprawie, zachowała ochronę swoich obywateli. Umowa o ekstradycji z USA, nie wspominając bezpośrednio o istnieniu zakazu ekstradycji własnych obywateli w Państwach Członkowskich, nie oznacza jednak, Ŝe nie chroni tych zapisów. Państwa UE mogą powoływać się na art. 17 umowy, który pozwala państwom na odmowę ekstradycji w razie istnienia np. przeszkód konstytucyjnych. Wątpliwości budzi natomiast dalsza część ustępu 2 artykułu 17, który wprowadza konsultacje w sytuacji, gdy Państwo Członkowskie odmawia ekstradycji np. ze względu na przepisy konstytucji. Taki zapis oznacza, Ŝe pomimo odmowy wydania oskarŝonego przez Państwo Członkowskie, którego oskarŝony jest obywatelem (a konstytucja tego Państwa zabrania ekstradycji obywateli), pomiędzy tym Państwem a Stanami Zjednoczonymi mają odbyć się konsultacje. W tym wypadku konsultacje nie powinny mieć miejsca, skoro państwo odmawia ekstradycji, ze względu na własną konstytucję. Nie wiadomo, co takie konsultacje miałby spowodować, skoro istnieje konstytucyjny zakaz ekstradycji w 20

państwie, do którego się wnioskuje. Zaznaczenie jednak w umowie niejako konieczności przeprowadzenia konsultacji, moŝe oznaczać, Ŝe ze względu na konstytucyjny zakaz ekstradycji własnych obywateli, państwo, do którego się wnioskuje konsultując się z państwem wnioskującym, mogą wypracować takie rozwiązanie, które pozwoli np. na ukaranie oskarŝonego w państwie jego obywatelstwa. W umowie o ekstradycji nie zastosowano ogólnej zasady stosowanej w międzynarodowym prawie karnym (szczególnie w sytuacjach dotyczących ekstradycji własnych obywateli), a mianowicie wydaj albo sądź (aut dedere aut judicare). Takie rozwiązanie proponowała przeanalizować Rada, przedstawiając swoje instrukcje odnośnie negocjacji umowy z USA 32. Zastosowanie takiej zasady, w razie odmowy ekstradycji własnego obywatela zobowiązywałoby to państwo do samodzielnego osądzenia danej osoby i na prośbę drugiej strony przekazanie sprawy swoim organom w celu wszczęcia postępowania. NaleŜy uznać, Ŝe Unia Europejska zdołała ochronić własnych obywateli przed ekstradycją do USA. Biorąc pod uwagę fakt, Ŝe zakaz ekstradycji obywateli jest zapisany w konstytucjach Państw Członkowskich, USA nie miały duŝego pola manewru i wpływania na UE. USA udało się tylko zaznaczyć, Ŝe w razie powoływania się na konstytucyjne zasady, powinny odbyć się odpowiednie konsultacje, czyli powstała swego rodzaju furtka dla ewentualnych nowych rozwiązań w sprawie ekstradycji obywateli, aczkolwiek nie jest wyjaśnione, jak konsultacje miałyby przebiegać i do czego dąŝyć. Umowa o ekstradycji nie jest sprzeczna ani z prawem UE i jej Państw Członkowskich, ani z prawem USA. Jednak Stanom Zjednoczonym udało się w minimalny sposób spowodować poprzez art. 17 umowy, Ŝe mimo powołania się Państwa Członkowskiego na konstytucyjny zakaz ekstradycji własnych obywateli, dojdzie do konsultacji. Daje to USA moŝliwość manewru w razie odmowy ekstradycji obywatela z UE i uzgodnienie rozwiązania, które realizowałoby chociaŝ w części interes USA. 32 Dokument Rady UE nr 6438/2/02 REV 2 RESTREINT UE CATS 5 USA 4, 5.04.2002 r. 21

3. Podsumowanie Umowa o ekstradycji pomiędzy USA a UE w sprawie kary śmierci i zakazu ekstradycji własnych obywateli jest bardziej korzystna dla USA. Odnośnie kary śmierci UE nie ochroniła europejskiego zakazu stosowania kary śmierci, poniewaŝ przepis umowy jest tak sformułowany, Ŝe zezwala na ekstradycję z UE do USA, nawet, gdy w USA moŝe zostać orzeczona kara śmierci. Zatem w tej kwestii USA wynegocjowały zdecydowanie korzystniejsze zapisy, zgodne z prawem amerykańskim. Odnośnie zakazu ekstradycji własnych obywateli, nie wpisanie bezpośrednio do umowy Ŝadnych przepisów w tej kwestii, pozawala na ochronę obywateli unijnych przed ekstradycją, jednak zapis w umowie odwołujący się do konstytucji Państw Członkowskich, wskazuje, Ŝe w razie odmowy ekstradycji powinny odbyć się konsultacje z USA. Strona amerykańska zdołała zatem wprowadzić takie sformułowanie do tego przepisu, które powoduje, Ŝe sytuacja np. odmowy ekstradycji własnych obywateli z UE nie jest do końca przesądzona. Zatem w tej sprawie przepisy są korzystne dla UE, jednak nie do końca. USA dały sobie moŝliwość ingerencji w decyzje Państwa UE. USA, jako państwo silniejsze przewaŝyło nad UE i spowodowało, Ŝe UE nie zdołała ochronić swoich interesów. III. ZAKAZ PODWÓJNEGO KARANIA I PRAWO DO SPRAWIEDLIWEGO PROCESU Zakaz podwójnego karania i prawo do sprawiedliwego procesu to wybrane przepisy dotyczące ekstradycji, które są stosowane we wszystkich konwencjach i umowach europejskich oraz są zaliczane do praw człowieka, które stanowią priorytet dla UE w jej działalności wewnętrznej jak i zewnętrznej. Pomimo wspólnych konwencji podpisanych przez wszystkich członków UE oraz wspólnych europejskich wartości odnośnie praw człowieka i demokracji, Państwa Członkowskie zawierając do tej pory (przed wejściem w Ŝycie ENA) umowy ekstradycyjne, powtarzały te przepisy we wzajemnych porozumieniach. Ze względu na inny system ochrony praw człowieka i ograniczone zaufanie wobec USA, tak waŝne dla UE prawa człowieka, jakimi są zakaz podwójnego karania i prawo do sprawiedliwego procesu, powinny się znaleźć w umowie z USA. 22