Jaka była w sprawie tej dotacji uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie? Uchwała nr KI - 411/202/10 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 4 sierpnia 2010 r. (znak sprawy: KI - 43-061/26/10) Tezy 1. Przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej w sposób bezpośredni (samodzielny) wyraża podstawę prawną do udzielania w nim przewidzianej dotacji dla OSP. Ustawę o ochronie przeciwpożarowej należy traktować jako ustawę odrębną", czyli zawierającą tytuł prawny do udzielania dotacji i określającą jej przeznaczenie - w rozumieniu legalnej definicji dotacji z art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; z późn. zm.). 2. Dotacja przewidziana w art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest dotacją celową, ponieważ nie wypełnia ona cech normatywnych właściwych dotacjom podmiotowym (w rozumieniu art. 131 ustawy o finansach) bądź dotacjom przedmiotowym (w rozumieniu art. 130 i art. 219 ustawy o finansach publicznych). 3. Przeznaczeniem dotacji celowej z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest finansowanie przez OSP, z przekazanych środków dotacji, zakupu składników majątkowych i usług związanych z zadaniem własnym obowiązkowym gminy z art. 32 ust. 1-3 tej ustawy. 4. Udzielanie przez gminę dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest fakultatywne i stanowi alternatywną - do tzw. wydatków bezpośrednich budżetu" - formę wykonania przez gminę zadań własnych obowiązkowych z art. 32 ust. 1-3 tej ustawy. 5. Organem gminy właściwym do zadecydowania o udzieleniu dotacji celowej dla określonej OSP, z racji nieuregulowania właściwości w przepisach szczególnych, jest rada gminy z mocy generalnej klauzuli kompetencyjnej rad gmin wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 6. W zakresie przyznanej przez radę gminy dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, kwestie szczegółowe, odnośnie terminu i sposobu przekazania środków oraz terminu i sposobu rozliczenia się z dotacji - reguluje wójt gminy w umowie z art. 250 ustawy o finansach publicznych. 1 / 9
Sentencja rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w Krakowie Kolegium Izby, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577; z późn. zm.) o r z e k a o stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr XLVI/337/2010 Rady Gminy Z. z 1 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania dotacji celowych dla Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Z. I. Treść kwestionowanej uchwały Rady Gminy Z Wymieniona we wstępie uchwała Nr XLVI/337/2010 z 1 lipca 2010 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie 8 lipca 2010 r. 2 / 9
W uchwale XLVI/337/2010 Rada Gminy Z - powołując się na przepisy: - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.); - art. 221 (in exstenso) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; z późn. zm.); - art. 32 ust. 3b ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380; z późn. zm.) - postanowiła, co następuje: 1. 1. Postanawia się zapewnić możliwość przyznawania Ochotniczym Strażom Pożarnym z terenu Gminy Z dotacji celowych z przeznaczeniem na zakup samochodów strażackich oraz innego sprzętu przeciwpożarowego do łącznej kwoty przyznawanego Wójtowi limitu rocznego, zgodnie z uchwałą budżetową na dany rok. 2. Zasady udzielania i rozliczania dotacji określi umowa. 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Z. 3. Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa małopolskiego. 3 / 9
Analiza prawna uchwały skłania do wniosku, że Rada Gminy Z wprowadziła tym sposobem regulację ogólną (normatywną) dotyczącą udzielania, w granicach środków z budżetów Gminy Z, dotacji celowych dla Ochotniczych Straży Pożarnych. Uchwałą Nr XLVI/337/2010 określono zarazem przeznaczenie udzielanych dotacji ograniczające się do finansowania z nich zakupów samochodów strażackich oraz innego sprzętu przeciwpożarowego. W zakresie łącznej wysokości kwotowej dotacji udzielanych w roku budżetowym Rada Gminy odesłała do (cyt.): limitu rocznego, zgodnie z uchwałą budżetową na dany rok". Wśród wprowadzanych zasad przyznawania dotacji Rada Gminy w 1 ust. 2 postanowiła, że udzielanie tego rodzaju dotacji będzie dokonywać się w drodze umowy, co oznacza, że o udzieleniu konkretnej dotacji na rzecz określonej OSP decydowałby Wójt Gminy, jako wykonujący ustalenia z 1. Wejście w życie tak określonych zasad udzielania dotacji, Rada Gminy (w 3) określiła w sposób właściwy dla nabywania mocy obowiązującej przez uchwały prawa miejscowego - z art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). II. Wykładnia przepisu art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej Oceniając zgodność z prawem uchwały Nr XLVI/337/2010 - Kolegium Izby stwierdziło, że uchwała ta została podjęta bez podstawy prawnej i zarazem z naruszeniem powoływanych w jej wstępie przepisów ustawowych, w tym z naruszeniem zasady właściwości rad gmin z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 4 / 9
Zgodnie z treścią literalną powołanego we wstępie uchwały przepisu art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Analiza przepisu rozpatrywanego w kontekście systemowym do innych unormowań tej ustawy, a także z uwzględnieniem norm ogólnych dotyczących dotacji z budżetów samorządów i okoliczności towarzyszących uchwaleniu przez Sejm przepisu art. 32 ust. 3b" - skłania do następujących wniosków: - po pierwsze: przepis art. 32 ust. 3b w sposób bezpośredni (samodzielny) wyraża podstawę prawną do udzielania w nim przewidzianej dotacji dla OSP. Ustawę o ochronie przeciwpożarowej należy traktować jako ustawę odrębną", czyli zawierającą tytuł prawny do udzielania dotacji i określającą jej przeznaczenie - w rozumieniu legalnej definicji dotacji z art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; z późn. zm.); - po drugie: dotacja przewidziana w art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest dotacją celową, ponieważ nie wypełnia ona cech normatywnych właściwych dotacjom podmiotowym (w rozumieniu art. 131 ustawy o finansach) bądź dotacjom przedmiotowym (w rozumieniu art. 130 i art. 219 ustawy o finansach publicznych); - po trzecie: przeznaczeniem dotacji celowej z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest finansowanie przez OSP, z przekazanych środków dotacji, zakupu składników majątkowych i usług związanych z zadaniem własnym obowiązkowym gminy z art. 32 ust. 1-3 tej ustawy; - po czwarte: udzielanie przez gminę dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest fakultatywne i stanowi alternatywną - do tzw. wydatków bezpośrednich budżetu" - formę wykonania przez gminę zadań własnych obowiązkowych z art. 32 ust. 1-3 tej ustawy; - po piąte: organem gminy właściwym do zadecydowania o udzieleniu dotacji celowej dla określonej OSP, z racji nieuregulowania właściwości w przepisach szczególnych, jest rada gminy z mocy generalnej klauzuli kompetencyjnej rad gmin wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; - po szóste: w zakresie przyznanej przez radę gminy dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, kwestie szczegółowe, odnośnie terminu i sposobu przekazania środków oraz terminu i sposobu rozliczenia się z dotacji - reguluje wójt gminy w umowie z art. 250 ustawy o finansach publicznych. 5 / 9
Kolegium Izby zaznacza dodatkowo, że do udzielania i rozliczania dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie znajdują zastosowania zasady wynikające z powołanego w uchwale Nr XLVI/337/2010 przepisu art. 221 ustawy o finansach publicznych. Poprzez dotację udzielaną na podstawie przepisu art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, gmina nie zleca" (na rzecz OSP) zadania publicznego w zakresie swojego obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania, wyszkolenia i wyposażenia i zapewnienia gotowości bojowej jednostek ochotniczych straży pożarnych, ale przekazuje środki pieniężne na bezpośrednie finansowanie przez OSP zadania ustawowego ochotniczych straży pożarnych. III. Kwalifikacja wad prawnych uchwały Rady Gminy Z Uwzględniają powyższe wnioski z wykładni prawa Kolegium Izby stwierdza, że żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały Nr XLVI/337/2010 nie jest umocowaniem dla Rady Gminy Z do ustanawiania tej treści norm prawa miejscowego, jak zawarte w przepisach kwestionowanej uchwały. Równocześnie w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu (podstawy prawnej) do podejmowania przez rady gmin tej treści uchwał o zasadach i trybie udzielania dotacji dla OSP, jak uchwała Nr XLVI/337/2010. Treść zapisów 1 i 3 uchwały w relacji do dyspozycji 2 (o wykonaniu uchwały przez Wójta) prowadzi do wyznaczenia Wójta organem właściwym w Gminie Z do udzielania (umową) dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej - w tym do wyboru beneficjenta oraz kwoty i przeznaczenia dotacji celowej. Tak sformułowanie upoważnienie narusza wyłączne kompetencje Rady Gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 6 / 9
Podjętą uchwałą Nr XLVI/337/2010 Rada Gminy wprowadziła również w sposób nieuprawniony normę prawa miejscowego ograniczającą udzielanie przez Gminę dotacji celowych z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej - wyłącznie do dotacji na zakup sprzętu. Skoro powołany przepis nie ogranicza przeznaczenia dotacji celowych dla OSP, nie było możliwe wprowadzenie normy prawa miejscowego, według której w Gminie Z norma ustawowa będzie działać w zakresie węższym, niż dopuszcza to ustawa. O przeznaczeniu dotacji dla konkretnej OSP, Rada Gminy Z może decydować w podejmowanych uchwałach indywidualnych, nie zaś za pomocą ogólnej uchwały prawa miejscowego. Mając na względzie, że uchwała Nr XLVI/337/2010 podjęta została bez podstawy prawnej i zarazem w sprzeczności ze wskazanymi powyżej unormowaniami ustawowymi, Kolegium Izby orzekło, jak w sentencji. W związku z przepisem art. 13 pkt 8a ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Komentarz 7 / 9
Poprzez nowelę z 25.7.2008 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1015) do dotychczasowego art. 32 ustawy z 24.8.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm. - dalej: PożOchrU) wprowadzono przepis ust. 3b", zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać dotacji dla OSP. Tyle mówi regulacja ustawowa. Jak dowodzą materiały z procesu legislacyjnego, powodem wprowadzenia ww. przepisu o dotacjach dla OSP było: (1) ponoszenie przez gminy 22% podatku VAT przy wykonywaniu obowiązkowych świadczeń na rzecz OSP z art. 32 OchrPożU, podczas gdy te same dobra i usługi zakupywane przez OSP były obciążone jedynie 7% VAT; (2) brak możliwości finansowania przez gminę swoich zadań wobec OSP z art. 32 OchrPożU za pomocą dotacji; (3) brak możliwości przekazywania środków pieniężnych na rzecz OSP z budżetów powiatów i samorządów województw. Zamieszczone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w Krakowie jest dowodem na to, że regulacja ustawowa może powodować trudności przy praktycznym posługiwaniu się dotacjami z art. 32 ust. 3b OchrPożU. Niewłaściwe okazuje się być rozwiązywanie problemów interpretacyjnych za pomocą przyjmowanej przez radę gminy uchwały prawa miejscowego, gdyż każda taka uchwała pozbawiona jest podstawy prawnej. W rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium RIO w Krakowie, posługując się wykładnią systemową, przyjęło, że dotacja z art. 32 ust. 3b OchrPożU jest dotacją celową na ustawowe zadania OSP z OchrPożU, zaś w przypadku gminy dotacja jest alternatywną (w stosunku do wydatków bezpośrednich budżetu) formą realizacji obowiązkowych świadczeń gminy na rzecz OSP z art. 32 OchrPożU. Jak dowodzi praktyka gminna, w większości przypadków dotację celową dla konkretnej OSP udziela uchwałą rada gminy. Po podjęciu uchwały dochodzi do zawarcia umowy między wójtem i OSP na zasadach z art. 250 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.). Umocowanie dla rady gminy do decydowania o beneficjencie i o przeznaczeniu dotacji z art. 32 ust. 3b OchrPożU - wyprowadzane jest z generalnej klauzuli właściwości rad gmin z art. 18 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. - dalej: GminSamU). 8 / 9
Mimo to w aktualnej praktyce samorządowej znane są nieliczne przypadki, gdy dotacji udziela wójt gminy bez uprzednio podjętej uchwały rady gminy. Wójt gminy uznaje wówczas, że udzielenie dotacji mieści się w jego kompetencjach ogólnych z przepisu art. 30 ust. 1 GminSamU. Według powołanego przepisu, to do wójta należy wykonywanie zadań gminy. W tym ujęciu zawierana umowa jest wyrazem przynależnego wójtowi wyboru sposobu realizacji zadań obowiązkowych gminy wobec OSP, jako alternatywa w stosunku do wykonywania zadania w drodze wydatków bezpośrednich budżetu. Jak do tej pory wójtom, którzy udzielili dotacji dla OSP bez uprzednio podjętej uchwały rady gminy (z art. 18 ust. 1 GminSamU i art. 32 ust. 3b OchrPożU) nie postawiono zarzutów naruszenia zasad udzielania dotacji" - w rozumieniu art. 8 pkt 1 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, ze zm.). Przepisy prawne: - Ustawa z 8.3. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - Ustawa z 24.8.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), - Ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), - Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.); - Ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). 9 / 9