Udział organizacji społecznych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym

Anna Rytel-Warzocha Udział organizacji społecznych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Trybunał Konstytucyjny w Polsce jest konstytucyjnym organem władzy sądowniczej, który orzeka w sprawach konstytucyjności i legalności prawa. Zgodnie z art. 188 Konstytucji, kontrola taka dotyczyć może zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kontrola ta może mieć zarówno charakter abstrakcyjny, jak i konkretny, w przypadku gdy postępowanie zostaje wszczęte na skutek wniesionej skargi konstytucyjnej (a zatem kontrolowany przepis został w praktyce zastosowany), pytania prawnego (istnieje konieczność jego zastosowania w toczącej się przed sądem sprawie). Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym 1 wyraźnie określa krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, wskazując w art. 27, iż w przypadku spraw z zakresu badania konstytucyjności i legalności aktów prawnych uczestnikami postępowania przed Trybunałem są inicjatorzy postępowania, a zatem podmioty, które złożyły wniosek lub skargę konstytucyjną, bądź sąd, który przedstawił pytanie prawne, jak też organy, które wydały badany przez Trybunał akt normatywny lub w przypadku ratyfikowanych umów międzynarodowych brały udział w jej przyjęciu, sąd, który przedstawił pytanie prawne, Prokurator Generalny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka, jeżeli zgłosili swój udział w postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania przed polskim Trybunałem jest zasada skargowości, zgodnie z którą koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania jest podjęcie inicjatywy przez uprawniony podmiot, polegający na złożeniu wniosku, skargi lub pytania prawnego. Krąg podmiotów generalnie uprawnionych do występowania z wnioskiem o dokonanie kontroli abstrakcyjnej określony został w art. 191 ust. 1 p. 1 Konstytucji, obejmując Prezydenta Rzeczypospolitej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, 50 posłów, 30 1 Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 1997 r., Nr 102, poz. 643. 1

senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. Konstytucyjny katalog ma charakter zamknięty, a zatem uprawnienie do wszczęcia kontroli abstrakcyjnej nie przysługuje żadnemu innemu podmiotowi, w tym również organizacjom społecznym. Organizacje społeczne nie zostały również wymienione w art. 191 ust. 1 ust. 3 5, w związku z czym nie mogą występować do Trybunału z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności aktów normatywnych nawet w przypadku, gdy dotyczą one spraw objętych ich zakresem działania. Jedyną możliwością, która pozwala organizacjom społecznym na wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest złożenie przez nie skargi konstytucyjnej. W świetle art. 79 u. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może złożyć każdy, czyje konstytucyjne wolności i prawa zostały naruszone, a zatem prawo to zostało przyznane zarówno osobom fizycznym (niezależnie od obywatelstwa, narodowości, miejsca zamieszkania, wykształcenia, statusu majątkowego i zawodowego, korzystania z pełni praw publicznych, czy wieku), jak również osobom prawnym, w tym organizacjom społecznym, np. stowarzyszeniom czy fundacjom. Należy jednak zauważyć, iż w Polsce skarga konstytucyjna nie ma charakteru actio popularis, w związku z czym jej celem będzie zawsze ochrona praw lub wolności podmiotu, który ją składa. Podmiot składający skargę musi wykazać swój interes osobisty, poprzez wskazanie naruszenia przysługujących mu praw. Możliwość złożenia skargi konstytucyjnej w przypadku organizacji społecznych będzie zatem zależała od specyfiki danego prawa. W praktyce organizacje społeczne faktycznie z uprawnienia do składania skargi konstytucyjnej korzystają, nie zawsze jednak rozumiejąc jej istotę. Przykładowo, w 2005 roku Fundacja Rozwoju Rynku i Własności w Warszawie wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną, w której przedstawiła zarzut niezgodnej z Konstytucją interpretacji przepisów ustawy o fundacjach dokonywanej przez sądy administracyjne. Z uwagi na błędne sformułowanie przedmiotu skargi postępowanie przed Trybunałem zostało umorzone 2. Umorzone zostało również postępowanie w sprawie skargi złożonej w 2000 r. przez Fundacją Krzyżowa dla Porozumienia Europejskiego z uwagi na niewyczerpanie toku instancyjnego. W skardze tej były również braki materialne, gdyż nie wskazano na naruszenie konkretnych praw gwarantowanych 2 Postanowienie Trybunały Konstytucyjnego z dnia 16 października 2007 r., Sygn. akt SK 13/07. 2

przez Konstytucję przysługujących Fundacji 3. Ta sama wada wystąpiła w skardze złożonej przez Stowarzyszenie R-P w 1998 r. 4 W 2003 r. ze skargą konstytucyjną na naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd wystąpiło Stowarzyszenie Dziennikarzy Rzeczypospolitej Polskiej 5. Naruszenie prawa do sądu wyrażonego w art. 45 konstytucji było również powodem skargi wniesionej w 2006 r. przez Fundację Rozwoju Medycyny Sportowej 6. Natomiast Stowarzyszenie Obrony Praw i Wolności Studentów SOS jako przesłankę skargi złożonej w 2001 r. wskazało naruszenie konstytucyjnej chronionej wolności wypowiedzi 7. W świetle polskiego prawa nie ma zatem możliwości składania przez organizacje społeczne (jak również i inne podmioty) skarg konstytucyjnych o charakterze actio popularis, czyli skarg powszechnych składanych w interesie publicznym lub w celu ochrony interesów innych podmiotów. Organizacja społeczna nie może wystąpić ze skargą konstytucyjną nawet w sytuacji, gdy naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych dotyczy bezpośrednio interesów podmiotów, które dana organizacja reprezentuje i których zgodnie ze statutem ma chronić 8. Udział organizacji społecznych w postepowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym, może natomiast przybrać formę wyrażania opinii przyjaciela sądu (amicus curiae). Celem takiej opinii jest poszerzenie zagadnień, zazwyczaj związanych są z praktyką działania i celami statutowymi danej organizacji pozarządowej, które mogą zostać wzięte pod uwagę przez sąd i przyczynić się do właściwego rozpatrzenia danej sprawy 9. W przeciwieństwie do skargi konstytucyjnej opinie przyjaciela sądu są instrumentem pozwalającym organizacjom społecznym występować przed Trybunałem Konstytucyjnym w interesie publicznym. Opinia przyjaciela sądu jest instytucją, która pozwala organizacjom pozarządowym wyrazić swój pogląd lub stanowisko w różnego rodzaju postępowaniach sądowych i sądowo- 3 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2000 r., Sygn. akt SK 19/00. 4 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2000 r., Sygn. akt. SK 6/99. 5 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., Sygn. akt. SK 41/04. 6 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., Sygn. akt SK 6/07. 7 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2002 r., Sygn. akt SK 43/01. 8 Na gruncie polskiego prawa aktualne jest stanowisko Europejskiej Komisji Praw Człowieka przedstawione w sprawie Purcell and Others v. Ireland, No. 15404/89, (1991) 70 DR 262, at 273. 9 A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela sądu (amicus curiae) w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym praktyce Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, [w:] K. Budziło (red.), Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego założenia a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010, s. 145. 3

administracyjnych 10, wpisując się w realizację konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej, społeczeństwa obywatelskiego, czy zasady pomocniczości. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym podstawę prawną składania opinii przyjaciela sądu przez organizacje społeczne stanowią przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a przede wszystkim art. 38, zgodnie z którym przewodniczący składu orzekającego w celu właściwego przygotowania rozprawy może w szczególności ( ) wezwać do udziału w postępowaniu inne organy lub organizacje, których udział uzna za celowy dla należytego wyjaśnienia sprawy. Przepis ten stanowi realizację art. 19 ust. 1, w świetle którego Trybunał w toku postępowania powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto, zgodnie z par. 29 ust. 2 Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego 11, Prezes Trybunału lub skład orzekający Trybunału mogą zwracać się, na każdym etapie postępowania, do organów lub organizacji niebędących uczestnikami postępowania o zajęcie stanowiska w kwestiach mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo, iż ustawa o Trybunale Konstytucyjnym oraz Regulamin Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się wprost do instytucji opinii przyjaciela sądu przedkładanych przez organizacje społeczne, uprawnienie to zostało potwierdzone w praktyce orzeczniczej Trybunału. W 2006 r. rozstrzygając sprawę dotyczącą możliwości oddalenia kasacji oczywiście bezzasadniej bez udziału stron i bez uzasadnienia, Prezes Trybunału powołując się na par. 11 ust. 2 Regulaminu TK w związku z art. 19 ustawy o TK, zwrócił się do Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka o przedstawienie opinii prawnej w sprawie zgodności art. 535 par. 2 k.p.k. z Konstytucją 12. Przytoczony wyrok był niezwykle istotny z punktu widzenia instytucji opinii przyjaciela sądu, gdyż w uzasadnieniu Trybunał wprost wskazał, iż konieczność wszechstronnego zbadania istotnych okoliczności w celu rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny, wynikająca z art. 19 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, może uzasadniać 10 Podstawę prawną tej instytucji stanowią przepisy art. 90 91 kodeksu postępowania karnego, art. 61 63 kodeksu postępowania cywilnego, art. 33 par. 2 w zw. z art. 25 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 11 Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 1997 r. w sprawie regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, MP 2001, Nr 41, poz. 668 z późn. zm. 12 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 30/05. 4

wystąpienie Prezesa Trybunału do organizacji społecznych na podstawie 11 ust. 2 Regulaminu TK. Opinie takie formułowane są przede wszystkim przez organizacje społeczne, których cele statutowe i przedmiot działalności są związane z analizowanym przez Trybunał Konstytucyjny zagadnieniem pozwalając na jego bardziej wszechstronną ocenę. Przedstawione przez organizacje opinie włączane są do akt sprawy i często przywoływane w uzasadnieniu do wyroku. Instytucja opinii przyjaciela sądu zwiększa społeczną akceptację rozstrzygnięć Trybunału oraz gwarantuje społeczną kontrolę władzy. Trybunał wskazał, iż inicjowanie i umacnianie dialogu społecznego także w procesie kontroli konstytucyjności prawa utrwala zaufanie społeczne do państwa i do władzy sądowniczej. Opinie organizacji społecznych są szczególnie istotne wobec ostateczności wyroków Trybunału, braku dwuinstancyjności postępowania oraz prawdy obiektywnej, jako podstawowych zasad postępowania przed Trybunałem. Ponadto, jak wskazał Trybunał, udział organizacji społecznych, niezależnie od prawnej formy ich działania (stowarzyszeń, fundacji), w postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze amicus curiae sprzyja również dialogowi, jawności i komunikacji społecznej w rozstrzyganiu sporów konstytucyjnych, jak również sprzyja upowszechnianiu wartości konstytucyjnych i kształtowaniu postaw właściwych dla społeczeństwa obywatelskiego 13. Trybunał podkreślił jednocześnie, iż występując w charakterze amicus curiae organizacja społeczna nie ma praw i obowiązków, jakie prawo wiąże z pozycją uczestnika postępowania w rozumieniu art. 52 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Jej rola ogranicza się do wypowiadanie poglądu w sprawie, co jest związane z wiadomościami uzyskanymi w toku wykonywanej działalności statutowej. Trybunał wyraźnie wskazał, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest prawem podmiotowym, czy obowiązkiem tych organizacji, aczkolwiek udział organizacji społecznych w charakterze amicus curiae jest często pożądany z uwagi na jej statutowe cele, jak i wiedzę oraz doświadczenie wynikające z jej działalności 14. Istotne znaczenie, jakie zaczęły odgrywać opinie przyjaciela sądu przedkładane przez organizacje społeczne w ramach postępowań dotyczących badania konstytucyjności prawa znalazło swoje odzwierciedlenie w propozycjach zmian regulacji prawnych. Zmiany w tym zakresie proponowane były w projekcie zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który 13 Uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/05. 14 Ibidem. 5

przedłożony został w Sejmie w 2007 roku. Nowy art. 19 ust. 3 miał uzyskać brzmienie: Organizacje społeczne mogą przedstawiać Trybunałowi opinie dotyczące rozpoznawanej sprawy, z własnej inicjatywy lub na wniosek sędziego Trybunału. Jak wskazywali wnioskodawcy w uzasadnieniu do projektu ustawy, proponowana regulacja miała na celu wprowadzenie wyraźnej podstawy dla uwzględniania w toku postępowania opinii składanych przez podmioty nie będące uczestnikami postępowania, lecz zainteresowane przedstawieniem argumentacji w sprawie. Wnioskodawcy wskazali na potrzebę ustawowego umocowania praktyki zwracania się do organizacji społecznych o przedstawienie opinii, wskazując, iż Regulamin Trybunału Konstytucyjnego jest aktem o charakterze wewnętrzny. Zauważono również, że uzyskanie opinii od organizacji społecznej nie powinno być ograniczone wyłącznie do działania zainicjowanego przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Jako w pełni uzasadnione uznać należy zarówno zwracanie się z prośbą o opinię przez poszczególnych sędziów Trybunału, jak i możliwość przedkładania takich opinii przez same organizacje społeczne z własnej inicjatywy. Tylko bowiem przy tak szerokim ujęciu tej instytucji rzeczywiście dojdzie do realizacji postulowanej przywoływanym wyżej wyrokiem zasady dialogu, jawności i komunikacji społecznej 15. Prace nad projektem zostały jednak przerwane w związku z końcem V kadencji Sejmu i zastosowaniem zasady dyskontynuacji prac parlamentu. Opinie przedstawiane przez organizacje społeczne mogą mieć zarówno charakter opinii prawnych, zawierających analizę prawną celu, treści i zakresu stosowania przepisu, którego konstytucyjność jest kwestionowana, dane statystyczne, jak też inne rozważania teoretyczne dotyczące np. kwestii wzorców konstytucyjnych mających zastosowanie do oceny zaskarżonego przepisu, czynników i uwarunkowań oraz innych kryteriów istotnych dla oceny konstytucyjności a jednocześnie wiążą się z zakresem działania danej organizacji. Przykładowo, opinie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka zazwyczaj zawierają analizę kwestii prawnych z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw i wolności jednostki, ze szczególnym uwzględnieniem standardów międzynarodowych i praktyki w innych państwach 16. W opiniach przyjaciela sądu często przywołuje się istotne z uwagi na przedmiot sprawy orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i innych organów. Co do zasady, w opinii 15 Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który wpłynął do Sejmu w dniu 29.06.2007 r., druk sejmowy nr 2030. 16 A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela sądu..., s. 145. 6

przyjaciela sądu nie przesądza się o zasadności twierdzeń stron postępowania, jak też nie dokonuje oceny stanu faktycznego w sprawie, które to kwestie rozstrzygać powinien sąd 17. Od strony proceduralnej, zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy, to przewodniczący składu orzekające zwraca się do organizacji społecznej z prośbą o przedstawienie opinii, aczkolwiek w praktyce w większości przypadków to zainteresowana organizacja społeczna zwraca się do Trybunału z informacją, iż chciałaby przedstawić opinię prawną jako amicus curie, jak miało to miejsce w przytoczonej wyżej sprawie o sygn. SK 30/05, czy w sprawie o sygn. SK 60/03, której przedmiotem była kwestia konstytucyjności ustawowego ograniczenia wysokości kosztów wynagrodzenia obrońcy osoby, która została uniewinniona 18. Instytucja przedkładania opinii przyjaciela sądu w ostatnich latach staje się w Polsce coraz bardziej popularną formą działania organizacji społecznych, o czym świadczyć może działalność Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka 19. W postępowaniach przez Trybunałem Konstytucyjnym najwięcej opinii przyjaciela sądu przedstawionych zostało przez Helsińską Organizację Praw Człowieka. Przykładowo, w sprawie o sygnaturze SK 7/10 dotyczącej badania zgodności z Konstytucją art. 19 ustawy o Policji organizacja ta przedłożyła opinię w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia gromadzenie i dołączanie do akt postępowania karnego materiałów kontroli operacyjnej dokumentujących kontakty oskarżonego z obrońcą, jak również nie zawiera obowiązku niszczenia tych materiałów oraz nie przewiduje procedury umożliwiającej skuteczne żądanie ich zniszczenia 20. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zajmowała również stanowiska w sprawie dotyczącej znieważenia prezydenta RP, w którym uznała karalność za publiczne znieważenie prezydenta RP za sprzeczne z konstytucją i prawem europejskim, wskazując, iż surowa odpowiedzialność karna za znieważenie głowy państwa pozostaje regułą w państwach niedemokratycznych 21. Ponadto, Fundacja zabierała głos również w sprawach dotyczących przeludnienia w więzieniach 22, umów 17 M. Bernatt, Opinia przyjaciela sądu (amicus curiae) jako pomocnicza instytucja prawna w orzecznictwie sądów polskich, [w:] Ł. Bojarski (red.), Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk, część druga, Warszawa 2008, s. 189. 18 A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela sądu..., s. 166. 19 Zob. M. Bernatt, Opinie przyjaciela sądu, s. 185. 20 21 http://www.hfhr.org.pl/precedens/media-o-nas/pap-hfpc-karalnosc-publicznego-zniewazenia-prezydentaniekonstytucyjna.html. 22 Sygn. akt K 21/07. 7

agencyjnych 23, znieważenia funkcjonariusza publicznego 24, tymczasowego aresztowania 25, wolności zgromadzeń 26, jak też w sprawach, które dotyczyły problematyki szeroko rozumianych rozliczeń z przeszłością i instrumentów uporania się z dziedzictwem po reżimie komunistycznych 27. Z możliwości udziału w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze przyjaciela sądu korzystają również inne organizacje społeczne Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iusticia, Zarząd Główny Zrzeszenia Prawników Polskich, Zarząd Główny Stowarzyszenia Polskich Prawników Katolickich, Izba Wydawców Prasy, Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich, a nawet zagraniczna organizacja World Press Freedom Committee 28. Praktyka przedkładania opinii przyjaciela sądu wskazuje, iż instytucja ta jest potrzebna i odgrywa coraz większą rolę. Postulaty zmian legislacyjnych, mających na celu doprecyzowanie tej procedury i dostosowanie do ukształtowanej już praktyki uznać należy więc za zasadne. 23 Sygn. akt P 16/06. 24 Sygn. akt P 3/06. 25 Sygn. akt SK 58/03. 26 Sygn. akt K 21/05. 27 Były to sprawy o sygnaturach K 2/07, K 26/07, K 19/08, K 5/08, K 51/07, K 52/07, K 6/09, K 36/09, SK 94/06, SK 12/09. Opinie te są dostępne na stronie Fundacji, http://www.hfhrpol.waw.pl/przeszlosc-rozliczenia/sprawy. Powyższe sprawy zostały też szczegółowo omówione w A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela sądu..., s. 157 i n. 28 Zob. A. Bodnar, B. Grabowska, P. Osik, Opinie przyjaciela sądu..., s. 148 i n. 8