ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI SO-II.431.26.2017 Łódź, dnia 27 listopada 2017 r. Pan Alojzy Włodarczyk Wójt Gminy Gorzkowice Wystąpienie pokontrolne Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 525 z późn. zm), art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. Nr 185 poz. 1092) w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 657.), zespół kontrolerów w składzie: Iwona Kozłowska kierownik oddziału spraw obywatelskich, pełniąca funkcję kierownika zespołu kontrolerów oraz Magdalena Roczek - Cieślakowska specjalista i Michał Bugajski starszy specjalista w oddziale spraw obywatelskich w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, pełniący funkcje członków zespołu kontrolerów, przeprowadził kontrolę prawidłowości realizacji zadań z zakresu ewidencji ludności przez Wójta Gminy Gorzkowice. Kierownikiem jednostki kontrolowanej jest Wójt Gminy Gorzkowice Pan Alojzy Włodarczyk. Czynności kontrolne zostały rozpoczęte i zakończone w dniu 7 listopada 2017 r. Kontrola objęła swym zakresem przestrzeganie przepisów prawa w zakresie ewidencji ludności zawartych w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. ul. Piotrkowska 104, 90 926 ŁÓDŻ Tel. (42) 664-17-68; Fax (42) 664-17-61 www.paszporty.lodzkie.eu; so@lodz.uw.gov.pl
W zakresie postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych, w kontrolowanym okresie przeprowadzono osiem postępowań zakończonych decyzją administracyjną. Sprawdzono dokumentację dotyczącą wszystkich spraw. Wskazane sprawy zostały zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Skontrolowane postępowania w znacznej większości spełniały wymogi proceduralne, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Sprawdzono między innymi prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego, wywiązanie się z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, terminowość załatwiania prowadzonych spraw, prawidłowość sporządzania decyzji oraz doręczania pism i decyzji stronom postępowania. Zespół kontrolerów dopatrzył się poważnych nieprawidłowości w sprawach oznaczonych nr: EW.5343.II.2016, EW.5343.V.2016 oraz EW.5343.VIII.2016. Wszystkie wymienione sprawy zakończyły się decyzjami administracyjnymi orzekającymi o umorzeniu postępowań ze względu na ich bezprzedmiotowość. W sprawie EW.5343.II.2016 postępowanie zostało, na podstawie art. 182 Kpa, wszczęte na wniosek Prokuratury Rejonowej w Piotrkowie Trybunalskim. Decyzja kończąca komentowane postępowanie została oparta wyłącznie na oświadczeniu jeden ze stron, złożonym w dniu 2 lutego 2016 r., które pomimo sporządzenia na wzorze protokołu z przesłuchania strony nie może być w świetle prawa traktowane jako zeznanie złożone na podstawie art. 86 Kpa. Do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące przesłuchania świadka z wyjątkiem norm dotyczących środków przymusu. Ze względu na fakt, że żaden z uczestników postępowania nie został należycie poinformowany o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, należy skonstatować, iż w tym przypadku organ I instancji dopuścił się naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 Kpa, w rezultacie pozbawiając komentowane zeznania jakiegokolwiek waloru dowodowego w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, analizowane zeznania miały jedynie charakter wyjaśnienia strony i z całą pewnością nie mogły stanowić wyłącznej podstawy wydania aktu kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo, w uzasadnieniu do decyzji Wójt Gminy Gorzkowice wskazał, iż postępowanie zostało umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość, którego przejawem był fakt nieopuszczenia spornej nieruchomości przez jedną ze stron. Powołana okoliczność w żadnym wypadku nie może świadczyć o bezprzedmiotowości 2
postępowania. Przedmiotem postępowania jest - w granicach określonych prawem administracyjnym formalnym i materialnym - sprawa administracyjna mająca być rozstrzygnięta w formie decyzji (art. 1 Kpa.). W niniejszej sprawie, ustalony przez organ I instancji stan faktyczny powinien być odpowiednio rozpoznany i stanowić podstawę do wydania aktu prawnego orzekającego o wymeldowaniu bądź odmawiającego wymeldowania strony. Kolejnym zarzutem Wojewody Łódzkiego dotyczącym analizowanej sprawy jest okoliczność, iż jedna ze stron nie otrzymała decyzji kończącej postępowanie. W aktach zgromadzonych przez organ I instancji nie znajduje się żaden dowód potwierdzający zapoznanie się jednego z uczestników niniejszego postępowania z aktem Wójta Gminy Gorzkowice, wydanym w dniu 22 lutego 2016 r., co stanowiło naruszenie art. 39 Kpa. Ścisłe przestrzeganie nałożonych przez ustawodawcę wymagań dotyczących dostarczania pism należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe lub materialnoprawne stron i innych uczestników postępowania. W sprawie EW.5343.V.2016, organ meldunkowy w dniu 22 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 64 2 Kpa skierował pismo do jednej ze stron postępowania, w którym wezwał do uzupełnienia braków poprzez uzupełnienie o akt notarialny przedmiotowej nieruchomości pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższy brak nie miał charakteru formalnego, a co za tym idzie pouczenie Wójta Gminy Gorzkowice co do dalszych konsekwencji niedostarczenia wskazanego dokumentu było błędne. W świetle art. 61a 1 Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji miał prawo wydać wskazany w przepisie akt odmawiający wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W sprawach administracyjnych wszczętych na żądanie strony, to w gestii wnioskodawcy leży wykazanie interesu prawnego we wskazany przez ustawodawcę w przepisach szczególnych sposób. Brak dowodu potwierdzającego tytuł prawny do spornej nieruchomości nie ma znamion uchybienia formalnego w rozumieniu polskiej procedury administracyjnej. Powyższe zaniechanie strony implikowało brak legitymacji procesowej wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie. 3
W powołanym piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r. organ I instancji wezwał również stronę do uiszczenia opłaty skarbowej pod rygorem zwrotu podania (wniosku). Powyższe było realizacją obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 261 Kpa, zgodnie z którym jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.) obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej. Jeżeli po wyznaczonym przez organ I instancji terminie, strona nie uiści wymaganej opłaty, organ wyda postanowienie o zwrocie podania lub zaniecha czynności uzależnionej od opłaty. W komentowanym wezwaniu z dnia 22 sierpnia 2017 r., Wójt Gminy Gorzkowice w sposób błędny pouczył stronę o konsekwencjach prawnych ewentualnego zaniechania obowiązku zapłaty. W przedmiotowej sprawie, byłby to zwrot wniosku, a nie pozostawienie bez rozpoznania. W sprawie nr EW.5343.VIII.2016, postępowanie zostało wszczęte na wniosek prokuratora. W toku postępowania, w dniu 14 listopada 2016 r. oraz w dniu 23 stycznia 2017 r., organ I instancji dokonał przesłuchania stron, jednak analogicznie jak w sprawie nr EW.5343.II.2016, obydwa odebrane zeznania mają jedynie charakter wyjaśnień, ze względu na niedochowanie wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 79 1 Kpa. Dodatkowo, Wojewoda Łódzki ma poważne wątpliwości, czy przesłuchiwana w dniu 14 listopada 2016 r. osoba posiadała przymiot strony niniejszego postępowania, ponieważ zgromadzone akta postępowania jednoznacznie wskazują, że uczestnik nie dysponował żadnym prawem do spornej nieruchomości, a był jedynie osobą zameldowaną w posesji, która nie była objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie w przedmiotowej sprawie. Przytoczone postępowanie również zostało umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość. Podobnie jak w sprawie nr EW.5343.II.2016 organ I instancji w sposób błędny dokonał interpretacji przesłanki bezprzedmiotowości, tym samym zaniechając wydania aktu prawnego o wymeldowaniu bądź odmawiającego wymeldowania. Reasumując, powstałe w przytoczonych sprawach nieprawidłowości w konsekwencji doprowadziły do naruszenia: art. 39 art. 77 1, art 79, art. 10 oraz błędnej interpretacji art. 64 i art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zaś przyczyną powstałych nieprawidłowości było niedołożenie należytej staranności w stosowaniu przepisów Kpa. 4
Osobą odpowiedzialną za powyższy stan rzeczy jest pracownik realizujący zadania z zakresu ewidencji ludności. W zakresie przyjmowania zgłoszeń dotyczących wykonywania obowiązku meldunkowego skontrolowano losowo wybrane druki meldunkowe. Stwierdzono, że kontrolowana jednostka stosowała formularze zgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 2011 r. w sprawie określenia wzorów i sposobu wypełniania formularzy stosowanych przy wykonywaniu obowiązku meldunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1852). Formularze były wypełniane zgodnie z brzmieniem poszczególnych rubryk i zawierały wszystkie dane określone w ustawie o ewidencji ludności. Zgłoszenia pobytu stałego i Zgłoszenia pobytu czasowego zawierały potwierdzenie faktu pobytu dokonane przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu. W zakresie udostępniania danych osobowych z rejestru mieszkańców i rejestru zamieszkania cudzoziemców weryfikacji podlegała dokumentacja dotycząca dwunastu wniosków o udostępnianie danych z rejestru mieszkańców na podstawie art. 46 ustawy o ewidencji ludności. Udostępnianie ww. danych w większości przypadków odbywało się w oparciu o wnioski zgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2011 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnianie danych z rejestru mieszkańców, rejestru zamieszkania cudzoziemców i rejestru PESEL oraz trybu uzyskiwania zgody na udostępnienie danych po wykazaniu interesu faktycznego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 836). We wszystkich skontrolowanych sprawach wnioskodawcy prawidłowo wykazali interes prawny do uzyskania danych, na który się powołali we wniosku. W przeważającej większości przypadków wnioski pochodziły od podmiotów realizujących zadania publiczne, którym dane udostępniane są nieodpłatnie. Natomiast w jednym przypadku, w którym wnioskodawca był osobą prawną, powołującą się na interes prawny, organ prawidłowo pobrał opłatę w wysokości 31 zł określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2011 r. w sprawie opłat za udostępnienie danych z rejestrów mieszkańców, rejestrów zamieszkania cudzoziemców oraz rejestru PESEL (Dz. U. z 2015 r. poz. 1388). W sprawie oznaczonej nr EW.5345.89.2016 wniosek złożony został na nieaktualnym druku. W tej sytuacji organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. złożenia wniosku na formularzu określonym w ww. rozporządzeniu pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. Powyższe skutkuje powstaniem 5
nieprawidłowości polegającej na naruszeniu wyżej powołanego rozporządzenia oraz art. 64 2 Kpa, zgodnie z którym w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednak mając na uwadze, że wnioskodawcą w powyższej sprawie był podmiot realizujące zadania publiczne, oraz że złożone wnioski zawierały wszystkie dane wymagane w obecnie obowiązującym wzorze wniosku, kontrolujący nie uznali powyższego za nieprawidłowość, a jedynie za uchybienie, którego przyczyną było niedołożenie należytej staranności w stosowaniu przepisów Kpa. Osobą odpowiedzialną za powstanie przytoczonego uchybienia jest pracownik realizujący zadania z zakresu ewidencji ludności. W sprawach nr: EW.5345.1.2016, EW.5345.23.2016, EW.5345.34.2016, EW.5345.45.2016, EW.5345.56.2016, EW.5345.67.2016, EW.5345.78.2016, EW.5345.89.2016, EW.5345.100.2016, EW.5345.111.2016, EW.5345.122.2016 zakres udostępnionych danych nie był zgodny z żądaniem. Powyższe spowodowało nieprawidłowość polegającą na udostępnieniu danych nieobjętych żądaniem. Wskazać należy, iż postępowanie o udostępnienie danych wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, a zatem organ udostępniający dane jest związany żądaniem strony i nie może udostępniać danych nieobjętych wnioskiem. Również udostępnienie jedynie części żądanych danych bez podania przyczyny takiego postępowania, należy uznać za nieprawidłowe. Powyższy tryb postępowania spowodował naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 47 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym dane jednostkowe z rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców udostępnia się na wniosek, w którym zgodnie z rozporządzeniem określającym jego wzór, zamieszcza się zakres żądanych danych o osobie, której wniosek dotyczy. Przyczyną powstania nieprawidłowości było niedołożenie należytej staranności przy weryfikacji wniosków o udostępnienie danych i udzielaniu odpowiedzi w tym zakresie, zaś osobą odpowiedzialną jest pracownik realizujący zadania z zakresu ewidencji ludności. W dziesięciu przypadkach pozytywnie rozpatrzono wnioski i udostępniono żądane dane, w dwóch sprawach ustalono, że osoba, o której dane wnioskowano nie figuruje w rejestrze mieszkańców. 6
W każdym weryfikowanym wniosku stwierdzono, że osoba udostępniająca dane osobowe, posiadała stosowne umocowanie Wójta Gminy Gorzkowice, wynikające z zakresu obowiązków, w związku z tym podpisując odpowiedzi stosowała pieczęć z up. WÓJTA. Mając na uwadze powyższe ustalenia, działalność organu gminy w zakresie kontrolowanych spraw oceniono pozytywnie z nieprawidłowościami. W związku z dokonanymi ustaleniami zobowiązuje się Pana Wójta do zobligowania pracownika wykonującego zadania z zakresu ewidencji ludności do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o ewidencji ludności. Jednocześnie proszę o poinformowanie o sposobie wdrożenia wskazanego wyżej zalecenia w ciągu trzydziestu dni od otrzymania niniejszego pisma. Z poważaniem Z up. Wojewody Łódzkiego Krystyna Godala ZASTĘPCA DYREKTORA WYDZIAŁU SPRAW OBYWATELSKICH I CUDZOZIEMCÓW 7