201 Marcin Chruściel WSPÓLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZEŃSTWA Działalność Unii Europejskiej w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa została po raz pierwszy określona w Traktacie o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 roku (tzw. Traktat z Maastricht). Tytuł V Traktatu mówi o ustanowieniu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz formułuje katalog celów, podstawowe zasady, zakres przedmiotowy oraz mechanizmy jej funkcjonowania. Wśród celów WPZiB znalazły się: ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności Unii; umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej Państw Członkowskich; utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego; popieranie współpracy międzynarodowej; rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności 1. 1. Ewolucja WPZiB Za podstawowe zasady WPZiB uznano zasadę aktywności, zasadę lojalności oraz zasadę solidarności, zgodnie z którymi państwa członkowskie zostały zobowiązane do aktywnego popierania unijnej polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa oraz powstrzymywania się od działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych 2. Zakresem przedmiotowym WPZiB zostały objęte wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, z możliwością ustanowienia wspólnej obrony na poziomie unijnym 3. 1 Por. art. J.1, ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 2 Por. art. J.1, ust. 4 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 3 Por. art. J.4, ust. 1 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku.
202 Marcin Chruściel Wśród mechanizmów funkcjonowania WPZiB znalazły się wspólne stanowiska, określane przez Radę i podtrzymywane przez państwa członkowskie na arenie międzynarodowej 4, oraz wspólne działania, przyjmowane przez Radę na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej i wiążące państwa członkowskie 5. Rada Europejska i Rada zostały tym samym uznane za ważne instytucje unijne odpowiadające za formułowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, mające zapewniać jednolitość, spójność i skuteczność działań zewnętrznych Unii 6. Funkcje reprezentowania UE w sprawach objętych WPZiB i wprowadzania w życie uzgodnionych środków zostały przydzielone państwu sprawującemu prezydencję w Radzie 7. Za ogólną zasadę podejmowania decyzji w kwestiach dotyczących WPZiB przyjęto jednomyślność, natomiast prawo inicjatywy przyznano początkowo Komisji oraz państwom członkowskim, które zostały upoważnione do przedkładania Radzie propozycji 8. Postanowienia te wyznaczyły podstawy funkcjonowania WPZiB i zapewniły punkt wyjścia do dalszego rozwoju tej polityki na poziomie unijnym. Ze względu na znaczenie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa dla zachowania suwerenności państwowej, zapisy dotyczące WPZiB zostały wydzielone jako II filar integracji europejskiej. W przeciwieństwie do pierwszego filaru, obejmującego dotychczasowe Wspólnoty Europejskie 9 i opartego na działaniach ponadnarodowych (metoda wspólnotowa), oraz w analogii do trzeciego filaru, dotyczącego współpracy w zakresie sądownictwa i spraw wewnętrznych, kwestie dotyczące WPZiB uzgadniano na zasadzie klasycznej współpracy międzyrządowej (metoda międzyrządowa). W rezultacie tego podziału państwa członkowskie, poprzez swoją aktywność w Radzie i Radzie Europejskiej, zachowały dominujący wpływ na formułowanie i realizowanie WPZiB. Podtrzymały również prawo do prowadzenia indywidualnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, opar tej na bilateralnych oraz wielostronnych relacjach z innymi podmiotami stosunków międzynarodowych, o ile nie pozostawały one w sprzeczności z interesami Unii 10. 4 Por. art. J.2, ust. 2 i 3 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 5 Por. art. J.3, ust. 1 i 4 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 6 Por. art. J.8, ust. 1 i 2 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 7 Por. art. J.5, ust. 1 i 2 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 8 Por. art. J.8, ust. 2 i 3 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku. 9 W skład Wspólnot Europejskich tworzących Unię w rozumieniu Traktatu z Maastricht wchodziły: Wspólnota Europejska, Europejska Wspólnota Węgla i Stali oraz Euratom. 10 Por. art. J.4, ust. 5 TUE, Dz.U. UE, nr C 191 z 29 lipca 1992 roku.
203 Podstawy funkcjonowania WPZiB nie podlegały znaczącym modyfikacjom w traktatach reformujących Unię Europejską. Nie zmienia to faktu, że kolejne traktaty rozbudowywały instrumentarium WPZiB i poszerzały zakres działań podejmowanych w jej ramach. Kolejne akapity mają na celu zestawienie najważniejszych zmian dokonanych w obszarze WPZiB przez Traktat Amsterdamski z 1997 roku oraz Traktat Nicejski z 2001 roku, prowadzące do przyjęcia obecnego kształtu tej polityki, określonego ostatecznie Traktatem Lizbońskim w 2007 roku. Traktat Amsterdamski, podpisany 2 października 1997 roku, dokonał nieznacznej modyfikacji celów WPZiB. Pierwszy z celów polityki: ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności Unii (zdefiniowanej po modyfikacji jako niezawisłość ) został rozszerzony o element integralności, która również została objęta ochroną. Trzeci z celów wymienionych w TUE, odnoszący się do utrzymania pokoju i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, został wzbogacony o dążenie do zachowania integralności granic zewnętrznych 11. Skorygowaniu celów WPZiB towarzyszyło wprowadzenie nowego instrumentu funkcjonowania polityki pod postacią wspólnych strategii, który uzupełnił wspólne działania i wspólne stanowiska: Wspólne strategie określają cele, czas trwania i środki, które mają być przekazane do dyspozycji przez Unię i Państwa Członkowskie 12. Dodatkowy instrument został przypisany do kompetencji Rady Europejskiej, wzmacniając tym samym jej kontrolę nad zakresem działań podejmowanych w ramach WPZiB. Rada Europejska została ponadto wyznaczona do określania zasad i ogólnych wytycznych WPZiB także w tych sprawach, które mają wpływ na kwestie polityczno-obronne 13. Niezależnie od doprecyzowania kompetencji Rady Europejskiej, co można odczytywać jako pośrednie umocnienie roli państw członkowskich w obszarze WPZiB, Traktat Amsterdamski wprowadził mechanizmy usprawniające podejmowanie decyzji w tym obszarze. Należą do nich tak zwane konstruktywne wstrzymanie się od głosu oraz głosowanie większością kwalifikowaną we wskazanych w Traktacie sytuacjach. Oba od- 11 Por. art. J.1, ust. 1 Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku. 12 Art. J.3 ust. 2 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku. 13 Por. art. J.3, ust. 1 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku.
204 Marcin Chruściel noszą się do procedury przyjmowania decyzji w Radzie (określania wspólnych stanowisk lub decydowania o wspólnych działaniach). Mechanizm konstruktywnego wstrzymania się od głosu dał państwom członkowskim możliwość uchylenia się od zobowiązań wynikających z przyjęcia decyzji przez Radę, przy jednoczesnym zaakceptowaniu jej jako wiążącej dla Unii. Oznacza to, że Państwo Członkowskie wstrzymujące się od głosu nie partycypuje w przedsięwzięciach i kosztach związanych z wykonaniem decyzji, przy czym powstrzymuje się od wszelkich działań, które mogłyby być sprzeczne z lub utrudnić działania Unii 14. Mechanizm głosowania większością kwalifikowaną uznano za obowiązujący w sytuacjach, gdy Rada przyjmuje wspólne stanowisko lub wspólne działanie na podstawie wspólnych strategii określanych przez Radę Europejską oraz gdy Rada podejmuje decyzję wykonującą wspólne stanowisko lub wspólne działanie 15. Upowszechnienie zasady głosowania większością kwalifikowaną w Radzie, dotychczas zarezerwowaną dla kwestii proceduralnych i każdorazowo określanych przypadków, zostało zrównoważone możliwością wniesienia sprzeciwu ze strony członka Rady, który ze względu na ważne i jasno zdefiniowane powody polityki krajowej nalega na powrócenie do zasady jednomyślności. Rozszerzony zakres decyzji podejmowanych większością kwalifikowaną nie dotyczył ponadto uzgodnień mających jakikolwiek wpływ na kwestie wojskowe lub polityczno-obronne. Można na tej podstawie domniemywać, że państwa członkowskie zdecydowały się w Traktacie Amsterdamskim na usprawnienie procesu decyzyjnego w obszarze WPZiB, przy jednoczesnym zagwarantowaniu sobie prawa do selektywnego udziału w podejmowanych na poziomie unijnym działaniach, a nawet blokowania wybranych inicjatyw. Realizacją zamiaru usprawnienia funkcjonowania WPZiB było ustanowienie nowej funkcji w postaci Sekretarza Generalnego Rady, który został jednocześnie mianowany Wysokim Przedstawicielem ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Świadczył o tym koordynacyjny charakter zadań przypisanych do tego stanowiska w Traktacie: wspomaganie Rady w sprawach objętych WPZiB poprzez przyczynianie się do formułowania, opracowania i wprowadzania w życie decyzji politycznych 16. Wśród kompetencji Wysokiego Przedstawiciela znalazło się również prowadzenie dialogu 14 Por. art. J.13, ust. 1 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku. 15 Por. art. J.13, ust. 2 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku. 16 Por. art. J.16 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku.
205 politycznego ze stronami trzecimi. Na tym etapie rozwoju WPZiB funkcja ta została jednak sprowadzona do realizowania mandatu Rady i wykonywana wyłącznie na zlecenie państwa sprawującego prezydencję 17. Początkowy zakres autonomii politycznej Wysokiego Przedstawiciela należy tym samym uznać za ściśle ograniczony. Istotne z punktu widzenia poprawy efektywności WPZiB znaczenie miało zapewnienie Unii dostępu do zdolności operacyjnej Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE), organizacji powołanej na mocy tak zwanych układów paryskich z 1954 roku w celu rozwijania współpracy militarnej i zapewnienia kolektywnej obrony państwom Europy Zachodniej 18. Traktat Amsterdamski upoważnił Unię do wykonywania tak zwanych misji petersberskich, obejmujących misje humanitarne i ratunkowe, misje przywracania pokoju oraz misje zbrojne zarządzania kryzysami i utrzymywania pokoju 19, które do tej pory pozostawały w zakresie kompetencji UZE. Włączenie zakresu działalności UZE do obszaru WPZiB, pozostawiając w wyłącznej kompetencji UZE jedynie te funkcje, które dotyczyły zobowiązania do wspólnej obrony, oraz udostępnienie środków operacyjnych tej organizacji do dyspozycji Unii, należy postrzegać jako stopniowe dążenie do konsolidacji europejskiej polityki obronnej w ramach WPZiB. Dalsze postanowienia Traktatu Amsterdamskiego, zachęcające do ustanowienia ściślejszych stosunków instytucjonalnych z UZE oraz przewidujące perspektywę włączenia tej organizacji do UE 20, uzasadniają taką interpretację. Zmiany wprowadzone w Traktacie Amsterdamskim zapewniły podstawy traktatowe do przyjęcia europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony (EPBiO), która ostatecznie została ustanowiona decyzją Rady Europejskiej na posiedzeniu w Helsinkach 10 11 grudnia 1999 roku. Ustanowienie EPBiO jako integralnej części WPZiB przyczyniło się do zwiększenia efektywności działań zewnętrznych Unii, pozwalając jej na prowadzenie własnych operacji wojskowych i cywilnych. Nie zmienia to faktu, że decydujący wpływ na kierunek, zakres i realizację tych działań zachowały państwa-członkowie, kontrolujące proces decyzyjny w obszarze WPZiB poprzez Radę oraz Radę Europejską. 17 Por. art. J.16 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku. 18 Powołanie UZE zostało przewidziane w Protokole modyfikującym i uzupełniającym postanowienia Traktatu o współpracy w dziedzinie gospodarczej, społecznej i kulturalnej oraz zbiorowej samoobronie z 17 marca 1948 roku (tzw. traktatu brukselskiego), podpisanym przez Francję, Wielką Brytanię, Holandię, Belgię, Luksemburg, Republikę Federalną Niemiec i Włochy. 19 Por. art. J.7, ust. 2 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku. 20 Por. art. J.7, ust. 1 Traktatu z Amsterdamu, Dz.U. UE, nr C 340 z 10 listopada 1997 roku.
206 Marcin Chruściel Traktat Nicejski, podpisany 26 lutego 2001 roku, nie przewidywał modyfikacji celów, podstawowych zasad i zakresu przedmiotowego WPZiB, podtrzymując dotychczasowe mechanizmy funkcjonowania tej polityki. Najważniejsza zmiana w postanowieniach dotyczących WPZiB polegała na utworzeniu możliwości wzmocnionej współpracy między państwami członkowskimi przy wprowadzaniu w życie wspólnych działań lub wspólnych stanowisk. Instytucja wzmocnionej współpracy funkcjonowała już wcześniej w ramach innych polityk europejskich, natomiast Traktat Nicejski jako pierwszy przewidział i określił jej zastosowanie w obszarze WPZiB. Zainteresowane państwa członkowskie otrzymały możliwość podjęcia pogłębionej współpracy w ramach WPZiB, pod warunkiem poszanowania zasad, celów, ogólnych wytycznych i podjętych w jej ramach decyzji 21. W przeciwieństwie do procedury uruchomienia tego rodzaju współpracy na polu pozostałych polityk europejskich, jej zastosowanie w obszarze WPZiB zostało poddane ścisłej kontroli ze strony Rady. Utworzenie wzmocnionej współpracy wnioskowanej przez zainteresowane państwa członkowskie wymaga tutaj jednogłośnej akceptacji ze strony Rady 22. Uprzednia zgoda Parlamentu Europejskiego, przewidziana w tak zwanej procedurze ogólnej, nie jest w tym przypadku konieczna PE jest jedynie informowany o wniosku państw członkowskich wyrażających gotowość do utworzenia wzmocnionej współpracy. Innym rodzajem obostrzenia dotyczącym mechanizmu wzmocnionej współpracy w dziedzinie WPZiB było wyłączenie z zakresu jej obowiązywania wszelkiego rodzaju spraw mających wpływ na kwestie wojskowe lub polityczno-obronne 23. Wprowadzone przez Traktat Nicejski zapisy odnoszące się do WPZiB potwierdziły tendencję do usprawniania mechanizmów funkcjonowania tej polityki od momentu jej ustanowienia, przy jednoczesnym zachowaniu dominującej roli międzyrządowych organów UE, Rady Europejskiej i Rady, w procesie decyzyjnym (wykonywanej poprzez przyjmowanie wspólnych strategii, wspólnych stanowisk i wspólnych decyzji). Podstawowa zasada podejmowania decyzji w WPZiB, zasada jednomyślności, została utrzymana jako właściwa dla tego obszaru integracji unijnej. Przyjęcie zasady głosowania większością kwalifikowaną w określonych przypadkach nie 21 Por. art. 27a, ust. 1 Traktatu z Nicei zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, Dz.U. UE, nr C 80 z 10 marca 2001 roku. 22 Por. art. 27c Traktatu z Nicei, Dz.U. UE, nr C 80 z 10 marca 2001 roku. 23 Por. art. 27b Traktatu z Nicei, Dz.U. UE, nr C 80 z 10 marca 2001 roku.
207 wykluczyło możliwości przywrócenia wymogu jednomyślności na wniosek członka Rady. Rola ponadnarodowych organów Unii: Komisji Europejskiej, Parlamentu oraz Wysokiego Przedstawiciela do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w osobie Sekretarza Generalnego Rady pozostała ograniczona, sprowadzając się głównie do funkcji pomocniczych (Komisja), konsultacyjnych (Parlament) oraz koordynacyjnych (Wysoki Przedstawiciel). Zaprezentowane zmiany można interpretować jako wzmocnienie zasady współpracy międzyrządowej w obrębie II filaru, zachowując odrębność WPZiB od pozostałych polityk wspólnotowych należących do I filaru. Zarówno włączenie do obszaru WPZiB niektórych mechanizmów charakterystycznych dla metody wspólnotowej, między innymi możliwości głosowania większością kwalifikowaną w Radzie, jak i utworzenie ponadnarodowego stanowiska Wysokiego Przedstawiciela, należy postrzegać przez pryzmat próby przystosowania procesu decyzyjnego wewnątrz WPZiB do warunków rozszerzonej Unii Europejskiej, która w 2004 roku zwiększyła liczbę swoich członków o dwie trzecie. Zachowawczy charakter wprowadzonych zmian nie daje jednak podstaw do interpretowania ich jako przenoszenie kompetencji państw członkowskich w dziedzinach polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa na poziom wspólnotowy. 2. WPZiB po Traktacie z Lizbony Znaczące zmiany merytoryczne w obszarze WPZiB, wpływające na podział kompetencji między państwami członkowskimi a organami ponadnarodowymi UE, zostały wprowadzone dopiero Traktatem z Lizbony z 13 grudnia 2007 roku 24. Uregulowania Traktatu określiły obecny kształt i sposób funkcjonowania WPZiB. Dwie najważniejsze reformy systemowe wprowadzone przez Traktat: nadanie Unii statusu organizacji międzynarodowej oraz zniesienie struktury filarowej i idące za tym sprecyzowanie kompetencji przypisanych Unii oraz tych pozostających w gestii państw członkowskich, miały znaczący wpływ na rozwój WPZiB. Pierwsza ze zmian przekształcenie Unii w organizację międzynarodową wiązała się z nadaniem jej osobowości prawnej, która umożliwiła rozszerzenie zakresu działań podejmowanych na arenie międzynarodowej 24 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 13 grudnia 2007 roku, Dz.U. UE, nr C 306 z 17 grudnia 2007 roku.