ASPEKTY INFORMATYZACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Karolina Muszyńska Wprowadzenie Informatyzacja administracji publicznej jest kwestią priorytetową dla współczesnego państwa i społeczeństwa. Jednostkom administracji rządowej i samorządowej niezbędne jest zapewnienie infrastruktury teleinformatycznej jak równieŝ rozwiązań programowych i właściwych przepisów prawnych gwarantujących spełnienie postulatów Strategii Informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej - epolska. Do intensyfikacji prac zmierzających ku jak najszybszej informatyzacji procesów administracyjnych zmusza nas równieŝ członkostwo w Unii Europejskiej i konieczność wywiązania się z nałoŝonych na wszystkich jej członków zobowiązań zawartych m.in. w Strategii Lizbońskiej. Istnieje teŝ wiele powodów ekonomicznych, które skłaniają do jak najszybszego zapewnienia elektronicznej komunikacji pomiędzy obywatelami a jednostkami administracji. Idąc dalej, integracja systemów informatycznych administracji publicznej pozwoli równieŝ na wdroŝenie rozwiązań łączących polską administrację z innymi administracjami europejskimi w ramach programu IDA (Interchange of Data between Administrations, czyli Wymiana Danych pomiędzy Administracjami). Nie moŝna zapominać takŝe o wymaganiach obywateli, którzy mając dostęp do rozwiązań jakie oferują im organizacje komercyjne zaczynają
coraz wyraźniej domagać się podobnych rozwiązań i moŝliwości od urzędów. Nie moŝna równieŝ pozostać obojętnym wobec nasilającej się europejskiej i światowej konkurencji. Informatyzacja kaŝdej organizacji, a w szczególności tak obszernej i skomplikowanej jak administracja publiczna jest przedsięwzięciem bardzo trudnym i pracochłonnym. Aby informatyzacja nie była jedynie automatyzacją istniejących procesów ale przyniosła wymierne korzyści musi łączyć się z przemodelowaniem istniejących procesów w celu przystosowania ich do nowych warunków i moŝliwości technologicznych. JeŜeli zatem jest potrzeba reorganizacji procesów dobrze byłoby mieć jakiś wzorcowy model, według którego moŝna byłoby tę reorganizację przeprowadzić model referencyjny elektronicznej komunikacji obywatela z jednostkami administracji. Przed podjęciem próby stworzenia takiego modelu naleŝy jednak zbadać i opisać aspekty informatyzacji stanowiące podstawę budowy modelu elektronicznej komunikacji. Niniejsza praca koncentruje się na opisie tych aspektów i wyznaczeniu kierunków działań zmierzających do informatyzacji procesów z róŝnych punktów widzenia. Aspekt organizacyjny Aby informatyzacja procesów zachodzących w urzędzie była efektywna, nie moŝe sprowadzać się wyłącznie do automatyzacji istniejących procedur i komputeryzacji dotychczasowego systemu organizacyjnego. Konieczna jest reorganizacja procesów, czyli ich modyfikacja i modernizacja, co wiąŝe się z potrzebą ich analizy i
przeprojektowania. [KoOS05] Pozwoli to na poprawę realizacji tych procesów w aspekcie kosztów, jakości czy szybkości. Aby jednak moŝliwe było wykorzystanie technik reorganizacji jak równieŝ technik informacyjnych konieczna jest orientacja procesowa organizacji, w tym przypadku urzędu. Główna róŝnica między orientacją procesową a funkcjonalną polega na tym, Ŝe w tej pierwszej największy nacisk kładzie się na zadowolenie klienta i jak najlepsze spełnienie jego oczekiwań, natomiast w tej drugiej organizacja koncentruje się na wewnętrznych funkcjach, zarządzając wycinkami procesów. [Kasp05] Przy obecnej, funkcjonalnej strukturze urzędu dana sprawa aby mogła być załatwiona musi przejść przez poszczególne piony, gdzie następuje jej dekretacja, opis, ostemplowanie co słuŝy tylko i wyłącznie spełnieniu wewnętrznych wymagań poszczególnych wydziałów urzędu i przyczynia się do wydłuŝenia cyklu załatwienia sprawy. Podejście procesowe zapewnia optymalne działanie urzędu poprzez ciągłą ocenę i modyfikację procesów w celu jak najlepszej realizacji potrzeb klienta, jakimi dla administracji są obywatel, firma czy inna organizacja. Bardzo istotnym elementem organizacyjnym jest istnienie oraz prawidłowe wykorzystanie systemu elektronicznego obiegu dokumentów. Implementacja takiego systemu zapewnia szybkie dostarczenie obrazów dokumentów lub dokumentów w formie elektronicznej z punktów ich przyjęcia (stanowisk Biura Obsługi Interesanta lub w przypadku dokumentów elektronicznych bezpośrednio od interesanta) do miejsca ich dalszego przetwarzania w urzędzie. Drugą zaletą jest moŝliwość rejestrowania drogi dokumentu w całym cyklu jego obróbki oraz sprawdzenie aktualnego etapu załatwienia sprawy. Jeśli chodzi natomiast
o prawidłowe wykorzystanie tego systemu niezmiernie istotne jest aby był on jedynym obowiązującym na wszystkich stanowiskach i we wszystkich komórkach urzędu. JeŜeli bowiem pozwoli się na istnienie równolegle drugiego tradycyjnego (papierowego) obiegu dokumentów wówczas moŝna być pewnym, Ŝe doprowadzi to do zamieszania i bałaganu. [Wojs03] Aspekt organizacyjny musi uwzględniać jeszcze jedną bardzo istotną kwestię dotyczącą obsługi interesantów. OtóŜ struktura urzędu musi dysponować wielofunkcyjnym interfejsem, dającym obywatelowi wybór sposobu w jaki chce komunikować się z urzędem. Oznacza to, Ŝe oprócz interfejsu elektronicznego (Internet, telefon komórkowy, telewizja interaktywna) musi pozostać moŝliwość kontaktu osobistego, czy telefonicznego. Nie moŝna bowiem zapominać o tym, Ŝe technologia jest dla ludzi a nie ludzie dla technologii. Wymaga to stworzenia sprawnie działającego front-office urzędu, który będzie odpowiadał za przekazywanie pracownikom merytorycznym dokumentów złoŝonych w dowolnej formie przez interesantów. Aspekt prawny Podstawą rozwoju elektronicznej administracji jest zapewnienie odpowiedniego środowiska prawnego. Pierwszym aktem prawnym implementującym ideę elektronicznej administracji była Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która zobowiązała jednostki administracji publicznej do wydawania elektronicznego Biuletynu Informacji Publicznej. Kolejnym waŝnym aktem jest Ustawa o podpisie
elektronicznym, która prawnie zrównuje podpis elektroniczny z podpisem ręcznym, co eliminuje konieczność osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu złoŝenia odręcznego podpisu na dokumencie. Szczególne znaczenie ma Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, oraz liczne rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, które juŝ weszły lub w najbliŝszym czasie wejdą w Ŝycie. Ustawa ta ustala zasady interoperacyjności organizacyjnej, informacyjnej i technicznej w zakresie wymiany danych w formie elektronicznej pomiędzy administracją a obywatelami, podmiotami gospodarczymi, róŝnymi jednostkami polskiej administracji publicznej jak równieŝ polską administracją a administracjami innych państw. [Bliź04] Wśród aktów wykonawczych do Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne na szczególną uwagę zasługują m.in. te określające sposób przechowywania gromadzonych dokumentów w urzędach, strukturę sporządzanych i doręczanych pism elektronicznych jak równieŝ te wyznaczające minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych. [MSWiA1] Fundamentalne znaczenie dla informatyzacji administracji publicznej ma równieŝ ustawa - Prawo telekomunikacyjne, której celem jest zapewnienie powszechnej, tańszej, szybszej i bezpieczniejszej łączności, poprzez dalszy rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, zwiększenie dostępności usług telekomunikacyjnych, liberalizację dostępu do rynku. [MNiI04] Mimo podjętych dotąd działań legislacyjnych pozostaje jeszcze duŝo do zrobienia. Brakuje aktów prawnych dotyczących m.in. sposobów
pobierania oraz potwierdzania dokonania opłaty skarbowej i administracyjnej. Dopóki kwestia ta nie zostanie uregulowana cały wysiłek zmierzający do wdroŝenia w administracji podpisu elektronicznego pójdzie na marne. Wiele wątpliwości i niejednoznaczności budzą równieŝ definicje słów, takich jak dokument elektroniczny czy informatyczny nośnik danych. Kolejną kłopotliwą sprawą jest konieczność przedłuŝania waŝności podpisu elektronicznego i związanego z tym waŝności znakowania czasem (odpowiednie zaświadczenie certyfikacyjne wydaje się bowiem na czas określony, nie dłuŝszy niŝ 5 lat). [Schm05] Aspekt informacyjny Aspekt ten dotyczy struktury i zawartości portalu, poprzez który obywatel lub podmiot gospodarczy komunikuje się z jednostkami administracji publicznej. Portal taki powinien być tak skonstruowany aby poruszanie się po nim było intuicyjne i w sposób przejrzysty i oczywisty moŝna było uzyskać wszelkie niezbędne informacje. Powinien równieŝ zapewniać dobrą komunikację wewnątrz urzędu i pomiędzy róŝnymi urzędami, udostępniając wspólnie wykorzystywane dane. Za pośrednictwem portalu interesant powinien przede wszystkim otrzymywać wyczerpującą informację na temat elektronicznego jak równieŝ tradycyjnego sposobu załatwienia interesującej go sprawy. Informacja powinna być konkretna i dedykowana danemu odbiorcy. W jednym miejscu (w ramach tego samego portalu) powinna istnieć równieŝ moŝliwość pobrania odpowiednich formularzy do wypełnienia (w
przypadku wyboru przez zainteresowanego tradycyjnego sposobu załatwienia sprawy) oraz dostęp do formularzy elektronicznych, których wypełnienie i podpisanie certyfikowanym podpisem elektronicznym byłoby równoznaczne ze złoŝeniem wniosku w urzędzie. JuŜ na etapie wypełniania wniosku powinny być odpowiednie procedury, które sprawdzałyby jego poprawność merytoryczną, co zapobiegłoby opóźnieniom związanym z odrzuceniem wniosku i potrzebą ponownego jego wypełnienia. Następnie interesant otrzymałby informację o wyniku rozpatrzenia wniosku i w przypadku pozytywnej decyzji informacje o dalszym postępowaniu. W przypadku decyzji negatywnej interesant powinien otrzymać uzasadnienie oraz informację o moŝliwych krokach dalszego postępowania. Koncepcją, która stanowi projekt takiego jednolitego interfejsu dostępu do wszystkich świadczonych elektronicznie usług jest e-puap, czyli elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej. Dla obywatela, czy podmiotu gospodarczego jest to brama do świata administracji. Jednostkom administracji rządowej i samorządowej udostępnia wspólne usługi, stanowiąc platformę łączącą front-office administracji publicznej z back-office poszczególnych jej jednostek. [Bogu05] Osiągnięcie najbardziej zaawansowanego poziomu rozwoju platformy, polegającego na dwukierunkowej komunikacji pomiędzy róŝnymi jednostkami administracyjnymi planowane jest nie wcześniej niŝ za 3-4 lata, gdyŝ wymaga istnienia złoŝonego systemu zarządzania procesami. Trzeba przy tym pamiętać, Ŝe architektura e-puap musi być elastyczna, skalowalna i stosować otwarte standardy technologiczne. [Bedn05]
Aspekt technologiczny Aspekt technologiczny dotyczy dostępności i wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT Information and Communication Technologies), jak równieŝ sprawności i bezpieczeństwa komunikacji między obywatelem i urzędem. Niestety w kwestii wykorzystania ICT daleko nam do czołówki państw europejskich. Decydujący wpływ na taki stan rzeczy ma brak świadomości i umiejętności w zakresie nowoczesnych technik informacyjnych duŝej części społeczeństwa, jak równieŝ wciąŝ wysokie koszty dostępu do Internetu. W związku z tym podejmowane są kroki zmierzające do ograniczenia wykluczenia informacyjnego takie jak np. program Ikonka, polegający na uruchamianiu punktów powszechnego i bezpłatnego dostępu do Internetu w bibliotekach publicznych gmin, co zwłaszcza w małych miejscowościach i na terenach wiejskich otwiera społeczności lokalnej moŝliwość dotarcia do informacji i usług oferowanych elektronicznie. [MSWiA2] Niezmiernie istotne kwestie związane z aspektem technologicznym dotyczą zapewnienia bezpieczeństwa przesyłania i przechowywania danych, ustalenia standardów kompatybilności systemów informatycznych, które zapewnią komunikację pomiędzy systemami back-office róŝnych instytucji publicznych i umoŝliwią korzystanie ze wspólnych zasobów informacyjnych baz danych o obywatelach, firmach i organizacjach. Kluczową sprawą jest równieŝ centralizacja danych, gdyŝ bez niej mamy do czynienia z wielokrotnym gromadzeniem
tych samych informacji, których na dodatek nie moŝna nawet ponownie wykorzystać. Sprawą równie waŝną jest integracja rejestrów państwowych, zwłaszcza tych dotyczących obywateli i firm. Obecnie jest bowiem zbyt wiele róŝnych, niezwiązanych ze sobą rejestrów opisujących te same jednostki. Jest to przyczyną wielokrotnego gromadzenia tych samych danych w róŝnych formatach co prowadzi do braku spójności i nieefektywności rejestrów. [Palu04] Aspekt związany w zapewnieniem bezpieczeństwa ma nie tylko wymiar techniczny, związany z zastosowaniem odpowiednich zabezpieczeń sprzętowych czy programowych. Z zagadnieniem tym związana jest cała polityka bezpieczeństwa, która obejmuje m.in. edukację urzędników w zakresie odpowiedzialności za udostępnianą informację, gdyŝ bardzo często to właśnie człowiek a nie sprzęt czy oprogramowanie okazuje się najsłabszym ogniwem łańcucha zabezpieczeń. Technologie informacyjne i telekomunikacyjne dostępne w naszym kraju nie ustępują jakością czy nowoczesnością technikom dostępnym w bardziej rozwiniętych krajach UE, trzeba jednak pamiętać, Ŝe tylko w parze z odpowiednimi rozwiązaniami prawnymi i organizacyjnymi są w stanie zapewnić poŝądany rozwój elektronicznej administracji. Zakończenie Opis aspektów informatyzacji przedstawiony w tej pracy stanowi pobieŝny przegląd podjętych juŝ i oczekujących na podjęcie kroków zmierzających do informatyzacji administracji publicznej. Ma równieŝ
przybliŝyć znaczenie kaŝdego z aspektów dla ogólnego modelu komunikacji obywatela z jednostkami administracji. Widać bowiem, Ŝe w celu budowy takiego modelu konieczne jest spojrzenie na problem elektronicznej komunikacji z róŝnych perspektyw organizacyjnej, prawnej, informacyjnej i technologicznej. Opisane aspekty nie wyczerpują jednak listy zagadnień, które związane są z budową referencyjnego modelu elektronicznej komunikacji. W toku dalszych badań wskazane byłoby rozwaŝyć aspekt ekonomiczny związany z informatyzacją, jak równieŝ zakres stosowalności tworzonego modelu. Literatura [Bedn05] Bednarski I.: Architektura oraz podstawowe funkcjonalności systemu informacyjnego, http://www. mswia.gov.pl/download.php?s=1&id=1721 [Bliź04] Bliźniuk G.: Projekt ustawy o informatyzacji, http://www.e-administracja.org.pl/baza_wiedzy/pliki/ Blizniuk_IIIForumInformatyki_2004_prezentacja.pdf [Bogu05] Bogucki D.: Wrota Polski realizacja. Koncepcja e-puap, http://um.wrotamalopolski.pl/pliki/2005/e-puap.pdf [Kasp05] Kasprzak T.: Organizacja zorientowana na procesy biznesu modelowanie referencyjne, [w:] Kasprzak T. (red.), Modele referencyjne w zarządzaniu procesami biznesu, Difin, 2005 [KoOS05] Kolbusz E., Olejniczak W., Szyjewski Z.: InŜynieria systemów informatycznych w e-gospodarce, PWE, 2005
[MNiI04] [MSWiA1] [MSWiA2] [Palu04] [Schm05] [Wojs03] Ministerstwo Nauki i Informatyzacji: Plan działań na rzecz rozwoju elektronicznej administracji (egovernment) na lata 2005-2006, http://www.mswia.gov.pl/download.php?s =1&id=1665 Strona internetowa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, http://www.mswia.gov.pl/index.php?dzial =255&id=3899 Strona internetowa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, http://www.mswia.gov.pl/index.php?dzial =284&id=3829 Paluszyński W.: E-Rząd w Polsce, a lepiej mówiąc nowoczesna i przyjazna administracja. Status i perspektywy, http://www.republika.pl/iosi/prezentacje/e-r zad%20w%20polsce%20status%20i%20perspektywy.pdf Schmidt K.: Złośliwy dokument elektroniczny, [w:] eadministracja, nr 1/2005, CPI Wojsyk K: Informatyczne standardy technologiczne i organizacyjne w administracji. Integracja polskich systemów informatycznych z rozwiązaniami UE, [w:] Wojsyk K. (red.), Biblioteka informatyka samorządowego, CPI, 2003 Mgr Karolina Muszyńska Instytut Informatyki Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytet Szczeciński
ul. Mickiewicza 64 71-101 Szczecin Polska Numer telefonu +48/91/4441911 Numer faxu +48/91/4442127 e-mail: karolina.muszynska@vp.pl