WSTĘP Opinia Towarzystwa Obrotu Energią do Program dla elektroenergetyki (wg projektu z dnia 2 marca 2006 r.) 1. Niniejszy materiał zawiera uwagi, komentarze i wątpliwości do przesłanej Towarzystwu Obrotu Energią (TOE) w dniu 3 marca 2006 r. pismem nr DBE-5011-MC/133 wersji Programu dla elektroenergetyki, zwanego dalej także Programem. Materiał uwzględnia nadesłane do dnia 21 marca 2006 r. przez członków TOE uwagi do Programu, przeprowadzone w TOE dyskusje w ramach wcześniejszych posiedzeń i spotkań zarówno Rady Zarządzającej TOE jak i zespołów zadaniowych powołanych w ramach Towarzystwa. 2. W ramach uwag wykorzystano także następujące dokumenty unijne, które zdaniem TOE powinny mieć znaczący wpływ na kształtowanie programu dla elektroenergetyki polskiej: [1] Komunikat Komisji Europejskiej do Rady i Parlamentu Europejskiego. Sprawozdanie z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej {SEC(2005)1448}, Komisja Wspólnot Europejskich. COM(2005) 568 końcowy. Bruksela, 15 listopada 2005 r. wraz z korektą z dnia 12 stycznia 2006 r. [2] GREEN PAPER. A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy {SEC(2006) 317} COM(2006) 105 final. Commission of the European Communities. Brussels, 8.3.2006 3. Dodatkowo w niniejszych uwagach uwzględniono przesłane przez TOE w ramach procesu konsultacyjnego podczas prac przygotowawczych do opracowania i opublikowania Komunikatu [1] sprawozdanie TOE pt.: [3] Stan liberalizacji rynku energii elektrycznej w Polsce. Sprawozdanie TOE dotyczące postępu w tworzeniu rynku wewnętrznego energii elektrycznej w Polsce. Materiał przygotowany w odpowiedzi na pismo Komisji Europejskiej. TOE, Warszawa, lipiec 2005 ZAKRES ZAGADNIEŃ PORUSZANYCH W OPINII 4. W ramach niniejszej opinii, mając na uwadze, że do grona członków TOE należą spółki o różnych strukturach właścicielskich skupiono się przede wszystkim na dwóch następujących priorytetowych działaniach określonych we Wprowadzeniu do Programu: 4.1. Budowa konkurencyjnego rynku energii. 4.2. Ustanowienie przejrzystych regulacji prawnych. 5. W związku z faktem, że temat konsolidacji pionowej państwowych spółek jest tematem budzącym liczne dyskusje oraz kontrowersje, a także mając na uwadze, że różnice zdań i linia Towarzystwo Obrotu Energią ul. Czackiego 7/9/11, 00-043 Warszawa tel. (22) 827 57 93,fax (22) 826 61 55, e-mail: toe@toe.pl www.toe.pl KRS 0000181074 Konto BPH PBK S.A.: 31 1060 0076 0000 3200 0090 6321
podziału między spółkami zrzeszonymi w TOE przebiega zależnie od formy własności spółek, TOE postanowiło nie przyjmować jednoznacznego stanowiska za lub przeciw konkretnym rozwiązaniom zaproponowanym w Programie, podkreślając stanowisko Unii Europejskiej określone w [1] i [2] w odniesieniu do tych zagadnień, które sprowadza się do konieczności uwzględnienia uwarunkowań rynkowych podczas zmian struktur sektorów energetycznych. GŁÓWNE UWAGI 6. Należy zauważyć, że Program mimo, iż jest dokumentem zwięzłym (merytorycznie i objętościowo) porusza bardzo szeroki zakres kluczowych problemów sektora elektroenergetycznego w Polsce. W wielu miejscach trafnie określa on działania, jakie powinny być podjęte dla wzrostu efektywności i funkcjonowania elektroenergetyki i rozwoju rynku energii elektrycznej. 7. Naszym zdaniem jednak, Program w sposób zbyt ogólnikowy podchodzi do praktycznych zagadnień, realiów wciąż mało konkurencyjnego rynku energii elektrycznej w Polsce. Przykładowo w obszarze TPA nie wskazuje wprost żadnych postulowanych od dłuższego czasu rozwiązań zmierzających do praktycznego (nie teoretycznego) wdrożenia konkurencji w sektorze, szczególnie mając na uwadze planowane pełne otwarcie rynku energii elektrycznej po 1 lipca 2007 roku. 8. Zdaniem wielu członków TOE realizacja części zadań (np. prac analitycznych związanych z wydzieleniem OSD, projektów prywatyzacyjnych elektrowni i spółek dystrybucyjnych, projektów dokumentów zwiększających rolę Prezesa URE) w zaproponowanych w Programie terminach, mając na uwadze przeciągające się prace nad Programem oraz kilkakrotne zmiany terminu publikacji Programu, będzie bardzo trudna, a wręcz niemożliwa. 9. Kolejną uwagą do Programu jest to, że zbyt mało miejsca poświęca on kosztom i nakładom, jakich wymagać będą proponowane dosyć ogólnie działania, a od tego przecież w znacznym stopniu będzie zależeć jego skuteczna realizacja. Nie zamieszcza też żadnych wyników dokonanych symulacji czy projekcji. W szczególności, już dziś można było zaobserwować, że realizacja działań dla ograniczenia szkodliwego wpływu energetyki na środowisko w roku 2006 spowodowała wzrost kosztów zakupu energii przez odbiorców końcowych o kilka złotych na 1 MWh. Obejmowała ona jedynie poszerzenie obowiązku zakupu energii skojarzonej oraz energii odnawialnej. Jest to jednak dopiero początek tej grupy działań, wkrótce ograniczanie emisji CO 2 oraz rosnące obowiązki dotyczące świadectw pochodzenia dla energii odnawialnej i gwarancji pochodzenia dla energii wytwarzanej w skojarzeniu z ciepłem wymagać będą inwestycji, a więc pozyskiwania środków finansowych, których źródłem ostatecznie niestety może być tylko odbiorca energii. 10. Jako pozytywne oraz uzasadnione dotychczasowymi doświadczeniami oceniamy propozycje działań dla podniesienia efektywności działalności regulacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Zwłaszcza, mając na uwadze częste dotychczasowe różnice zdań pomiędzy interpretacjami Ministerstwa Gospodarki i URE, powinno to dotyczyć zwiększenia współdziałania Prezesa URE z Ministrem Gospodarki w zakresie realizacji polityki gospodarczej i polityki regulacyjnej. W06032~1.DOC str. 2 z 7
UWAGI SZCZEGÓŁOWE (POZOSTAŁE) 11. W ramach rozdz. 1 (str. 4, akapit 2g) do głównych przyczyn braku efektów (dotychczasowych działań) w postaci rzeczywistej konkurencji i poprawy efektywności zaliczono jedynie dwie przyczyny, a mianowicie: (i) brak systemowego rozwiązania problemu KDT oraz (ii) brak jednomyślności i konsekwencji we wdrażaniu programów rządowych zmian organizacyjnych w sektorze. W zakresie wprowadzenia konkurencji, naszym zdaniem, niezmierne ważne jest także przejrzyste i jednoznaczne wydzielenie działalności sieciowej (monopolistycznej) od działalności realizowanej na rynku konkurencyjnym (działalności wytwarzania i ) oraz właściwa polityka regulacyjna w obszarze tzw. monopoli sieciowych. Brak tych elementów, naszym zdaniem jest jedną z ważniejszych przyczyn braku konkurencji w sektorze elektroenergetycznym. Dobitną ilustracją potrzeby zmian w tym zakresie jest obserwowany w ostatnich latach w spółkach dystrybucyjnych kilkuprocentowy wzrost cen taryfowych energii elektrycznej przy około 50% wzroście stawek opłat za dystrybucję. 12. Jako jeden z trzech głównych celów (str. 4, akapit 1d oraz str. 5 akapit 1g) Programu zaproponowano: 2) Wzrost bezpieczeństwa energetycznego i wzrost niezawodności dostaw energii elektrycznej dla odbiorców zapewniony przez budowę odpowiednio silnych struktur organizacyjnych firm energetycznych. Zapis taki, naszym zdaniem może budzić pewne wątpliwości. Sugeruje bowiem, że bezpieczeństwo i niezawodność dostaw (podkreślamy nie sprzedaży) jest uwarunkowane wielkością (siłą) struktur organizacyjnych. W rzeczywistości na rynkach energii istnieją różne struktury (w tym liczne mniejsze lokalne przedsiębiorstwa energetyczne), które zgodnie z ustawą Prawo energetyczne i aktami wykonawczymi zapewniają wymagany stopień bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii elektrycznej. W związku z powyższym powinniśmy raczej mówić o: dostosowaniu struktur przedsiębiorstw (a nie firm firma to nazwa spółki) energetycznych do wymaganego poziomu bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii elektrycznej na danym rynku. 13. Z punktu widzenia mechanizmów rynkowych pragniemy zwrócić uwagę na dosyć istotne, naszym zdaniem, wnioski wynikające z rozdz. 2.1 odnośnie przyjętych zasad kształtowania taryf, poziomu cen oraz wpływu konkurencji na ceny energii elektrycznej oraz stawki opłat za usługi przesyłania i dystrybucji. Szczególnie istotne, naszym zdaniem, jest zestawienie zmian cen w segmencie konkurencyjnego rynku hurtowego (gdzie ceny od 1998 roku spadły o 13%) z segmentem cen energii elektrycznej dla odbiorców (gdzie ceny od 1998 roku wzrosły o 45%). W pełni można podpisać się pod następującym podsumowaniem tego rozdziału: możliwa jest znaczna obniżka kosztów w wyniku wprowadzenia mechanizmów rynkowych. Brak jednak wprowadzenie tych mechanizmów na rynku detalicznym uniemożliwia wprowadzenie konkurencyjnych reguł sprzedaży energii elektrycznej do licznych małych i średnich odbiorców, którzy posiadają już prawo do zmiany sprzedawcy ale z niego nie korzystają. 14. W zakresie nowych inwestycji (szczególnie wytwórczych) kluczowe, w naszej opinii, jak zaznaczono także w rozdz. 2.2 jest przekazywanie sygnałów cenowych wskazujących na opłacalności inwestycji, które wiąże się niestety z urealnieniem cen energii elektrycznej oraz dostosowaniem ich do wymagań inwestycyjnych. 15. W ramach oceny sytuacji działań dotyczących handlu emisjami (rozdz. 2.3) bardziej krytycznej analizie powinny zostać poddane dotychczasowe działania oraz problemy, które W06032~1.DOC str. 3 z 7
miały miejsce zarówno podczas przygotowywania programu alokacji pozwoleń na emisję CO 2, jak i problemy związane z implementacją systemu rejestru. 16. Oddzielenie energii elektrycznej od jej cechy ekologicznej, zdaniem TOE, zdecydowanie powinno wpłynąć na przejrzystość obu rynków charakterystycznych dla ww. produktów. Wprowadzenie w ustawie Prawo energetyczne zasad prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia (proponujemy także w Programie stosowanie nazewnictwa zgodnego z ustawą Prawo energetyczne, w której jest mowa o obrocie prawami majątkowymi, świadectwach pochodzenia, a nie o obrocie świadectwami, czy certyfikatami) należy ocenić pozytywnie. Szerszej jednak, krytycznej analizie należy poddać zarówno znaczne opóźnione wprowadzenie całego systemu, jego liczne niedociągnięcia, jak i nierynkowe wyznaczanie opłat jednostkowych rzutujących na poziom cen na parkietach giełdowych. Dodatkowym elementem negatywnie wpływającym na obrót prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia jest praktyczny monopol TGE SA w tym obszarze. 17. Z punktu widzenia spółek istotne są także określone w rozdz. 2.5 i 2.6. Programu ograniczenia dla rynku energii elektrycznej, do których oprócz KDT, obowiązków związanych z zakupem praw majątkowych wynikających z wytwarzania energii z OZE i skojarzenia słusznie zaliczono hamujące rozwój detalicznego rynku energii elektrycznej działania dotychczasowych sprzedawców, będących jednocześnie operatorami sieciowymi. 18. Negatywnie należy oceniać ograniczenia zdolności przesyłowych wymiany międzysystemowej. Przykładem może tu być drastyczne ograniczenie zdolności przesyłowych na miesiąc marzec 2006 r., które wzbudziło poważne zaniepokojenie wśród członków zarówno naszego Towarzystwa, jak i wszystkich przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wymianą międzysystemową. 19. W ramach części trzeciej Programu zaproponowano plan najważniejszych działań, decyzji do podjęcia w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego w podziale na siedem grup następujących zagadnień: 1) Wzrost efektywności rozwój rynków. 2) Bezpieczeństwo energetyczne współpraca regionalna. 3) Struktura sektora elektroenergetycznego. 4) Prywatyzacja. 5) Ograniczenie szkodliwego wpływu energetyki na środowisko. 6) Prawo i regulacje. 7) Nowe technologie wytwarzania. 20. W ramach dwóch pierwszych obszarów działań szczególnie pozytywnie należy ocenić kilkakrotne podkreślenie w ramach przewidywanych działań, zmian uregulowań prawnych zmierzających do wprowadzenie mechanizmów rynkowych i zasady TPA. W zdecydowanie za wąski sposób uwzględniono jednak praktyczne działania na rynkach detalicznych. Program zawiera jedynie hasła, bez konkretów odnośnie praktycznych działań czy wytycznych do nich (np. zasada TPA). Mimo, że Program krytycznie ocenia np. działania operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD) brak jest konkretnych propozycji zmian sytuacji (np. wprowadzenie jednolitej dla całego kraju procedury zmiany sprzedawcy, wprowadzenie funkcji operatorów pomiarów, wprowadzenie możliwości bilansowania na terenie całego kraju, a nie tylko na terenach poszczególnych spółek dystrybucyjnych, itp). W06032~1.DOC str. 4 z 7
21. Mając na uwadze przedstawioną w rozdz. 2 syntezę i ocenę bieżącej sytuacji w zakresie rozwoju konkurencyjnego rynku energii elektrycznej istotne, zdaniem TOE, jest jak najszybsze rozpoczęcie działań zmierzających do wydzielenia ze skonsolidowanych struktur spółek dystrybucyjnych (koncernów) OSD. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że proces ten, wcale nie łatwy i nie do końca określony w Programie, w przypadku realizacji konsolidacji pionowej, uwzględniając unijne wymogi i terminy odnośnie wydzielenia operatorów systemów, będzie musiał być prowadzony równolegle z działaniami konsolidacyjnymi. 22. Pozytywnie należy ocenić także zaproponowane w rozdz. 3 propozycje zwiększenia zdolności przesyłowych wymiany międzysystemowej. Jednak propozycje te od dłuższego już czasu są m.in. wskazywane przez TOE w ramach współpracy z Operatorem Systemu Przesyłowego, ale dotychczas nie znalazły odzwierciedlenia w działaniach praktycznych. 23. Wzmocnienia oraz uszczegółowienia naszym zdaniem wymagają także zapisu rozdz. 3 dotyczące promocji nowych technologii wytwarzania oraz rozwoju lokalnych rynków energetyki rozproszonej. W przypadku nowych technologii wytwarzania narzucone dyrektywami unijnymi wymagania dotyczące wytwarzania energii w skojarzeniu z ciepłem, preferencje dla OZE oraz zamierzenia odnośnie efektywności energetycznej powinny same wykreować zastosowanie odpowiednich technologii. Naszym zdaniem w przypadku wdrożenia w pełni konkurencyjnego rynku rozwiązania odnośnie poszczególnych, lokalnych rynków oraz rozwiązania działalności zarówno przedsiębiorstw energetycznych, jak i odbiorców będą pochodną zachowań rynkowych oraz wykreowanych propozycji współpracy, a nie narzuconych modeli lokalnych rynków elektroenergetycznych. 24. W zakresie zmian organizacyjnych oraz prywatyzacji należy zwrócić uwagę (uwzględniając pkt 5 niniejszej opinii), że proponowane rozwiązania w wielu kluczowych dla funkcjonowania rynku aspektach wskazują na konieczność podjęcia decyzji przez Ministra Skarbu Państwa (patrz np. str. 14 akapit 2d czy str. 15 rozdz. 3.4.2. wyliczenie 1). Uwzględniając jednak podkreślany przez Ministerstwo Gospodarki fakt uczestniczenia w pracach nad Programem także przedstawicieli Ministerstwa Skarbu Państwa (MSP) celowe wydaje się, mając na uwadze uwarunkowania czasowe realizacji Programu, jednoznaczne i pilne doprecyzowanie stanowiska MSP w nierozstrzygniętych w Programie kwestiach (do których można zaliczyć dalszą prywatyzację lub konsolidację już skonsolidowanych poziomo spółek dystrybucyjnych, Elektrowni Kozienice i ZE Ostrołęka oraz przyjęcie preferowanego w spółkach Skarbu Państwa modelu wydzielenia OSD). 25. Mając na uwadze lokalne uwarunkowania dostaw nośników energii (oprócz energii elektrycznej także i ciepła), a nawet zagrożenie dostaw ciepła do odbiorców istotne jest pilne określenie alternatywnych scenariuszy zadysponowania akcjami trzech południowych elektrociepłowni (ZEC Bytom, EC Zabrze i EC Tychy) oraz PE MEGAWAT Sp. z o.o. Pozostawienie w Programie ogólnikowego stwierdzenia odnośnie rozważenia innych scenariuszy bez podania tych alternatyw oraz terminów dalszych działań może negatywnie wpłynąć na działalność ww. czterech przedsiębiorstw energetycznych. 26. Pozytywnie należy oceniać zaproponowane w Programie zmiany, a raczej propozycje opracowania nowej ustawy Prawo energetyczne. Większość zaproponowanych w rozdz. 3.6.2 zmian uregulowań koresponduje z postulatami zarówno TOE jak i Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej. Należy jednak podkreślić, że aktualnie w ramach Komitetu Rynek W06032~1.DOC str. 5 z 7
PKEE prowadzone są prace zmierzające do wypracowania propozycji zapisów uregulowań prawnych w zakresie wprowadzenia zasady TPA oraz umożliwienia korzystania z tej zasady od 1 lipca 2007 roku wszystkim odbiorcom. 27. Z punktu widzenia rozwoju konkurencyjnego rynku energii elektrycznej w Polsce istotne jest (wymienione w omawianym rozdz. 3.6.3) nadanie Prezesowi URE uprawnień w zakresie określania zwiększonego zakresu wytycznych do zasad ewidencji kosztów w regulowanych spółkach, monitorowania zachowań monopolistycznych oraz wpływania zachowania OSD w celu likwidacji barier TPA. 28. Z punktu widzenia spółek istotna będzie praktyczna realizacji zapisów rozdziałów 3.6.5 oraz 3.6.6. W przypadku problematyki wydzielenia OSD niepokojący jest brak dotychczasowego, jednoznacznego stanowiska odnośnie modelu wydzielania OSD ze skonsolidowanych struktur. Zdaniem TOE istnieje realne zagrożenie, że nie uda się zrealizować w praktyce wydzielenia OSD w wymaganych terminach lub wydzielenie będzie jedynie teoretyczne. Jak zresztą słusznie zauważono w Programie, oprócz podjęcia decyzji odnośnie modelu wydzielenia niezbędna jest także zmiana odpowiednich regulacji prawnych oraz procedur obowiązujących w spółkach dystrybucyjnych. W zakresie propozycji odnośnie implementacji TPA działania wyszczególnione w Programie proponujemy rozszerzyć o: ujednolicenie wymagań zarówno jeżeli chodzi o układy pomiarowo rozliczeniowe, ale także układy transmisji danych (w propozycjach działań w Programie str. 19 akapit 1d jest mowa jedynie o urządzeniach pomiarowych, co zawęża znacznie obszar propozycji) ; pilne wypracowanie i wdrożenie jednolitych dla całego kraju procedur zmiany sprzedawcy energii elektrycznej, które będą dostępne dla każdego odbiorcy; wypracowanie i wdrożenie mechanizmów umożliwiających praktyczne rozliczenia odbiorców energii elektrycznej przez nowych sprzedawców, np. poprzez wykorzystanie standardowych krzywych/profili obciążeń; nałożenie na OSD obowiązku przekazywania danych pomiarowych do nowych sprzedawców energii elektrycznej. 29. Biorąc pod uwagę zasygnalizowany w rozdz. 2 niedobór mocy w polskim systemie elektroenergetycznym dyskusyjne jest dosyć ogólnikowe potraktowanie w rozdz. 3.7.1. zagadnień dotyczących nowych technologii wytwarzania energii elektrycznej. Oczywiście trudno polemizować z koniecznością przeprowadzenia stosownych analiz preferowanych technologii wytwarzania, jednak naszym zdaniem, tego typu analizy powinny być wykonane przed opublikowaniem Programu, a wnioski z analiz odnośnie preferowanych technologii powinny znaleźć się w opiniowanym dokumencie. W zamian mamy deklarację opracowania stosownych analiz do końca 2006 roku, co po raz kolejny odsuwa decyzje inwestycyjne, w tym rozpoczęcie (lub rezygnację) z rozwoju energetyki atomowej w Polsce. 30. Realizacja Programu, praktycznie w każdej grupie ww. proponowanych działań, zależeć będzie od środków, jakie będą możliwe do uzyskania dla jego realizacji. Co prawda Program wskazuje prywatyzację jako źródło pozyskiwania środków na nowe inwestycje i modernizacje, jednak potrzeby ograniczania deficytu budżetowego państwa powodują, że obecnie środki finansowe z prywatyzacji nie służą nowym inwestycjom. Konieczne jest więc zapewnienie, tak jak to zostało ujęte w Programie, że środki z prywatyzacji firm W06032~1.DOC str. 6 z 7
elektroenergetycznych przeznaczone zostaną na realizacje Programu. Ponieważ równocześnie elektroenergetyka jest obciążona stosunkowo wysokim podatkiem akcyzowym od energii, który przede wszystkim ogranicza możliwości finansowe, a przez to i inwestycyjne, należy ograniczyć stawkę tego podatku. 31. Przedstawione w rozdz. 4 efekty społeczne wskazują na znaczący, pozytywny wpływ praktycznie wszystkich proponowanych w Programie działań polegający głownie na wzroście zatrudnienia w obszarach bezpośrednio lub pośrednio związanych z proponowanymi działaniami. Należy jednak zwrócić uwagę, że wiele z proponowanych rozwiązań może wymusić na przedsiębiorstwach energetycznych restrukturyzację zatrudnienia, zmierzającą do spełnienia wymogów konkurencyjnych rynków, co w efekcie (w obszarze zatrudnienia) może zbilansować część ww. korzyści programu. PODSUMOWANIE 32. Zaproponowany przez Ministerstwo Gospodarki Program dla elektroenergetyki porusza wiele istotnych z punktu widzenia sektora kwestii. W wielu jednak zapisach można odnieść wrażenie, że proponowane działania w sposób zbyt ogólny traktują poszczególne propozycje i problemy, pozostawiając wiele niedopowiedzeń, pytań ale także zadań do późniejszej realizacji. 33. Z punktu widzenia spółek zrzeszonych w TOE szczególnie istotna w przypadku przyjęcia Programu okaże się praktyczna realizacji licznych zapisów odnośnie wprowadzenia rozwiązań zmierzających do likwidacji barier TPA, wydzielenia operatorów systemów dystrybucyjnych, obniżenia kosztów świadczenia usług dystrybucji, czy zwiększenia wymiany międzysystemowej. 34. W ramach dalszych prac w zakresie Programu, ze strony TOE, deklarujemy pełną współpracę w zakresie wszystkich podnoszonych w niniejszych uwagach kwestii oraz czynny udział zarówno w dalszych pracach, opiniowaniu dokumentu, jak i opracowywaniu oraz wdrażaniu rozwiązań. Warszawa, 2006-03-22 W06032~1.DOC str. 7 z 7