ANALIZA WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA I ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ W 2012 ROKU

ANALIZA WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA I ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ W 2012 ROKU W A R S Z A W A 2 0 1 3

Nr ewid. 128/2013/KBF Nr ewid. 129/2013/KBF ANALIZA WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA I ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ W 2012 ROKU Zatwierdzona przez KOLEGIUM NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI w dniu 5 czerwca 2013 roku 2 01 1

SPIS TREŚCI I. WPROWADZENIE... 5 1. Podstawa prawna... 5 2. Zakres rzeczowy i podmiotowy kontroli budżetowej... 5 3. Metodyka kontroli... 7 4. Ustawa budżetowa na rok 2012... 7 5. Założenia polityki pieniężnej na rok 2012... 9 II. PODSTAWOWE USTALENIA KONTROLI...11 III. WARUNKI WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA i BUDŻETU środków EUROPEJSKIch...23 1. Sytuacja gospodarcza w świecie...23 2. Sytuacja społeczno-gospodarcza w Polsce...25 3. Realizacja założeń makroekonomicznych...33 4. Prawne warunki wykonania budżetu państwa...38 IV. WYKONANIE BUDŻETU PAŃSTWA i BUDŻETU środków EUROPEJSKIch...43 1. Poświadczenie rzetelności sprawozdań i ksiąg rachunkowych...43 1.1. Sprawozdanie Rady Ministrów...43 1.2. Sprawozdawczość budżetowa...43 1.3. Księgi rachunkowe...45 2. Łączne dochody, wydatki, deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich...48 3. Planowanie budżetu państwa i budżetu środków europejskich...55 4. Zarządzanie realizacją budżetu państwa i budżetu środków europejskich...60 4.1. Zarządzanie realizacją dochodów i wydatków...60 4.2. Zarządzanie płynnością budżetu państwa...64 4.3. Bankowa obsługa budżetu państwa i budżetu środków europejskich...66 5. Dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich...67 5.1. Dochody podatkowe i niepodatkowe...67 5.2. Dochody budżetu środków europejskich...87 6. Wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich...90 6.1. Dotacje i subwencje...96 6.2. Świadczenia na rzecz osób fizycznych... 105 6.3. Wydatki bieżące jednostek budżetowych... 108 6.4. Wydatki majątkowe... 116 6.5. Programy wieloletnie... 121 6.6. Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa... 126 6.7. Środki własne Unii Europejskiej... 130 7. Deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich... 132 7.1. Potrzeby pożyczkowe... 132 7.2. Finansowanie potrzeb pożyczkowych... 136 7.3. Wykonanie planu przychodów i rozchodów... 138

V. ROZLIcZENIA z UNIą EUROPEJSKą... 141 1. Saldo rozliczeń pomiędzy Polską a Unią Europejską... 141 2. Wykorzystanie środków europejskich... 143 VI. INNE PLANY FINANSOWE ZAWARTE w USTAWIE BUDŻETOWEJ... 155 1. Wykonanie planów finansowych państwowych funduszy celowych... 155 2. Wykonanie planów finansowych państwowych osób prawnych... 166 3. Wykonanie planów finansowych agencji wykonawczych... 170 VII. SEKTOR FINANSów PUBLIcZNYch... 177 1. Dochody i wydatki sektora finansów publicznych... 177 2. Przepływy środków wewnątrz sektora finansów publicznych... 184 3. Dochody i wydatki jednostek samorządu terytorialnego... 186 4. Sytuacja finansowa wybranych jednostek... 191 VIII. PAŃSTWOWY DŁUG PUBLIcZNY... 199 1. Dług Skarbu Państwa... 204 2. Zarządzanie długiem sektora finansów publicznych... 208 3. Poręczenia Skarbu Państwa... 209 4. Należności Skarbu Państwa... 210 IX. WYKONANIE ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ... 213 X. ANEKSY... 225 Aneks 1. Zestawienie informacji z kontroli u dysponentów części budżetu państwa... 225 Aneks 2. Zestawienie części budżetu państwa w 2012 roku... 230 Aneks 3. Wykaz jednostek objętych kontrolą wykonania budżetu państwa w 2012 roku... 238 Aneks 4. Wykonanie budżetów wojewodów... 245 Aneks 5. Wykaz kontroli, których wyniki zostały wykorzystane w informacjach i analizie wykonania budżetu państwa w 2012 roku... 256 Aneks 6. Kryteria oceny wykonania budżetu państwa... 257

I. W P R O W A D Z E N I E Najwyższa Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli państwowej, sporządza corocznie analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Zawiera ona oceny wykonania budżetu państwa, budżetu środków europejskich oraz planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych stanowiących załączniki do ustawy budżetowej, a także ocenę realizacji założeń polityki pieniężnej. Analizowane są warunki wykonania budżetu i stan finansów publicznych. Na podstawie przeprowadzanego w ramach kontroli wykonania budżetu państwa audytu sporządzana jest opinia o rzetelności sprawozdania Rady Ministrów z realizacji budżetu państwa i o rzetelności sprawozdań kontrolowanych jednostek. Najwyższa Izba Kontroli, oprócz analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2012 r., sporządziła także informacje o wynikach kontroli w poszczególnych częściach budżetowych, o realizacji planów finansowych państwowych funduszy celowych i innych jednostek sektora finansów publicznych. Wykaz informacji przedłożonych Sejmowi zamieszczono w aneksie nr 1. Zestawienie ocen wykonania budżetu w poszczególnych częściach oraz ocen wykonania planów finansowych państwowych osób prawnych i funduszy celowych zawiera aneks nr 2. 1. Podstawa prawna Zgodnie z art. 204 ust. 1 pkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Najwyższa Izba Kontroli ma obowiązek przedstawienia Sejmowi analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej wraz z opinią w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów. Obowiązek ten wynika także z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli1. Analiza, w części dotyczącej wykonania budżetu państwa, wraz z uchwaloną przez Kolegium NIK opinią w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów stanowi obok sprawozdania Rządu RP z wykonania ustawy budżetowej podstawę do dokonania parlamentarnej kontroli w sferze finansów publicznych. 2. Zakres rzeczowy i podmiotowy kontroli budżetowej Celem kontroli wykonania budżetu państwa była ocena wykonania ustawy budżetowej na rok 2012 oraz wydanie opinii o prawidłowości rozliczenia finansowego budżetu państwa. Kontrola została przeprowadzona w państwowych jednostkach budżetowych, których kierownicy są dysponentami części budżetu państwa i dysponentami niższego stopnia, w tym realizującymi programy finansowane z udziałem środków europejskich. Skontrolowano również państwowe fundusze celowe, wybrane agencje wykonawcze i państwowe osoby prawne oraz wybrane jednostki samorządu terytorialnego korzystające z dotacji budżetowych. Skontrolowano także sposób obsługi budżetu państwa i budżetu środków europejskich przez Narodowy Bank Polski i Bank Gospodarstwa Krajowego. Łącznie kontrolą objęto 262 jednostki, których wykaz stanowi aneks nr 3. 1 Dz. U. z 2012 r. poz. 82 ze zm. 5

w p r o w a d z e n i e Kontrola została przeprowadzona w okresie od stycznia do maja 2013 r. u wszystkich dysponentów części budżetu państwa z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów apelacyjnych, których określona liczba kontrolowana jest cyklicznie co trzy lata. Tematyka kontroli obejmowała planowanie oraz realizację dochodów i wydatków stan należności i zobowiązań, rzetelność rocznych sprawozdań budżetowych, nadzór nad podległymi jednostkami. Istotnymi obszarami problemowymi były: wydatkowanie środków budżetowych na podstawowe zadania finansowane z budżetu państwa z uwzględnieniem osiągniętych efektów, przyrost zadłużenia Skarbu Państwa wraz z analizą składowych zadłużenia, wyliczenie deficytu budżetu państwa i budżetu środków europejskich, zarządzanie wolnymi środkami przez państwowe fundusze celowe i agencje wykonawcze, operacje na rachunku dochodów budżetu środków europejskich. W częściach budżetowych, w których dochody stanowiły mniej niż 0,1% dochodów budżetu państwa, kontrolę dochodów ograniczono do analizy porównawczej z wynikami z ubiegłych lat. W częściach, które w ostatnich trzech latach otrzymały pozytywną ocenę wykonania budżetu państwa i pozytywną opinię o ewidencji księgowej lub w których wydatki budżetu państwa nie przekroczyły 50 mln zł, przeprowadzono kontrolę uproszczoną. Przyjęto również, że spośród jednostek, które spełniają warunki zakwalifikowania do kontroli uproszczonej, co roku będzie wybierana w sposób losowy grupa jednostek do kontroli pełnej. W 2012 r. na tej zasadzie do kontroli pełnej wykonania budżetu państwa wylosowano części: Kancelaria Senatu, Turystyka i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Kontrola miała charakter kompleksowy kontrolowano zarówno wiarygodność rozliczeń, jak i prawidłowość transakcji leżących u ich podstaw. Przedmiotowy zakres kontroli obejmował: poświadczenie finansowego rozliczenia wykonania budżetu państwa w poszczególnych jego częściach i jako całości; przestrzeganie przepisów, zasad i procedur stosowanych przy realizacji dochodów i wydatków; ocenę zgodności systemu rachunkowości z zasadami rachunkowości; funkcjonowanie mechanizmów kontroli zarządczej dotyczących operacji finansowych i gospodarczych; wykonanie zadań finansowanych lub współfinansowanych z budżetu państwa z punktu widzenia zasad należytego zarządzania finansami (zasady oszczędności, wydajności i skuteczności). Badana była zgodność realizacji dochodów i wydatków z ustawą budżetową na rok 20122, przepisami ustawy o finansach publicznych3, rzetelność sprawozdań budżetowych, łącznie z dowodami i zapisami księgowymi, z których wynikają kwoty zawarte w sprawozdaniach, jak również prawidłowość stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych4, ustawy o rachunkowości5 oraz skutki innych ustaw regulujących zasady i tryb udzielania dotacji budżetowych, w tym czy stosowane rozwiązania nie stwarzają warunków sprzyjających powstaniu mechanizmów korupcjogennych. Do sporządzenia analizy wykorzystano również wyniki innych kontroli przeprowadzonych przez NIK wcześniej lub równolegle z kontrolą budżetową. Wykaz tych kontroli zamieszczono w aneksie nr 5. Wykorzystano także materiały sprawozdawcze i analityczne Ministerstwa Finansów, Narodowego Banku Polskiego, a także Głównego Urzędu Statystycznego. 2 Dz. U. z 2012 r. poz. 273. 3 Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. 4 Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. 5 Dz. U. z 2013 r. poz. 330. 6

w p r o w a d z e n i e 3. Metodyka kontroli Kontrola wykonania budżetu państwa i budżetu środków europejskich została przeprowadzona zgodnie z ustawą o Najwyższej Izbie Kontroli, obowiązującymi w NIK standardami kontroli oraz założeniami metodycznymi do kontroli wykonania budżetu państwa i obszarów zagrożonych korupcją6. Dysponenci II i III stopnia zostali wybrani do kontroli na podstawie wyników analizy ryzyka. Doboru dysponentów niższego stopnia w części: Naczelny Sąd Administracyjny, Obrona narodowa, Sprawiedliwość, Sprawy wewnętrzne, Województwa, dokonano z wykorzystaniem danych pochodzących z systemu Trezor (plan wydatków budżetu państwa) oraz informacji o kontrolach z lat ubiegłych. Analiza ryzyka przeprowadzona została na poziomie całego budżetu państwa oraz na poziomie dysponentów części budżetowych i innych jednostek objętych kontrolą. Istotnym elementem analizy ryzyka był dla kontrolerów proces poznawania jednostki i środowiska, w jakim działa, który został dokonany jeszcze przed rozpoczęciem kontroli7. Proces poznawania jednostki i jej środowiska, w tym ustanowionych mechanizmów kontroli zarządczej, trwał przez cały czas prowadzenia czynności kontrolnych. Gromadzone, aktualizowane i analizowane były te informacje, które wykorzystane zostały jako dowody badania, potwierdzające oszacowany przed przystąpieniem do badań kontrolnych poziom ryzyka wystąpienia istotnej nieprawidłowości. Oceny wiarygodności ksiąg rachunkowych dokonano w odniesieniu do rocznych i bieżących sprawozdań budżetowych na podstawie badania ksiąg rachunkowych z zastosowaniem metod i narzędzi informatycznych oraz badania próby dowodów i zapisów księgowych wybranych metodą monetarną8, uzupełnionych o dobór celowy. Operacje gospodarcze potwierdzone tymi dowodami zostały zbadane zarówno pod względem poprawności formalnej dowodów i prawidłowości ujęcia ich w ewidencji księgowej, jak również pod względem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości transakcji leżących u podstaw wybranych dowodów księgowych. Kontrola wykonania budżetu państwa i budżetu środków europejskich została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 5 ustawy o NIK, tj. pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Do oceny wykonania budżetu państwa w poszczególnych częściach oraz planów finansowych państwowych funduszy i państwowych osób prawnych zastosowano kryteria ocen wykonania budżetu państwa z trzystopniową skalą ocen, opisane w aneksie nr 6. 4. Ustawa budżetowa na rok 2012 Ustawa budżetowa na rok 2012 została uchwalona w dniu 2 marca 2012 r. i weszła w życie 15 marca 2012 r. Zgodnie z art. 219 ust. 4 Konstytucji RP do czasu wejścia w życie ustawy budżetowej Rada Ministrów prowadziła gospodarkę finansową na podstawie projektu ustawy przedłożonego przez Radę Ministrów w dniu 7 grudnia 2011 r9. Przy konstruowaniu budżetu na 2012 r. uwzględniono ograniczenia wynikające z faktu, że Polska objęta była procedurą nadmiernego deficytu i zobowią- 6 http://www.nik.gov.pl/kontrole/standardy-kontroli-nik/ 7 Międzynarodowy Standard Rewizji Finansowej 315 Poznanie jednostki i jej środowiska oraz szacowanie ryzyka wystąpienia nieprawidłowości. 8 Metoda losowania w której prawdopodobieństwo wyboru transakcji jest proporcjonalnie do wartości transakcji MUS (ang. Monetary Unit Sampling). 9 Druk sejmowy nr 44. 7

w p r o w a d z e n i e zana do podjęcia działań, w wyniku których deficyt instytucji rządowych i samorządowych zostanie w sposób wiarygodny i trwały zmniejszony do poziomu nieprzekraczającego 3% PKB. Ponadto z uwagi na fakt, że na koniec 2010 r. relacja kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto przekroczyła 50%, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o finansach publicznych relacja deficytu budżetu państwa do planowanych dochodów budżetu państwa nie mogła przekroczyć 14,7%, czyli analogicznej relacji z budżetu państwa na rok 2011. W ustawie budżetowej na rok 2012 zaplanowano: dochody budżetu państwa na kwotę 293.766,1 mln zł; wydatki budżetu państwa na kwotę nie większą niż 328.765,7 mln zł; deficyt budżetu państwa na kwotę nie większą niż 34.999,6 mln zł. W budżecie środków europejskich zaplanowane zostały wydatki w wysokości 77.104,1 mln zł z przeznaczeniem na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem projektów pomocy technicznej10. W ramach tej kwoty w poszczególnych częściach budżetowych zaplanowano 37.213,3 mln zł. Pozostałe wydatki w wysokości 39.890,8 mln zł ujęto w rezerwie celowej (poz. 98) z przeznaczeniem na finansowanie programów z budżetu środków europejskich 39.877,8 mln zł oraz wynagrodzeń finansowanych z tego budżetu 13,0 mln zł (poz. 99). Według uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej11 na wzrost dochodów budżetu państwa w 2012 r. wpływać miały czynniki makroekonomiczne oraz zmiany systemowe. Do najważniejszych wskaźników makroekonomicznych mających wpływ na prognozę dochodów zaliczono realny wzrost PKB o 2,5%, średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych o 2,8%, realny wzrost spożycia prywatnego o 2,9%, realny wzrost wynagrodzeń w gospodarce narodowej o 1,1% i wzrost zatrudnienia w gospodarce narodowej o 0,8%. Planowane na 2012 r. zmiany systemowe obejmowały zmiany w zakresie podatku akcyzowego, wprowadzenie nowego podatku od wydobycia niektórych kopalin, zmiany płatności zaliczek na podatki dochodowe od działalności gospodarczej, podwyższenie składki rentowej w części stanowiącej obciążenie pracodawcy, zmiany zasad zaokrąglania podstawy opodatkowania i podatku dochodowego od osób fizycznych od przychodów uzyskanych z odsetek od pożyczek, z odsetek i dyskonta od papierów wartościowych oraz z odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach podatnika lub innych formach oszczędzania, przechowywania lub inwestowania, a także wzrost stawki VAT na odzież i dodatki odzieżowe dla niemowląt oraz obuwie dla dzieci do 23%. Przy ustalaniu wydatków budżetu państwa istotne znaczenie miało zastosowanie tymczasowej, dyscyplinującej reguły wydatkowej, ujętej w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw12. Polegała ona na ograniczeniu wydatków o charakterze uznaniowym, a więc niewynikających z istniejących ustaw regulujących wydatki publiczne, oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych. Wzrost wymienionych wydatków nie powinien przekraczać 1% w ujęciu realnym. W 2012 r. utrzymano też wielkość funduszu wynagrodzeń we wszystkich jednostkach państwowej sfery budżetowej. Na niezmiennym poziomie miały pozostać wynagrodzenia osobowe oraz pozostałe składniki funduszu wynagrodzeń. 10 Zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wydatki na realizację projektów pomocy technicznej są wyłączone z budżetu środków europejskich i ujmowane w planie wydatków budżetu państwa. 11 Ustawa budżetowa na rok 2012. Uzasadnienie. Tom I. Rada Ministrów. Warszawa, grudzień 2011. 12 Dz. U. Nr 257, poz. 1726. 8

w p r o w a d z e n i e W ustawie budżetowej na rok 2012 zaplanowano dochody budżetu środków europejskich w wysokości 72.570,1 mln zł. Na powyższą kwotę składały się dochody z tytułu realizacji zadań w ramach: Narodowej Strategii Spójności 2007 2013 51.929,4 mln zł, Wspólnej Polityki Rolnej 19.723,3 mln zł, Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007 2013 579,9 mln zł, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy 233,8 mln zł, Norweskiego Mechanizmu Finansowego i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009 2014 112,7 mln zł. Na sfinansowanie planowanego w 2012 r. deficytu budżetowego (34.999,6 mln zł), deficytu budżetu środków europejskich (4.533,9 mln zł) oraz ujemnego salda przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania (5.553,7 mln zł) miało złożyć się dodatnie saldo finansowania ze źródeł krajowych w kwocie 27.502,1 mln zł i dodatnie saldo finansowania zagranicznego w wysokości 17.585,1 mln zł. Według uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej, planowany deficyt sektora finansów publicznych w relacji do produktu krajowego brutto (PKB) w 2012 r. miał wynieść około 2,9% PKB. Poprawa wyniku sektora finansów publicznych miała wynikać głównie ze zmniejszenia deficytu budżetu środków europejskich, deficytu podsektora ubezpieczeń społecznych, jak i deficytu podsektora samorządowego. Założono także, że relacja państwowego długu publicznego do PKB, po wzroście w 2011 r., w 2012 r. obniży się do 52,4%. Główną przyczyną wzrostu długu w ujęciu nominalnym miało być, podobnie jak w ubiegłych latach, finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu. 5. Założenia polityki pieniężnej na rok 2012 Zgodnie z art. 227 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rada Polityki Pieniężnej ma obowiązek corocznego przedłożenia do wiadomości Sejmowi założeń polityki pieniężnej równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. W Założeniach polityki pieniężnej na rok 2012 zostały przedstawione podstawowe elementy realizowanej przez Narodowy Bank Polski strategii polityki pieniężnej, a także zarys uwarunkowań makroekonomicznych mogących wpływać na tę politykę, jak również opis jej instrumentów. Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. NBP jest ponadto zobowiązany do wspierania polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to celu podstawowego. Od 1998 r. stosowana jest strategia bezpośredniego celu inflacyjnego, który od początku 2004 r. jest ciągły13 i wynosi 2,5% z możliwością odchylenia do jednego punktu procentowego w górę lub w dół. NBP wpływa na poziom inflacji przede wszystkim przez określanie wysokości oficjalnych stóp procentowych, które wyznaczają rentowności instrumentów polityki pieniężnej. Do kształtowania krótkoterminowych stóp procentowych na rynku pieniężnym NBP wykorzystuje instrumenty polityki pieniężnej, takie jak operacje otwartego rynku, operacje depozytowo-kredytowe, oraz rezerwę obowiązkową. Rada Polityki Pieniężnej w Założeniach polityki pieniężnej na rok 2012 utrzymała podstawowe elementy dotychczasowej strategii polityki pieniężnej przedstawione w założeniach na rok 2011. Głównym celem strategii było utrzymanie stabilnego poziomu cen, mierzonego roczną zmianą cen towarów i usług konsumpcyjnych w każdym miesiącu w stosunku do analogicznego miesiąca poprzed- 13 Cel ten odnosi się do inflacji mierzonej roczną zmianą cen towarów i usług konsumpcyjnych w każdym miesiącu w stosunku do analogicznego miesiąca roku poprzedniego. 9

w p r o w a d z e n i e niego roku. Priorytetem było jednoznaczne ukierunkowanie polityki pieniężnej na utrzymanie inflacji jak najbliżej celu 2,5%, a nie jedynie wewnątrz przedziału wahań. Miało to umożliwić ustabilizowanie oczekiwań inflacyjnych. Parametry polityki pieniężnej, w tym poziom stóp procentowych NBP, miały być dostosowywane do zmieniającej się sytuacji w gospodarce. W swoich decyzjach Rada miała uwzględniać również sytuację sektora finansowego, którego stabilność jest warunkiem koniecznym utrzymania stabilności cen w dłuższym okresie. Na przebieg procesów inflacyjnych w 2012 r. istotny wpływ wywierać miała także sytuacja na krajowym rynku pracy oraz kształtowanie się kursu złotego. W szczególności dalszy wzrost popytu na pracę w warunkach wolniejszego wzrostu podaży pracy powinien prowadzić do stopniowego obniżania się stopy bezrobocia. W efekcie sytuacja na rynku pracy miała działać w kierunku zwiększenia presji płacowej i wzrostu jednostkowych kosztów pracy. Czynnikiem, który mógł wpływać na inflację w Polsce w 2012 r., był dalszy wzrost stawek podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe oraz możliwe podwyżki cen nośników energii, związane z uwolnieniem cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych. Istotnym źródłem ryzyka zewnętrznego pozostawać miało kształtowanie się koniunktury za granicą, w tym następstwa utrzymującej się wysokiej nierównowagi finansów publicznych w wielu krajach. Źródłem niepewności co do wzrostu gospodarczego i inflacji na świecie były skutki zacieśniania polityki fiskalnej w części tych krajów, jak również następstwa ekspansywnej polityki pieniężnej, prowadzonej przez banki centralne w ostatnich latach. Utrzymanie się znacznej nadpłynności na światowych rynkach finansowych mogło wpływać destabilizująco na kształtowanie się cen surowców, aktywów finansowych i kursów walut. 10

I I. P O D S T A W O W E U S T A l E N I A k O N T R O l i Ogólna ocena wykonania ustawy budżetowej 1. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie wykonanie ustawy budżetowej na rok 2012. Pozytywnie lub pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości ocenione zostało wykonanie budżetu państwa w poszczególnych częściach oraz realizacja planów finansowych przez kontrolowane jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem wykonania planu finansowego Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców, który oceniono negatywnie. Mimo niekorzystnych tendencji w gospodarce, budżet państwa został wykonany zgodnie z ustawą budżetową. Dochody budżetu państwa w 2012 r. były o 2,1% niższe niż zaplanowano w ustawie. Wydatki były także niższe o 3,3% od limitu ustawowego. W rezultacie deficyt, planowany na 35,0 mld zł, wyniósł 30,4 mld zł. Oznaczało to zmniejszenie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Uzyskane dochody pozwoliły na sfinansowanie 90,4% wydatków budżetu państwa. W poprzednim roku relacja ta wynosiła 91,7%, tj. o 1,3 punktu procentowego więcej. Wykres 1. Wydatki, dochody i deficyt budżetu państwa w 2012 r. [mld zł] Deficyt 30,4 9,6% Wydatki 318,0 100% Dochody 287,6 90,4% Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli w Ministerstwie Finansów. Prognozowane dochody budżetu środków europejskich wykonano w 89,1%. Limit wydatków wykorzystano w 88,6%. Wskaźniki wykonania budżetu środków europejskich były wyższe niż w roku 2011, gdy zrealizowano 70,8% planowanych dochodów i 72,4% planowanych wydatków. Wykonanie budżetu środków europejskich zamknęło się deficytem w kwocie 3,7 mld zł, niższej o 19,4% od limitu ustawowego. Relacja dochodów do wydatków wyniosła 94,7%, wobec 79,9% w poprzednim roku. 11

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I Wykres 2. Wydatki, dochody i deficyt budżetu środków europejskich w 2012 r. [mld zł] Deficyt ok. 3,7 5,3% Wydatki 68,3 100% Dochody 64,7 94,7% Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli w Ministerstwie Finansów. Łączne dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły 352,3 mld zł i były wyższe od dochodów osiągniętych w 2011 r. o 8,0%. Wydatki budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły 386,3 mld zł i były wyższe od wydatków poniesionych w 2011 r. o 6,3%. Deficyt budżetu państwa i środków europejskich wyniósł 34,1 mld zł i był niższy od deficytu osiągniętego w 2011 r. o 3,3 mld zł, tj. o 8,8%. Dzięki obniżeniu w stosunku do planu deficytu budżetu państwa i budżetu środków europejskich, mniejszy był wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych14. Opinia o sprawozdaniach budżetowych 2. Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że Sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. przedstawia rzetelnie, we wszystkich istotnych aspektach, informacje i dane o wysokości dochodów, wydatków, należności i zobowiązań. NIK wyraża również pozytywną opinię o rzetelności i zgodności sprawozdań budżetowych oraz sprawozdań w zakresie operacji finansowych z wymagającymi zastosowania przepisami prawa. Sprawozdania te rzetelnie przedstawiają dane i informacje dotyczące rozliczeń finansowych budżetu państwa. Badanie powyższych sprawozdań NIK zaplanowała i przeprowadziła w taki sposób, aby uzyskać racjonalną pewność pozwalającą na wyrażenie o nich opinii. Najwyższa Izba Kontroli zaopiniowała pozytywnie łączne sprawozdania sporządzone przez 98 dysponentów części budżetowych (93,3% badanych), a w przypadku sprawozdań siedmiu dysponentów 14 Termin sektor instytucji rządowych i samorządowych według Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych (ESA 95) oznacza zbiorowość instytucji podległych władzy publicznej i wykonujących zadania publiczne na zasadach niekomercyjnych. Zakres podmiotowy sektora instytucji rządowych i samorządowych różni się od zakresu podmiotowego pojęcia sektor finansów publicznych w polskim prawie finansowym. Inne są też zasady obliczania wielkości dochodów, wydatków, deficytu i długu obu sektorów. Obowiązujące Polskę kryteria konwergencji, takie jak np. poziom długu publicznego, odnoszą się do wielkości obliczonych według metodologii ESA 95. 12

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I zgłosiła zastrzeżenia w stosunku do co najmniej jednego z nich. Ponadto zaopiniowano pozytywnie z wyjątkiem sprawozdania Rb-27 UE, sporządzonego przez Ministerstwo Finansów sprawozdanie z wykonania dochodów budżetu środków europejskich. Stwierdzone nieprawidłowości zostały skorygowane w trakcie kontroli lub nie miały istotnego wpływu na rzetelność informacji i danych wykazanych w wyżej wymienionych sprawozdaniach oraz Sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Warunki wykonania budżetu państwa i budżetu środków europejskich 3. Sytuacja gospodarcza w latach 2011 2012 pogorszyła się w skali globalnej. Tempo wzrostu produktu krajowego brutto gospodarki światowej się obniżyło. Polska jest w dużym stopniu zależna od sytuacji w Unii Europejskiej, w tym zwłaszcza w Niemczech. Kraje UE odnotowały w 2012 r. ujemny wzrost PKB (-0,3%). Najgłębszy kryzys gospodarczy wystąpił w południowych krajach strefy euro. Spadek PKB nastąpił też w takich krajach, jak Belgia, Holandia i Finlandia. Słabe było także tempo wzrostu PKB w najważniejszych gospodarczo krajach Unii w Niemczech (0,9%), we Francji (0,0%) i w Wielkiej Brytanii (0,2%). W 2012 r. produkt krajowy brutto zwiększył się realnie o 1,9% wobec wzrostu o 4,5% w 2011 r. i 3,9% w 2010 r. Spowolnieniu wzrostu gospodarczego towarzyszyło zahamowanie wzrostu produkcji sprzedanej przemysłu, sprzedaży detalicznej i spadek produkcji budowlano-montażowej. Zwiększyła się liczba osób pozostających bez pracy. W odróżnieniu od lat poprzednich, głównym czynnikiem wspierającym wzrost gospodarczy w 2012 r. był eksport netto, którego wpływ na tempo wzrostu PKB był większy niż w poprzednim roku i wyniósł 2,1 punktu procentowego. Spadek tempa wzrostu importu wywołany spowolnieniem inwestycji był głębszy niż ograniczenie dynamiki eksportu wywołane gorszą sytuacją gospodarczą u naszych głównych partnerów handlowych. W efekcie w 2012 r. poprawiła się o 1,4 punktu procentowego relacja deficytu na rachunku obrotów bieżących bilansu płatniczego do PKB. Szybszy wzrost obrotów towarowych w handlu zagranicznym po stronie eksportu niż importu spowodował, że relacja ta wyniosła minus 3,5%. 4. W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok 2012 założono, że sytuacja gospodarcza na świecie się pogorszy. Zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej przyjęto, że nastąpi wyraźne spowolnienie tempa wzrostu PKB w Unii Europejskiej. Przewidywano, że tempo wzrostu PKB w 2012 r. w Polsce spadnie i wyniesie 2,5%. Skala spowolnienia wzrostu gospodarczego Polski okazała się większa niż zakładano. Tempo wzrostu PKB w 2012 r. wyniosło 1,9% i było o 0,6 punktu procentowego niższe niż zakładano w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej. Średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2012 r. wyniósł 3,7% i był wyższy o 0,9 punktu procentowego od przyjętego na etapie planowania w ustawie budżetowej. Osłabienie wzrostu gospodarczego zahamowało wzrost liczby zatrudnionych w gospodarce narodowej, w tym w sektorze przedsiębiorstw. Zwiększyła się liczba bezrobotnych. Stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec 2012 r. wyniosła 13,4% i była o 1,1 punktu procentowego wyższa niż zakładano. Z uwagi na pogorszenie sytuacji gospodarczej i wysoką inflację przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w ujęciu realnym nieznacznie obniżyło się w porównaniu do poprzedniego roku. Średni roczny kurs euro wzrósł o 1,6%, a dolara amerykańskiego o 9,9%. 13

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I 5. W 2012 r. Polska objęta była procedurą nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych uruchomioną przez Radę Unii Europejskiej i w związku z tym zobowiązana była obniżyć deficyt do poziomu 3% PKB. Według danych GUS15 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB zmniejszył się z 5,0% w 2011 r. do 3,9% w 2012 r., ale był wyższy od zakładanych 2,9% PKB i nadal przekraczał dopuszczalny poziom. Zasadniczym powodem takiego stanu rzeczy było pogorszenie koniunktury w otoczeniu zewnętrznym, które przełożyło się na spowolnienie wzrostu gospodarczego w Polsce. Wobec nieosiągnięcia do końca 2012 r. wymaganej redukcji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, w 2013 r. Polska będzie w dalszym ciągu objęta procedurą nadmiernego deficytu. 6. W 2012 r. wdrożono zmiany systemowe, których celem było dalsze ograniczenie wzrostu długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych. Przy opracowaniu ustawy budżetowej na 2012 r. zastosowano tymczasową, dyscyplinującą regułę wydatkową. Efektem wprowadzenia tego mechanizmu było ograniczenie wzrostu wydatków o charakterze uznaniowym oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych. Oprócz ograniczeń wynikających z wprowadzenia tymczasowej reguły dyscyplinującej na wysokość wydatków budżetu państwa wpływ miało zastosowanie w ustawie budżetowej rozwiązań mających ograniczyć tempo przyrostu wynagrodzeń. W 2012 r. weszły także w życie przepisy, które wpływały na dochody publiczne. Wprowadzone tymi przepisami zmiany obejmowały między innymi: podwyższenie stawki akcyzy na olej napędowy, opodatkowanie akcyzą węgla i koksu, wzrost podatku akcyzowego na papierosy, ustanowienie podatku od wydobycia niektórych kopalin, podwyższenie składki rentowej w części stanowiącej obciążenie pracodawcy, zmiany zasad zaokrąglania podstawy opodatkowania i podatku z niektórych źródeł podatku dochodowego od osób fizycznych, zwiększenie do poziomu 23% stawki VAT na odzież i dodatki odzieżowe dla niemowląt oraz obuwie dla dzieci. W 2012 r. Rząd realizował także przedsięwzięcia oddziałujące na sytuację finansów publicznych w perspektywie wieloletniej. Przeprowadzona przez NIK w 2012 r. kontrola16 wykazała, że Rząd rozpoczął realizację wszystkich zaleceń Rady UE. Działania te jednak mogą okazać się niewystarczające, żeby w sposób trwały zredukować deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu 3% PKB oraz zapewnić długofalowe wzmocnienie potencjału rozwojowego Polski. Wykonanie budżetu państwa 7. Dochody zaplanowane w ustawie budżetowej nie zostały wykonane. Dochody wyniosły 287,6 mld zł i były niższe od planowanych o 6,2 mld zł, tj. o 2,1%. Na niskie wykonanie dochodów wpłynęło niewykonanie planu dochodów podatkowych. Z tego tytułu pozyskano 248,3 mld zł, czyli o 16,5 mld zł (6,2%) mniej niż prognozowano. Zdecydowało o tym przede wszystkim niewykonanie dochodów z podatku od towarów i usług, które były mniejsze od planowanych 15 Komunikat GUS z 22 kwietnia 2013 r. dotyczący deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. 16 Informacja o wynikach kontroli realizacji zaleceń Rady Unii Europejskiej z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011 r. oraz zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011 2014, NIK, Warszawa, 2013. 14

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I o 12,2 mld zł, tj. o 9,2%. Dochody z VAT byłyby jeszcze niższe o około 3 mld zł, gdyby w ostatnich dniach grudnia 2012 r. nie został zmieniony sposób rozliczania zwrotów VAT dokonywanych w okresie od 1 do 21 stycznia 2013 r. Niższe wykonanie dochodów podatkowych było spowodowane: mniej korzystną niż prognozowało Ministerstwo Finansów sytuacją makroekonomiczną, przeszacowaniem skutków zmian regulacji mających wpływ na wzrost dochodów podatkowych, pogorszeniem skuteczności poboru podatków. Ponadto niższe niż założono na etapie konstruowania prognozy dochodów na 2012 r. były dochody podatkowe w 2011 r. Skutkiem przyjęcia zawyżonej podstawy do prognozy wpływów podatkowych w 2012 r. było zawyżenie tej prognozy o około 3,6 mld zł. Przekroczony został natomiast plan dochodów niepodatkowych. Zrealizowane dochody niepodatkowe wyniosły 37,1 mld zł i były wyższe o 10,0 mld zł, tj. o 36,9%, od dochodów planowanych. Zasadniczy wpływ na poziom wykonania tych dochodów miała nieplanowana wpłata z zysku NBP za 2011 r. w kwocie 8,2 mld zł. W trakcie prac nad projektem ustawy budżetowej Narodowy Bank Polski nie przewidywał wypracowania zysku w 2011 r. 8. Obniżyła się ściągalność bieżąca dochodów podatkowych oraz zaległości z lat ubiegłych przez urzędy skarbowe. Malała także skłonność przedsiębiorców do wywiązywania się z zobowiązań podatkowych. Szybciej niż w latach poprzednich rosły zaległości podatkowe 31 grudnia 2012 r. wynosiły one 27,1 mld zł i w porównaniu ze stanem na koniec 2011 r. były wyższe o 18,3%. Tempo wzrostu zaległości podatkowych było wyraźnie wyższe niż w poprzednich latach. Najmocniej wzrosły zaległości w podatku od towarów i usług oraz w podatku dochodowym od osób fizycznych. Pogorszyła się także skuteczność egzekwowania zaległości podatkowych przez urzędy skarbowe. Wskaźnik skuteczności egzekucji, czyli relacja kwoty wyegzekwowanych zaległości do kwoty zaległości objętych tytułami wykonawczymi, wyniósł w 2012 r. 24,9%. W poprzednich latach był wyższy i wynosił w 2011 r. 28,1%, a w 2010 r. 27,7%. 9. Wydatki budżetu państwa wyniosły 318,0 mld zł i były o 3,3%, tj. o 10,8 mld zł, niższe od limitu ustalonego w ustawie budżetowej. Stopień realizacji planowanych wydatków był podobny jak w 2011 r. W porównaniu do poprzedniego roku wydatki budżetu państwa wzrosły o 5,1%. Najwyższy stopień wykonania planu wydatków odnotowano w grupie Dotacje i subwencje (99,1%), Środki własne Unii Europejskiej (98,7%) oraz Świadczenia na rzecz osób fizycznych (98,6%). Najwięcej w relacji do wydatków z 2011 r. wzrosły wydatki na obsługę długu publicznego (o 17,1%) i na wpłaty do budżetu UE (o 8,2%). Rok 2012 był kolejnym rokiem, w którym zmniejszyły się wydatki majątkowe na zadania finansowane w całości ze środków krajowych. W 2012 r. były one o 9,0% mniejsze niż w poprzednim roku i o 13,2% mniejsze (po uwzględnieniu zmian planu w trakcie roku budżetowego) od wydatków planowanych. W porównaniu do roku 2011 zmniejszeniu (o 5,3%) uległy również wydatki na współfinansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej, a plan tych wydatków został wykonany w 78,6%. Nie występowały trudności w regulowaniu zobowiązań przez państwowe jednostki budżetowe. 15

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I 10. Wydatki na wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych, ujęte w załączniku nr 10 do ustawy budżetowej na rok 201217, wyniosły 26,1 mld zł, co stanowiło 99,6% planu po zmianach. W porównaniu do 2011 r. wydatki na wynagrodzenia były w 2012 r. o 1,8% większe niż w roku 2011 i o 3,5% większe niż w roku 2010. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie wyniosło 4.330,3 zł i było o 3,3% większe niż w roku 2011 r. i o 4,7% większe niż w 2010 r. Wyniki kontroli NIK z ostatnich trzech lat wskazują, że zniesienie z dniem 1 stycznia 2010 r. wymogu określenia w ustawie budżetowej limitów zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych stworzyło warunki do elastycznego kształtowania wielkości i struktury zatrudnienia oraz poziomu wynagrodzeń, adekwatnego do realizowanych zadań, posiadanych kwalifikacji czy efektów pracy. W 2012 r. przeciętne zatrudnienie w państwowych jednostkach budżetowych, ujętych w załączniku nr 10 do ustawy budżetowej, wyniosło 502.232 osoby i było o 6,2% mniejsze od planowanego. Zatrudnienie było niższe o 1,5% w porównaniu do przeciętnego zatrudnienia w 2011 r., a o 1,3% w porównaniu do 2010 r. Przeciętne zatrudnienie osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń zmniejszyło się o 2.526 osób, tj. o 0,6% w porównaniu do 2011 r. i o 5.664 osoby, tj. o 1,4%, w porównaniu do 2010 r. Największy spadek zatrudnienia wśród osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń wystąpił wśród członków korpusu służby cywilnej o 1,2%, tj. o 1.453 osoby, oraz żołnierzy i funkcjonariuszy o 0,4%, tj. o 945 osób. Wykonanie budżetu środków europejskich 11. Wydatki budżetu środków europejskich wyniosły 68,3 mld zł i były o 12,3% większe niż w 2011 r. Ich relacja do PKB zwiększyła się z 4,0% w 2011 r. do 4,3% w 2012 r. Wskaźnik wykonania wydatków budżetu środków europejskich do planu w ustawie budżetowej wyniósł 88,6%, więcej niż w latach 2010 2011. Dochody budżetu środków europejskich wyniosły 64,7 mld zł, tj. 89,1% planu i pozwoliły na sfinansowanie 94,7% wydatków tego budżetu. Budżet środków europejskich zamknął się deficytem w wysokości około 3,7 mld zł, mimo że Minister Finansów dysponował wystarczającymi środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych na pokrycie wydatków budżetu środków europejskich. Na prowadzonych w NBP rachunkach bankowych programów Narodowej Strategii Spójności (bez Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna), Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009 2014 na koniec 2012 r. pozostały środki w kwocie 2,5 mld euro. Zdaniem NIK postępowanie takie było niewłaściwe i naruszało zasadę kasowego ujęcia wydatków. Deficyt budżetu środków europejskich nie wynikał więc z rzeczywistego braku środków na wydatki tego budżetu, lecz był wynikiem przyjętego przez Ministra Finansów sposobu dysponowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej. 17 W załączniku nr 10 do ustawy budżetowej ujmowane są wynagrodzenia pracowników państwowych jednostek budżetowych objętych ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 ze zm.). Nie są ujmowane wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w urzędach organów władzy publicznej, kontroli, ochrony prawa oraz sądach i trybunałach, których dochody i wydatki są włączane do projektu ustawy budżetowej. Nie są uwzględnione także wynagrodzenia pracowników uczelni publicznych. 16

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I Deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich i inne potrzeby pożyczkowe 12. Deficyt budżetu Państwa w 2012 r. wyniósł 30,4 mld zł, a deficyt budżetu środków europejskich 3,7 mld. zł. Potrzeby pożyczkowe netto18 zostały zaplanowane w wysokości 46,2 mld zł. Rzeczywiste potrzeby pożyczkowe netto wyniosły 37,3 mld zł. Ponad 91% tej kwoty stanowił deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Łącznie oba deficyty zostały wykonane w kwocie o 5,5 mld zł niższej od planu. W porównaniu do 2011 r. łączny deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich był mniejszy o 3,3 mld zł. Stanowił on 2,1% PKB, czyli o 0,3 punktu procentowego mniej niż w 2011 r. Na zmniejszenie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa istotny wpływ miało pozyskanie od jednostek sektora finansów publicznych wolnych środków i wykorzystanie ich do zarządzania płynnością. Średni stan środków z konsolidacji na depozytach terminowych i overnight, w części wykorzystywanej na bieżące finansowanie wydatków budżetowych, wyniósł 26,2 mld zł (w 2011 r. 18,4 mld zł). Zastąpienie środkami z konsolidacji emisji skarbowych papierów wartościowych obniżyło koszty obsługi długu o 98 mln zł i pozwoliło na zmniejszenie przyrostu długu o około 26,4 mld zł. Na inne niż finansowanie deficytu budżetowego potrzeby pożyczkowe złożyły się przede wszystkim udzielone przez Skarb Państwa pożyczki dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 3,0 mld zł, a także środki przekazane do FUS w wysokości 4,7 mld zł na sfinansowanie ubytku składek przekazanych do OFE, nieznajdujące pokrycia we wpływach z prywatyzacji. W wyniku udzielenia FUS pożyczki na wypłatę świadczeń gwarantowanych przez państwo w maksymalnej wysokości określonej w art. 8 ustawy budżetowej na rok 2012, zobowiązania FUS wobec Skarbu Państwa na koniec 2012 r. wyniosły 18,9 mld zł. Był to kolejny rok z rzędu, gdy Skarb Państwa udzielił pożyczki Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych. Stały przyrost tych zobowiązań wskazuje, że mają one charakter systemowego finansowania Funduszu, podobny do dotacji, tzn. zastępują dotację bez zaliczenia ich do wydatków budżetowych. Zaniżony tym samym zostaje deficyt budżetu państwa. 13. Pozyskiwanie środków na finansowanie potrzeb pożyczkowych odbywało się głównie w drodze emisji skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym. Z tego źródła pochodziło 78,6% ogółu środków na finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Jednak w stosunku do założeń przyjętych w ustawie budżetowej finansowanie netto krajowymi skarbowymi papierami wartościowymi było niższe jego udział stanowił 49%, zamiast planowanych 71,4%. Finansowanie zagraniczne netto19 przewyższyło planowany poziom ponad dwukrotnie. Taki sposób finansowania wynikał przede wszystkim z korzystnych warunków na rynkach międzynarodowych. W 2012 r. miał miejsce istotny spadek rentowności obligacji nominowanych w euro i w dolarach amerykańskich. Ze względu na niższe koszty obsługi obligacji emitowanych na rynku zagranicznym niż krajowych papierów wartościowych Minister Finansów podjął decyzję o zgromadzeniu środków walutowych na prefinansowanie potrzeb pożyczkowych 2013 r. Działania te zostały dopuszczone w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 18 Potrzeby pożyczkowe netto wskazują kwotę rocznego przyrostu zadłużenia Skarbu Państwa wynikającego z finansowania deficytu budżetowego (oraz innych wskazanych prawnie pozycji) z wyłączeniem refinansowania długu. 19 Obejmujące saldo środków pozyskanych w wyniku emisji obligacji i zaciągnięcia kredytów, po pomniejszeniu o rozliczenia na rachunku walutowym. 17

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I 2013 2016. W wyniku emisji długu na kwoty przewyższające bieżące potrzeby pożyczkowe, stan środków walutowych zgromadzonych na rachunkach Ministra Finansów w NBP i BGK na koniec 2012 r. był w przeliczeniu na złote o 6,4 mld zł wyższy niż w końcu 2011 r. Szacunkowy koszt wcześniejszego pozyskania walut obliczony dla 2012 r. wyniósł około 130 mln zł. W dniu 31 grudnia 2012 r. stan środków złotowych i walutowych zgromadzonych na rachunkach Ministra Finansów wynosił 42,1 mld zł i był wyższy niż w końcu 2011 r. o około 10 mld zł. Na tę kwotę złożyły się środki na rachunkach lokat walutowych o równowartości 18,2 mld zł, środki na rachunkach budżetu środków europejskich o równowartości 12,5 mld zł oraz 11,4 mld zł na rachunkach złotowych. Rozliczenia z Unią Europejską 14. Dodatnie saldo bieżących rozliczeń Polski z Unią Europejską wyniosło w 2012 r. 11,9 mld euro i było o 1,4 mld euro wyższe niż w 2011 r. Do Polski z budżetu Unii Europejskiej wpłynęły środki w wysokości 15,4 mld euro, o 7,7% wyższej niż w 2011 r. Z tytułu składki oraz zwrotów Polska wpłaciła do budżetu Unii Europejskiej 3,6 mld euro, tj. o 5,3% mniej niż w 2011 r. Napływ środków z UE był o 7,2% niższy niż zaplanowano w ustawie budżetowej. Największą pozycję wpływów stanowiły środki z tytułu refundacji wydatków na programy operacyjne perspektywy finansowej 2007 2013 (10,2 mld euro) oraz na realizację Wspólnej Polityki Rolnej (4,9 mld euro). Na finansowanie projektów w ramach perspektywy finansowej 2007 2013 środki były o 13,4% niższe niż planowano, a na Wspólną Politykę Rolną o 4,8% wyższe. Napływ środków z UE był uzależniony od realizacji głównie programów operacyjnych. Ze środków, które wpłynęły z budżetu Unii Europejskiej, przekazano 11,1 mld euro na sfinansowanie w 2012 r. wydatków dotyczących programów perspektywy finansowej 2007 2013 oraz 4,9 mld euro na Wspólną Politykę Rolną. W dniu 31 grudnia 2012 r. na rachunkach programowych w Narodowym Banku Polskim pozostały środki w kwocie 2,6 mld euro wobec 3,3 mld euro na koniec 2011 r. Pozabudżetowe jednostki sektora finansów publicznych 15. Państwowe fundusze celowe prawidłowo i zgodnie z planem finansowym realizowały zadania ustawowe. Stwierdzone nieprawidłowości nie wpłynęły w zasadniczy sposób na gospodarowanie środkami publicznymi. Na koniec 2012 r. funkcjonowało 28 państwowych funduszy celowych, których przychody wyniosły 212,7 mld zł i były o 0,7% niższe niż zaplanowano w ustawie budżetowej. Wydatki wyniosły 212,4 mld zł i w 73,5% pochodziły z dochodów własnych funduszy. Pozostałą część przychodów stanowiły dotacje z budżetu państwa, które wyniosły 56,5 mld zł, w tym do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) 39,5 mld zł. Przychody FUS stanowiły 81,8% przychodów wszystkich funduszy, a wydatki 83,0% wydatków tych funduszy. Stan funduszy na koniec 2012 r. wyniósł 3,5 mld zł i był o 10,5% wyższy od stanu na koniec 2011 r. Na stan funduszy decydujący wpływ miała pogarszająca się kondycja finansowa FUS. Stan FUS na koniec 2012 r. wyniósł minus 19,0 mld zł i był o ponad 2,3 mld zł niższy niż rok wcześniej. Inaczej wyglądała sytuacja w niektórych innych funduszach. Najwyższy stan środków na koniec 2012 r., był w Funduszu Pracy (7,3 mld zł), Funduszu Reprywatyzacji (5,4 mld zł), Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (4,3 mld zł). Środki gromadzone w tych funduszach są objęte konsolidacją finansów sektora rządowego i mogą być wykorzystane, w zastępstwie środków zewnętrznych, do sfinansowania potrzeb pożyczkowych. Nie powinno to być jednak 18

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I podstawowym celem działalności tych funduszy. Niepowstrzymanie w najbliższych latach pogłębiającej się nierównowagi między dochodami i wydatkami Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powiększającej deficyt finansów publicznych, może stanowić zagrożenie dla finansów państwa. Sprzyja temu nieutworzenie funduszy rezerwowych dla ubezpieczeń rentowych oraz chorobowego i wypadkowego, co NIK wielokrotnie postulowała. 16. W ustawie budżetowej ujęto plany finansowe 10 agencji wykonawczych, w tym Agencji Nieruchomości Rolnych administrującej Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dwie agencje (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), Agencja Rynku Rolnego) pełniące funkcję agencji płatniczych dysponowały środkami na realizację programów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej, które nie były ujęte w ich planach finansowych. Naruszało to co NIK sygnalizowała już w poprzednich latach zasady przejrzystości finansów publicznych. Dotacje z budżetu państwa zostały przekazane do dziewięciu agencji w kwocie 6,5 mld zł, stanowiącej 97,0% kwoty zaplanowanej w ustawie budżetowej. Zasadnicza część środków (68,9%) skierowana została do agencji realizującej ustawowe zadania w rolnictwie (ARiMR) i na zadania badawczo-rozwojowe (Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Narodowe Centrum Nauki). Agencje (wraz z Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa) zrealizowały przychody w kwocie 11,9 mld zł, tj. 103,7% planu po zmianach. W porównaniu do 2011 r. przychody były wyższe o 10,0%. Wzrósł również udział dotacji w przychodach z 51,1% w 2011 r. do 54,2% w 2012 r. Dotacje stanowiły 98,8% przychodów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz 100% przychodów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Koszty agencji, wraz z kosztami Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wyniosły 10,3 mld zł, tj. 98,9% planu. W porównaniu do 2011 r. koszty były wyższe o 713,4 mln zł. Rok 2012 agencje zamknęły dodatnim wynikiem finansowym brutto w kwocie 1,6 mld zł, przy planowanym 0,9 mld zł. Sytuacja finansów publicznych 17. W 2012 r. po raz pierwszy od 2007 r. obniżyły się relacje państwowego długu publicznego oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB. Przyrosty długu obliczanego według metodologii krajowej i unijnej były kwotowo najniższe od 2008 r. Na koniec 2012 r. państwowy dług publiczny (PDP) wyniósł 840,5 mld zł i był o 25,1 mld zł, tj. o 3,1%, wyższy niż na koniec 2011 r. Relacja PDP do PKB wyniosła 52,7%, tj. o 0,7 punktu procentowego mniej niż w końcu 2011 r. W 2012 r., trzeci rok z rzędu, relacja PDP do PKB przekroczyła 50%, tj. pierwszy próg ostrożnościowy określony w art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym, na rok 2014 Rada Ministrów będzie zobowiązana uchwalić projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie będzie mogła być wyższa niż analogiczna proporcja z ustawy budżetowej na rok 2013, tj. 11,9%. W dalszym ciągu występuje zagrożenie przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego ustalonego na poziomie 55%. Wiązałoby się to z koniecznością podjęcia znacznie bardziej restrykcyjnych działań, w tym istotnego ograniczenia wydatków sektora publicznego w kolejnych latach. Należy zauważyć, że pomimo obniżenia relacji długu do PKB, wysoki poziom kosztów obsługi długu istotnie wpływa na równowagę budżetu państwa. W 2012 r. koszty te wzrosły o 17,1%, a udział wydatków na obsługę długu publicznego w wydatkach budżetu państwa zwiększył się z 11,9% w 2011 r. do 13,2% w 2012 r. 19

p o d s t a w o w e U S T A L E N I A K O N T R O L I W 2012 r. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 886,8 mld zł i stanowił 55,6% PKB. W stosunku do 2011 r. relacja ta uległa zmniejszeniu o 0,6 punktu procentowego i była o 4,4 punktu procentowego niższa niż wielkość referencyjna, określona w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej20 oraz w Protokole Nr 1321 w sprawie kryteriów konwergencji. Osiągnięcie na koniec 2012 r. relacji zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB na poziomie 55,6% stawia Polskę na 13. miejscu wśród 27 krajów Unii Europejskiej. 18. W 2012 r. odnotowano najniższy procentowy i wartościowy roczny wzrost zadłużenia Skarbu Państwa w ostatnich dziesięciu latach. Dług Skarbu Państwa na koniec 2012 r. wyniósł 793,9 mld zł i wzrósł w ciągu roku o 22,7 mld zł, tj. o 2,9%. Wzrost poziomu długu był głównie wynikiem finansowania potrzeb pożyczkowych netto, w tym deficytu budżetu państwa i budżetu środków europejskich. W długu Skarbu Państwa zadłużenie krajowe i zagraniczne, według miejsca emisji, stanowiły odpowiednio 68,4% i 31,6%. Na koniec 2012 r. udział inwestorów zagranicznych w długu Skarbu Państwa wyniósł 432,4 mld zł, tj. 54,5%. 19. W części opisowej Sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. istotnie zawyżono dochody publiczne i zaniżono deficyt sektora finansów publicznych. Deficyt sektora finansów publicznych został zaniżony o 8,2 mld zł, tj. o 17,7%. Faktyczny deficyt sektora finansów publicznych w 2012 r. wynosił 46,3 mld zł, co odpowiada 2,9% PKB, a nie 2,4% jak wykazano w Sprawozdaniu Rady Ministrów. Nieprawidłowość ta powstała w wyniku zaliczenia do dochodów sektora finansów publicznych środków przekazanych z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu refundacji składki dla otwartych funduszy emerytalnych. Było to niezgodne z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który nakazuje ustalenie dochodów i wydatków publicznych oraz nadwyżki lub deficytu sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostkami tego sektora. Różnica pomiędzy deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych, obliczonym według metodologii systemu rachunków narodowych ESA95 stosowanej w Unii Europejskiej, a deficytem sektora finansów publicznych, obliczonym według metodologii krajowej, wyniosła, zdaniem NIK, 16,4 mld zł, tj. 1,0% PKB. Różnica ta wynika przede wszystkim z szerszego zakresu podmiotowego sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz innej metody ujmowania danych. W europejskim systemie rachunków narodowych dane są ujmowane według zasady memoriałowej, a w metodologii krajowej według zasady kasowej. Istotne różnice w wielkości deficytu obliczonego według metody unijnej i krajowej są także skutkiem innego ujmowania: umorzeń podatków i składek na ubezpieczenia społeczne, wpłaty z zysku NBP, dokapitalizowania spółek, umorzenia i przejęcia długu, rozliczeń z Unią Europejską oraz transakcji SWAP. 20 Dz. U. UE C z dnia 30 marca 2010 r. Nr 83, str. 47. 21 Dz. U. UE C z dnia 9 maja 2008 r. Nr 115, str. 281. 20