VII Forum Operatorów Systemów i Odbiorców Energii i Paliw pt. Doświadczenia krajów Unii Europejskiej w realizacji Pakietu Energetyczno Klimatycznego 3x20. Krzysztof Żmijewski Możliwości wprowadzenia polskiego prawa klimatycznego i kierunki przyszłych działań Wstęp Problematyka klimatu przeniosła się z gabinetów i raportów uczonych na publiczne forum debat i pierwsze strony gazet. W ciągu ostatnich 10 lat polityka klimatyczna stała się niezwykle ważnym komponentem polityki gospodarczej. Dla wielu branż jest to komponent decydujący o ich przetrwaniu. Polska polityka energetyczna pochodzi z 2003r., a więc z czasów przed akcesją do Unii Europejskiej. Nie mamy też ustawy typu Prawo Klimatyczne porządkującej kompleksowo problematykę relacji pomiędzy klimatem, a gospodarką. Dziesięć lat temu ustawa taka była nie do pomyślenia dzisiaj staje się koniecznością. Mają takie ustawy Wielka Brytania, Szwecja i Litwa, wiele państw europejskich nad takimi ustawami pracuje. Rosnące znaczenie zagadnień polityki klimatycznej w gospodarce powoduje, że i Polska powinna przystąpić do prawnego uporządkowania tej sfery aktywności. Sporadyczne ustawy, typu Ustawy o handlu emisjami i Ustawy o zarządzaniu emisjami nie zastąpią całościowej implementacji europejskiego pakietu klimatyczno-energetycznego. Ten artykuł poświęcony jest prezentacji propozycji kompleksowej legislacji klimatycznej. Cele Ustawy Na dziś (październik 2010 r.) w Polsce brakuje całościowych i wyczerpujących regulacji prawnych pozwalających rządowi aktywnie prowadzić politykę klimatyczną. Obowiązujące akty prawne tylko w sposób pośredni odnoszą się do kwestii związanych ze zmianami klimatycznymi (np. promocja odnawialnych źródeł energii, zero emisyjnego wzrostu gospodarki), czy też skupiają się wyłącznie na aspektach środowiskowych, nie zaś gospodarczych (np. ochrona powietrza, przeciwdziałanie zanieczyszczeniom). Elementy polityki gospodarczej nie są zatem powiązane z elementami polityki środowiskowej. Co więcej wskazane płaszczyzny działania rządu kierowane są przez różne ośrodki decydenckie Ministra Gospodarki, Ministra Środowiska, Prezesa URE itd. Z uwagi na szeroki zakres oddziaływania Narodowego Planu Redukcji Emisji Gazów Cieplarnianych (gospodarka, transport, energetyka, środowisko) ww. organy nie są jedynymi podmiotami, na których spoczywać będzie odpowiedzialność za działania w zakresie zmian klimatycznych. Stan ten prowadzi to do decentralizacji nawet najbardziej słusznych działań podejmowanych przez organy administracji rządowej oraz braku wyznaczenia i skoordynowania polityki klimatycznej. Jako cel przedmiotowej ustawy należy przyjąć przeciwdziałanie zmianom klimatu poprzez redukcję emisji gazów cieplarnianych w wyniku: proklimatycznej restrukturyzacji gospodarki, promocji innowacyjnej gospodarki, rozwoju nisko i zero emisyjnej generacji energii, 1
poprawy efektywności energetycznej, promocji proklimatycznej postawy obywatelskiej. Zakres Ustawy i wyjściowe założenia Ustawa o przeciwdziałaniu zmianom klimatu winna obejmować: cele jakie winny być osiągnięte w zakresie ograniczenia emisji, środki władcze (nakazy i zakazy), środki oddziaływania pośredniego (np. świadectwa), środki nie-władcze i propagandowe, sposób finansowania wydatków państwa w zakresie ograniczenia emisji, organy odpowiedzialne za poszczególne działania. Uwzględniając powyższe założenia można zakres Ustawy sformułować następująco: ustalenie celu redukcji emisji na 2050 r. o podmiot odpowiedzialny za wyznaczenie celu, o zasady kontroli wykonania celu, o zasady zmiany celu; określenie zasad tworzenia Polityki Klimatycznej określenie zasad tworzenia budżetów emisji gazów cieplarnianych o zakres czasowy, o podmiot odpowiedzialny za realizację, o kontrola, o wytyczne dla specyfikacji w rozporządzeniu innych gazów niż CO 2 podlegających redukcji, o model budżetu sektorowy, regionalny czy generalny? zasady monitorowania emisji i jej redukcji działania podejmowane w sektorach strategicznych o lotnictwo, o transport, o energetyka nadrzędne sposoby adaptacji do zmian klimatu o innowacyjna gospodarka, o nisko i zero emisyjne źródła, mechanizmy finansowania o Fundusz Efektywności Energetycznej i Redukcji Emisji (ew. Fundusz Gospodarki Niskoemisyjnej) o ulgi podatkowe (tax credits) o dobrowolne porozumienia (voluntary agreements) o offset krajowy (domestic offset) mechanizm informowania społeczeństwa mechanizm promocji i edukacji w zakresie ochrony klimatu Proponuje się również inkorporowanie do ustawy o przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym rozwiązań istniejących już lub planowanych w polskiej legislacji. Rozwiązania istniejące to: zasady promocji efektywności energetycznej, o białe certyfikaty o termomodernizacja budynków 2
zasady handlu emisjami, zasady promocji kogeneracji, zasady promocji OZE, zasady promocji biopaliw. Rozwiązania planowane to m.in.: zasady promocji wysoko wydajnych źródeł (błękitne certyfikaty), zasady wykorzystania odpadów i śmieci o zasady promocji mechanizmu waste to energy, zasady etykietowania węglowego carbon label. Powyższa propozycja konsumuje zarówno koncepcję brytyjską (budżetowanie emisji) jak i szwedzką (inkorporacja istniejących już rozwiązań). W obu też przypadkach możemy liczyć na pomoc i współpracę ze strony instytucji rządowych a mianowicie Departament of Energy & Climate Change i Climate Change Committee (UK) oraz Swedish Energy Agency i Climate Committee (SE). Tak zaproponowana Ustawa nie tylko precyzyjnie wskaże cele ale również określi sposoby i narzędzia do ich realizacji albo poprzez zapisy własne albo za pomocą odesłania do legislacji szczegółowej (nie jest to delegacja ustawowa, bo ta tworzy akty wykonawcze). W efekcie stworzone zostanie miejsce, w którym można będzie odszukać wszystkie istniejące narzędzia prawne związane z zagadnieniami klimatu takie jak: ochrona klimatu, redukcja emisji czy adaptacja do zmian klimatu. Należy rozważyć kompleksowe wprowadzenie rozwiązań w całej sferze życia gospodarczego pod tym względem nowa ustawa winna uzupełniać nie tylko przepisy dotyczące ochrony środowiska, ale także m.in. ustawę o swobodzie działalności gospodarczej i inne ustawy (np. w zakresie tzw. carbon footprint emitentów gazów cieplarnianych oraz produktów). Decyzji wymaga zakres regulacji nowej ustawy i pozostawienie części regulacji na dotychczasowym miejscu. Etapy prac nad Ustawą 1 Należy zaprojektować następujące etapy prac nad przygotowaniem projektu ustawy o przeciwdziałaniu zmianom klimatu: Przeprowadzenie w zakresie ograniczenia i przeciwdziałania emisji gazów cieplarnianych następujących analiz: o regulacji prawno-międzynarodowych, o regulacji unijnych, o regulacji krajowych, o dostępnych materiałów i informacji (akty normatywne, piśmiennictwo, inne źródła) o rozwiązaniach stosowanych i postulowanych w innych państwach, o rozwiązań postulowanych tak w piśmiennictwie, jak i zebranych w drodze bezpośredniego kontaktu. Zgromadzone analizy pozwolą na stworzenie w etapie drugim o stworzenie pełnego obrazu regulacji mających wpływ na emisje gazów cieplarnianych, wychwycenie zalet i wad istniejącego systemu, tak z punktu widzenia ściśle prawnego jak i praktyki stosowania poszczególnych instrumentów oddziaływania, 1 Wg. propozycji prof. M.Wierzbowskiego. 3
o listy dostępnych obecnie w Polsce środków oddziaływania celem ograniczenia/eliminacji emisji gazów cieplarnianych, o listy środków oddziaływania która winna być implementowana przez nową ustawę lub w drodze nowelizacji ustaw istniejących. Przygotowanie projektu ustawy i poddanie go ocenie a następnie rozpoczęcie procesu legislacyjnego. Szkic zawartości ustawy Artykuł ten poświęcony jest opisowi koncepcji Ustawy Prawo Klimatyczne i nie pretenduje do przedstawienia całości możliwych i niezbędnych w takiej Ustawie rozwiązań. Wręcz przeciwnie, Autor, zdając sobie sprawę z ograniczoności swojej wyobraźni w tak skomplikowanej materii prawnej, ma nadzieję sprowokować burzliwą dyskusję, która w efekcie ulepszy proponowane rozwiązania. Aby jednak nadać tej dyskusji niezbędny impet przedstawiana jest wstępna propozycja zawartości Ustawy w postaci spisu jej treści. Należy oczekiwać, ze spis ten będzie poprawiany i uzupełniany, a po zakończeniu tej wstępnej operacji posłuży jako zaczątek Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia np. dla Rządowego Centrum Legislacyjnego lub dla jakiejś zainteresowanej organizacji pozarządowej. Część I Cele redukcji emisji i ich budżetowanie I. Ustanowienie poziomów redukcji emisji na lata 2020, 2030 i 2050; II. Budżetowanie poziomów emisji: i. Okresy budżetowania, ii. Procedura i zasady budżetowania, iii. Konsekwencje obowiązków budżetowych; III. Polityka i procedury osiągania celów emisji zapisanych w budżecie; IV. Komitet ds. Zmian Klimatu: i. Zadania Komitetu, ii. Organizacja Komitetu; V. Zasady i obowiązki w zakresie raportowania realizacji budżetu; VI. Zasady i obowiązki w zakresie rejestracji emisji. Część II Obrót uprawnieniami VII. Organizacja obrotu uprawnieniami do emisji: i. Definicja uprawnień do emisji i do ograniczania emisji, ii. Aukcje uprawnień do emisji, iii. Obrót giełdowy uprawnieniami do emisji (open outcry), iv. Obrót pozagiełdowy uprawnieniami do emisji (over-the-counter); VIII. Zasady i obowiązki w zakresie udzielania informacji: i. Przez przedsiębiorstwa energetyczne, ii. Przez przedsiębiorstwa przemysłowe, iii. Przez organy samorządu terytorialnego, iv. Przez gospodarstwa rolne, v. Przez Lasy Państwowe i właścicieli lasów prywatnych, vi. Przez pozostałe jednostki prowadzące działalność mającą bezpośredni lub pośredni wpływ na emisję lub ograniczanie emisji gazów cieplarnianych oraz na ich usuwanie z atmosfery. 4
Część III Systemy wsparcia IX. System wsparcia dla gospodarstw domowych: i. Termomodernizacja, ii. Elektromodernizacja, iii. Pomoc dla odbiorców wrażliwych; X. System wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorstw: i. System grantów, ii. Zasady przyspieszonej amortyzacji; XI. System wsparcia dla przemysłów energointensywnych: i. System grantów, ii. Zasady przyspieszonej amortyzacji; XII. System wsparcia dla firm energetycznych: i. Generacja wysokosprawna, ii. Kogeneracja, iii. Energetyka jądrowa; XIII. System wsparcia dla działań usuwających gazy cieplarniane z atmosfery: i. Zmiana użytkowania gruntów, ii. Zalesianie, iii. CCS (carbon capture and storage); XIV. Fundusz Efektywności Energetycznej i Redukcji Emisji: i. Źródła finansowania, ii. Sposób działania narzędzia wsparcia, iii. Przedmiotowy obszar działania (rodzaje wspieranych działań), iv. Podmiotowy obszar działania (rodzaje wspieranych podmiotów). Część IV Adaptacja i rozwój sieci elektroenergetycznych XV. Program modernizacji sieci przesyłowych i dystrybucyjnych: i. Przyłączenia źródeł rozproszonych, ii. Stabilizacja funkcjonowania sieci, iii. Sieci inteligentne, iv. Bezpieczeństwo zasilania odbiorców; XVI. Rozwój systemów aktywnego zarządzania popytem (DSM). Część V Ocena skutków i adaptacja do zmian klimatu XVII. Ocena skutków zmian klimatu: i. Raport o skutkach zmian klimatu i ich wpływie na gospodarkę, ii. Monitoring zmian i skutków; XVIII. Program adaptacji do zmian klimatu: i. Opracowanie Programu, ii. Promocja Programu, iii. Finansowanie Programu. Część VI Etykieta i ślad węglowy XIX. Program informowania społeczeństwa i. Zasady wyznaczania śladu węglowego (carbon footprint) 5
ii. Sposób stosowania etykiet węglowych (carbon label) XX. Program promocji i edukacji Część VII Przepisy przejściowe i końcowe Wydaje się, ze większość proponowanych zapisów nie budzi większych wątpliwości, albowiem jest, lub w najbliższej przyszłości będzie musiała być, wprowadzona w życie. Pewne wyjaśnienia są potrzebne w przypadku Części I (budżetowanie) i VI (etykieta węglowa) a być może również Części V (adaptacja). Budżetowanie emisji wkrótce okaże się absolutnie niezbędnym z powodu tzw. oporu materii, a mianowicie niechęci społeczeństwa do samoistnego ograniczania swojej konsumpcji na rzecz niezbędnych inwestycji. Założenie, iż obowiązek przyjęty przez państwo jego obywatele ochoczo zrealizują wydaje się całkowicie bezpodstawny, szczególnie w Polsce, gdzie wiele innych obowiązków, całkiem racjonalnych i nawet bezkosztowych, nie jest realizowanych jak choćby obowiązek zapinania pasów bezpieczeństwa. Stąd konieczność rozdzielenia obowiązku redukcji emisji na wszystkich obywateli i na wszystkie podmioty prawne w przeciwnym razie obowiązku tego nie da się zrealizować, a nierówno rozłożone obciążenia mogą doprowadzić do upadku niektórych sektorów gospodarki szczególnie energointensywnych a w konsekwencji do wzrostu bezrobocia i do znaczącej emigracji zarobkowej. Etykieta węglowa może być świetnym narzędziem edukacji społeczeństwa, ale w nieodległej przyszłości może stać się ciekawym narzędziem ochrony europejskiego rynku produktów przed napływem czarnej konkurencji towarów pochodzących z państw, w których nie jest wymuszana redukcja emisji gazów cieplarnianych, a wręcz przeciwnie, emisja ta wzrasta. Nieoficjalne doniesienia mówią, że taka była intencja wprowadzenia zapisów o etykiecie węglowej do słynnej ustawy Waxman- Markey Bill zaakceptowanej przez Izbę Reprezentantów lecz zablokowanej przez Senat USA. Można sądzić, że jej implementacja w Stanach Zjednoczonych przełożyła by się nie tylko na alians NAFTA lecz również na cały obszar Basenu Pacyfiku z Ameryką Łacińską włącznie. Gdyby tak się stało Europa nie mogła by pozostać z boku. Zagadnienie adaptacji wydaje się mniej ważne, szczególnie w oczach mediów, ale problemy z suszą i powodziami, z chorobami roślin i zwierząt, niszczeniem dróg i linii energetycznych narastają. A jeśli tak, to trzeba temu przeciwdziałać, sama produkcja energii nie wystarczy, trzeba nauczyć się przeciwdziałać złym skutkom tej produkcji a tym właśnie jest rozsądna adaptacja. Można dyskutować nad koniecznością powołania agendy rządowej w postaci Komitetu ds. Zmian Klimatu lub po prostu Komitetu Klimatycznego jako ciała koordynującego działania Państwa i pracującego nad ulepszeniem rozwiązań oraz potrzebą stworzenia ciała operacyjnego w postaci Agencji Klimatu i Energii jako operatora programów rządowych. Dotychczasowe struktury nie spełniają takich zadań. Podsumowanie Przyjęcie aktu prawnego dot. zmian klimatycznych i redukcji emisji przyniesie następujące efekty: Polska znajdzie się w czołówce europejskich państw stawiających na innowacyjną gospodarkę i politykę zero/niskoemisyjną, Umożliwiona zostanie skuteczna realizacja Narodowego Programu Emisji Redukcji Gazów Cieplarnianych, Uzyskamy lepszą pozycję Polski na arenie międzynarodowej, 6
Umożliwimy transfer polskich rozwiązań klimatycznych za granicę, Wskazany zostanie podmiot odpowiedzialny za prowadzenie polityki klimatycznej w Polsce i podmiot odpowiedzialny za jej realizację. 7