Bydgoszcz, dnia 18 grudnia 2014 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy RIO-KF-4104-48/2014 Pan Franciszek Koszowski Starosta Świecki ul. Generała Józefa Hallera 9 86--1 OO Świecie Na podstawie art. l w związku z art. 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) oraz 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. Nr 167, poz. 1747), Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy przeprowadziła w Starostwie Powiatowym w Świeciu nad Wisłą kontrolę kompleksową gospodarki finansowej i zamówień publicznych, udokumentowaną protokołem kontroli Nr RIO/KF/4102/50/48/2014 z dnia 29 października 2014 r., którego jeden egzemplarz pozostawiono ówczesnemu Staroście - Pani Marzenie Kempińskiej w dniu jego podpisania. W związku z kontrolą, której wyniki zostały przedstawione w protokole kontroli, Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przekazuje Panu Staroście niniejsze WYSTĄPIENIE POKONTROLNE W wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarki finansowej stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) w zakresie księgowości jednostki i organu -- nieterminowe zaewidencjonowanie na koncie księgowym jednostki (Starostwa) 101 Kasa" operacji gospodarczych dotyczących pobrania czekiem środków finansowych z rachunku bankowego w kwocie 1.000,00 zł, a następnie wypłaty tych środków w formie zaliczki na wydatki (str. 12-14 protokołu kontroli), Ustalono, że pobrania gotówki z rachunku bankowego do kasy oraz wypłaty tych środków pieniężnych w wysokości 1.000,00 zł dokonano w dniu 05.04.2013 r. i operacje te prawidłowo (terminowo) ujęto pod pozycjami 4 i 5 w sporządzonym Raporcie Kasowym Nr IO za okres od 03.04.2013 r. do 10.04.2013 r. W oparciu o ewidencję księgową konta
1O1 kontrolujący stwierdzili, że ujęcie tych zdarzeń nastąpiło z 5-dniowym opóźnieniem, tj. 10.04.2013 r. Przyczyną powstania nieprawidłowości, zgodnie z wyjaśnieniem złożonym przez Głównego Księgowego, był brak możliwości wprowadzenia do systemu (FKB) dekadowych dokumentów zbiorczych z datą dokumentu źródłowego, tj. datą dokonania operacji gospodarczej. Działaniem tym naruszono regulacje zawarte w art. 23 ust. 2 pkt 1-2 w związku z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.) w myśl których zapis księgowy powiy.ien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także, iż księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli ujęcie wpłat i wypłat gotówką, czekami i wekslami obcymi następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane. Podczas kontroli zarządzeniem Nr 260/14 Starosty Świeckiego z dnia 1 października 2014 r. w sprawie zmiany instrukcji kasowej w Starostwie Powiatowym w Świeciu umieszczono zapisy, że raporty kasowe sporządza się i wprowadza do ewidencji księgowej w programie FKB codziennie. Wprowadzenie tych zasad pozwoli na ujmowanie operacji gotówkowych wpłat i wypłat w dniu ich faktycznego zaistnienia i w związku z tym odstępuje się od wydania zaleceń pokontrolnych w powyższym zakresie. księgowanie na kontach budżetu (organu) 133 Rachunek budżetu" zwrotu środków finansowych niewykorzystanych przez jednostki na realizację wydatków poprzez stosowanie zapisów ujemnych Wn 223 Rozliczenie wydatków budżetmvych"/ma 133, zamiast zapisów zgodnych z treścią wyciągu bankowego na kontach Wn 133/Ma 223 (zapisy dodatnie), (str. 18-20 protokołu kontroli). W powyższy sposób na koniec 2013 r., ujęto kwotę 209.869,81 zł (kwota ta obejmuje wartość rozliczeń wydatków z trzema jednostkami). Analogicznie, tj. z zastosowaniem zapisów ujemnych, ujęto na kontach księgowych jednostki (Starostwa) zwrot niewykorzystanej zaliczki na wydatki Wn 141 Środki pieniężne w drodze"/ma 130 Rachunek bieżący jednostki" w wysokości 508,15 zł (str. 12-14 protokołu kontroli), Ewidencjonowanie operacji niezgodnie z treścią wyciągu bankowego, stanowiło naruszenie zasad określających sposób funkcjonowania kont wskazanych w załącznikach Nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 201 O r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których zapisy na kontach 130 i 133 są dokonywane wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem. Zwrócić należy uwagę, iż w obowiązującej w badanej jednostce polityce rachunkowości ustalono, że Uzyskane przez jednostkę budżetową zwroty wydatków, dokonywanych w tym samym roku budżetowym, przyjmowane są na rachunek bankowy wydatków budżetowych i zmniejszają wykonanie wydatków w tym roku budżetowym", jednakże zachowanie tej reguły mateńalizuje się poprzez dodatkowe wprowadzenie technicznych zapisów 2
ujemnych. Z wyjaśnienia złożonego przez Głównego Księgowego wynika, że z dniem 1 października 2014 r. wszelkie zwroty środków na wydatki będą ewidencjonowane na kontach 130 i 133 po stronie Wn w korespondencji z właściwymi dla danej operacji kontami i następnie będą korygowane zapisem technicznym (zapis czerwony) w celu zachowania czystości obrotów. 2) w zakresie wykonania budżetu, w tym wydatków budżetowych - poniesienie przez Powiat w 2012 r. wydatków w wysokości 25.000,00 zł na zadania własne należące do 1 O gmin z terenu Powiatu Świeckiego z naruszeniem norm kompetencyjnych, tj. bez uprzedniego podjęcia przez organ stanowiący uchwały w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej i zawarcia stosownych umów (str. 91-95 protokołu kontroli, akta kontroli Nr 48/14/III.2/13-26), W wyniku działań kontrolnych ustalono, że w dniu 15.03.2013 r. Powiat Świecki zawarł z gminami: Bukowiec, Drzycim, Jeżewo, Lniano, Nowe, Świecie, Osie, Pruszcz, Świekatowo i Warlubie umowy darowizny, na mocy których nieodpłatnie przeniósł na każdą z gmin prawo własności egzemplarza opracowania pn. Gminny program ochrony środowiska dla gminy (.) na lata 2012-2015 z perspektywą do 2019 r.", prawo do korzystania w celu uchwalenia gminnego programu ochrony środowiska, a także do wykorzystania w opracowaniach, sprawozdaniach i dalszych programach tworzonych przez gminę. Zawarcie umów poprzedzone zostało uchwałami Nr 73/624113 Zarządu Powiatu Świeckiego z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia umów pomiędzy Powiatem Świeckim, a 1 O gminami, dotyczących pomocy rzeczowej polegającej na dokonaniu darowizny na ich rzecz gminnych programów ochrony środowiska i Nr XXIV/159/13 Rady Powiatu Świeckiego z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej gminom. Stwierdzono, że zlecenie wykonania aktualizacji opracowania pn. Program ochrony środowiska dla Powiatu Świeckiego na lata 2012-2015, z perspektywą do 2019 r." oraz aktualizacja gminnych programów ochrony środowiska, na ten sam okres, dla 1 O gmin z terenu Powiatu Świeckiego - w formie odrębnych opracowań, nastąpiło w oparciu o umowę z dnia 29 czerwca 2012 r. zawartą z Fundacją Habitat". Odbiór przedmiotu umowy nastąpił w dniu 24.10.2012 r., a zapłaty w wysokości 29.000,00 zł na rzecz Fundacji dokonano w dniu 26.10.2012 r. ze środków na zadania związane z ochroną środowiska znajdujących się w planie finansowym Starostwa Powiatowego (rozdział 90019 4300). Zgodnie ze złożoną ofertą wykonanie aktualizacji programu dla Powiatu wyniosło 4.000,00 zł brutto, a dla każdej z gmin po 2.500,00 zł brutto. Skonstatowano także, iż w budżecie Powiatu Świeckiego na rok 2012, przyjętym uchwałą Rady Powiatu Świeckiego z dnia 28 grudnia 2011 r., zabezpieczone zostały środki finansowe na aktualizację programu ochrony środowiska w wysokości 60.000,00 zł. Na podstawie dokumentów: pisma z dnia 12.12.2011 r. skierowanego przez Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa do Skarbnika Powiatu, a także pisma z dnia 08.05.2012 r. (OŚ.602.2.2012) kierowanego przez Starostę do Burmistrzów i Wójtów gmin Powiatu Świeckiego stwierdzono, że Powiat zleci wykonanie aktualizacji programów ochrony środowiska dla 11 gmin 3
(finalnie swój akces poprzez złożenie stosownych pełnomocnictw zgłosiło 1 O gmin) z terenu Powiatu i pokryje koszty ich przygotowania. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych generalną zasadą jest, iż wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego Gst) poszczególnych szczebli są przeznaczone na realizację ich zadań określonych w odrębnych przepisach, za wyjątkiem przypadków, w których prawo przewiduje możliwość finansowania innych zadań (art. 216 ust. 2 pkt 2-6 ustawy). Rodzaje zadań jst wyznaczają w sposób ogólny ustawy ustrojowe, tj. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Konkretyzacja tych zadań następuje w ustawach szczegółowych regulujących materię wskazaną w ustawach ustrojowych. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Q.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika m.in., że sporządzenie powiatowego programu ochrony środowiska należy do zadań powiatu, a gminnego do gminy. Niemniej jednak art. 216 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość finansowania zadań przejętych przez jst do realizacji w drodze umowy lub porozumienia czy też poprzez udzielenie pomocy rzeczowej lub finansowej dla innych jst, określonych odrębną uchwałą przez organ stanowiący jst. Podkreślić należy, że istota pomocy finansowej udzielanej z budżetu jst sprmvadza się do przekazania środków budżetu jednej jst do budżetu innej jst na sfinansowanie zadań tej jednostki, której udzielono pomocy (art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Z kolei zasadą porozumień zawieranych między jst na podstawie ustaw ustrojowych jest przekazanie środków finansowych w odpowiedniej wysokości innej jst, związane jednocześnie z przekazaniem jej własnego zadania publicznego. Konfigurację dopuszczalności zawierania porozumień pomiędzy jst określają ustawy ustrojowe. Zwrócić należy uwagę, że gmina nie może w drodze porozumienia przekazać powiatom zadań własnych (art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku pomocy rzeczowej ważne jest to, że nie występuje wydatek w formie dotacji celowej, a tym samym nie ma transferu środków pieniężnych pomiędzy jednostką udzielającą pomocy a jednostką przyjmującą tę pomoc. Tak więc pomoc między jst i porozumienia zawierane między nimi są odrębnymi instytucjami prawnymi. Kompetencja do podejmowania decyzji w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej innej jst na realizację jej zadań należy do organu stanowiącego, co wprost wynika z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Uzewnętrznienie woli organu stanowiącego nie może być wyrażone w sposób dorozumiany, poprzez przyjęcie wyłącznie uchwały budżetowej, bowiem dyspozycja przepisu art. 216 wyraźnie stanowi, iż określenie pomocy dla innej jst musi nastąpić odrębną uchwałą". Aby zatem istniała możliwość udzielenia pomocy i wprowadzenia wydatku na ten cel do budżetu, niezbędne jest posiadanie uchwały organu stanowiącego, której przedmiotem będzie zdecydowanie o udzieleniu pomocy wskazanej jst, określenie rzeczowego charakteru tej pomocy i wartości pomocy rzeczowej. W przypadku tego rodzaju pomocy nastąpi poniesienie 4
bezpośrednio z budżetu wydatku na sfinansowanie zadania innej jst (tak jak w analizowanym przykładzie Powiat wykonał z własnych środków aktualizację programów ochrony środowiska dla poszczególnych gmin i przekazał uzyskany efekt na ich rzecz) lub do poniesienia jakichkolwiek wydatków w związku z udzieleniem pomocy rzeczowej nie dojdzie (np. nastąpi przekazanie posiadanego już składnika rzeczowego przez jst udzielającą pomocy). Umowa w sprawie pomocy rzeczowej musi jednak zostać zawarta między zainteresowanymi jednostkami, o czym przesądza treść art. 220 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. W świetle powyższego sfinansowanie w 2012 r. przez Zarząd Powiatu zadań przypisanych innymjst bez uprzedniego podjęcia odrębnej uchwały przez organ stanowiący w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej i zawarcia umowy o udzieleniu pomocy rzeczowej stanowiło naruszenie norm kompetencyjnych zawartych w art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz przepisów art. 220 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy również, że udzielenie przez Powiat w oparciu o przywołaną na wstępie uchwałę Nr XXIV/159/13 Rady Powiatu Świeckiego z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej gminom i zawarte w jej następstwie umowy z gminami w 2013 r wobec obciążenia wydatkami na poziomie 25.000,00 zł budżetu Starostwa w 2012 r nie czyniło zadość przywołanym przepisom prawa. ustalenie w 2013 r. należności przysługujących pracownikowi Starostwa z tytułu podróży służbowej odbywanej samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy w zawyżonej wysokości o kwotę 127,08 zł, poprzez przyjęcie niewłaściwej stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu (str. 63-65 protokołu kontroli), Stwierdzono, że kontrolowana jednostka przyjęła do wyliczenia kosztów podróży stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu przewidzianą dla pojazdu o pojemności silnika powyżej 900 cm 3, podczas gdy pojemność skokowa silnika pojazdu, który pracownik wykorzystywał w celach służbowych wynosiła 800 cm 3. Powyższe uchybienie stwierdzono w przypadku jednego pracownika. Przyczyną powstania nieprawidłowości było wprowadzenie w umowach zawartych w 2013 r. w sprawie używania samochodu osobowego niestanowiącego własności pracodawcy stawki obowiązującej w Starostwie właściwej dla pojazdów o pojemności silnika powyżej 900 cm 3 Działaniem tym naruszono unormowania zawarte w 1 zarządzenia Nr 545/1 O Starosty Świeckiego z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki za 1 km przebiegu pojazdu niebędącego własnością pracodawcy używanego do odbycia podróży służbowej. W trakcie wykonywania czynności kontrolnych, tj. w dniu 15 października 2014 r. zostały sporządzone stosowne aneksy do poszczególnych umów, na podstawie których pracownik zwrócił kwotę 127,08 zł do kasy Starostwa (KP nr 70 -Raport kasowy Nr 30 z dnia 15.10.2014 r.), a tym samym stwierdzona nieprawidłowość została usunięta. W związku z powyższym w przedmiotowym zakresie nie wydano zaleceń pokontrolnych. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, które nie zostały usunięte w trakcie wykonywania czynności kontrolnych, proszę Pana Starostę o podjęcie działań które wyeliminują wszystkie nieprawidłowości z prac podległych służb, usprawnią ich działalność oraz zapobiegną ich powstaniu w przyszłości. Wobec powyższego proszę o: 5
1. Prowadzenie ewidencji rachunkowej jednostki i organu w sposób spełniający wymogi rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytońalnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polski('.j (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 289) oraz zgodnie z obowiązującą w Starostwie Powiatowym Polityką rachunkowości poprzez: a) zaprzestanie księgowania wpływu na rachunek budżetu (organu) niewykorzystanych przez jednostki środków na realizację wydatków z zastosowaniem zapisów ujemnych Wn 223/Ma 133 i ewidencjonowanie tych operacji gospodarczych na koncie 133 Rachunek budżetu" uwzględniając zasadę zgodności zapisów między jednostką a bankiem, stosownie do regulacji wskazanych w załączniku Nr 2 do przywołanego rozporządzenia, b) zaprzestanie ewidencjonowania wpływu na rachunek bankowy jednostki (Starostwa) zwrotów niewykorzystanych zaliczek na wydatki budżetowe z zastosowaniem zapisów ujemnych Wn 141/Ma 130 i ewidencjonowanie tych operacji gospodarczych na koncie 130 Rachunek bieżący jednostki" w sposób zgodny z treścią wyciągów bankowych stosownie do regulacji wskazanych w załączniku Nr 3 do rozporządzenia. 2. Udzielanie pomocy rzeczowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego, wyłącznie po uprzednim podjęciu przez Radę Powiatu uchwały w sprawie tej pomocy, stosownie do unormowań przepisu art. 216 ust. 2 pkt 5, w związku z art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 3 powołanej na wstępie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uprzejmie proszę o poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego wystąpienia. Przekazanie informacji o wykonaniu zaleceń pokontrolnych niezgodnych z prawdą podlega karze określonej w art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Stosownie do art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych od niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zastrzeżenia wnosi się za pośrednictwem Prezesa Izby na warunkach określonych w art. 9 ust. 4 i 5 ustawy. Do wiadomości: Przewodniczący Rady Powiatu Świeckiego 6