Mirosław Sobolewski Informacja nr 932 (IP-100 G) Planu finansowego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, programu wieloletniego Program dla Odry 2006 i środków bezzwrotnych pochodzących z zagranicy Plan finansowy NFOŚiGW W rozumieniu ustawy o finansach publicznych Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) jest państwowym funduszem celowym. Główne zasady jego funkcjonowania określają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Kontrolę nad działalnością Narodowego Funduszu pełni poprzez powołaną przez siebie radę nadzorczą Minister Środowiska. Główne kierunki działań Funduszu wyznaczone też zostały za pośrednictwem przyjętej przez rząd i parlament II Polityki Ekologicznej Państwa. Plan finansowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2003 r. ujęty jest w załączniku nr 6 do projektu ustawy budżetowej. Przychody NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odróżnieniu od wielu innych funduszy celowych nie korzysta z dotacji z budżetu państwa. Jego przychody tworzą określone ustawowo udziały w opłatach i karach nakładanych na podmioty gospodarcze za użytkowanie środowiska, a także opłaty koncesyjne i eksploatacyjne. Nowym źródłem przychodów pojawiającym się w planie finansowym na 2003 r. są przychody z tytułu opłat produktowych. Istotnym źródłem przychodów NFOŚiGW są ponadto spłaty pożyczek i kredytów udzielonych przez Fundusz podmiotom gospodarczym oraz samorządom na inwestycje ekologiczne w poprzednich latach. W projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. założono, iż przychody Narodowego Funduszu wyniosą 804 000 tys. zł. W ostatnich latach przychody NFOŚiGW wyraźnie maleją. Ilustruje to poniższe zestawienie: Wyszczególnienie 2000 (wykonanie) 2001 (wykonanie) 2002 (planowane wykonanie) 2003 (projekt ustawy budżetowej) Przychody NFOŚiGW (w cenach bieżących) 973 mln zł 946,7 mln zł 785 mln zł 804 mln zł Spadek przychodów NFOŚiGW wynika w dużej mierze ze zmiany struktury wydatków Funduszu. W ostatnich latach wyraźnie zwiększyła się wielkość udzielanych przez Fundusz dotacji, wskutek czego Fundusz udziela mniej pożyczek i kredytów, co automatycznie obniża wpływy z tytułu spłat odsetek w latach następnych. Ponadto, ze względu na pogorszenie koniunktury gospodarczej spadają przychody Funduszu z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska: o ile jeszcze w 2000 r. przynosiły one 435 mln zł to w roku bieżącym przychody z tego tytułu wyniosą jedynie 393 mln. Według projektu ustawy budżetowej na 2003 r. przewiduje się, że w przyszłym roku najważniejszym źródłem przychodów pozostaną opłaty i kary za korzystanie ze środowiska przynieść mają one 402 500 tys. zł, czyli nominalnie więcej niż w 2002 r. (jednak w ujęciu realnym, przy inflacji założonej w wysokości 2,3%, dochody te pozostaną na poziomie z roku bieżącego). Drugim co do znaczenia źródłem przychodów NFOŚiGW są spłaty odsetek od udzielonych pożyczek i kredytów, stanowiące główny element pozycji przedstawianej w
planie finansowym jako tzw. przychody pozostałe. W porównaniu z latami ubiegłymi wpływy z tego tytułu znacząco zmaleją i wynieść mają 209 800 tys. zł (w 2001 r. było to 370 mln, w 2002 r. 242 mln zł). Zmiana ta wynika z malejących stóp procentowych oraz z sygnalizowanej powyżej zmiany struktury pożyczek i dotacji Funduszu. Opłaty i kary eksploatacyjne i koncesyjne pobierane na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze przyniosą 127 500 mln zł (w ujęciu realnym oznacza to nieznaczny spadek w stosunku do roku bieżącego). Nową kategorią przychodów Narodowego Funduszu są przychody z tytułu opłaty produktowej wynikające z wchodzących w życie kolejnych przepisów ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 639). Planuje się, że w 2003 r. wyniosą one 20 000 tys. zł. Zawarte w projekcie ustawy budżetowej zestawienie wpływów Narodowego Funduszu sporządzone w wersji PFC nie wykazuje dodatkowej ważnej kategorii przychodów NFOŚiGW, jaką stanowią zwroty rat kapitałowych pożyczek i kredytów udzielonych przez Narodowy Fundusz na projekty inwestycyjne związane z ochroną środowiska. Wpływy te nie stanowią przychodów w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, w praktyce stanowią jednak bardzo ważny czynnik decydujący o rzeczywistej wielkości środków pozostających do dyspozycji NFOŚiGW. Wydatki NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest jednym z najważniejszych podmiotów wspierających realizację polskiej polityki ekologicznej. Ocenia się, że w ostatnich latach środki wydatkowane przez Narodowy Fundusz stanowiły blisko 10% wszystkich nakładów inwestycyjnych ponoszonych na ochronę środowiska w skali całego kraju, dzięki pomocy Funduszy zrealizowano kilkanaście tysięcy przedsięwzięć proekologicznych. Do najważniejszych zadań wskazanych w ustawie, które stanowić mogą przedmiot finansowego wsparcia ze strony Funduszu należą m.in.: propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju, wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska, realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, realizowanie przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami i ochroną powierzchni ziemi, wspieranie wykorzystania źródeł energii odnawialnej oraz pomoc dla wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii, działania na rzecz ochrony przyrody oraz realizacja zadań związanych ze zwiększaniem lesistości kraju, rozwój przemysłu produkcji środków technicznych i aparatury kontrolno-pomiarowej, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wspieranie kompleksowych programów badawczych, rozwojowych i wdrożeniowych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej oraz programów edukacji ekologicznej. Projekt ustawy budżetowej na 2003 r. przewiduje, że w przyszłym roku wydatki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska wyniosą 803 500 tys. zł (czyli wzrosną o blisko 5% w stosunku do roku 2002). Jeszcze kilka lat temu wydatki Funduszu utrzymywały się na poziomie 400-450 mln zł, resztę rozchodów stanowiły głównie pożyczki i kredyty (nie klasyfikowane jako wydatki). Do skokowego zwiększenia wydatków doszło w 2001 r. kiedy to środki Narodowego Funduszu zaangażowane zostały w usuwanie skutków powodzi, a następnie w różnorodne dotacje zastępujące finansowanie z budżetu (np. program rekultywacji terenów zdegradowanych przez górnictwo siarki, budowa zbiorników retencyjnych itp.). W 2002 r. najważniejszą pozycją po stronie wydatków będą dotacje przeznaczane na realizację zadań związanych z ochroną środowiska. W planie finansowym NFOŚiGW ujęto je w dwóch kategoriach: dotacje nieinwestycyjne - przeznaczane na realizację działań bieżących, które wyniosą 110 000 tys. zł, czyli w porównaniu do roku bieżącego spadną niemalże o połowę; oraz
dotacje inwestycyjne 563 450 tys. zł, z czego na dotacje inwestycyjne dla jednostek z sektora finansów publicznych przypadnie 60% tej kwoty. W porównaniu z planowanym wykonaniem budżetu za 2002 r. oznacza to wzrost dotacji inwestycyjnych o blisko 93 mln zł, czyli o prawie 20%. Przedstawiony projekt planu finansowego Funduszu na 2003 r. wskazuje, że dotacje inwestycyjne zostaną przeznaczone między innymi na: - finansowanie budowy zbiorników wodnych (85 mln zł), - rekultywację gruntów zdegradowanych przez górnictwo siarki (64 mln zł), - Państwowy Monitoring Środowiska (52 mln zł), - inwestycje w parkach narodowych (15 mln zł). Zestawienie to wskazuje, że utrwalona zostaje zapoczątkowana w latach ubiegłych niepokojąca tendencja przesuwania wydatków budżetowych do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. W efekcie Fundusz traci możliwość finansowania wielu innych inwestycji, bardzo ważnych z punktu widzenia ochrony środowiska. Na przykład w maju 2002 r. zarząd NFOŚiGW kierując się powyższymi względami podjął decyzję o zaprzestaniu finansowania przedsięwzięć w dziedzinie ochrony powietrza o charakterze lokalnym. Znaczące miejsce wśród wydatków Funduszu zajmuje pozycja wydatki bieżące własne. W 2003 r. pochłonie ona 123 850 tys. zł (czyli o 15% więcej niż w roku bieżącym). Składają się na nią przede wszystkim koszty finansowe (79 mln zł) oraz wynagrodzenia (26,4 mln zł). Zestawienie wydatków NFOŚiGW w układzie PFC uzyskiwanych w ostatnich latach, informacje o stanie Funduszu na koniec roku oraz wskaźnik zmian wielkości wydatków w 2003 r. w stosunku do przewidywanego wykonania planu w 2002 r. przedstawia poniższa tabela. Wydatki NFOŚiGW w okresie 2000-2003 r. (w tys. zł, w cenach bieżących) pozycja 2000 (wykonanie ) 2001 (wykonanie ) 2002 (przewidyw ane wykonanie) 2003 (projekt ustawy budżetowej) 2002/2001 Wydatki ogółem 432 041 878 710 767 010 803 850 104,8 z tego: dotacje na cele inwestycyjne 224 979 469 002 470 490 563 450 119,8 dotacje na cele nieinwestycyjne 115 027 177 712 186 310 110 000 59 wydatki bieżące własne 89 481 226 563 107 500 123 850 115,2 wydatki i zakupy inwest. własne 2 554 5 433 2 710 6 550 241,7 Stan Funduszu na koniec roku 4 445 886 4 519 280 4 539 980 4 546 680 100,15 (%) Podobnie jak ma to miejsce w przypadku projektowanych przychodów, plan finansowy w wersji budżetowej nie daje pełnej orientacji co do zakresu planowanych działań, wydatków i rzeczywistej wielkości środków podlegających rozdysponowaniu przez Fundusz. Pełna ocena tych aspektów wymaga rozszerzonej analizy opartej na bardziej szczegółowym materiale. W 2003 r. Fundusz będzie kontynuował działalność polegającą na udzielaniu pożyczek i kredytów na cele związane z ochroną środowiska. 1 Projekt ustawy budżetowej nie informuje jednak o wielkości środków przeznaczanych na te cele. W ostatnich latach Fundusz przeznaczał na te formy wspierania ochrony środowiska znaczące kwoty: w 1999 roku - 1 261 mln zł, w 2000 roku 882 mln zł, w 2001 roku ok. 1 100 mln zł. Utrzymanie wysokiego poziomu akcji pożyczkowej wydaje się szczególnie potrzebne ze względu na dodatkowe potrzeby inwestycyjne wynikające z integracji europejskiej. Wymaga to zachowania 1 Rozdysponowane w ten sposób środki nie są traktowane jako wydatki w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
odpowiednich proporcji między przychodami Funduszu, a środkami wydatkowanymi w formie dotacji. Nadmierny wzrost udziału dotacji w wydatkach Funduszu tak jak stało się to w budżecie ubiegłorocznym i tegorocznym, a także planowane jest na rok następny musi doprowadzić do zmniejszenia aktywności Funduszu w sferze pożyczek i kredytów, co w konsekwencji przyczyni się do ograniczenia efektywności ekonomicznej działań proekologicznych podejmowanych przez Fundusz i do ograniczenia wydatków przeznaczanych na potrzeby ekologiczne w skali całej gospodarki. Można się spodziewać, że przyjęty na 2003 r. plan finansowy NFOŚiGW przyczyni się do pogłębienia negatywnej tendencji polegającej na spadku nakładów inwestycyjnych na ochronę środowiska, która uwidoczniła się w ostatnich latach. W 2001 r. całkowite nakłady inwestycyjne w tej dziedzinie wyniosły 6,2 mld zł (w cenach bieżących), co oznacza, że były niższe o 6,1% w stosunku do roku 2000 i aż o 31,6% niższe w stosunku do roku 1998. Udział nakładów na ochronę środowiska zmniejszył się z 1,6% PKB w latach 1996-98 do 0,9% PKB w roku ubiegłym. 2 Program dla Odry 2006 Opiniowanie budżetu w części dotyczącej realizacji programu wieloletniego Program dla Odry 2006 należy do kompetencji Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. (w części 83 - Rezerwy Celowe) na realizację Programu dla Odry 2006 zaplanowano przeznaczenie kwoty 50 000 tys. zł. Program dla Odry 2006 ustanowiony został ustawą w 2001 r. Obejmuje on swym zakresem strategię modernizacji Odrzańskiego Systemu Wodnego. Zgodnie z ustawą Program ma być realizowany w latach 2001-2015. Rada Ministrów realizując Program zobowiązana jest do jego corocznej aktualizacji oraz zapewnienia nadzoru nad jego finansowaniem. Łączne nakłady na finansowanie Programu w całym okresie jego realizacji określone zostały na 7,66 mld zł (w cenach z 1998 r.), w tym 4,71 mld zł ma pochodzić z budżetu państwa. Harmonogram finansowania prac w ramach Programu stanowi załącznik nr 2 do ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego Program dla Odry 2006. Zgodnie z zawartymi tam postanowieniami w 2003 r. program powinien być finansowany z budżetu kwotą ok. 60 mln zł (w cenach 2003). Zaplanowana w projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. dotacja jest o blisko 10 mln zł niższa. Stosowna ustawa nowelizująca ustawę ustanawiającą Program dla Odry została skierowana do Sejmu w dniu 30 września br. (Druk Sejmowy nr 927). Ograniczenie finansowania Programu dla Odry jest elementem podjętych przez rząd działań zmierzających do ograniczenia wydatków z budżetu państwa. Według informacji zawartych w druku 927 zmiana nie wpłynie na realizację Programu Odra 2006. Niedobór wywołany mniejszym finansowaniem z budżetu państwa rząd zamierza uzupełnić pozyskując kredyty od instytucji finansowych oraz z innych środków. Środki bezzwrotne pochodzące z zagranicy Minister Środowiska nadzoruje realizację szeregu programów wykorzystujących pomoc zagraniczną, w tym przede wszystkim fundusze pomocowe Unii Europejskiej: PHARE oraz ISPA. Zestawienie programów realizowanych ze środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej stanowi Załącznik nr 3 do projektu ustawy budżetowej. W bardziej szczegółowy sposób programy i przedsięwzięcia inwestycyjne realizowane dzięki środkom pomocowym charakteryzuje przedstawiona przez Ministerstwo Środowiska informacja pt. Informacja na temat programów realizowanych ze środków bezzwrotnych pochodzących z zagranicy, za 2 Dane za: Dramatyczny spadek nakładów na ekologię, Ekofinanse nr 9/2002.
realizację których odpowiedzialny jest Minister Środowiska. Pokazuje ona, że dzięki programowi PHARE obok inwestycji typu końca rury zwiększone zostały nakłady na podejście prewencyjne i wzmocnienie instytucjonalne. Obecnie fundusze europejskie wykorzystywane są przy realizacji projektów, których celem jest m.in.: - usprawnienie systemu ocen oddziaływania na środowisko; - ochrona powietrza na poziomie lokalnym i regionalnym; - wdrożenie systemu Natura 2000 na terenie Polski; - wprowadzenie systemu zarządzania środowiskowego EMAS. Najważniejszą pozycję wśród środowiskowych programów pomocowych biorąc pod uwagę wysokość finansowania stanowi bez wątpienia fundusz ISPA. W 2003 roku w ramach tego funduszu kontynuowana będzie realizacja dużych inwestycji infrastrukturalnych, m.in. dwudziestu projektów z zakresu gospodarki wodno-ściekowej i odpadowej. Wydatki planowane na ich realizację przekroczą 683 mln zł. Przedstawione w projekcie ustawy budżetowej i materiałach towarzyszących informacje nie dają podstaw do oceny stopnia zaawansowania tych projektów, ewentualnych problemów bądź opóźnień w ich realizacji. Według opinii przytoczonej w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej napływ (i wydatkowanie) środków związanych z projektami w dziedzinie ochrony środowiska jest słabo zaawansowany ze względu na długotrwałe dwustronne uzgodnienia formalne, w tym dotyczące przeprowadzania przetargów.