Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie prawa do aktywności politycznej

DR ALDONA DOMAŃSKA KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTET ŁÓDZKI PROF. NADZW. DR HAB. KRZYSZTOF SKOTNICKI KIEROWNIK CENTRUM STUDIÓW WYBORCZYCH KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI UNIWERSYTET ŁÓDZKI Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie prawa do aktywności politycznej Wolność zrzeszania się uznawana jest za jedno z podstawowych uprawnień człowieka. Gwarantowana jest ona zarówno przez Konstytucję RP z 1997 r. 1, jak i wiążące Polskę umowy międzynarodowe 2. Zdecydowanie jest uprawnieniem podmiotowym nie mającym charakteru absolutnego. Ograniczenia wolności zrzeszania się mogą mieć różny charakter, który zwykle wynika z formy aktu prawnego określającego owe ograniczenia, np. z Konstytucji, konwencji czy ustawy. Mogą one mieć charakter materialny bądź formalny. Ograniczenia materialne mogą natomiast dotyczyć sfery podmiotowej, organizacyjnej lub programowej wolności zrzeszania się. Ograniczenia o charakterze podmiotowym także mogą mieć różną formę i mogą być klasyfikowane na różne sposoby. Zazwyczaj polegają na wprowadzeniu szeregu warunków w stosunku do podmiotów, np. obywatelstwa, wieku, wykonywanego zawodu, których spełnienie warunkuje możliwość organi- 1 Art. 11 w zw. z art. 58 Konstytucji. 2 Art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. 72

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie zowania zrzeszenia. Mogą jednak także polegać na wyłączeniu możliwości tworzenia oraz przystępowania do określonych form zrzeszeń przez poszczególne kategorie podmiotów 3. I to właśnie zagadnienie wywołuje najwięcej emocji. Ze względu na ramy niniejszego opracowania w polu naszego zainteresowania pozostaną jedynie ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie prawa do aktywności politycznej. Są one o tyle ciekawe, iż zazwyczaj oznaczają one w konsekwencji zakaz przynależności do określonej kategorii zrzeszeń partii politycznych, a także dlatego, iż w przeszłości budziły one wątpliwości co do konstytucyjności przepisów je ustanawiających. Dodatkowo problematyka ta związana jest bezpośrednio z zasadą apolityczności, apartyjności, a w praktyce bezstronności podmiotów podlegających owym ograniczeniom w wykonywaniu przez nich ich kompetencji. W polskim systemie prawnym obowiązuje szereg uregulowań ustanawiających zakazy przynależności do partii politycznych czy też prowadzenia działalności politycznej bądź publicznej przez różne grupy podmiotów prawa. Przepisy te mają niekiedy charakter regulacji konstytucyjnej, niekiedy natomiast ustawowej. Można je także pogrupować z uwagi na rodzaj podmiotu, którego ograniczenie dotyczy. I tak, mogą one dotyczyć ograniczeń regulacji z uwagi na pozycję i funkcję niektórych naczelnych organów państwowych bądź ze względu na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, czy też dotyczyć mogą zakresu regulacji statusu różnych grup zawodowych i pracowniczych 4. Kwestią wymagającą, naszym zdaniem, zastanowienia jest dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się członkostwa w partiach politycznych. Co do zasady zagadnienie to nie budzi wątpliwości, jednakże pojawiały się w przeszłości głosy 3 Szerzej por. P. Czarny, P. Naleziński, Wolność zrzeszania się [w:] Prawa i wolności obywatela w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 601 604. 4 Szerzej: J. Mordwiłko, Zestawienie przepisów (wraz z komentarzem) dotyczących apolityczności i ograniczenia prawa do aktywności politycznej różnym grupom podmiotów prawa, http://biurose.sejm.gov.pl/biuletyn/be36-3.htm. 73

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki podważające możliwość wprowadzenia ustawowych zakazów przynależności funkcjonariuszy państwowych oraz osób zajmujących określone stanowiska publiczne do partii politycznych 5. Ponadto, niestety, wymóg apolityczności niekiedy nie był przestrzegany w praktyce. Postanowienia Konstytucji RP z 1997 r. formułują ograniczenia prawa do zrzeszania się w partie polityczne, a także w związku z tym zakazy prowadzenia działalności politycznej w odniesieniu do stosunkowo wąskiego kręgu podmiotów. Expressis verbis uczynił to ustrojodawca w stosunku do sędziów wszystkich rodzajów sądów: sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych 6, także sędziów Trybunału Konstytucyjnego 7. Zakaz taki nie został ustanowiony w stosunku do sędziów Trybunału Stanu, co po części uzasadnione jest charakterem tego organu. Zakaz ustanowiony w stosunku do sędziów ma charakter absolutny i oznacza, że sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego, ani też prowadzić działalności publicznej, której nie daje się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Uwagę zwraca szeroki i głęboki zakres zakazu działalności politycznej odnoszący się do sędziów. Obowiązująca regulacja znajduje uzasadnienie w przyjętej przez ustrojodawcę koncepcji pozycji i roli sądów w demokratycznym państwie prawnym. Jest ona przede wszystkim następstwem przyjętej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zagwarantowanie tak silnej pozycji jest możliwe przede wszystkim przez uniemożliwienie wszelkich nacisków, w tym także politycznych, na sędziów i jest to konieczne dla realizacji zasady niezawisłości sędziowskiej. Podobny charakter mają przepisy ustanawiające zakaz przynależności do partii politycznej oraz związków zawodowych w stosunku do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (art. 205 ust. 3), Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 209 ust. 3), Prezesa Narodo- 5 RPO-322693-I/99 z 17.08.2000 r. 6 Art. 178 ust. 3 Konstytucji RP. 7 Art. 195 ust. 3 Konstytucji RP. 74

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie wego Banku Polskiego (art. 227 ust. 4) oraz członków (w tym także przewodniczącego) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 214 ust. 2) 8. Z uwagi na pełnione przez osoby wykonujące owe funkcje zadania wymóg apolityczności w stosunku do nich wydaje się w pełni uzasadniony. Inaczej w swej treści, ale podobnie w skutkach, uregulowana została ta kwestia w stosunku do podmiotów tworzących korpus służby cywilnej działającej w administracji rządowej, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części opracowania. Ustrojodawca wprowadził w stosunku do tej szerokiej grupy podmiotów nakaz politycznej neutralności. Korpus służby cywilnej powołany został w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i właśnie politycznie neutralnego wykonywania zadań 9. Jak widać z wyżej przedstawionych regulacji krąg podmiotów, w stosunku do których wprowadzony został zakaz przynależności do partii politycznej oraz zakaz prowadzenia działalności politycznej jest stosunkowo wąski. Nie znajdziemy też w Konstytucji przepisów wyraźnie odsyłających w tej materii do aktów prawnych rangi ustawy. Czy w związku z tym można przyjąć tezę, że skoro art. 58 nie zawiera upoważnienia dla ustawodawcy do ograniczenia obywatelskiej wolności zrzeszania się, tym bardziej zakazu, to takowe są niedopuszczalne 10? Nie budzą wątpliwości te regulacje, które są powtórzeniem bądź uszczegółowieniem postanowień Konstytucji jak to ma miejsce w przypadku ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, a w następstwie także organów związanych z sądownictwem, np. prokuratury czy samorządowych kolegiów odwoławczych, ze względu na funkcje tych organów 11. Uszczegółowieniem postanowień Konstytucji pozostają 8 Art. 205, 209, 2014, 227 Konstytucji RP. 9 Art. 153 Konstytucji RP. 10 Taką tezę postawił RPO, występując z wnioskiem o uznanie za niekonstytucyjne postanowień szeregu ustaw wprowadzających zakaz przynależności do partii politycznej, m.in. policjantów czy pracowników UOP. Por. RPO-322693- I/99 z 17.08.2000 r. 11 Prawo o ustroju sądów powszechnych, o sądach wojskowych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o samorządowych kolegiach odwoławczych. 75

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki także przepisy ustawy o NBP, Radiofonii i Telewizji, Rzeczniku Praw Obywatelskich, Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o służbie cywilnej. Wielokrotnie ustawy stanowiące konkretyzację przepisów konstytucyjnych rozszerzają kategorię podmiotów, w stosunku do których obowiązuje zakaz prowadzenia działalności politycznej. Wskazać tu można ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli, której postanowienia ustanawiające powyższy zakaz dotyczą obok Prezesa, także pracownika nadzorującego lub wykonującego czynności kontrolne. Podobnie kwestie te reguluje ustawa o Narodowym Banku Polskim, która zakaz ów rozszerza także na członków Rady Polityki Pieniężnej. Jednakże poza powyżej wskazanymi konstytucyjnymi regulacjami, zakazy członkostwa w partiach politycznych wprowadzane są także aktami rangi ustawy bez wyraźnego konstytucyjnego odesłania do nich. Do kręgu tego zaliczyć należy przepisy ustanawiające zakaz przynależności do partii politycznych bądź prowadzenia działalności politycznej, obowiązujący między innymi w stosunku do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, szefa i pracowników Krajowego Biura Wyborczego oraz różnych grup zawodowych policjantów czy strażaków. Krąg owych podmiotów jest bardzo szeroki. Regulacja ustawowa, wprowadzająca ograniczenia w zakresie wolności zrzeszania się, przynależności do partii politycznej, jest bardzo rozległa i dotyczy nie tylko organów kierowniczych owych podmiotów, ale wręcz całych grup zawodowych. Następstwem podniesienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich w 2000 roku zarzutu niekonstytucyjności szeregu takich regulacji wątpliwości te zostały rozpatrzone przez Trybunał Konstytucyjny 12. Przepisy ustanawiające zakazy zrzeszania się w partie polityczne, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, pozostają w sprzeczności z art. 11 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 17 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, które to ujmują prawo zrzeszania się w sposób szeroki, zezwalając na nakładanie pewnych 12 Wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00. 76

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w korzystaniu z tego prawa, pod warunkiem, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa do zrzeszania się. Tym samym RPO nie zakwestionował konstytucyjności ograniczenia wolności zrzeszania się, ale zarzut naruszenia istoty tego prawa, co nie zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny. Jednakże samo zagadnienie dopuszczalności ustawowego ograniczenia prawa do zrzeszania się, także w przypadkach, gdy norma konstytucyjna nie odsyła do regulacji ustawowej, wydaje się nader ciekawe. Kwestie te Trybunał Konstytucyjny rozważał wielokrotnie odnośnie do różnych konstytucyjnych praw i wolności 13, podkreślając, że nie mają one charakteru absolutnego 14 i podlegają ustawowym ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także już wcześniej do samej wolności zrzeszania się 15. Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjne prawo zrzeszania się obywateli w partie polityczne nie wyklucza możliwości ustanowienia przez ustawodawcę jego granic czy też procedur prawnych korzystania z niego. W uchwale z 24 kwietnia 1996 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 2 i 5 ustawy z 26 lipca 1990 r. o partiach politycznych przypomniał stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału, iż wolności obywateli nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom 16. Następnie w wyroku z 7 marca 2000 r. 17, a także w wyroku z 29 maja 2001 r. 18, Trybunał przypomniał, że w przypadku żołnierzy zawo- 13 Wyrok z 19 maja 1998 r., U. 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, s. 254; wyrok z 21 października 1998 r., sygn. K. 24/98, OTK ZU 1998, nr 6, s. 519 odnośnie do prawa do ochrony prawa do prywatności. 14 Wyrok z 23 marca 1999 r. (sygn. K. 2/98, OTK ZU 1999, nr 3, s. 222) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do życia nie ma charakteru absolutnego; (por. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU 1998, nr 4, s. 302, 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999, nr 7, s. 869) charakteru absolutnego nie ma również prawo dostępu do służby publicznej. 15 Sygn. K. 6/90, OTK 1991, s. 20. 16 Sygn. W. 14/95, OTK ZU 1996, nr 2, s. 136; por. wyrok z 8 marca 2000 r., sygn. Pp 1/99, OTK ZU 2000, nr 2, s. 136, 231. 17 Sygn. K. 26/98 ( OTK ZU 2000, nr 2, s. 215). 18 Sygn. K. 5/01 ( OTK ZU 2001, nr 4, s. 550). 77

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki dowych, funkcjonariuszy Policji czy służby cywilnej zakres wolności zrzeszania się został przypisany odpowiednio do funkcji i statusu tych osób w państwie. Konkludując, w ocenie Trybunału nawet wówczas, gdy brak jest w Konstytucji odesłania do regulacji ustawowej, ograniczenia określonych konstytucyjnych praw i wolności, w tym także wolności zrzeszania się, są możliwe, jeżeli spełnione zostaną przesłanki sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji 19. Rozważając zagadnienie dopuszczalności ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania, konieczne wydaje nam się także zastanowienie się nad relacją art. 58 Konstytucji w stosunku do innych zasad, wartości konstytucyjnych. Zastanowić się należy, czy owe ograniczenia są konieczne dla zagwarantowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, ale także, czy konieczność wprowadzenia takiego ograniczenia jest swego rodzaju dobrem przeważającym nad prawem osoby sprawującej funkcję publiczną do zrzeszania się w partii politycznej. Wszak wolność zrzeszania się w partie polityczne związana jest ściśle z podstawową konstytucyjną funkcją partii politycznych, jaką jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Z drugiej strony nie budzi wątpliwości pogląd, że członkostwo w partiach politycznych wiąże się z możliwością wywierania nacisku na członków owych struktur politycznych, to zaś jest zagrożeniem dla bezstronności w sprawowaniu urzędu. Rzecznik Praw Obywatelskich IV kadencji, prof. A. Zoll, wskazał, że w ustawodawstwach europejskich zasadą obowiązującą funkcjonariuszy publicznych jest apolityczność i bezstronność, nie zaś apartyjność. Rozróżniając przy tym słusznie pojęcia: apolityczność i apartyjność, przyjął, że pierwsza oznacza zakaz publicznego ma- 19 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 12; podobnie L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), Państwo i Prawo 2001, z. 10, s. 8. 78

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie nifestowania poglądów politycznych i zakaz kierowania się przy wykonywaniu obowiązków służbowych własnymi przekonaniami politycznymi. Nie do końca jednak, naszym zdaniem, uzasadniony jest pogląd, że apolityczność i bezstronność funkcjonariuszy publicznych, egzekwowana za pośrednictwem odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie wymaga apartyjności 20. Faktem jest, że także polski ustawodawca posługuje się zarówno terminem apolityczności i apartyjności. Apolityczność wymagana jest np. od urzędników państwowych zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 21. Natomiast od członków korpusu służby cywilnej wymaga się zarówno apolityczności, jak i apartyjności. Ta ostatnia okoliczność nie potwierdza jednak, naszym zdaniem, zarzutu ekscesywności zakazów członkostwa w partiach politycznych obowiązujących w polskim systemie prawnym 22. Trybunał Konstytucyjny posługuje się zaś terminem politycznej neutralności w odróżnieniu od zakazu przynależności do partii politycznych określonych grup podmiotów. Wymóg politycznej neutralności pewnych segmentów służb publicznych oznacza przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych. Apartyjność ma na celu usunięcie zagrożenia płynącego z faktu istnienia organizacyjnych i politycznych więzi pomiędzy osobą sprawującą funkcje publiczne a partią polityczną. Zagwarantowanie apolityczności służb publicznych nie jest możliwe do realizacji w sytuacji, gdy osoby pełniące takie funkcje są członkami ugrupowań politycznych 23. W naszej ocenie apartyj- 20 RPO-322693-I/99 z 17.08.2000 r., orzeczenie TK 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00. 21 Art. 45 ust. 1 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych; Dz. U. nr 31, poz. 214 ze zm. 22 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 12. 23 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 14. 79

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki ność jest gwarancją apolityczności. Trudno wszak żądać od członka partii politycznej apolityczności. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca, wprowadzając ograniczenia w zakresie wolności zrzeszania się, uczynił to w stosunku do osób, które odpowiadają za bezpieczeństwo wewnętrzne lub zewnętrzne państwa, wykonują obowiązki o szczególnym znaczeniu dla państwa lub o charakterze poufnym, bądź też wykonują funkcje orzecznicze. Celem nadrzędnym owych regulacji była tym samym konieczność zachowania bezstronności i neutralności politycznej określonych osób, instytucji, grup zawodowych. Bezstronność to zaprzeczenie stronniczości i interesowności. Oznacza, że organ podejmuje działania czy rozstrzyga sprawę na podstawie kryteriów merytorycznych, bez przyjmowania interesów własnych lub innych osób za kryterium rozstrzygające 24. W związku z powyższym bezdyskusyjne jest to, że bezstronność wymaga politycznej neutralności. Oznacza wykluczenie możliwości nacisku przez gremia polityczne na osoby sprawujące funkcje publiczne. Bezstronność stanowi wartość, która z punktu widzenia treści art. 31 ust. 3 bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, przeważa nad prawem osoby sprawującej funkcję publiczną do zrzeszania się w partii politycznej. Według nas urzeczywistnienie zasady dobra wspólnego, ochrona zasady zaufania jednostki do państwa, stanowią wartości konstytucyjne uzasadniające możliwość ustawowego ograniczenia członkostwa osób zajmujących określone stanowiska czy pełniących określone funkcje w partiach politycznych. Demokratyczne państwo prawne nie powinno być państwem partii. Przy wszystkich sprzężeniach między partiami a państwem potrzebny jest pewien dystans. Poddanie partii reżimowi prawa wywołuje ten skutek, że organy stosowania prawa, jak sądy, prokuratura czy policja, a w jakimś stopniu również i organy orzecznictwa administracyjnego, powinny być wolne od oddziaływania 24 Por. rekomendacja RZ Komitetu Ministrów Rady Europy z 11 marca 1980 r. 80

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie partii politycznych 25. W następstwie ograniczenia ustawowe są konieczne, by nie stwarzać nawet pozorów braku obiektywizmu z powodów politycznych 26. Ugruntowany już w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego pogląd o konieczności apolityczności pewnych grup podmiotów, czy też osób pełniących określone funkcje, niestety nie zawsze realizowany był w praktyce 27. Podkreślenia wymaga, że pojęcie osoby pełniącej określoną funkcję, funkcjonariusza, pozostaje w ścisłym związku z określoną instytucją, w ramach której i na rzecz której ona działa. Tym samym status funkcjonariusza związany jest z realizowaniem merytorycznych zadań jednostki organu 28. Oznacza to, że de facto, analizując dopuszczalność ustawowych ograniczeń podmiotowych wolności zrzeszania się, nie można jednoznacznie ocenić kompleksowo wszystkich regulacji. Zawsze, oceniając takie zakazy czy ograniczenia, należy czynić to indywidualnie w stosunku do każdej regulacji. Podzielić należy pogląd, że wymóg apolityczności, bezstronności formułowany jest w naszym ustawodawstwie w różny sposób w stosunku nie tylko do różnych grup zawodowych, ale także w różny sposób w odniesieniu do jednorodnych grup zawodowych 29. Niestety kryteria, jakimi kierował się ustawodawca nie były jednolite. Z całą pewnością w stosunku do takich grup jak Siły Zbrojne (art. ust. 2 Konstytucji) neutralność polityczna jest następstwem tego, iż jako jedyna część struktury państwa pełnią one podstawową niezbywalną funkcję, jaką jest sta- 25 W. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro, Studia Prawnicze 1991, z. 4, PAN, Instytut Nauk Prawnych. 26 L. Gardocki, Apolityczność sędziów, Rzeczpospolita z 7 grudnia 1998 r. (Prawo). 27 Przykładem może być zapowiedź z 2011 roku, że w przedwyborczej debacie PiS miała reprezentować m.in. prof. Zyta Gilowska, która zasiadała w RPP. Krytycznie do tego pomysłu odnieśli się m.in. prof. P. Winczorek i dr M. Stanoulewicz. 28 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sygn. K/99, OTK ZU 1999, nr 6, s. 620. 29 M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2000, s. 24. 81

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki nie na straży bezpieczeństwa zewnętrznego. Neutralność polityczną Sił Zbrojnych wiązać zatem należy z istnieniem takich struktur, które zapewniają realizację funkcji obronnych. Obrona niepodległości i bezpieczeństwa państwa, będąca zasadniczym zadaniem Sił Zbrojnych sytuuje je w sposób szczególny i nieporównywalny z sytuacją innych organów państwa 30. Stąd najszerszy krąg podmiotów, na które nałożone są omawiane zakazy stanowią żołnierze i funkcjonariusze służb czuwających nad bezpieczeństwem państwa i jego porządkiem wewnętrznym. Są to żołnierze służby zawodowej oraz funkcjonariusze służby więziennej, policji, straży granicznej, straży pożarnej, w pewnym zakresie pracownicy urzędów państwowych 31. Z tych też powodów ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu zakazu członkostwa w partiach politycznych między innymi w stosunku do funkcjonariuszy Policji 32, Państwowej Straży Pożarnej 33 czy Straży Więziennej 34. Zakaz ten znajduje uzasadnienie przede wszystkim w zadaniach funkcjonariuszy tych służb. Ponadto pamiętać należy, że organizacja wewnętrzna oparta jest tu na pełnej podległości podwładnych przełożonym, co umożliwia wywieranie nacisków, także politycznych. Zdaniem Trybunału wprowadzone ograniczenia służą między innymi stworzeniu bardziej rygorystycznych gwarancji bezstronności tych organów. Biorąc pod uwagę szerokie uprawnienia funkcjonariuszy tych służb, łącznie ze stosowaniem środków przymusu bezpośredniego, uzasadnione jest istnienie ograniczeń ich 30 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. K. 26/98, OTK ZU 2000, nr 2, s. 210; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 42. 31 Szerzej por.: J. Mordwiłko, Zestawienie przepisów (wraz z komentarzem) dotyczących apolityczności i ograniczenia prawa do aktywności politycznej różnym grupom podmiotów prawa, www.biurose.sej.gov.pl/biuletyn/be36-3.htm. 32 Art. 63 ust. 1, 2 ustawy o Policji z 26.04.1990 r., Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 t.j. 33 Art. 57c ust. 1, 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z 24.08.1991 r., Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68. 34 Art. 163 ust. 1, 2 ustawy o Służbie Więziennej z 9.04.2010 r., Dz. U. z 2010 r., nr 79, poz. 523, obowiązująca od 13 sierpnia 2010 r. 82

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie praw, których celem jest zagwarantowanie neutralności politycznej 35. Pogląd taki uznany jest nie tylko w polskiej doktrynie i orzecznictwie, ale także znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zamiar zapewnienia, aby ważna rola policji w demokratycznym społeczeństwie nie uległa osłabieniu z powodu zachwiania politycznej neutralności jej funkcjonariuszy, jest zgodny z demokratycznymi zasadami członkostwa w partiach politycznych 36. Inną grupą zawodową, której dotyczy ustawowy zakaz są prokuratorzy 37. Zakaz ten koresponduje z konstytucyjnym zakazem członkostwa w partiach politycznych sędziów. Celem nadrzędnym owych zakazów jest stworzenie systemu eliminowania z postępowania sądowego wpływów, zwłaszcza o charakterze politycznym. Podobnie szczególnym statusem, przede wszystkim ze względu na specyficzne cele, dla których została powołana, objęta została służba cywilna. Wymóg neutralności politycznej w stosunku do pracowników korpusu służby cywilnej 38 oznaczać ma, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi itd. Postawa urzędnika i jego działanie mają być zobiektywizowane i zdystansowane. Apolityczność urzędnika służby cywilnej należy rozumieć w taki sposób, że ( ) nie bierze on udziału w szeroko pojmowanej grze politycznej i jest wolny w swym funkcjonowaniu od swoistego kompleksu jakiejkolwiek partii, opcji politycznej, ideologii, religii, determinant i uwarunkowań. Neutralność polityczna służby cywilnej powinna być postrzegana nie tylko jako niezależność od partii, stronnictw politycznych, ale także unieza- 35 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 25. 36 Rekvenyi v. Węgry, orzeczenie ETPC z 20 maja 1999 r., Rekvényi v. Hungary. 37 Art. 44 ust. 3 oraz 10b ust. 2 ustawy o prokuraturze z 20.06.1985 r., Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599. 38 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K. 3/99, OTK ZU 1999, nr 4, s. 364. 83

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki leżnienie od wpływów innych organizacji ( ) 39. Istotnym elementem zapewniającym neutralność polityczną funkcjonariuszom publicznym jest przejrzysty sposób prowadzenia naboru, obsadzanie stanowisk nie według kryteriów politycznych, ale na podstawie kryteriów merytorycznych 40. Precyzyjne oddzielenie administracji od polityki jest gwarancją urzeczywistnienia naczelnej zasady konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Wyznaczenie takiej granicy zapobiega naruszaniu bezstronności przez wydawanie rozstrzygnięć dobrze postrzeganych politycznie. Przeciwdziała też usuwaniu ze służby publicznej osób, które kojarzone są z konkretnym ugrupowaniem politycznym 41. Zasadny, w naszej ocenie, i podobny cel ma także ustawowy zakaz zrzeszania się w partie polityczne prezesa i etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych 42. Samorządowe kolegia odwoławcze pełnią funkcję orzekającą. Nadzór nad orzecznictwem kolegiów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny. Przy orzekaniu kolegium związane jest prawem powszechnie obowiązującym. Skoro ustrój kolegiów wzorowany jest na zasadzie działania sądów, stąd też funkcjonariuszy obowiązywać powinny podobne jak sędziów ograniczenia w celu zagwarantowania im bezstronności przy sprawowaniu przez nich funkcji. Konkludując, cechą charakterystyczną wszystkich regulacji wprowadzających ograniczenia wolności zrzeszania się określonym grupom podmiotów jest zagwarantowanie bezstronności niezależności od wszelkich pozamerytorycznych czynników, które mogłyby wpływać na realizację ich obowiązków. Aktualny jest pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że integralnym składnikiem 39 J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 17. 40 Szerzej J. Itrich-Drabarek, Korupcja w Polsce w świetle raportów Banku Światowego i Najwyższej Izby Kontroli, Służba Cywilna 2000/2001, nr 1, s. 122 134. 41 Szerzej por. I. Lipowicz, Prawo obywatela do dobrej administracji, s. 6 8 www.nik.gov.pl/plik/id,1555.pdf. 42 Art. 7 ust. 8 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z 12.10.1994 r., Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm. 84

Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie pojęcia bezstronności jest apolityczność oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej 43. Jak staraliśmy się wykazać, zarówno poglądy przedstawicieli doktryny, jak i dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dowodzi, że wskazana w art. 58 Konstytucji wolność, może podlegać ograniczeniom. Przy tym podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie korzystania z tej wolności są dopuszczalne jedynie przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji 44. W polskim systemie prawnym obowiązuje wiele ustaw, których postanowienia rozciągają zakaz przynależności partyjnej, prowadzenia działalności politycznej, nakładające nakaz apolityczności na całe grupy zawodowe. Krąg podmiotów, które podlegają ustawowym zakazom członkostwa w partiach politycznych jest znacznie szerszy niż krąg konstytucyjny. Oceniając dopuszczalność ustawowych ograniczeń podmiotowych zakazu członkostwa w partiach politycznych, należy czynić to nie w sposób kompleksowy, ale zawsze indywidualnie w stosunku do poszczególnych grup, których zakaz ten dotyczy. Nie można też członkostwa w partiach politycznych utożsamiać z członkostwem w innych zrzeszeniach. Te pierwsze stanowią element struktury politycznej państwa, a ich rolą jest kształtowanie polityki państwa. Drugie, które stanowią stowarzyszenia, ruchy obywatelskie czy związki zawodowe, należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego. Różna jest w związku z tym ich istota. W przypadku zrzeszania się obywateli w partie polityczne istota nie polega wyłącznie na swobodzie samoorganizacji życia społecznego, ale przede wszystkim na realizacji prawa obywatela do wpływania na politykę państwa. Zwrócić należy uwagę na fakt, że orzecznictwo europejskie uszanowało decyzje państw członkowskich w zakresie ustanowienia zakazu aktywności politycznej dla niektórych grup pra- 43 Wyrok z 17 listopada 1998 r., sygn. K. 42/97, OTK ZU 1998, nr 7, s. 420. 44 Por. przywoływane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz v. XVI Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, s. 44. 85

Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki cowników. Szkoda tylko, że przepisy prawa krajowego ustanawiające zakaz działalności politycznej rzadko określają skutki prawne nieprzestrzegania tego zakazu przez podmiot, na którym zakaz ciąży. Nie czynią tego przepisy konstytucyjne, a ustawy zwykłe czynią to stosunkowo rzadko. Wiele ustaw, choć słuszna w swej treści, jest w istocie przepisami lex imperfecta. 86