R Z E C Z N I K P R A W A B S O L W E N T A

R Z E C Z N I K P R A W A B S O L W E N T A Bartłomiej Banaszak Opinia w sprawie innych zawodów, które powinny być uwzględnione w projekcie ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów Poniższa opinia odnosi się do następujących zawodów, które powinny być uwzględnione w projekcie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów: leśnik, pracownik socjalny i rzeczoznawca majątkowy. W zakresie zawodów okołomedycznych, które in gremio zostały wykluczone z dotychczasowych działań na rzecz ograniczenia barier w dostępie do zawodów regulowanych, sporządzona została osobna opinia. 1. Leśnik Poważne zastrzeżenia budzi nieuwzględnienie w projekcie ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów zawodu leśnika. Zasady dotyczące wymagań kwalifikacyjnych dla kandydatów na pracowników Służby Leśnej ujęte są przede wszystkim w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie stanowisk, stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej (Dz.U. 2003 nr 11 poz. 123). Kwestie wymagań kwalifikacyjnych uregulowane są w tabeli stanowisk w służbie leśnej oraz odpowiadających im wymagań kwalifikacyjnych i dodatków funkcyjnych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Przepisy te budzą wątpliwości z następujących powodów: 1) Przepisy zawierają bardzo restrykcyjne wymagania dotyczące stażu pracy. Absolwent studiów wyższych z zakresu leśnictwa może być zatrudniony bezpośrednio po uzyskaniu dyplomu tylko na stanowisku gajowego lub podleśniczego. Aktualne wymogi mogą też sugerować interpretację, zgodnie z którą absolwent uczelni będzie mógł być zatrudniony tylko w sytuacji, jeśli przed pójściem na studia ukończył technikum leśne. Aby objąć jedno z pozostałych 32 (!) stanowisk, absolwent musi posiadać wieloletni staż pracy: a) minimum dwa lata, aby być zatrudnionym na stanowisku leśniczego czy strażnika leśnego w nadleśnictwie; b) minimum trzy lata, aby być zatrudnionym na najniższym stanowisku w regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych; c) minimum cztery lata, aby być zatrudnionym na najniższym stanowisku w Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych. 2) Zasadnicze regulacje dotyczące wymogów kwalifikacyjnych określone są w rozporządzeniu, co budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt K 36/06) określenie warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o

fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Ustawa, uzależniając wykonywanie określonych czynności zawodowych od wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji, musi sprecyzować bliżej wymagania dotyczące tych kwalifikacji, tak aby jej adresaci mogli ustalić na podstawie jej przepisów, czy mogą dokonywać takich czynności. W związku z powyższym postuluję: 1) Uwzględnienie zawodu leśnika w projekcie ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów; 2) Przeniesienie wymogów kwalifikacyjnych do przepisów Ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 1991 nr 101 poz. 444); 3) Rezygnacja z wymogów dotyczących stażu pracy (wymagania w tym zakresie powinien ustalać każdorazowo dyrektor określonej jednostki organizacyjnej). 2. Pracownik socjalny Wymogi kwalifikacyjne dla kandydatów na pracowników socjalnych regulowane są na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 116: 1. Pracownikiem socjalnym może być osoba, która spełnia co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków: 1) posiada dyplom ukończenia kolegium pracowników służb społecznych; 2) ukończyła studia wyższe na kierunku praca socjalna; 3) do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków: a) pedagogika, b) pedagogika specjalna, c) politologia, d) polityka społeczna, e) psychologia, f) socjologia, g) nauki o rodzinie. 1a. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, wymagane umiejętności, wykaz przedmiotów, minimalny wymiar zajęć dydaktycznych oraz zakres i wymiar praktyk zawodowych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, realizowanej w szkołach wyższych na kierunkach wymienionych w ust. 1, kierując się koniecznością odpowiedniego przygotowania absolwentów do wykonywania zawodu pracownika socjalnego. 2

Powyższe przepisy są niespójne z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i mogą stanowić formalną barierę w dostępie do zawodu, wykluczając absolwentów innych kierunków studiów, którzy nabyli odpowiednie kompetencji dzięki studiowaniu na kierunku pokrewnym oraz doświadczeniu zawodowemu. W związku z powyższym odpowiedniej korekcie powinien być poddany art. 116 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. 3. Rzeczoznawca majątkowy I. Należy przypomnieć, iż uzasadnienie do projektu o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (I transza deregulacyjna, ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 23 lipca br.) przewidywało, że: zmiany w przepisach dotyczących zawodu rzeczoznawcy majątkowego będą przedmiotem analizy w ramach prac nad kolejną ustawą z zakresu deregulacji dostępu do wykonywania zawodów, jednak przy zachowaniu zasady, że w interesie publicznym leży, aby osoby wykonujące działalność w zakresie szacowania nieruchomości legitymowały się umiejętnościami koniecznymi do prawidłowego wykonywania operatów szacunkowych. Poważne wątpliwości budzi więc niewypełnienie tej zapowiedzi w żadnych z dwóch kolejnych projektów ustaw deregulacyjnych, w tym w projekcie ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (projekt z 18 czerwca 2013 r.) II. Powodem tego stanu rzeczy może być przyjęcie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. W trakcie prac nad ustawą w Sejmie oraz w Senacie, m.in. w wyniku postulatów zgłaszanych przez Rzecznika Praw Absolwenta, parlamentarzyści, korzystając z faktu, iż zakres ustawy obejmował częściową deregulację dostępu do zawodu rzeczoznawcy majątkowego i skrócenie wymiaru praktyki zawodowej o pół roku, wprowadzili kolejne przepisy ułatwiające dostęp do zawodu rzeczoznawcy majątkowego: obniżenie wymogu dotyczącego wykształcenia z wyższego magisterskiego na wyższe (art. 177 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.11) zwolnienie z obowiązku odbycia praktyki zawodowej w zakresie wyceny nieruchomości osoby, która: o odbyła praktykę w zakresie wyceny nieruchomości objętą programem studiów w wymiarze jednego semestru, pod warunkiem, że praktyka była realizowana na podstawie umowy dotyczącej praktyki zawartej między uczelnią a organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, lub 3

o posiada udokumentowane dwuletnie doświadczenie zawodowe na stanowisku związanym z wyceną nieruchomości. (art. 177 ust. 2b) zmiany dotyczące składu Komisji Kwalifikacyjnej (art. 191 ust. 4) ustalenie maksymalnej opłaty za praktykę zawodową (nie więcej niż 50% kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw z kwartału poprzedzającego kwartał, w którym dokonuje się wpisu, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; art. 197 ust. 1 pkt 1) Powyższe zmiany wynikają z poprawek zgłoszonych przez posłów Michała Szczerbę i Michała Jarosa oraz Senatora Piotra Zientarskiego. Parlamentarzyści słusznie podjęli temat deregulacji rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ jest to jeden z najbardziej zamkniętych zawodów regulowanych w Polsce, do którego dostęp obwarowany jest licznymi barierami, nierzadko karygodnymi. III. Niezależnie jednak od wprowadzonych zmian, które są w stanie zniwelować niektóre problemy związane z dostępem do zawodu rzeczoznawcy majątkowego, niepodjęcie tematu rzeczoznawcy majątkowego w trzeciej transzy deregulacyjnej w ogóle, mimo takowej zapowiedzi zaakceptowanej przez Radę Ministrów, budzi oczywiste zastrzeżenia. Konieczność rzetelnego przeprowadzenia zmian w warunkach dostępu do zawodu rzeczoznawcy majątkowego wynika z poważnych i nieuzasadnionych utrudnień w dostępie do wykonywania tej profesji, które są dyskryminujące dla młodych absolwentów uczelni. Świadczą o tym następujące fakty 1 : Według stanu na dzień 3 kwietnia 2013 r. liczba osób posiadających prawo wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego wynosiła 5508 osób. W tej grupie aż 64,7% to osoby w wieku powyżej 50 lat (35,4% to osoby w wieku powyżej 60 lat). Jedynie 138 osób posiadających prawo wykonywania zawodu rzeczoznawcy to osoby poniżej 30 roku życia (2,5%), a odsetek rzeczoznawców w wieku 40 lat i poniżej wynosi ok. 19%. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 231 stanowi, iż osoby, które nabyły uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, automatycznie uzyskały uprawnienia rzeczoznawców majątkowych. W okresie sześciu lat 1992-1997, w którym uprawnienia były nadawane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości zdobyło 3212 osób czyli zdecydowanie więcej niż połowa osób aktualnie uprawnionych do wykonywania zawodu i znacznie więcej niż w czasie piętnastu lat obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym okresie każdego roku uprawnienia zdobywały średnio 582 osoby. Dla porównania w latach 2009-2012, zgodnie z 1 Większość danych przytoczonych w opinii zostało przekazanych przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiego w odpowiedzi na wystąpienie posła Michała Szczerby z dnia 26 marca 2013 r. dotyczące projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. 4

danymi dostępnymi na stronie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uprawnienia zdobyło 748 osób, co daje średnią 187 osób na rok. Jest to sytuacja odwrotna do trendów panujących w innych zawodach regulowanych, np. zawodach prawniczych czy w przypadku osób z uprawnieniami budowlanymi, w których liczba osób zdobywających uprawnienia w ostatnich latach zdecydowanie wzrasta. Co ważne, w ciągu ostatnich pięciu lat wzrosła prawie dwukrotnie liczba wydanych dzienników praktyki zawodowej (w 2008 r. wydano 563 dzienniki praktyk, w 2009 r. - 710 dzienników, w 2010 r. 758 dzienników, w 2011 r. 1068 dzienników, w 2012 1176 dzienników), co nie przełożyło się na wzrost liczby nadanych uprawnień w tym okresie. Osoby, które uzyskały uprawnienia w latach 1992-1997 zdominowały zawód rzeczoznawcy majątkowego. Stanowią zdecydowaną większość osób uprawnionych do wykonywania zawodu, czerpią korzyści majątkowe związane z organizacją praktyki zawodowej (aby prowadzić praktyki należy posiadać uprawnienia od co najmniej pięciu lat) i zasiadają w podkomisji kwalifikacyjnej do spraw szacowania nieruchomości. W świetle przepisów art. 191 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w skład Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej podkomisji do spraw szacowania nieruchomości wchodzą tylko i wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi. Na 70 osób, tylko dwie osoby to rzeczoznawcy majątkowi, który zdobyli uprawnienia po 1997 roku. Biorąc pod uwagę fakt, iż zdawalność na egzaminie na rzeczoznawców jest bardzo niska (średnio w 2012 r. 34% na części pisemnej i 53% na części ustnej, do której dopuszczone były tylko osoby, które zaliczyły pozytywnie część pisemną) istnieje podejrzenie, że rzeczoznawcy mogą wykorzystywać sytuację, w której sami oceniają swoich przyszłych konkurentów. Jest to wątpliwe zwłaszcza w sytuacji, w której to sami rzeczoznawcy z długoletnim stażem odpowiadają za przygotowanie do egzaminu, zwłaszcza w ramach praktyki zawodowej. Kandydaci skarżą się też m.in. na bardzo uznaniowy charakter egzaminu ustnego. Tak skonstruowany system nabywania kwalifikacji stworzył rzeczoznawcom możliwość zdobycia dodatkowych korzyści finansowych kosztem adeptów zawodu. Koszt praktyki waha się w zależności od tego czy ma ona charakter grupowy (jest prowadzona przez przedsiębiorcę lub organizację zawodową) czy też indywidualny (prowadzona przez osobę uprawnioną). W posiadaniu wnioskodawcy są udokumentowane przypadki pobierania od praktykantów opłat przekraczających 5 tys. złotych w przypadku pierwszego rodzaju praktyki, a w przypadku praktyki indywidualnej opłat sięgających nawet 17 tys. złotych. Co więcej, na organizacji praktyki korzystają lokalne organizacje zawodowe rzeczoznawców. Przyjęte jest, że praktykant oprócz opłaty dla prowadzącego praktykę i opłaty za dziennik praktyki, musi uiścić opłatę kilkuset złotych na rzecz lokalnego stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, co jest wyszczególnione w umowie dotyczącej odbywania praktyki. 5

Przebieg praktyki, polegający głównie na konsultacjach, których częstotliwość waha się w zależności od prowadzącego praktykę, oraz samodzielnym zdobywaniu materiału do operatów szacunkowych, wskazuje, że ich faktyczna kosztochłonność jest drastycznie (prawdopodobnie kilkakrotnie) niższa od faktycznych kosztów ponoszonych przez prowadzących praktyki. Mimo horrendalnych kosztów praktyki, praktykanci napotykają w ich trakcie na kolejną barierę związaną ze zdobyciem materiału do operatów szacunkowych, do których dostęp jest ograniczony. Umiejętności jakie można zdobyć w ten sposób, bynajmniej nie uniemożliwiają włączenia efektów kształcenia zdobywanych w czasie praktyki zawodowej, do programów studiów podyplomowych. IV. Analiza dotycząca ewentualnych zmian w przepisach dotyczących zawodu rzeczoznawcy majątkowego powinny dotyczyć także zasad funkcjonowania tej profesji. W toku prac nad pierwszą ustawą deregulacyjną, rzeczoznawcy majątkowi, broniący status quo, zwracali uwagę, że deregulacja obniży jakość świadczonych usług i spowoduje szkody społeczne. Taka argumentacja jest jednak nieuprawniona w świetle dość ograniczonej odpowiedzialności, jaką ponoszą rzeczoznawcy majątkowi za wyniki swojej pracy oraz źle funkcjonującego systemu weryfikacji operatów szacunkowych. Zgodnie z art. 157 ust. 1, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W praktyce postępowanie przed stowarzyszeniem jest drogie, a jego koszt, w świetle uzyskanych opinii, wynosi od 4 do 13 tys. złotych. Zdecydowanie taniej kosztuje więc zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Przepisy dotyczące weryfikacji są natomiast tak skonstruowane, iż zakresem oceny jest dokument (operat szacunkowy), a nie efekt czynności rzeczoznawcy majątkowego w postaci określonej wartości nieruchomości. W świetle obowiązujących przepisów, rzeczoznawca majątkowy właściwie nie ponosi odpowiedzialności, za błędnie określoną w operacie szacunkowym wartość. Taki zakres odpowiedzialności sprzyja niestety nagannym zachowaniom polegającym na określaniu wartości nieruchomości zgodnie z sugestią, czy też życzeniem klienta. V. Należy zaznaczyć, że faktyczne wejście w życie stosunkowo ograniczonych zmian uchwalonych w ramach ustawy z 13 czerwca 2013 r. dodatkowo zależy w dużym stopniu od brzmienia nowego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej w sprawie nadawania uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, które zastąpi rozporządzenie z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Nowe rozporządzenie powinno zawierać takie rozwiązania, które pozwolą wprowadzić zmiany zaproponowane przez ustawodawcę w życie. Dotyczy to m.in. następujących kwestii: 6

a) Wymagania w zakresie programu praktyki powinny być znacznie ograniczone. Takiego rozwiązania należy się spodziewać, ponieważ już projekt rządowy pierwszej ustawy deregulacyjnej przewidywał skrócenie praktyki o pół roku. Aby ułatwienie w tym zakresie nie było pozorne, ograniczeniu powinna ulec m.in. liczba operatów szacunkowych, które należy wykonać podczas trwania praktyki. b) Należy odejść od bezpodstawnej zasady mówiącej, iż praktykę zawodową można odbywać jedynie u rzeczoznawców majątkowych, którzy wykonują działalność zawodową nieprzerwanie przez okres przynajmniej pięciu lat poprzedzających prowadzenie praktyki zawodowej. Taki zapis jest ewidentną barierą w dostępie do praktyki zawodowej i jest merytorycznie nieuzasadniony. Osoby, które mają uprawnienia krócej niż 5 lat mogą być wręcz lepszymi patronami praktyki, ponieważ nie zdążyły się wyspecjalizować, a więc są w stanie wesprzeć praktykanta w zakresie każdego zadania, którego wykonanie jest wymagane na mocy rozporządzenia. Zmiany w tym zakresie są też konieczne w świetle ustalenia maksymalnej opłaty za praktykę zawodową. c) Zmian wymaga formuła egzaminu. Szczególnie niezasadne jest przeprowadzanie egzaminu ustnego, który sprzyja uznaniowej ocenie kandydata. Zawód rzeczoznawcy nie jest też profesją, która wymaga szczególnych predyspozycji w zakresie formułowania wypowiedzi ustnych. d) W świetle zwolnienia z obowiązku odbycia praktyki osób, o których mowa w nowym ust. 2b w art. 177 ustawy, oczywiste jest wyłączenie tych osób z obowiązku obrony operatów szacunkowych wykonanywanych podczas praktyki. VI. W związku z powyższym: Projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów powinien uwzględnić zmiany w warunkach dostępu do wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Uwzględnienie rzeczoznawcy majątkowego w trzeciej transzy deregulacyjnej powinno być okazją do analizy i zmian w zakresie przepisów dotyczących zasad wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedzialności oraz systemu weryfikacji operatów szacunkowych. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinno pilnie podać do publicznej wiadomości projekt nowego rozporządzenia w sprawie uprawnień i licencji rzeczoznawcy majątkowego. Projekt rozporządzenia powinien uwzględniać zmiany w zasadach nabywania uprawnień rzeczoznawcy, które pozwolą wprowadzić w życie przepisy dotyczące rzeczoznawców uchwalone na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (zgodnie z postulatami wymienionymi w p. V). 7