R Z E C Z N I K P R A W A B S O L W E N T A

Transkrypt

1 R Z E C Z N I K P R A W A B S O L W E N T A Bartłomiej Banaszak Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów w zakresie dostępu do zawodów: archeologa, konserwatora zabytków i muzealnika Z uwagi na zróżnicowany charakter barier w dostępie do zawodów archeologa, konserwatora zabytków oraz muzealnika, należy rozdzielnie potraktować następujące problemy: 1) Bariery formalne w dostępie do zawodów archeologa i konserwatora zabytków 2) Bariery nieformalne w dostępie do zawodu archeologa 3) Dostęp do prowadzenia badań podwodnych 4) Deregulacja zawodu muzealnika 1. Bariery formalne w dostępie do zawodów archeologa i konserwatora zabytków Bariery formalne w dostępie do zawodu konserwatora zabytków można podzielić następująco: i. Zbyt długi wymiar i wąski zakres praktyki zawodowej ii. Sztywne i niespójne z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym przepisy dotyczące wymogów kwalifikacyjnych w zakresie wykształcenia iii. Uregulowanie zasadniczych wymogów kwalifikacyjnych w rozporządzeniu zamiast w ustawie a) Praktyka Główne bariery formalne w dostępie do zawodów archeologa i konserwatora zabytków dotyczą praktyki zawodowej. Zasady jej odbywania są w przypadku archeologa i konserwatora zabytków zróżnicowane. W przypadku archeologa, już rozporządzenie z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych wprowadziło w tej materii istotną zmianę względem stanu poprzedniego, umożliwiającą wliczanie do okresu praktyki zawodowej praktyki odbywanej w czasie studiów. Na mocy przepisów tego rozporządzenia wciąż jednak obowiązuje wymóg 12 miesięcznej praktyki.

2 Całkowitą rezygnację z tego wymogu przewiduje projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów. Słusznie uznano, że w zakresie kierowania badaniami archeologicznymi albo samodzielnego ich prowadzenia wystarczającym doświadczeniem zawodowym jest doświadczenie nabyte podczas praktyk odbywanych w trakcie studiów na kierunku archeologia. Ta opinia znajduje swoje potwierdzenie w wysokiej ocenie jakości praktyk zawodowych na studiach archeologicznych. W czerwcu 2013 r. wśród studentów i doktorantów Instytutu Archeologii Uniwersytetu Warszawskiego zostało przeprowadzone badanie ankietowe nt. przygotowania praktycznego do prowadzenia badań archeologicznych oraz dostępu do zawodu archeologa. Poproszeni o ocenę jakości praktyki zawodowej wystawili ocenę 5,5 w 7-stopniowej skali. Świadczy to o tym, że praktyka nie jest organizowana jedynie w celu formalnego zaliczenia wymogu praktyki, ale służy przede wszystkim podnoszeniu umiejętności przyszłych archeologów. W przypadku uprawnień konserwatorskich wymogi kwalifikacyjne z zakresie praktyki są jednak dużo bardziej restrykcyjne. Szczególny sprzeciw budzi zasada, iż praktyka jest zaliczana dopiero od momentu ukończenia studiów. Jest to ewidentna bariera w dostępie do zawodu, która znajduje coraz mniej analogii w przypadku innych zawodów regulowanych. Wątpliwości budzi także skrócenie wymiaru praktyki zawodowej wymaganej od kandydatów na konserwatorów jedynie o 3 miesiące, co jest niewystarczające i stanowi zmianę raczej kosmetyczną. W związku z powyższym, należy wprowadzić zmiany do proponowanych przepisów odnoszących się do warunków odbywania praktyki konserwatorskiej (art. 37a ust. 1, art. 37b ust. 1): - umożliwienie zaliczania praktyki odbywanej w czasie studiów do wymiaru praktyki, - skrócenie wymiaru praktyki do 6 miesięcy. Projekt ustawy słusznie rozszerza zakres praktyki zawodowej wliczanej do okresu obowiązkowej praktyki. Takie rozwiązanie może poszerzyć możliwości dotyczące odbywania praktyki zawodowej niezbędnej do uzyskania uprawnień. Słusznie zrezygnowano z wymogu praktyki w przypadku badań archeologicznych. b) Wykształcenie Projektodawca bez zmian przenosi do ustawy wymogi kwalifikacyjne dotyczące kierunkowego wykształcenia wyższego zawarte w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. Są to przepisy sztywne, co tworzy wrażenie niespójności z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym. Dotyczy to przede wszystkim nawiązania do konkretnych nazw kierunków studiów (problem nie dotyczy kierunku architektura, w przypadku którego obowiązują standardy kształcenia) oraz liczby godzin zajęć 2

3 z określonych przedmiotów. Problem ten jest widoczny zwłaszcza w przypadku przepisów dotyczących warunków dostępu do uprawnień konserwatorskich. Nowy art. 37a ust. 1, będący kopią przepisów aktualnego rozporządzenia, w sposób nieprawidłowy odnosi się do nazw kierunków studiów, natomiast brzmienie ust. 2 odsyła de facto do standardów kształcenia, które zostały zniesione na mocy nowelizacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2011 r. W kontekście autonomii programowej może to stworzyć nieuzasadnioną barierę dla absolwentów studiów kształcących właściwe kompetencje, aczkolwiek nazwanych w inny sposób (np. z powodu nowatorskiego programu integrującego wiedzę z innych dyscyplin). W związku z powyższym, konieczne są stosowne zmiany w brzmieniu nowych artykułów: 37a ust. 1 i 2 (połączenie obydwu ustępów), 37b ust. 1, 37d ust. 1 pkt 2, 37e ust. 1. c) Sposób regulacji Wątpliwości budzi fakt, iż zasadnicze wymogi kwalifikacyjne warunkujące zdobycie uprawnień do prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych przy zabytkach, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i badań archeologicznych uregulowane są w rozporządzeniu. Sprzyja to niestabilności przepisów, co może działać na niekorzyść przyszłych adeptów sztuki konserwatorskiej i archeologii. Ponadto, sytuacja, w której to minister ustanawia zasadnicze wymogi kwalifikacyjne na poziomie rozporządzenia budzi wątpliwości natury konstytucyjnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06). Słusznym rozwiązaniem jest więc propozycja przeniesienia przedmiotowych przepisów do ustawy. W związku z powyższym, proponuję następujące poprawki do art. 15 pkt 3 projektu ustawy (w zakresie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) - art. 37a otrzymuje następujące brzmienie: Art. 37a. 1. Pracami konserwatorskimi, pracami restauratorskimi lub badaniami konserwatorskimi, przy zabytkach wpisanych do rejestru, kieruje osoba, która: 1) uzyskała tytuł zawodowy magistra na studiach wyższych w zakresie konserwacji i restauracji dzieł sztuki lub konserwacji zabytków oraz przez co najmniej 6 miesięcy brała udział w pracach konserwatorskich, pracach restauratorskich lub badaniach konserwatorskich prowadzonych przy zabytkach wpisanych do rejestru, inwentarza muzeum będącego instytucją kultury lub zaliczanych do jednej z kategorii, o których mowa w art. 64, lub 2) posiada: 3

4 a) świadectwo ukończenia szkoły średniej zawodowej oraz tytuł zawodowy albo wykształcenie średnie i dyplom potwierdzający posiadanie kwalifikacji zawodowych w zawodach odpowiadających danej dziedzinie lub b) dyplom mistrza w zawodzie odpowiadającym danej dziedzinie oraz przez co najmniej 4 lata brała udział w pracach konserwatorskich, pracach restauratorskich lub badaniach konserwatorskich prowadzonych, przy zabytkach wpisanych do rejestru, inwentarza muzeum będącego instytucją kultury lub zaliczanych do jednej z kategorii, o których mowa w art. 64 ust Przepis ust. 1 stosuje się do osób, które samodzielnie wykonują prace konserwatorskie, prace restauratorskie lub badania konserwatorskie, przy zabytkach wpisanych do rejestru. - art. 37b ust. 1 otrzymuje następujące brzmienie: 1. Pracami konserwatorskimi oraz pracami restauratorskimi, przy zabytkach będących parkami wpisanymi do rejestru albo innego rodzaju zorganizowaną zielenią wpisaną do rejestru kieruje osoba, która posiada tytuł zawodowy magistra lub magistra inżyniera uzyskany po ukończeniu studiów wyższych, których program umożliwia nabycie wiedzy i umiejętności w tym zakresie, oraz przez co najmniej 6 miesięcy brała udział w pracach konserwatorskich lub pracach restauratorskich, prowadzonych przy tego rodzaju zabytkach wpisanych do rejestru, lub była zatrudniona przy tych pracach w muzeum będącym instytucją kultury. - art. 37d ust. 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie: 2) posiada tytuł zawodowy magistra uzyskany po ukończeniu studiów wyższych na kierunku umożliwiającym nabycie wiedzy i umiejętności w zakresie prowadzenia badań architektonicznych, lub - art. 37e ust. 1 otrzymuje brzmienie: 1. Badaniami archeologicznymi kieruje osoba, która posiada tytuł zawodowy magistra uzyskany po ukończeniu studiów wyższych w zakresie archeologii. 2. Bariery nieformalne w dostępie do zawodu archeologa W toku konsultacji ze studentami i absolwentami studiów z zakresu archeologii okazało się, że kluczowe przeszkody w dostępie do zawodu archeologa mogą tkwić w wadach systemu nadzoru konserwatorskiego, opartego głównie na uznaniowych decyzjach konserwatora zabytków. Bardzo niepokojące było przekonanie studentów i absolwentów o istnieniu nieformalnych koneksji wykonawców usług z właściwymi urzędami, które znacznie ograniczają dostęp do rynku młodym absolwentom archeologii oraz obniżają jakość wykonywanych prac kosztem ich czasochłonności i ceny. Wpływ na tą sytuację mają także zbyt restrykcyjne zasady dostępu do uprawnień konserwatorskich, które wpływają na małą 4

5 liczbę konserwatorów z uprawnienia i pośrednio sankcjonują dużą swobodę konserwatorów w wydawaniu decyzji (postulowane zmiany w tym zakresie przedstawione są w p. 1). W związku z powyższym, aby faktycznie ułatwić absolwentom studiów z zakresu archeologii uczciwy dostęp do wykonywania wyuczonego zawodu, przedmiotem analizy dotyczącej deregulacji powinny być także przepisy dotyczące systemu nadzoru konserwatorskiego i mechanizmu kontroli prac archeologicznych. 3. Dostęp do prowadzenia badań podwodnych Bariery w dostępie do zawodu archeologa dotyczą także ograniczeń w możliwości prowadzenia badań podwodnych. Wynikają one z przepisów ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (Dz.U nr 199 poz. 1936), które, niezależnie od zakresu badań prowadzonych pod wodą, wymagają od naukowców posiadania uprawnień nurka zawodowego. W świetle opinii uzyskanych od absolwentów archeologii stanowi to przeszkodę w wykonywaniu zawodu zgodnego z kierunkiem ukończonych studiów. Problem nie dotyczy jedynie archeologów, ale także absolwentów studiów z zakresu: geologii, biologii i nauk pokrewnych. Problem ten był podnoszony podczas prac nad projektem drugiej transzy deregulacyjnej obejmującej zmiany w przepisach ustawy o pracach podwodnych, jednakże jego rozstrzygnięcie zostało przełożone do momentu rozpoczęcia uzgodnień dotyczących projektu kolejnej ustawy deregulacyjnej dotyczącej m.in. dostępu do zawodu archeologa. W ciągu ostatnich miesięcy nie zaszły przesłanki na rzecz odstąpienia od tego postulatu. Co więcej, do Rzecznika Praw Absolwenta, a także Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, napłynęły w ostatnim czasie kolejne sygnały potwierdzające istnienie problemu. Wskazują one jednoznacznie na niezasadność obecnego stanu prawnego, w którym do prowadzenia jakichkolwiek działań o charakterze naukowo-badawczym pod wodą wymagane jest posiadanie uprawnień nurka zawodowego. Przedstawiciele środowiska naukowego zwracają uwagę, że większość podwodnych prac archeologicznych ogranicza się do sytuacji, w których najbardziej adekwatnym jest używanie sprzętu w konfiguracji rekreacyjnej. Aktualne przepisy uniemożliwiają realizowanie tego rodzaju działań przez osoby nieposiadające uprawnień. Sytuacja ta skutkuje utrudnieniami lub wręcz umożliwieniem postępu w pracach naukowo-badawczych podejmowanych przez absolwentów archeologii. W związku z powyższym wnoszę o rozszerzenie zakresu projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów o zmiany w ustawie z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (Dz.U nr 199 poz. 1936) poprzez dodanie w art. 1 ust. 3 nowego pkt 3: Płetwonurkowania w celach badawczych organizowanego przez uczelnie i instytuty badawcze 5

6 4. Deregulacja zawodu muzealnika Poważne wątpliwości budzą propozycje dotyczące deregulacji w zakresie zawodu muzealnika. Dotyczą one przede wszystkim proponowanego brzmienia art. 32 ustawy o muzeach. Propozycja ta w żaden sposób nie wpływa na poprawę dostępu do zawodu muzealnika i sankcjonuje aktualne zasady wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania. Na problemy wynikające z brzmienia tego rozporządzenia wskazywałem już w piśmie z 24 lipca 2012 r. w sprawie projektu rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania w kontekście potencjalnych działań deregulacyjnych skierowanym do Ministra Zbigniewa Zdrojewskiego. Wskazałem wówczas uwagę na następujące kwestie: Wymogi związane ze stażem pracy (różne dla każdego ze stanowisk) powodują, że absolwent uczelni bezpośrednio po studiach (i to na kierunku związanym z działalnością podstawową muzeum) może być zatrudniony na dwóch z jedenastu stanowisk wymagających wykształcenia wyższego. Sztywne wymogi co do wykształcenia. W świetle przepisów rozporządzenia w muzeum nie mogą być zatrudnieni absolwenci innych kierunków studiów niż związanych z działalnością podstawową muzeum, ale posiadający np. odpowiednie doświadczenie zawodowe. Wątpliwości co do zasadności utrzymywania muzealnika jako zawodu regulowanego. Polska jest jednym z niewielu krajów Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w którym muzealnik jest zawodem regulowanym. Baza zawodów regulowanych Komisji Europejskiej wymienia jedynie Słowenię jako kraj, w którym muzealnik jest zawodem regulowanym. W świetle analizy porównawczej przedstawionej w Ocenie Skutków Regulacji, system licencjonowania muzealników występuje ponadto we Francji. Poważne zastrzeżenia budzi więc propozycja nowego brzmienia art. 32 ustawy o muzeach: Jest to propozycja odwrotna do większości propozycji dotyczących innych zawodów regulowanych związanych z ustanowieniem wymogów kwalifikacyjnych na poziomie ustawy. Takie rozwiązanie sprzyja niestabilności przepisów, która może w przyszłości działać na niekorzyść obywateli. Usankcjonowanie wszystkich wymogów kwalifikacyjnych w rozporządzeniu budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt K 36/06) określenie warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Ustawa, uzależniając wykonywanie określonych czynności zawodowych od wymogu 6

7 posiadania odpowiednich kwalifikacji, musi sprecyzować bliżej wymagania dotyczące tych kwalifikacji, tak aby jej adresaci mogli ustalić na podstawie jej przepisów, czy mogą dokonywać takich czynności. W związku z powyższym postuluję następującą zmianę w brzmieniu art. 6 pkt 2 projektu (w zakresie art. 32 ustawy o muzeach): 2) art. 32 otrzymuje brzmienie: Art Pracownicy zatrudnieni w muzeach na stanowiskach muzealniczych tworzą zawodową grupę muzealników. 2. W muzeach mogą być zatrudnieni specjaliści innych zawodów związanych z działalnością muzealniczą. 3. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje stanowisk muzealniczych oraz innych stanowisk związanych z działalnością muzealniczą Ewentualne wymogi kwalifikacyjne powinny być określone w drodze ustawy, jednakże z następującymi zastrzeżeniami: w przypadku zawodu muzealnika nie jest uzasadnione określanie wymogów dotyczących stażu pracy wymogi w zakresie wykształcenia powinny być jak najbardziej elastyczne 7