PRACOWNICY SAMORZĄDOWI

PRACOWNICY SAMORZĄDOWI Ćwiczenia 1-2 Dr Dominika Cendrowicz Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytet Wrocławski

Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych: akt prawny regulujący sprawy związane ze statusem osób będących pracownikami samorządowymi, zawiera przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych, ustanowiona w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez ST, określa jakie podmioty uznawane są za pracodawcę samorządowego.

Pięć grup jednostek organizacyjnych, w których zatrudnione osoby są pracownikami samorządowymi: 1. jednostki wojewódzkie, powiatowe, gminne, 2. związkowe, 3. oraz placówki jednostek administracyjnych JST. Ze względu na kryterium charakteru prawnego jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego można podzielić na: 1. urzędy samorządowe, 2. pozostałe jednostki organizacyjne.

Na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych mamy zamknięty katalog pracodawców samorządowych Tylko jednostki wymienione w art. 2 u.p.s.: *Problematyka właściwego sprecyzowania podmiotu, który jest pracodawcą dla pracowników samorządowych, jest wielowątkowa i wzbudza spory z uwagi na brak definicji pracodawcy samorządowego w u.p.s.

Ustawodawca nie używa w u.p.s. pojęcia pracodawca samorządowy: Pojęcie pracodawca wprost występuje jedynie w odniesieniu do: 1. właściwego urzędu jako podmiotu zatrudniającego wójta, członków zarządu powiatu lub członków zarządu województwa samorządowego (art. 8-10 u.p.s.), oraz 2. w sposób niedookreślony, jako podmiotu uprawnionego do wydawania regulaminu wynagradzania (art. 39 u.p.s.).

Pojęcie pracodawcy w Kodeksie pracy Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników (art. 3 k.p.). Za pracodawcę, który nie jest osobą fizyczną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy: wszelkie czynności z zakresu indywidualnego oraz zbiorowego prawa pracy, zarówno oświadczenia woli, jak i działania faktyczne mające znaczenie prawne (np. udzielenie urlopu wypoczynkowego, wystawienie świadectwa pracy): *Za takim rozumieniem przedmiotowego wyrażenia, użytego także w art. 31 KP, opowiada się doktryna prawa pracy + orzecznictwo np. Wyrok SN z 25 lutego 2015, II PK 88/14: Uprawnienia te obejmują w szczególności samodzielne zatrudnianie i zwalnianie pracowników.

Art. 8 u.p.s: Pracodawcą wójta jest urząd gminy. Art. 9 u.p.s.: Pracodawcą starosty, wicestarosty i członków zarządu powiatu jest starostwo powiatowe. Art. 10 u.p.s.: Pracodawcą marszałka, wicemarszałka i członków zarządu województwa jest urząd marszałkowski.

Urząd gminy, starostwo i urząd marszałkowski w sferze stosunków pracy mają podmiotowość prawną i są pracodawcą dla zatrudnianych w nich pracowników. Dotyczy to również: 1. wójta, burmistrza, prezydenta miasta zatrudnionych w urzędzie gminy, 2. starosty, wicestarosty i członków zarządu powiatu, dla których pracodawcą jest starostwo, 3. marszałka, wicemarszałka i członków zarządu województwa, dla których pracodawcą jest urząd marszałkowski.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wykonują: 1. wójt - wobec swojego z-cy, sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; 2. przewodniczący zgromadzenia związku JST - wobec członków zarządu tego związku; 3. wójt, starosta, marszałek województwa - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w art. 7 pkt 1 i 2 u.p.s.; 4. kierownik jednostki organizacyjnej - za inne niż wymienione w art. 7 pkt 1-3 u.p.s. jednostki.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wykonują: Wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta): przewodniczący rady gminy - związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy + rada gminy uchwala wynagrodzenie wójta w drodze uchwały, wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy - pozostałe czynności.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wykonują: Wobec starosty: przewodniczący rady powiatu - związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy + rada powiatu ustala wynagrodzenie starosty w drodze uchwały, wyznaczona przez starostę osoba zastępująca lub sekretarz powiatu - pozostałe czynności.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wykonują: Wobec marszałka województwa: przewodniczący sejmiku województwa - związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy + sejmik województwa ustala wynagrodzenie marszałka województwa w drodze uchwały, wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa - pozostałe czynności.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wykonują: Wobec pozostałych członków zarządu powiatu starosta. Wobec pozostałych członków zarządu województwa marszałek.

Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za inne niż wymienione w art. 7 pkt 1 3 u.p.s. jednostki wykonuje Kierownik jednostki organizacyjnej - w stosunku do zatrudnionych w nich osób, Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa - wobec kierowników.

Urząd gminy jako pracodawca: wynika to z art. 8 ust. 1 u.p.s.; uznanie urzędu gminy (powiatu, województwa) za pracodawcę jest konsekwencją przyjęcia zarządczego modelu pracodawcy zob. art. 3 k.p.

Urząd gminy jako pracodawca: urząd gminy jako pracodawca ma zdolność sądową i procesową, tj. może pozywać pracowników i być pozywany przez pracowników przed sądem pracy, podmiotowość procesowa urzędu gminy wynika z art. 460 1 k.p.c. urząd gminy nie ma zdolności sądowej i procesowej w sprawach cywilnych innych niż sprawy z zakresu prawa pracy.

Urząd gminy jako pracodawca: Dla pracowników urzędu gminy (miasta), w tym dla wójta (burmistrza, prezydenta), pracodawcą jest urząd gminy. Pracodawcą nie jest: gmina (miasto) posiadająca osobowość prawną, ani rada gminy (miasta).

Urząd gminy jako pracodawca: Wyposażenie urzędu gminy na podstawie art. 460 1 k.p.c. w zdolność sądową i procesową oznacza, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencje do reprezentowania urzędu jako pracodawcy: *Pozwanym w sprawie między wójtem a pracodawcą może być jedynie urząd gminy.

Reprezentacja urzędu gminy jako pracodawcy w sprawach prawa pracy wobec osoby reprezentującej pracodawcę w stosunkach z pracownikami - art. 8 ust. 2 u.p.s. Czynności, które należą do wyłącznej kompetencji przewodniczącego rady gminy: związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, pozostałe czynności należą do kompetencji osoby wyznaczonej przez wójta lub sekretarza gminy, z wyjątkiem ustalenia wynagrodzenia wójta, które ustala rada gminy.

Prawo do reprezentowania urzędu gminy jako pracodawcy wójta w postępowaniu sądowym: W sporze dotyczącym nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy organem reprezentującym urząd gminy może być jedynie przewodniczący rady gminy. W sporze dotyczącym wynagrodzenia wójta organem upoważnionym do reprezentowania urzędu może być jedynie rada gminy (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2012 r., III SA/Lu 767/11).

Ustalenie wynagrodzenia dla wójta powierzone wyłącznej kompetencji rady gminy, rada gminy ustala te warunki w oparciu o przepisy rozdziału 4 u.p.s. oraz rozporządzenia RM z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych: *W orzecznictwie sądów administracyjnych, inaczej niż w piśmiennictwie z zakresu prawa pracy, przyjmuje się, że rada gminy ma prawo ustalać wójtowi wszystkie składniki wynagrodzenia, w tym zarówno te, których wysokość i przesłanki nabycia wynikają expressis verbis z przepisów, jak i te, które nie mają tak wyraźnie określonych warunków nabycia.

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r. w sprawie wykładni pojęcia wynagrodzenia użytego w u.p.s., w tym w art. 8, w kontekście kompetencji rady gminy do ustalenia wynagrodzenia wójta: Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę, w której przyznała wójtowi Gminy odprawę emerytalną w określonej w niej wysokości, powierzając wykonanie uchwały przewodniczącemu rady. Podstawą prawną uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 3 u.p.s.

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r.: Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały, wg. wojewody: Rada Gminy Ś. podejmując uchwałę w sprawie przyznania wójtowi świadczenia przewidzianego w art. 38 u.p.s., przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji, art. 8 ust. 2 u.p.s. wprowadza podział kompetencji w sprawach prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przyznając radzie gminy prawo ustalania wynagrodzenia wójta, które to uprawnienie należy odczytywać przy uwzględnieniu treści art. 36 u.p.s., odprawa emerytalna stanowi natomiast świadczenie przysługujące pracownikowi samorządowemu na innej podstawie prawnej art. 38 ust. 3 u.p.s.

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r.: Argumenty wojewody opierały się na interpretacji pojęcia wynagrodzenie. Zdaniem wojewody rada gminy nie posiada uprawnienia do przyznania odprawy emerytalnej, gdyż o tym, że wójtowi przysługuje takie świadczenie, rozstrzyga art. 38 ust. 3 u.p.s. Odprawa należy się wójtowi z mocy ustawy, zaś przesłanką jest przejście na emeryturę. Wojewoda przywołał przy tym znaczenie wyrazu przyznać, który zgodnie z Małym słownikiem języka polskiego Wydawnictwa PWN (Warszawa 1999) oznacza udzielenie czegoś, do czego posiada się uprawnienie. W ocenie wojewody z art. 8 ust. 2 u.s.g. wynika, że rada gminy ma kompetencje jedynie do ustanowienia dla wójta wysokości wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, specjalnego i za wieloletnią pracę, a więc składników należnych pracownikowi samorządowemu w związku z powstaniem stosunku pracy.

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r.: Pojęcie wynagrodzenia należy w ocenie wojewody traktować zawężająco. Pojęcie to nie obejmuje odprawy emerytalno-rentowej. WSA w Gliwicach uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcia nadzorcze, konkludując, że w świetle przepisów komentowanej ustawy przez pojęcie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 8 ust. 2 u.p.s., rozumie się m.in. odprawę emerytalno-rentową, co wynika wprost z art. 38 ust. 4 u.p.s., który posługuje się pojęciem wynagrodzenia odnosząc się do przedmiotowej odprawy (oraz nagrody jubileuszowej).

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r.: WSA w Gliwicach uznał, że ustawodawca ustalił w treści u.p.s., a także w wydanym do niej akcie wykonawczym, wyłącznie zasady przyznawania wynagrodzenia, nie ustalając jednak jednoznacznej kwoty odprawy emerytalnej przysługującej pracownikom samorządowym, w tym wójtom gmin. Zdaniem sądu, brak jest w systemie prawa jednolitego pojęcia wynagrodzenia za pracę, które można by odnosić do wynagrodzeń wszystkich pracowników. Poszczególne ustawy wymieniają rodzaje świadczeń, które zaliczają do wynagrodzenia pracowników, do których dany akt prawny się odnosi (np. KN).

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r.: W ocenie WSA w Gliwicach art. 36 u.p.s. jednoznacznie wymienia składniki wynagrodzenia pracowników samorządowych, wśród których znajduje się także odprawa emerytalno-rentowa, co oznacza, że świadczenie to mieści się w pojęciu wynagrodzenia przyjętym w omawianym akcie prawnym. To, że art. 8 ust. 2 u.p.s. odnosi się do pojęcia wynagrodzenia, zdaniem WSA oznacza (zakładając, że należy podobnie traktować te same pojęcia użyte w jednym akcie prawnym), że rada gminy ma prawo ustalać wysokość odprawy emerytalno-rentowej dla wójta.

Wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r.: W wyroku z 4 listopada 2011 r. NSA oddalił skargę Wojewody Śląskiego od ww. wyroku WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r., potwierdzając argumentację prawną sądu I instancji. NSA uznał, że skoro odprawa emerytalna dla wójta, o której mowa w art. 38 ust. 3 u.p.s., powinna być uznana za rodzaj wynagrodzenia, to rada gminy ma kompetencję do jej ustalenia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2 u.p.s.

Do czynności konstytucyjnych w zakresie składników wynagrodzenia wójta należy zaliczyć jedynie czynności ustalające: a) wysokość wynagrodzenia zasadniczego, b) wysokość dodatku specjalnego, c) prawo do dodatku funkcyjnego i jego wysokość.

Rada gminy, reprezentując pracodawcę wójta zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s.: ma prawo jedynie do ustalenia wymienionych elementów wynagrodzenia, bowiem w tym zakresie uchwała rady gminy będzie miała charakter konstytutywny, w pozostałym zakresie, tj. w przypadku składników wynagrodzenia, których warunki i wysokość są ustalone w przepisach u.p..s. i rozporządzenia płacowego, rada gminy nie ma kompetencji do podejmowania uchwał. Czynności o charakterze technicznym poinformowanie wójta o nabyciu prawa do nagrody jubileuszowej, czy odprawy emerytalno-rentowej w imieniu urzędu gminy jako pracodawcy wykonuje zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s. wyznaczony przez wójta pracownik lub sekretarz gminy.

Artykuły 9 i 10 ustawy o pracownikach samorządowych: Dotyczą tej samej materii co art. 8 u.p.s., z tym że w odniesieniu do stosunku pracy między starostwem a starostą, wicestarostą oraz członkami zarządu powiatu, a także stosunku pracy między urzędem marszałkowskim a marszałkiem, wicemarszałkiem i członkami zarządu województwa.

Uchwała RIO w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. TEZA W dyspozycji wójta gminy - jako pracodawcy pozostaje powierzanie zadań swoim pracownikom. Rada gminy nie ma żadnego upoważnienia do nakładania obowiązków na jakiegokolwiek pracownika gminy ani do wydawania poleceń osobom, dla których pracodawcą jest wójt. Nie jest również upoważniona do zobowiązania wójta do wydawania poleceń określonej treści swoim pracownikom.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r. IV SA/Wr 491/10: Pracodawca samorządowy - urząd gminy lub gminna jednostka organizacyjna są traktowane w prawie pracy jako podmioty odrębne od gminy będącej samorządową osobą prawną. W konsekwencji należy stwierdzić, że przepis art. 31 1 KP w zw. z art. 7 pkt 4 u.p.s. uprawnia wyłącznie pracodawcę do złożenia oświadczenia woli o powierzeniu wybranemu przez siebie podmiotowi - wykonywania czynności z zakresu prawa pracy.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 14 grudnia 2010 r., NK.II.0911/383/10 TEZA 1. Rada gminy nie ma żadnego upoważnienia do nakładania obowiązków na jakiegokolwiek pracownika gminy ani do wydawania poleceń osobom, dla których pracodawcą jest wójt. Nie jest również uprawniona do zobowiązania wójta do wydawania poleceń określonej treści swoim pracownikom. 2. Umieszczenie w statucie gminy obligatoryjnej obecności tych pracowników na sesjach rady stanowi ingerencję w uprawnienia wójta. 3. Żaden przepis u.s.g. nie upoważnia rady gminy do ustanawiania norm postępowania regulujących wykonywanie mandatu radnego.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 8 grudnia 2009 r., NK.II.0911-9/539/09 TEZA 1. Wyłącznie wójt, jako kierownik i zwierzchnik służbowy pracowników urzędu, może wydać sekretarzowi, skarbnikowi czy też innym pracownikom urzędu polecenie służbowe uczestniczenia w sesjach rady gminy. Za niedopuszczalne należy uznać stanowienie rady w tejże materii w statucie gminy. 2. Nie można w statucie określać sposobów wykonywania mandatu radnego i stwarzać w związku z tym określonych obowiązków, których nie przewiduje ustawa.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 19 października 2010 r., NK.II.BG.0911-152/2010: TEZA 1. Pracownicy Zakładu Gospodarki Komunalnej (w tym kierownik) są pracownikami samorządowymi, do których stosuje się przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s., stosownie do którego pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. W związku z tym rozwiązuje się z nimi umowę o pracę, a nie odwołuje, odwołanie bowiem dotyczy formy zatrudnienia dotyczącej powołania i odnosi się ona do zupełnie innego kręgu stanowisk. 2. Nie ma w obowiązujących przepisach prawa przepisu, który upoważniałby skarbnika gminy do sprawowania nadzoru nad działalnością finansową samorządowego zakładu budżetowego. Sprawowanie przez skarbnika funkcji księgowego budżetu nie jest tożsame z przyznanym mu przez radę gminy nadzorem.

Prezentację opracowano do celów dydaktycznych na podstawie: 1. J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2016. 2. Prawo urzędnicze. Komentarz, K.W. Baran (red.), Warszawa 2014.

Dziękuję za uwagę!