Spis treści płyty CD... X Notki biograficzne... XI Wykaz skrótów... XIII Wstęp... XVII CZĘŚĆ 1. Podstawy prawne i uczestnicy systemu gospodarowania odpadami komunalnymi... 1 1. Ramy prawne. Ogólna charakterystyka nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi... 3 1.1. Dyrektywy unijne oraz zmiany w prawodawstwie krajowym... 3 1.2. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach... 6 1.2.1. Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z lipca 2011 r.... 6 1.2.2. Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze stycznia 2013 r.... 10 1.2.3. Akty wykonawcze... 12 1.3. Ustawa o odpadach... 13 1.3.1. Zmiany wprowadzone 1.1.2012 r. do starej ustawy o odpadach... 14 1.3.2. Zmiany wprowadzone od 23.1.2012 r. nową ustawą o odpadach... 15 1.3.3. Akty wykonawcze... 17 1.4. Ustawy dotyczące postępowania z niektórymi rodzajami odpadów... 18 1.5. Pozostałe przepisy regulujące obszar gospodarki odpadami komunalnymi... 18 2. Województwo samorządowe... 21 2.1. Zakres zadań. Regionalizacja i jej znaczenie... 21 2.2. Uchwalanie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i sprawozdania z jego wykonania... 22 2.3. Podjęcie uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami... 26 2.4. Zasada bliskości. Określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi... 28 2.5. Wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych... 30 2.6. Wskazanie instalacji zastępczych... 34 2.7. Składanie sprawozdań... 36 3. Gmina... 37 3.1. Zakres zadań i obowiązków gminy... 37 3.2. Zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji regionalnej... 41 3.2.1. Sposoby realizacji... 42 III
3.2.2. Wybór podmiotu zewnętrznego... 43 3.2.3. Wykonanie siłami własnymi... 47 3.3. Objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Odbiór odpadów komunalnych... 49 3.3.1. Zakres obowiązków gminy... 49 3.3.2. Nieruchomości niezamieszkałe a nieruchomości zamieszkałe. Pojęcie mieszkańca nieruchomości... 50 3.3.3. Obowiązki gminy względem właścicieli nieruchomości objętych zorganizowanym przez gminę odbiorem odpadów komunalnych... 52 3.3.4. Obowiązki gminy względem właścicieli nieruchomości nieobjętych zorganizowanym przez gminę odbiorem odpadów komunalnych... 55 3.4. Zapobieganie zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych oraz utrzymywanie czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych... 57 3.5. Ustanawianie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów... 58 3.6. Tworzenie i organizacja punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych... 59 3.7. Zapewnianie osiągnięcia odpowiednich poziomów odzysku niektórych odpadów oraz ograniczenia ilości odpadów biodegradowalnych przekazywanych do składowania... 61 3.7.1. Wymagane prawem progi... 61 3.7.2. Zakres odpowiedzialności... 63 3.7.3. Ustalanie, czy osiągnięto wymagane prawem progi... 64 3.8. Nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi... 67 3.9. Prowadzenie rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości... 68 3.10. Składanie sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi... 72 3.11. Podejmowanie uchwał regulujących gminny system gospodarki odpadami komunalnymi... 73 3.11.1. Uchwały obligatoryjne... 73 3.11.2. Uchwały fakultatywne... 74 3.12. Sposób realizacji przez gminę zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi... 75 3.12.1. Samodzielna realizacja zadań... 75 3.12.2. Sytuacja gminnych jednostek organizacyjnych i spółek gminnych... 76 3.12.3. Zarządzający systemem gospodarki odpadami komunalnymi... 79 3.12.4. Realizacja zadań przez związek międzygminny... 80 3.12.5. Realizacja zadań w drodze porozumienia międzygminnego... 82 4. Właściciele nieruchomości... 83 4.1. Zakres określonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminie obowiązków właścicieli nieruchomości... 83 4.2. Zbieranie odpadów komunalnych, wyposażenie nieruchomości w pojemniki na odpady i utrzymanie tych pojemników... 84 4.3. Pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych... 86 4.4. Uiszczanie opłaty i składanie deklaracji... 87 4.5. Definicja właściciela nieruchomości... 88 5. Odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości... 93 5.1. Zakres obowiązków... 93 5.2. Spełnianie warunków prowadzenia działalności. Uzyskanie wpisu do rejestru... 95 5.3. Sposób zbierania odpadów... 101 IV
5.4. Miejsca przekazywania odpadów. Hierarchia postępowania z odpadami i zasada bliskości... 102 5.5. Wymagany poziom odzysku i ograniczenia ilości odpadów przekazywanych do składowania... 104 5.6. Obowiązki sprawozdawcze... 105 CZĘŚĆ 2. Kształtowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi... 107 1. Podejmowanie uchwał regulujących gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi... 109 1.1. Uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy... 109 1.1.1. Tryb podjęcia uchwały... 109 1.1.2. Zmiany regulaminu i termin jego wejścia w życie... 110 1.1.3. Treść regulaminu... 111 1.1.4. Konsekwencje senackiej nowelizacji... 112 1.1.5. Najczęściej popełniane błędy... 113 1.2. Odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych... 115 1.3. Wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty oraz ustalenie stawki za pojemnik o określonej pojemności... 116 1.3.1. Tryb podjęcia... 116 1.3.2. Treść uchwał... 117 1.3.3. Źródła trudności w podejmowaniu uchwały... 118 1.3.4. Liczba uchwał... 119 1.3.5. Wybór metody ustalenia opłaty... 120 1.3.6. Brak definicji... 122 1.3.7. Stawki opłaty... 123 1.3.8. Zwolnienia i dopłaty... 125 1.3.9. Najczęściej popełniane błędy... 127 1.3.10. Konsekwencje senackiej nowelizacji... 127 1.4. Opłata dla nieruchomości mieszanej... 128 1.4.1. Ustalanie opłaty według metody z art. 6j ust. 4... 128 1.4.2. Ustalanie opłaty według metody z art. 6j ust. 5... 129 1.4.3. Konsekwencje senackiej nowelizacji... 129 1.4.4. Najczęściej popełniane błędy... 130 1.5. Wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 131 1.5.1. Treść i tryb podjęcia uchwały... 131 1.5.2. Terminy... 132 1.5.3. Wzór deklaracji... 132 1.5.4. Objaśnienia dotyczące sposobu wypełniania deklaracji... 133 1.5.5. Wykaz dokumentów... 134 1.5.6. Tryb i miejsce złożenia deklaracji... 135 1.5.7. Konsekwencje senackiej nowelizacji... 135 1.5.8. Najczęściej popełniane błędy... 136 1.6. Zasady uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 137 1.6.1. Treść i tryb podjęcia... 137 1.6.2. Termin... 137 1.6.3. Częstotliwość... 138 1.6.4. Tryb uiszczania opłaty... 138 1.6.5. Najczęściej popełniane błędy... 139 1.7. Zarządzenie inkasa... 139 V
1.8. Usługi świadczone w zamian za opłatę za zagospodarowanie odpadami komunalnymi... 140 1.8.1. Treść i tryb podjęcia uchwały... 140 1.8.2. Uzależnienie świadczenia usług od wniesienia opłaty... 141 1.8.3. Ilość odbieranych odpadów... 141 1.8.4. Częstotliwość odbioru... 143 1.8.5. Pojemniki... 144 1.8.6. Najczęściej popełniane błędy... 145 1.9. Usługi dodatkowe... 146 1.9.1. Tryb podjęcia uchwały i zakres usług dodatkowych... 146 1.9.2. Odbiorcy usług dodatkowych i podstawa ich świadczenia... 146 1.9.3. Opłaty... 147 1.9.4. Sposób świadczenia usług dodatkowych... 148 1.9.5. Najczęściej popełniane błędy... 148 1.10. Podział gminy na sektory... 149 1.11. Górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych poza gminnym systemem odbioru... 151 1.12. Wymagania dla prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych... 152 1.13. Przejęcie przez gminę niektórych obowiązków od właścicieli nieruchomości... 153 1.14. Sposób dokumentowania przez właścicieli nieruchomości wykonania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych... 155 1.15. Zapewnienie wewnętrznej zgodności postanowień aktów prawa miejscowego dotyczącego utrzymania czystości i porządku w gminie... 156 CZĘŚĆ 3. Ekonomiczne podstawy systemu gospodarowania odpadami komunalnymi... 165 1. Zachowanie równowagi finansowej... 167 1.1. Ekwiwalentność opłat... 167 1.2. Samofinansowanie się systemu... 167 1.3. Wpływ sytuacji ekonomicznej i finansowej gminy na kształt systemu gospodarowania odpadami komunalnymi... 171 1.3.1. Uwzględnianie dochodów i wydatków systemu w budżecie na 2013 r.... 172 1.3.2. Wysokość zaplanowanych kwot... 173 1.3.3. Uwzględnianie dochodów i kosztów systemu w wieloletniej prognozie finasowej... 173 1.3.4. Znaczenie ograniczeń nałożonych ustawą o finansach publicznych... 175 1.3.5. Faktyczne możliwości gminy do pokrycia deficytu systemu... 176 1.3.6. Przeznaczenie nadwyżki systemu... 178 1.3.7. Kwestia wydatków inwestycyjnych na instalacje regionalne... 178 1.4. Dopuszczalne granice zadłużenia związku międzygminnego realizującego zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi... 179 1.5. Procedura dokonywania oceny sytuacji ekonomicznej gminy na potrzeby zapewnienia funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi... 180 2. Koszty i dochody systemu... 193 2.1. Koszty funkcjonowania systemu... 193 2.1.1. Elementy składowe... 193 2.1.2. Kalkulacja kosztów funkcjonowania systemu... 194 2.2. Dochody systemu... 208 2.2.1. Elementy składowe... 208 VI
2.2.2. Szacowanie wysokości dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 209 2.2.3. Wybór metody ustalania opłaty... 212 2.2.4. Ustalenie wysokości stawki opłaty... 216 2.2.5. Tryb określania wysokości opłaty. Egzekucja... 227 2.3. Klasyfikacja dochodów i wydatków związanych z funkcjonowaniem systemu... 231 CZĘŚĆ 4. Przetarg i umowa na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub na odbiór i zagospodarowanie tych odpadów... 233 1. Specyfika przetargów... 235 1.1. Możliwe sposoby wyboru podmiotu świadczącego usługi... 235 1.2. Udział w przetargu spółek gminnych. Problemy zakładów budżetowych świadczących usługi na rynku odpadów komunalnych... 236 1.3. Specyfika przetargów na odbiór lub na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych... 238 1.3.1. Specyfika rynku... 239 1.3.2. Specyfika umowy... 240 1.3.3. Ustalenie kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia... 241 1.3.4. Wpływ kształtu rozwiązań systemowych wypracowanych przez radę gminy na kształt procedury przetargowej. Rola czynnika czasu... 244 2. Przygotowywanie przetargu decyzje strategiczne... 247 2.1. Przetarg nieograniczony czy przetarg ograniczony... 247 2.2. Przetarg na odbiór odpadów komunalnych czy przetarg na odbiór i zagospodarowanie tych odpadów... 250 2.3. Wybór między ceną jednostkową a ceną ryczałtową i jego konsekwencje... 255 2.4. Określenie czasu, w jakim usługa ma być wykonywana... 259 2.5. Oferty częściowe... 260 2.6. Podział gminy na sektory a szacowanie wartości zamówienia... 262 2.7. Kwestia objęcia przetargiem odpadów odbieranych z nieruchomości niezamieszkałych... 263 2.8. Zamówienia uzupełniające... 265 2.9. Umowa ramowa... 266 2.10. Dialog techniczny... 269 3. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia... 273 3.1. Treść specyfikacji... 273 3.2. Określenie wartości zamówienia... 274 3.3. Szacowanie wartości przedmiotu zamówienia procedura postępowania... 275 3.4. Określenie przedmiotu zamówienia... 285 3.4.1. Wpływ ryczałtowego charakteru opłat na przedmiot zamówienia... 285 3.4.2. Określenie ilości odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości... 286 3.4.3. Kwestia uwzględnienia zbiórki selektywnej... 288 3.5. Problem możliwości oparcia opisu przedmiotu zamówienia na danych z deklaracji... 289 3.6. Problem pojemników i ich utrzymania... 292 3.7. Warunki udziału w przetargu... 295 3.8. Kryteria wyboru... 297 3.9. Rażąco niska cena... 299 3.10. Wpływ przyjęcia mieszanych metod ustalania opłat na kształt procedury przetargowej... 300 3.11. Możliwość zmian zawartej umowy... 301 VII
CZĘŚĆ 5. Kontrola zarządcza w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi... 303 1. Znaczenie kontroli zarządczej, w tym zarządzania ryzykiem, dla sprawnego funkcjonowania gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi... 305 1.1. Zakres kontroli zarządczej w gminie. Konsekwencje braku jej prowadzenia... 305 1.2. Zarządzanie ryzykiem... 311 1.3. Ryzyko związane z legalnością, spójnością i terminowością podejmowania uchwał przez rady gmin/rady miast... 313 1.4. Ryzyko w zakresie braku stabilności finansowej systemu... 317 1.4.1. Ryzyko związane z kosztami funkcjonowania systemu... 318 1.4.2. Ryzyko związane z dochodami systemu... 321 1.5. Ryzyko w zakresie wyboru podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości... 328 1.6. Ryzyko związane z realizacją umowy na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub na odbiór i zagospodarowanie tych odpadów... 332 CZĘŚĆ 6. Kontrole, kary i nadzór w gospodarce odpadami komunalnymi... 335 1. Kontrole... 337 1.1. Kontrola dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta... 338 1.2. Kontrola dokonywana przez marszałka województwa... 340 1.3. Kontrola dokonywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska... 341 2. Kary i sankcje w gospodarce odpadami komunalnymi... 345 2.1. Kary nakładane na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach... 345 2.2. Kary nakładane na podstawie niektórych przepisów regulujących postępowanie z odpadami oraz na podstawie Kodeksu wykroczeń... 353 3. Nadzór nad działalnością gmin w zakresie określania ram prawnych systemu gospodarki odpadami komunalnymi... 363 3.1. Nadzór dokonywany przez wojewodów... 363 3.2. Nadzór dokonywany przez regionalne izby obrachunkowe... 366 4. Przegląd rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, uchwał Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych... 373 4.1. Najczęściej kwestionowane przez organy nadzoru zapisy uchwał regulujących gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi... 374 4.1.1. Uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy... 375 4.1.2. Uchwała w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne... 376 4.1.3. Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenia stawki tej opłaty oraz określenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności... 377 4.1.4. Uchwała w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 378 4.1.5. Uchwała w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 379 4.1.6. Uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 380 4.1.7. Uchwała w sprawie rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi... 381 VIII
4.1.8. Uchwała w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbioru odpadów komunalnych... 381 4.2. Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów... 382 4.2.1. Dotyczące uchwał w sprawie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenia stawek opłaty... 382 4.2.2. Dotyczące uchwał w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 384 4.2.3. Dotyczące uchwał w sprawie zasad uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 390 4.2.4. Dotyczące uchwał w sprawie sposobu świadczenia usług w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi... 391 4.2.5. Dotyczące uchwał w sprawie górnych stawek za odbiór odpadów komunalnych... 404 4.2.6. Dotyczące pozostałych uchwał... 406 4.3. Rozstrzygnięcia kolegiów regionalnych izb obrachunkowych... 407 4.3.1. Dotyczące uchwał w sprawie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenia stawek opłaty... 407 4.3.2. Dotyczące uchwał w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 412 4.3.3. Dotyczące uchwał w sprawie zasad uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi... 423 4.4. Rozstrzygnięcia sądów administracyjnych... 425 4.4.1. Dotyczące uwzględniania podatku VAT w stawce opłaty... 425 4.4.2. Dotyczące prowadzenia rejestru działalności regulowanej... 435 IX