I R M 30-015 Kraków, ul. Cieszyńska 2

I R M INSTYTUT ROZWOJ U MIAST 30-015 Kraków, ul. Cieszyńska 2 KONCEPCJA METODY BUDOWY BAZ DANYCH DO OCENY I MONITOROWANIA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO W GMINACH ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM EKONOMIKI GOSPODAROWANIA PRZESTRZENIĄ Zespół autorski: mgr inż. Ewa Goras dr inż. Ireneusz Jędrychowski mgr arch. krajobrazu Mateusz Kulig mgr Marcin Nejman mgrinż. Regina Ożdżyńska Konsultacje: mgr Ireneusz Wójcik Praca wykonana na zlecenie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Kraków, grudzień 2013 1

SPIS TREŚCI: 1. WSTĘP, ZARYSOWANIE PROBLEMU, DYREKTYWA INSPIRE... 3 2. IDENTYFIKACJA GŁÓWNYCH PROBLEMÓW GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W GMINACH... 6 2.1. Problemy prawne... 6 2.2. Problemy społeczne... 12 2.3. Problemy informacyjne... 14 2.4. Przykłady rozpraszania zabudowy... 16 2.5. Zestawienie problemów... 28 2.5.1. Problemy prawne... 28 2.5.2. Problemy społeczne... 30 2.5.3. Problemy informacyjne... 31 2.5.4. Problemy liberalnej gospodarki przestrzennej... 31 3. ZAŁOŻENIA DO BUDOWY SYSTEMU BAZY DANYCH NA POTRZEBY BIEŻĄCEJ OCENY I MONITOROWANIA ROZWOJU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO W GMINACH W ODNIESIENIU DO PROBLEMÓW INFRASTRUKTURALNYCH I TRANSPORTOWYCH... 33 4. OKREŚLENIE RODZAJU DANYCH PODSTAWOWYCH I SYNTETYCZNYCH, PRZYGOTOWANIE WSKAZAŃ ODNOŚNIE ICH PRZETWARZANIA W DOSTOSOWANIU DO WYTYCZNYCH WYMAGANYCH DYREKTYWĄ INSPIRE... 38 4.1. Zagospodarowanie przestrzenne w INSPIRE ukierunkowanie na cele tematu... 38 4.2. Zbiór danych podstawowych stan istniejący i planowany (dane wewnętrzne gminne przykłady danych otwartych)... 41 4.2.1. Zasoby budowlane... 45 4.2.2. Transport gminny... 53 4.2.3. Infrastruktura techniczna... 74 4.3. Koszty związane z budową / przebudową / remontem / utrzymaniem elementów ze zbioru danych podstawowych bazy danych... 97 4.3.1. Zasoby budowlane... 97 4.3.2. Transport... 98 4.3.3. Infrastruktura... 105 5. ZAŁOŻENIA DLA OPRZYRZĄDOWANIA INFORMATYCZNEGO SYSTEMU UMOŻLIWIAJĄCEGO MONITOROWANIE ZMIAN... 108 WYKORZYSTANE MATERIAŁY:... 113 SŁOWNIK POJĘĆ... 117 2

1. WSTĘP, ZARYSOWANIE PROBLEMU, DYREKTYWA INSPIRE W ostatnich latach narasta coraz wyraźniej kryzys w sferze gospodarki przestrzennej. Słabość systemu prawnego (ciągłych jego zmian, luk w prawie, niespójności przepisów powodujących różne interpretacje zastosowań, liberalizm prawny) szczególnie ostro uwidoczniła się w latach 2004-2009, czyli w latach bumu inwestycyjnego, którego skutki obserwowane są obecnie. Zadaniem niniejszej pracy nie jest jednak szczegółowe analizowanie niedoskonałości obowiązującego ustawodawstwa, natomiast opracowanie koncepcji metody budowy baz danych do oceny i monitorowania zagospodarowania przestrzennego umożliwiającej ocenę korzyści dla mieszkańców i środowiska oraz strat wynikających z niegospodarności posiadanymi zasobami. Tak ujęty temat, adresowany do samorządów głównie gmin podmiejskich i wiejskich, jest ukierunkowany na wzajemne relacje terenów zabudowanych i budowlanych oraz ich obsługi transportowej i infrastrukturalnej zgodnie z wytycznymi Dyrektywy INSPIRE, a także wynikające z tego problemy. Praca powinna być otwarciem do dalszych działań nad rozwojem narzędzi wspierających efektywne zarządzanie gminą. Gromadzone dane powinny umożliwić samorządom bieżące i planowane szacowanie ponoszonych kosztów z tytułu utrzymania, remontów oraz rozbudowy wyposażenia terenów zabudowanych i podlegających zabudowie w urządzenia i sieci transportowe oraz w infrastrukturę techniczną.z założenia jest to koncepcja..., czyli przedstawienie metody, sposobu i wstępnego zakresu gromadzenia danych, które w kontynuacji podanych w pracy możliwości powinny być przełożone na rzeczywiste narzędzia kontrolujące efektywność gospodarowania przestrzenią. Skupiając się na postępującym rozpraszaniu zabudowy, powodującym chaos przestrzenny oraz sukcesywnie nasilającej się niemożności prawnej kształtowania zwartych struktur urbanistycznych, największą winą zwykło obarczać się wydawane powszechnie WZIZT w przypadku braku planów zagospodarowania przestrzennego. Praktyki te rzeczywiście powodują wielkie i nieodwracalne szkody w gospodarowaniu przestrzenią, niemniej nie tylko one stanowią powód postępującego chaosu urbanizacyjnego. Prawie na równi grzechem należy obciążyć obowiązujące dokumenty planistyczne, czyli studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUIKZP) oraz plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP), gdzie wyznaczane są ogromne, w żaden sposób nieuzasadnione potrzebami mieszkaniowymi, obszary terenów budowlanych. Efektem jest rozsypywanie się zabudowy, po wydzielanych przypadkowo ternach inwestycyjnych najczęściej na działkach o minimalnej wielkości dopuszczonej planem. Nowa zabudowa pojawia się w miejscach gdzie akurat dotychczasowy właściciel ma potrzebę sprzedać kawałeczek ziemi, często na jakiś krótkoterminowy cel bytowy remont, czy budowę nowego domu, zakup mieszkania w mieście, samochodu etc. W przypadku zakupu terenu przez deweloperów realizowane jest po kilka budynków, czy nawet osiedla na zasadzie wysp w terenie otwartym, w przypadku inwestorów indywidualnych pojawia się często sprawiająca wrażenie przypadkowej, ekstensywna zabudowa wszystkie inwestycje często powstają w oderwaniu od istniejącej infrastruktury transportowej i technicznej. 3

Z praktyki urbanistycznej wynika, że zdecydowana większość gmin podmiejskich i wiejskich bo głównie tam występuje najwyraźniej przedstawiany problem o ile posiada obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego, to w tych planach znajdują się już obecnie bardzo duże rezerwy terenów budowlanych, gdzie powierzchnia terenów budowlanych niezabudowanych przekracza nawet 60% i więcej (!). Nawet w gminach podmiejskich, bezpośrednio sąsiadujących z dużymi miastami i dobrze z nimi skomunikowanych i które są przecież atrakcyjne dla zabudowy jednorodzinnej, istniejące rezerwy budowlane przekraczają zwykle 40%. Problem jest ogólnopolski i nagłaśniany w różnych publikacjach przez środowisko urbanistów 1, 2, 3, 4 (i nie tylko). W niniejszej pracy zostanie jedynie przedstawiona wizualizacja rezerw budowlanych, na wybranych przykładach gminach podkrakowskich najbliżej położonych od centrum miasta, gdzie średnia odległość od Rynku Krakowskiego wynosi maksymalnie ok. 15-20 km. Rezerwy budowlane wynoszą w tych gminach ok. 45%. W przeliczeniu na powierzchnię są to setki hektarów terenów budowlanych wolnych od zabudowy. Przy tak posiadanych rezerwach w obowiązujących planach gminy te posiadają już uchwalone nowe, bądź przygotowane do uchwalenia projekty studiów uwarunkowań, w których to dokumentach zostały zabezpieczone kolejne nowe tereny budowlane, sięgające obszarowo znów kolejnych setek hektarów w każdej z gmin! Pozostaje otwarte pytanie do czego takie praktyki gospodarowania przestrzenią prowadzą? Bo przyczyna tych działań jest stosunkowo prosta krótkoterminowa potrzeba zadowolenia wyborców, czyli mieszkańców gmin, przez samorządy. Z tego faktu wynika powszechnie notowana niegospodarność w stosunku do zasobów środowiska i słabe odniesienia dokumentów planistycznych i realizacji ich ustaleń w terenie do faktycznych możliwości budżetów gmin w odniesieniu do obsługi rozproszonej zabudowy. Obecnie coraz częściej uzewnętrzniają się, uzasadnione obowiązującym prawem, roszczenia osób budujących domy w dużej odległości od terenów wyposażonych w infrastrukturę, o zabezpieczenie przez gminę pełnego dostępu do mediów skoro budują się przecież na terenach budowlanych. Obowiązujące opracowanie prognoz skutków finansowych, w ramach sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, jak wykazuje praktyka zupełnie nie spełnia swojej roli. Wartości wyliczane z prognoz jako warunek i konieczność ponoszenia przez gminy kosztów w ramach uchwalania planów, czyli uruchamiania nowych terenów budowlanych są traktowane przez samorządy w zdecydowanej większości jako czysta abstrakcja i na zasadzie jakoś to będzie. W związku z powyższym zaznacza się potrzeba podjęcia działań systematycznych i bardziej osadzonych w problemach zarządzania z wyraźnym przełożeniem na potrzeby wynikające z konieczności podejmowania konkretnych realizacji. Istotą skutecznego zarządzania powinno być utworzenie zbiorów informacyjnych ukierunkowanych na potrzeby samorządów, w których uzyskałyby wsparcie dla swoich działań w postaci odpowiedniej 1 Opinia OW TUP w sprawie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, 2013. 2 A. Kowalewski: Koszty chaosu urbanizacyjnego, 2012. 3 J. Koziński: Doktryna swobody budowlanej, aspekty ekonomiczne i urbanistyczne, 2012. 4 M. Wiland: Liberalna polityka przestrzenna, 2010. 4

wiedzy. Zbiory te powinny zostać wyposażone również w odpowiednie rekomendacje co do obligatoryjnych wymogów, ograniczeńoraz standardów, tak aby mogły stanowić dostateczny materiał dla podejmowanych decyzji. Jest rzeczą oczywistą, że bazy te powinny wpisywać się stanowić cegiełki sukcesywnej budowy informacji przestrzennej w dostosowaniu do wytycznych Dyrektywy INSPIRE. W Europie budowę wspólnej infrastruktury informacji przestrzennej rozpoczęto od przygotowania projektu Dyrektywy INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in Europe). Określa ona ogólne zasady mające na celu ustanowienie infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie dla celów wspólnotowej polityki środowiskowej, a także polityki lub działań, które mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na środowisko. Wraz z jej przyjęciem rozpoczęto budowę infrastruktury danych przestrzennych na europejskim poziomie regionalnym. Według dyrektywy, dane opracowane w ramach inicjatywy mają być udostępniane bezpłatnie dla potrzeb administracji publicznej. Dyrektywa zobowiązuje też kraje członkowskie do budowy geoportali oraz serwerów katalogowych (baz metadanych). Dyrektywa zawiera trzy aneksy określające zakres tematyczny systemu infrastruktury przestrzennej oraz podaje harmonogram jego wdrażania. Istotą projektu INSPIRE jest tworzenie zharmonizowanych baz danych przestrzennych oraz uzgodnienie jednolitej metody wymiany danych przestrzennych. Zgodnie z Dyrektywą infrastruktura informacji przestrzennej we Wspólnocie zostanie oparta na infrastrukturach ustanowionych i działających w państwach członkowskich. Na grunt polski zapisy dyrektywy INSPIRE przeniosła ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej, która weszła w życie 7 czerwca 2010 r. (ustawa z 4 marca 2010 o infrastrukturze informacji przestrzennej, Dz. U. 76 z 2010 r. poz. 489), która stanowi transpozycję Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/2/WE z 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej lnspire (Dz. Urz. UE L 108 z 25.04.2007). Ustawa określa zasady tworzenia oraz użytkowania infrastruktury informacji przestrzennej, odnosząc się do: danych przestrzennych i metadanych infrastruktury informacji przestrzennej; usług danych przestrzennych; interoperacyjności zbiorów danych przestrzennych i usług danych przestrzennych; wspólnego korzystania z danych przestrzennych; współdziałania i koordynacji w zakresie infrastruktury informacji przestrzennej. Ustawa określa tzw. tematy danych przestrzennych, czyli ramową problematykę objętą infrastrukturą. Zadania związane z infrastrukturą informacji przestrzennej grupują się wg poniższego zestawienia: tworzenie, aktualizacja i udostępnianie zbiorów metadanych infrastruktury jest to zadanie organów administracji odpowiedzialnych w zakresie swojej właściwości za prowadzenie rejestrów publicznych zawierających zbiory związane z tematami danych przestrzennych oraz podmiotów zewnętrznych, których zbiory włączane są do infrastruktury; 5

organy administracji prowadzące te rejestry, wprowadzają w zakresie swojej właściwości rozwiązania techniczne zapewniające interoperacyjność zbiorów i usług danych przestrzennych oraz kompatybilność tych zbiorów; organy administracji tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych. Docelowo polska infrastruktura informacji przestrzennej będzie obejmowała wszystkie szczeble administracji publicznej oraz będzie służyła wszystkim użytkownikom informacji przestrzennej w kraju i we Wspólnocie. W ramach infrastruktury mogą być realizowane inicjatywy tworzenia infrastruktur regionalnych, lokalnych i tematycznych pod warunkiem zapewnienia ich interoperacyjności i zgodności z przepisami wykonawczymi do Dyrektywy INSPIRE i krajowej ustawy. A zatem infrastruktura informacji przestrzennej w Polsce będzie miała charakter interdyscyplinarny, międzyresortowy oraz wielopodmiotowy i wielo tematyczny. Niniejsza praca ma za zadanie wpisać się we wskazania Dyrektywy i powinna stanowić otwarcie do dalszych prac nad rozwojem narzędzi wspierających efektywne zarządzanie gminą. Docelowe wyposażenie gmin w stosunkowo proste w obsłudze narzędzie kontroli gospodarowania przestrzenią powinno dać podstawy do podejmowania uzasadnionych i efektywnych działań. 2. IDENTYFIKACJA GŁÓWNYCH PROBLEMÓW GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ W GMINACH 2.1. Problemy prawne Możliwość przestrzennej koordynacji zamierzeń rozwojowych leży u podstaw efektywnego gospodarowania przestrzenią. Tej możliwości powinny być podporządkowane zarówno rozwiązania prawne, dotyczące roli i miejsca poszczególnych aktów planowania przestrzennego w systemie zarządzania, jak również praktyka ich sporządzania. Obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej nałożyła na rząd, samorządy województw oraz samorządy gmin ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej ustawą o pizp). Polega on na uchwalaniu dokumentów wyrażających tę politykę. Są nimi odpowiednio: koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju (KPZK), plany zagospodarowania przestrzennego województw (PZPW) oraz studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (SUiKZP). Wymienione akty polityki przestrzennej charakteryzują się tym, że: są między sobą powiązane hierarchicznie, są w korelacji ze strategiami rozwoju, są dokumentami wyrażającymi politykę, a nie bezpośrednimi instrumentami jej realizacji ich ustalenia nie mają mocy wiążącej dla inwestorów i użytkowników przestrzeni, czyli nie przekładają się na możliwość realizacji w terenie. Realizacja polityki przestrzennej, która polega na ustalaniu przeznaczania terenów na określone cele i określa warunki ich zabudowy jest umożliwiana poprzez: 6

miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP), decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT) 5. Przedstawione problemy prawne zostaną omówione na płaszczyźnie postrzegania i stosowania praktyk w zakresie koordynacji planowania rozwoju z poziomu gmin, zgodnie z ujęciem tematu, w związku z czym będą dotyczyć: dokumentów SUiKZP, MPZP, WZiZT, pojęcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wświetle znaczenia prawnego definicji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zgodnie z ustawą o pizp oraz istotą obowiązującego systemu planowania przestrzennego koordynacja przestrzennego rozwoju gminy powinna wynikać z dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, że: studium gminy sporządza się obowiązkowo dla obszaru całej gminy w jej granicach administracyjnych, w studium uwzględnia się z obowiązku zadania rządowe, ustalenia strategii i planu województwa oraz strategii gminy (jeśli taka jest opracowana i przyjęta przez samorząd), ustalenia studium mają moc wiążącą w stosunku do wszystkich jednostek podległych radzie gminy i są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, studium jest sporządzane na zasadach partycypacji społecznej - jak w przypadku planu miejscowego, w studium ustala się kierunki rozwoju przestrzennego wraz ze wskazaniem obszarów, dla których należy sporządzić MPZP obowiązkowo, bądź też wskazuje się taką potrzebę. W rzeczywistości jednak stosowane praktyki planistyczne powodują, że skuteczność studium jako narzędzia koordynacji rozwoju gminy jest co najmniej słaba. Poniżej przedstawiono główne przyczyny determinujące taka ocenę: mimo ogólnego zapisu w ustawie o pizp, że w studium należy uwzględniać potrzeby i możliwości rozwoju gminy, brak jest odniesień, które skonkretyzowałby to wskazanie wświetle realnego przełożenia na stosowane w zdecydowanej większości dokumentów rozwiązania;ustawodawca pozostawił dobrej woli, wiedzy i rzetelności organu sporządzającego studium tak zasadnicze sprawy jak prognozowanie rozwoju społeczno-gospodarczego i demograficznego oraz opracowywanie bilansu potrzeb terenowych; do rzadkości należą studia gmin posiadające odpowiednią podbudowę studialno analityczną; wynika to m. in. z faktu braku zrozumienia przez samorządy funkcji, jaką powinno spełniać studium oraz obniżania cen sporządzania tych dokumentów wwyniku prowadzonych przetargów gdzie w świetle ustawy o zamówieniach publicznych podstawowym kryterium wyboru oferty jest cena; 5 Zaznacza się, ze istnieją w sposób oczywisty inne instrumenty polityki przestrzennej, określone w odrębnych ustawach, jak o finansach, ochronie przyrody, gospodarce wodnej, czy nieruchomościami nie są tu jednak bezpośrednim przedmiotem rozważań. 7

należy podkreślić trudną do zrozumienia sytuację prawną zpunktu widzenia spójności podejmowania decyzji planistycznych że ustawodawca przyjął wymóg sporządzania prognoz ekonomicznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a pominął w tym zakresie studia gmin; podobnaproceduradotyczy konieczności opracowywania wniosków rolnych, gdzie ostatecznie dopiero na etapie sporządzania planów miejscowych Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyduje o zagospodarowaniu terenów o glebach wysokich klas bonitacyjnych; w rezultacie naetapie podejmowania decyzji strategicznych w studium wobec braku zastosowania narzędzi służących ekonomicznej i praktycznej weryfikacji przyjętych rozwiązań, zaznacza się silnie arbitralność władz lokalnych, nie zawsze mogąca mieć przełożenie na realia; z uwagi na fakt, że nadzór nad planowaniem przestrzennym w gminach może być sprawowany tylko w zakresie zgodności z prawem, w praktyce nie ma możliwości merytorycznego kwestionowania rozwiązań przyjmowanych w studiach gmin; dotyczy to nawet sytuacji ewidentnie nieracjonalnych z punktu widzenia ogólnych kryteriów ekonomicznych, metodycznych, merytorycznych a także środowiskowych w przypadku braku występowania na terenie gmin obszarów, czy obiektów chronionych na mocy ustawy o ochronie przyrody; uwaga ta odnosi się szczególnie do zjawiska powszechnego wyznaczania przez gminy, pod wpływem nacisków właścicieli gruntów rolnych, nowych terenów rozwojowych potencjalnie budowlanych, na które w realnej perspektywie nigdy nie będzie zapotrzebowania. W wyniku takich działań studia gmin przestają być dokumentami, które kreują pragmatyczny rozwój społeczno gospodarczy, w związku z czym gubi się cel który miały spełniać; studia gmin nie zawierają etapowania i choć ustawodawca tego nie wyklucza, nie jest to stosowane; są dokumentami statycznymi, nie zawierającymi wskazań dotyczących sposobów i metod dochodzenia do rozwiązań kierunkowych; co prawda studia uwarunkowań mają obowiązek określania terenów, dla których mają zostać opracowane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale bez konieczności ustalania terminu i kolejności ich sporządzania; ustalenia studium nie są wiążące dla prywatnych inwestorów i podmiotów publicznej gospodarki przestrzennej, szczególnie zewnętrznych w stosunku do gminy; dotyczy to w sposób istotny planowanego rozwoju ponadlokalnej infrastruktury technicznej i transportu, warunkujących racjonalizację rozmieszania funkcji osiedleńczych;przyjęte w tym zakresie ustalenia studium, uzgodnione/zaopiniowane z organami odpowiedzialnymi za realizację takich inwestycji, nie stanowią w żadnej mierze zobowiązania do ich wykonania, w tym szczególnie w odniesieniu do horyzontów czasowych. Z przedstawionej listy wadsporządzania dokumentów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin umożliwionych obowiązującym prawem nasuwa się wniosek, że to właśnie te dokumenty dają pierwsze zielone światło złym praktykom planistycznym i stanowią podstawę liberalnego psucia racjonalnego gospodarowania przestrzenią. 8

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego MPZP, zgodnie z ustawą o pizp, jest z założenia środkiem realizacji polityki przestrzennej i aktem planowania miejscowego. W przypadku przystąpienia do sporządzenia planu, gmina jest związana: przepisami odrębnymi (innymi ustawami), ustaleniami SUiKZP, a także ustaleniami innych dokumentów programowo planistycznych (rządowych i samorządowych) w zakresie ponadlokalnych przedsięwzięć publicznych. Obowiązek uwzględniania w MPZP ponadlokalnych zadań publicznych jest obwarowany prawem gminy do negocjowania warunków i terminów ich realizacji. Z punktu widzenia funkcji koordynacyjnej polityki rozwoju gmin można wskazać następujące pozytywne cechy planów miejscowych: są związane ustaleniami studium gmin, są uchwalane z inicjatywy samorządów, są dokumentami powszechnie obowiązującymi, ich treść jest kształtowana w ramach procesu opiniowania, uzgadniania, z możliwością udziału wszystkich zainteresowanych osób i instytucji, posiadają prognozy skutków finansowych, ustalają stawki procentowe renty planistycznej, są uchwalane wraz z rozstrzygnięciem o sposobie realizacji i zasadach finansowania gminnej infrastruktury technicznej. W rzeczywistości plany miejscowe są jednak stosunkowo słabym narzędziem koordynacji rozwoju. Po pierwsze iprzede wszystkim na ponad 50% powierzchni kraju ich nie ma. Z kolei tam gdzie są, praktyka pokazuje, że: wyraźnie zaznacza się omówiona słabość dokumentów studiów uwarunkowań, w tym szczególnie przyzwolenie na wyznaczanie nieracjonalnych powierzchniowo - w stosunku do potrzeb nowych terenów budowlanych; przy ustalonej ustawą o pizp spójności planów ze studiami uwarunkowań, władza lokalna nie ma podstaw do odmowy wyznaczania nowych terenów pod zabudowę na etapie sporządzania planu; plany nie muszą być powiązane z żadnymi programami rozwojowymi; ustalenia planów, mimo obowiązku prognozowania skutków finansowych ich uchwalenia i określania zasad finansowania uzbrojenia terenów, nie stanowią prawnie określonego, zobowiązania w tym zakresie szczególnie w odniesieniu do horyzontów czasowych. Decyzja WZiZT (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) W przypadku braku planu miejscowego warunki zabudowy ustalane są w decyzji WZiZT. Decyzja jest wydawana na wniosek inwestora przez organ wykonawczy gminy. Gmina nie ma prawa odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli wniosek inwestora jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Nie można również wpływać na treść decyzji poprzez modyfikację wniosku. Konsekwencją jest brak możliwości niewydania decyzji nawet w przypadku, gdy wniosek jest sprzeczny z ustaleniami studium gminy (SUiKZP nie jest aktem prawa miejscowego). 9

W efekcie takich możliwości, ustanowionych prawem, w polskiej praktyce planistycznej funkcjonuje dualny system zagospodarowywania terenów, w ramach którego działają dwa sposoby ustalania warunków zabudowy: a) na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) na podstawie jednostkowej decyzji administracyjnej. Różnica miedzy nimi polega przede wszystkim na następujących konsekwencjachprzyjętych rozwiązań 6 : w przypadku braku planu miejscowego teren nie posiada prawnie określonego przeznaczenia, co oznacza, że o możliwościach jego wykorzystania dla celów inwestycyjnych decydują przepisy innych ustaw, a nie przepisy prawa miejscowego;w praktyce o przeznaczeniu terenu przesądza więc wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, rolą organu wydającego decyzję jest wyłącznie sprawdzenie, czy zamiar inwestora jest zgodny z przepisami określonymi w ustawach odrębnych (np. o ochronie przyrody, o zabytkach, o drogach publicznych), ustalanie WZiZT w trybie decyzji administracyjnej oznacza, że czynność ta jest poza kontrolą społeczną, realizowaną w ramach demokratycznych procedurplanistycznych; z założenia więc jest to działanieutrudniające uzyskiwanie kompromisu i zabezpieczanie interesów różnych użytkowników przestrzeni, a tym samym obciążone ryzykiem powstawania konfliktów społecznych. decyzje WZiZT są w znacznie większym stopniu korupcjogenne niż procedury planistyczne, wydane decyzje WZiZT mogą i często blokują docelową możliwość realizacji inwestycji celu publicznego głównie poprzez zabudowę korytarzy przewidzianych pod transport i infrastrukturę; łatanie dziury prawnej spec ustawami na wiele się nie zdaje jest konfliktogenne i nie nadąża za postępującą dewastacją zasobów. Dopókiistnieją alternatywne sposoby ustalania warunków zabudowy (na podstawie planu lub decyzji)sytuacja planistyczna będzie kształtowana nie pod wpływemzobiektywizowanych potrzeb, lecz pod wpływem interesów poszczególnych inwestorów.negatywne skutki ustalania warunków zabudowy w trybiejednostkowych decyzji administracyjnych są powszechnie znane. Próby zaradzenia temu sądwojakie: pierwsza polega na propozycji związania treści WZiZT z ustaleniami studiumgminy, bądź druga bardziej radykalna naich całkowitym wyeliminowaniu z obrotu prawnego,poprzez uznanie, że zmiany przeznaczenia gruntów mogą być, co do zasady, dokonywanetylko na podstawie aktu prawa miejscowego.obydwie te możliwości są związane z koniecznością dokonania rozstrzygnięć o charakterze prawnym - systemowym. Pojęcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wświetle znaczenia prawnego definicji 7 W ustawie z 27 marca 2003 r. o pizp, która zastąpiła ustawę z 1994 r., pojęcie ład przestrzenny zostało użyte w zweryfikowanym kontekście, równocześnie została mu przypisana tzw.definicja 6 Bartłomiej Kolipiński, Ekspertyza nt. Ład przestrzenny w Polsce stan i problemy. 7 op. cit. 10

legalna. I tak, kolejno: w art. 1, ust. 1 pkt. 2 stwierdza się, że: zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowyprzyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, w ust. 2 stwierdza się, że: w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Samo pojęcie zostało zaś zdefiniowane w art. 2 następująco ilekroć w ustawie jest mowa o : pkt. 1 ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne ; pkt.2: zrównoważonym rozwoju" należy przez to rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Pod względem znaczenia prawnego ustawowa definicja ładu przestrzennego (i zrównoważonego rozwoju) zawiera pojęcia,które bez problemów funkcjonują w języku potocznym, ale są nieostre i odnoszą się do zasad wynikających z wiedzy i praktyki, a nie do przepisów prawa. To zaś oznacza, że stosowanie przepisu nakazującego uwzględnianie ładu przestrzennego jest zawsze obciążone subiektywizmem, który trudno w przypadkach konfliktowych poddać ocenie sądowej i może podlegać różnorodnym interpretacjom.wyznacznikami ładu przestrzennego (w znaczeniu fizycznym) są przecież takie cechy zagospodarowania przestrzennego jak: harmonia, porządek, proporcjonalność, równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność. Większość z nich nie daje się mierzyć metodami ilościowymi, co powoduje, że nie można utożsamiać pojęcia rozwój przestrzenny z pojęciem ład przestrzenny. Nie istnieją również powszechnie obowiązujące standardy ładu przestrzennego 8. W odniesieniu do pojęcia zrównoważony rozwój, które w rozumieniu ustawy o pizp odnosi się głównie do ustaleń ustawy Prawo ochrony środowiska, również należy podkreślić jego niejednoznaczność prawną. Ustawa Prawo ochrony środowiska stanowi swoistą Ustawę "ramową", określającą m.in. ogólnie przedmiot ochrony, warunki ochrony poszczególnych komponentów środowiska, niektóre zagrożenia środowiska i metody przeciwdziałania zagrożeniom, organy odpowiedzialna za ochronę środowiska etc. Warunki szczegółowe ochrony niektórych komponentów środowiska regulowane są przez odrębne Ustawy i rozporządzenia wykonawcze (tzw. przepisy odrębne), do których ustawa POŚ odsyła. Zgodnie z ustaleniem w Prawie zrównoważony rozwój jest to: taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. 8 CBOS, Komunikat z Badań, BS/134/2010 79% respondentów w 2005 r. i 82% w 2010 r. pozytywnie oceniło ład przestrzenny w swoich miejscowościach. 11

Pomijając uniwersalność stosowanych definicji odnośnie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zgodną zresztą z przepisami prawa Unijnego, należy podkreślić, że omówione pojęcia trudno się bronią w sytuacji stosowanych w polskim prawie zasad wolności budowlanej w świetle zgłaszanych roszczeń wyznaczania terenów budowlanych. Planowanie przestrzenne na poziomie lokalnym jest realizowane bardziej pod wpływem interesów prywatnych inwestorów i właścicieli gruntów niż interesu wspólnego. Polityka przestrzenna gmin wyrażana w studiach lokuje się obok realiów społeczno gospodarczych. Można mnożyć przykłady uzasadniające stwierdzenie, że władze lokalne gmin prowadzą politykę przestrzenną krótkoterminowo od wyborów do wyborów, zbierając głosy przyszłych wyborców, nie mając na uwadze ekonomii gospodarowania przestrzenią, co w efekcie końcowym musi zaowocować szeroko rozumianą zwiększoną uciążliwością życia mieszkańców. Nasuwa się niepopularne pytanie czy w takim jak obowiązujący systemie prawnym, planowanie przestrzenne nie jest za blisko władzy lokalnej najniższego szczebla? Na skutek błędnych rozwiązań systemowych planowanie przestrzenne jest dzisiajnieskutecznym instrumentem koordynacji rozwoju. Podejmowane próby zmiany tegostanu rzeczy idą w kierunku dalszego uniezależnienia procesów rozwojowych odplanowania przestrzennego, co dokonuje się m.in. również w trybie tzw. spec-regulacji lokalizacyjnych.to powoduje, że planowanie przestrzenne znalazło się na równi pochyłej: trudności zlokalizacją inwestycji publicznych są usprawiedliwieniem dla tworzenia spec-ustaw, które pogłębiajądezintegrację systemu planowania.warunkiem realizacji ideiplanowania zintegrowanego, zapisanej w ustawie o zasadachprowadzenia polityki rozwoju i uwzględnionej rozwiązaniach ustrojowych, jest spójnośći ciągłość procesu planistycznego w znaczeniu metodologicznym, proceduralnym iorganizacyjnym.warunkiem uporządkowania planowania jest jednoznaczne rozróżnienie nurtustrategicznego i operacyjnego, przy założeniu, że efektem planowania strategicznego sąprzede wszystkim cele i programy działań, zaś planowania operacyjnego programyrzeczowo-finansowe służące ich realizacji. Próby łączenia obydwu tych funkcji wjednym akcie planistycznym są skazane na niepowodzenie. 2.2. Problemy społeczne Wraz z wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniuprzestrzennym, w myśl której miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stały sięprzepisem gminnym, wzrosła ranga gminy poprzez zobowiązanie samorządów wpostaci tzw. zadania własnego do całościowego zagospodarowania władanego terenu. Ustawa ta podniosła również rangę zagadnieństosunków własnościowych. Dotąd mogły być one w procesie planowania niemal zupełnieignorowane, natomiast - w związku z wprowadzeniem obowiązku odszkodowań stosunkiwłasnościowe stały się jednym z zasadniczych uwarunkowań rozwiązań przestrzennych. Zgodnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym udział społeczeństwa w procedurze planistycznej jest jednym z kluczowych elementów procesu planowania przestrzennego, zgodnie z ustawą o pizp oraz obowiązującą od 2008 roku ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa 12

w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko 9.Wprowadzenie udziału społeczeństwa do procedury planowania przestrzennego miało u podstaw zasadę, że konsultacje społeczne powinny skutecznie wspomagać proces podejmowania właściwych decyzji, zapobiegać konfliktom czy protestom oraz że partycypacja społeczna w procesie tworzenia dokumentów planistycznych powinna ułatwić rozwiązywanie niektórych kwestii spornych już na etapie prowadzenia prac nad przyszłymi zmianami zagospodarowania przestrzennego. Partycypacja społeczna w procedurze planistycznej zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zagwarantowana została poprzez: możliwość składania wniosków do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; możliwość uczestniczenia w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium; możliwość składania uwag do projektu studium wyłożonego do publicznego wglądu; możliwość składania wniosków do projektu planu miejscowego; możliwość uczestniczenia w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego; możliwość składania uwag do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu. Poprzez wyrażenie swojego stanowiska zainteresowani umożliwiają władzom gminy zidentyfikowanie istotnych interesów indywidualnych, które powinny być uwzględnione w tworzeniu polityki przestrzennej gminy, jak również prawa miejscowego. Prawo partycypacji w procesie planistycznym dotyczyzatem ochrony praw podmiotowych mieszkańców gminy, w szczególności ich interesów prawnych. Polskie społeczeństwo nie do końca dobrze rozumie procedury planistyczne, instytucje wniosków i uwag, a także funkcje, jaką ma pełnić dyskusja publiczna. Również ze strony organów samorządowych często brakuje chęci do ułatwienia społeczeństwu aktywnego uczestnictwa w procedurach planistycznych. Do największych słabości w partycypacji społeczeństwa w procedurach planistycznych można zaliczyć: dostęp do informacji o przystąpieniu do sporządzania dokumentów planistycznych takie ogłoszenia na mocy ustawy pojawiają się w BIP, na tablicach ogłoszeń w urzędach oraz w prasie, najczęściej miejscowej; organ samorządowy spełnia wymagania ustawy, ale informacja często nie dociera do wszystkich zainteresowanych; zdarzają się sytuacje, że organ sporządzający zakłada, iż im mniej osób wie o rozpoczętym procesie planowania to tym lepiej, bo mniej jest konfliktów; dla wielu osób mało jest zrozumiała bądź niezrozumiała forma dokumentów planistycznych tekstów i rysunków planów; wymaga to dużego wkładu pracy w obsłudze wyłożeń projektów 9 Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, z dnia 3.10, 2008 r. (z późn. zmianami). 13

dokumentów do publicznego wglądu i ciągłej edukacji społeczeństwa jest to jednak nieuniknione. zdarza się, iż przysługujące społeczeństwu prawa są wykorzystywane dla prób zablokowania podejmowanych inicjatyw, w tym co istotne mających na względzie interes publiczny, wyłącznie dla ochrony własnego jednostkowego interesu; często interes prywatny dominuje nad rzeczywistą potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w gospodarowaniu przestrzenią z uwzględnieni zasad ekonomii; ze względu na wspomnianą w poprzednim punkcie niejednoznaczność prawną tych pojęć dochodzi do częstych konfliktów między organami sporządzającymi dokumenty planistyczne, a jednostkami, bądź grupami interesów indywidualnych, gdzie stroną przegrywającą jest najczęściej organ wykonawczy; zaznacza się tu jak wspomniano niedoskonałość prawa, które nie daje skutecznych narzędzi władzom samorządowym dla obrony przedstawianych rozwiązań; występuje praktycznie niemożność przywrócenia terenom budowlanym przeznaczenia nie budowlanego nawet jeśli warunki geologiczne, czy wodne, w świetle aktualnej wiedzy, nie powinny dopuszczać na nich zabudowy (odszkodowania dla właścicieli); zaznacza się tu brak regulacji prawnych samorządy nie odpowiadają przecież za pojawiające się zmiany w warunkach środowiskowych z wyjątkiem nielicznie zdarzających się stanów wynikających z dopuszczonych błędów budowlanych. 2.3.Problemy informacyjne Systemy informacji przestrzennej integrują w uporządkowany sposób dane opisowe i liczbowe z danymi o charakterze przestrzennym. Czyli z jednej strony określają położenie w przestrzeni geograficznej obiektów opisanych w zasobach statystycznych i rejestrach nie posiadających odniesień przestrzennych, z drugiej wiążą obiekty identyfikowane w przestrzeni z zasobami różnych dziedzin spoza szeroko rozumianej geografii. Jednym z największych problemów budowania zinformatyzowanego systemu zasobów informacji przestrzennej w Polsce jest brak rozpowszechnionych standardów wymiany danych przy jednoczesnej różnorodności stosowanych systemów zarządzania bazami danych oraz aplikacji służących do obsługi i utrzymania składowanych w nich zasobów. Podejmowane próby standaryzacji wymiany posiadanych zbiorów dały nikłe praktyczne rezultaty. W każdej gminie są gromadzone zasoby danych, które wpisują się, używając szerokiego pojęcia, w systemy informacji przestrzennej, jednak sposób ich zbierania, niejednorodność danych oraz rozproszenie zbiorów po jednostkach organizacyjnych urzędów powoduje problemy w integracji danych i ogranicza możliwość efektywnego ich wykorzystywania. W niektórych większych jednostkach samorządu terytorialnego dodatkowym problemem wynikającym z braku koordynacji jest nieefektywne pozyskiwanie i brak wzajemnego udostępniania baz. Skuteczną blokadą bywa też nakładana opłata za wykorzystanie danych z ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. 14

Dyrektywa INSPIRE stworzyła dobry fundament częściowo rozwiązujący istniejące problemy. Położyła nacisk na tworzenie infrastruktur informacji przestrzennych, doprowadzanie do interoperacyjności zbiorów danych przestrzennych, zapewnianie dostępu do usług i metadanych, a także, co jest bardzo istotne, postawiła na wspólne korzystanie z danych przestrzennych zgromadzonych na jednym szczeblu organów publicznych przez inne organy publiczne. INSPIRE określiło warunki i procedury tworzenia i stosowania infrastruktury informacji przestrzennej oraz organy właściwe w tych sprawach. Zdefiniowało zasady współpracy i koordynacji funkcjonowania infrastruktury informacji przestrzennej. W ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej jednym z kluczowych jest art. 14 ust. 1: Objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Dzięki takim zapisom nastąpiło odblokowanie dostępu do danych i obecnie można obserwować intensywny rozwój infrastruktur informacji przestrzennej na wszystkich szczeblach administracji. Dysponując dobrze zdefiniowaną strukturą danych można wyjść poza historyczny sposób intuicyjnego planowania kształtu przestrzeni, który niemal wyłącznie korzystał z indywidualnego doświadczenia i wyuczonego warsztatu. Doświadczenie i warsztat nadal pozostają wartością samą dla siebie, ale można je wesprzeć o bardziej sformalizowane metody projektowania. Wykorzystanie nowych technologii komunikacyjno-informacyjnych w relacjach społeczeństwo władze lokalne, wymaga kształcenia kadry, która będzie wykorzystywać nowe technologie w planowaniu przestrzennym. Wymusi to również wdrażanie w tych relacjach wykorzystania technologii GIS, która pozwala na udostępnianie i wizualizację danych przestrzennych, związanych ze sferą planowania przestrzennego w gminach. Niezwykle istotne z punktu widzenia ekonomiki jest pozyskiwanie atrybutów zawierających informacje o kosztach tworzenia i utrzymania poszczególnych obiektów. Dotychczas tworzone systemy nie posiadały takiego pola danych, co uniemożliwiało wykorzystanie bazy pod kątem ocen finansowych. Gminy powinny sporządzać analizy na podstawie odpowiednio dużej, reprezentatywnej próby zbudowanej przy wykorzystaniu danych własnych oraz pochodzących z baz zewnętrznych. Gromadzone przez gminy dane powinny w wystarczającym stopniu pozwolić na ocenę i monitorowanie kosztów związanych z terenami zainwestowanymi. Muszą one także być elementem stałego monitoringu,a nie jednorazowo wykonanego i zasilonego niemodyfikowanymi elementami projektu. Wykorzystywany przez gminę system bazy danych można uznać za wiarygodny, jeżeli: zastosowany system informatyczny obsługujący bazę danych charakteryzuje się odpowiednim poziomem bezpieczeństwa i wydajności, pracownicy obsługujący system posiadają odpowiednie kompetencje, zgromadzane informacje są dostosowane do przyjętego standardu, baza jest na bieżąco aktualizowana informacjami ze źródeł wiarygodnych, 15

zgromadzone informacje pozwalają na dokonywanie oceny i monitorowania w wybranych fragmentach jak i całej gminie. Obecnie praktycznie w każdym z wymienionych pól w większości gmin można znaleźć niedoskonałości i problemy, choć sytuacja podlega dość dynamicznym, korzystnym zmianom. 2.4. Przykłady rozpraszania zabudowy Patologie przestrzenne niekontrolowana urbanizacja, rozlewanie się zabudowy i wadliwy system planowania przestrzennego zagrażają stabilności polskiej gospodarki. Zobowiązania finansowe państwa, generowane przez wadliwie sporządzane plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, są obecnie szacowane przez ekspertów na 130 miliardów złotych i nadal rosną. Na terenach przeznaczonych pod zabudowę w uchwalonych przez gminy planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego i studiach uwarunkowań mogłoby zamieszkać ponad 300 milionów Polaków, następne plany i studia są w opracowaniu 10. Dane opublikowane przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ("Planowanie przestrzenne w gminach" 2012 11 ) pokazują, że zasoby terenów budowlanych (już zabudowanych oraz przeznaczonych do zabudowy) w uchwalonych opracowaniach planistycznych gmin wielokrotnie przekraczają potrzeby inwestycyjne kilku następnych wieków: w uchwalonych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego tereny zabudowy jednorodzinnej wynoszą 1.034.434 ha o łącznej chłonności 41 mln ludzi (40/ha); w uchwalonych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego tereny zabudowy wielorodzinnej wynoszą 180.511 ha o łącznej chłonności 36 mln ludzi (200/ha). RAZEM w uchwalonych przez gminy planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego tereny zabudowy mieszkaniowej mają powierzchnię 1.214.945 ha o chłonności 77 mln ludzi. W wyniku rozpraszania zabudowy i rezerwowania w planach miejscowych absurdalnie dużych terenów na cele budowlane, konieczne wydatki gmin na budowę dróg i infrastruktury dla ich obsługi, przekraczają wielokrotnie ich możliwości ekonomiczne. Ta ogromna nadwyżka występuje nie tylko na obszarach pokrytych planami miejscowymi, ale przecież także i poza ich zasięgiem. Jest to konsekwencja dużej łatwości uzyskiwania prawa do zabudowy m.in. w oparciu o decyzje WZiZT. Tę łatwość potwierdzają zresztą niewielkie różnice w cenach 1 m 2 terenów leżących nieopodal siebie gruntów budowlanych i nie budowlanych. W krajach, w których racjonalizuje się podaż gruntów budowlanych, różnice między nimi a gruntami z zakazem zabudowy są wielokrotnie wyższe 12. 10 A. Kowalewski: Koszty chaosu urbanizacyjnego, 2012 11 Strona: http://www.transport.gov.pl/2-48edcaaad83e1-1789468-p_1.htm. 12 A. Jędraszko: Drogi i bezdroża regulacji ustawowych. UMP, s. 333: Obecna wartość terenów rolnych istniejących na obszarze Stuttgartu wynosi 10-15 euro/m 2. Wzrost ich wartości zakładając ich przekwalifikowanie na tereny budowlane jest w okresie sporządzania planu użytkowania terenu dla obszaru całej gminy bardzo powolny. Ulega on skokowemu przyspieszeniu w momencie sporządzenia i uchwalenia planu szczegółowego (według obecnej polskiej terminologii miejscowego) do około 300 euro/m 2, a następnie po dokonaniu przez gminę scalenia i podziału zgodnie z planem miejscowym, wartość ta rośnie do około 500 euro/m 2. 2005 r. 16

Jak wynika z przytoczonych wyżej danych, w Polsce występuje bardzo duża nadwyżka gruntów budowlanych ponad rzeczywiste potrzeby inwestycyjne. Skargi na brak takich gruntów (poza sporadycznie występującymi lokalnie przypadkami, których nie można wykluczyć), to de facto żądanie, by przyznać nieomal każdej nieruchomości prawo zabudowy i realizować skrajnie liberalną politykę przestrzenną 13. Poniżej na wzorach gmin podkrakowskich zostaną przedstawione przykładyposiadanych przez gminy rezerw budowlanych i ich wizualizacja, w postaci obrysów terenów budowlanych przeniesionych z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego na aktualne zdjęcia satelitarne 14 z istniejącym zagospodarowaniem. Takie przykłady łatwiej przemawiają do wyobraźni niż przytaczane liczby. Celowo dla przykładu zostały wybrane gminy, które są bardzo atrakcyjne pod względem potencjalnych możliwości zabudowy terenów budowlanych. Są blisko położone od centrum miasta średnia odległość od Rynku Krakowskiego wynosi maksymalnie od8do20 km. W związku z tym posiadane przez gminy rezerwy terenów budowlanych powinny się zaliczać do stosunkowo niewielkich w odniesieniu do gmin położonych w większych odległościach od ośrodków zurbanizowanych. Wszystkie wybrane na przykłady gminy posiadają obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego oraz zmienione, bądź obecnie zmieniane ale już po procedurze uzgodnień i opiniowania projekty SUiKZP. Dla zaprezentowanych poniżej przykładów zostały wybrane trzy gminy położone w kierunku północnym od Krakowa, czyli zlokalizowane możliwie blisko od śródmieścia miasta: gmina Zielonki położona bezpośrednio przy północnej granicy z miastem Kraków, przylega praktycznie do części historycznej miasta, wspólna granica wynosi 17,91 km, liczba ludności w gminie 18 800 mieszkańców, powierzchnia gminy 4840 ha; gmina się dynamicznie rozwija, w całości jest zgazyfikowana, zwodociągowania oraz w na większej niż 50% powierzchni skanalizowana, kanalizacja jest sukcesywnie rozbudowywana, ścieki odprowadzane do oczyszczalni w Krakowie. Teren gminy jest atrakcyjny przyrodniczo, na jej obszarze znajduje się otulina Ojcowskiego Parku Narodowego, Parki Krajobrazowe Dłubniański i Dolinki Krakowskie oraz ich otuliny; gmina Kocmyrzów Luborzyca położona bezpośrednio przy granicy z miastem Kraków, przylega do nowej dzielnicy miasta Nowej Huty, wspólna granica wynosi 17,45 km, liczba ludności w gminie 8300 mieszkańców, powierzchnia gminy 8254 ha; gmina się dynamicznie rozwija, prawie w całości jest zgazyfikowana i zwodociągowania oraz sukcesywnie kanalizowana, ścieki odprowadzane są do oczyszczalni w Krakowie. Teren gminy jest atrakcyjny przyrodniczo, ale nie ma na jej obszarze terenów chronionych z mocy prawa; gmina Iwanowice położona w drugim rzędzie od północnej granicy miasta Krakowa, liczba ludności w gminie 14 000 mieszkańców, powierzchnia gminy 7060 ha; gmina się dynamicznie rozwija, prawie w całości jest zgazyfikowana i zwodociągowania oraz sukcesywnie kanalizowana, ścieki odprowadzane są do oczyszczalni w Krakowie. Teren gminy jest bardzo atrakcyjny 13 M. Wiland: Liberalna polityka przestrzenna, 2010. 14 pozyskane dla celów planistycznych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. 17

przyrodniczo, na jej obszarze znajduje się Dłubniański Park Krajobrazowy i otuliny dwóch parków krajobrazowych. gmina Iwanowice gmina Zielonki gmina Kocmyrzow - Luborzyca KRAKÓW Rys.1.Schemat Powiatu Krakowskiego z oznaczeniem położenia omawianych gmin źródło: http://powiat.krakow.pl/mapa-gmin-powiatu/ Przykład z gminy Zielonki: Stan planistyczny Gmina posiada aktualne plany zagospodarowania przestrzennego opracowane praktycznie dla całego jej obszaru, uchwalane w latach 2004-2007. Wyjątek stanowią pasy terenu przewidziane pod budowę dróg obwodnicy północnej Krakowa i obejścia sołectwa Zielonki drogą wojewódzką Nr 794. Obecnie jest procedowana zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Rys.2. Mapa sołectw Gminy 18

Tab. 1. Bilans terenów budowlanych z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego zabudowanych i niezabudowanych, wg sołectw TERENY BUDOWLANE TERENY W OBOWIĄZUJĄCYCH PLANACH BUDOWLANE, MIEJSCOWYCH ZABUDOWANE LP. SOŁECTWO POWIERZCHNIA SOŁECTW (HA) (ha) % W STOSUNKU DO POWIERZCHNI SOŁECTWA % ZABUDOWANYCH TERENÓW BUDOWLANYCH 1. Batowice 148 39,58 26,7 45,0 2. Bibice 745 343,09 46,1 24,0 3. Bosutów-Boleń 339 102 30,1 39,3 4. Brzozówka 218 47,37 21,7 47,0 5. Dziekanowice 251 66,2 26,4 40,0 6. Garlica Duchowna 99 26,12 26,4 40,4 7. Garlica Murowana 192 40,17 20,9 26,3 8. Garliczka 130 32,63 25,1 36,8 9. Grębynice 224 66,51 29,7 29,8 10. Januszowice 140 29,5 21,1 29,4 11. Korzkiew 130 39,19 30,1 35,1 12. Osiedle Łokietka 18 16,47 91,5 91,5 13. Owczary 407 115,1 28,3 28,0 14. Pękowice 136 54,77 40,3 47,7 15. Przybysławice 222 66,96 30,2 43,9 16. Trojanowice 211 58,25 27,6 39,4 17. Węgrzce 463 228,14 49,3 37,0 18. Wola Zachariaszowska 184 86,56 47,0 31,4 19. Zielonki 601 283,56 47,2 39,0 RAZEM 4858 1742,17 35,9 41,2% = 717,77 ha Rezerwy w obowiązujących planach terenów budowlanych niezabudowanych 58,38% terenów budowlanych = 1017,21 ha. W przygotowywanym projekcie zmiany SUiZP dodatkowo zabezpieczono pod potencjalną przyszłą zabudowę ok. 370 ha. Poniżej zostały zamieszczone przykłady wizualizacji zasobów terenów budowlanych niezabudowanych z gminy Zielonki, w postaci obrysów terenów budowlanych przeniesionych z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego na aktualne zdjęcia satelitarne 15 z istniejącym zagospodarowaniem. 15 Pozyskane dla celów planistycznych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. 19

Rys. 3. Przykład sołectwa Grębynice niewykorzystane zasoby terenów budowlanych Rys. 4. Przykład sołectwa Owczary niewykorzystane zasoby terenów budowlanych 20

Rys. 5. Przykład sołectwa Węgrzce niewykorzystane zasoby terenów budowlanych 21