KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia 15.11.2007 SEK(2007) 1497 WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kodeksu postępowania dla komputerowych systemów informacji PODSUMOWANIE OCENY WPŁYWU {KOM(2007) 709 final SEK(2007) 1496}
1. WPROWADZENIE Niniejszy dokument podsumowuje sprawozdanie z oceny wpływu opisujące problemy dotyczące obecnych uregulowań prawnych w sprawie komputerowych systemów rezerwacji w sektorze transportu lotniczego i analizuje różne warianty strategiczne w celu rozwiązania tych problemów. Komputerowe systemy rezerwacji (KSR) dostarczają abonentom natychmiastowe informacje o dostępności transportowych usług lotniczych i o taryfach za te usługi. Pozwalają one biurom podróży (stacjonarnym albo on-line) dokonywać w imieniu konsumenta natychmiastowych potwierdzonych rezerwacji. Na rynku europejskim działa obecnie czterech głównych operatorów KSR: Amadeus, Sabre, Galileo i Worldspan (dwaj ostatni są w trakcie połączenia). 2. ROZPORZĄDZENIE 2299/89 A ZMIENIAJĄCE SIĘ WARUNKI RYNKOWE Kodeks postępowania dla komputerowych systemów rezerwacji ( kodeks postępowania") został po raz pierwszy ustanowiony w 1989 r. po przyjęciu rozporządzenia 2299/89. Większość rezerwacji lotniczych odbywała się wówczas za pomocą KSR. W przypadku przewozów lotniczych konsumenci byli w praktyce zdani tylko na jeden kanał informacyjno-dystrybucyjny, który tworzyły KSR i biura podróży. Oprócz tego większość KSR należała do linii lotniczych i była przez nie kontrolowana. Łączne występowanie tych okoliczności powodowało szczególne ryzyko naruszeń konkurencji. W tym przypadku ogólne reguły konkurencji nie wystarczały i konieczne były szczególne przepisy ad hoc w postaci kodeksu postępowania. Z uwagi na złożoność i międzynarodowy charakter usług KSR, a także ich pomocną rolę przy tworzeniu jednolitego rynku lotniczego, uregulowanie na poziomie UE stanowi wartość dodaną dla tego sektora. Zmiany w technologii i ekonomice KSR powodują stopniową erozję podstawowych elementów krajobrazu konkurencyjnego, z myślą o którym stworzono kodeks postępowania. Po pierwsze, wiele linii lotniczych zbyło swoje udziały w KSR. W trzech z czterech KSR (Galileo, Worldspan i Sabre) linie lotnicze nie posiadają już żadnych udziałów, natomiast w Amadeus trzy linie lotnicze posiadają jedynie udziały mniejszościowe. Po drugie, dzięki rozwojowi alternatywnych kanałów dystrybucji takich jak witryny internetowe czy centra obsługi telefonicznej należące do linii lotniczych, konsumenci dysponują obecnie dużą ilością informacji dotyczących usług transportu lotniczego i wieloma kanałami ich rezerwacji. Około 40 % wszystkich biletów lotniczych w UE jest rezerwowana za pośrednictwem kanałów alternatywnych i ok. 60 % za pośrednictwem biur podróży i KSR. Kodeks postępowania w coraz mniejszym stopniu pasuje do zmieniających się warunków rynkowych i powoduje brak wydajności ekonomicznej: przepisy kodeksu zwiększają koszt usług KSR (w przypadku biletu powrotnego koszty te stanowią średnio 10 euro) i ograniczają elastyczność KSR w dostosowywaniu usług do szczególnych potrzeb linii lotniczych i biur podróży. Najbardziej istotny jest jednak fakt, że przewidziane w kodeksie wymogi dotyczące niedyskryminacji hamują konkurencję cenową a obowiązujący linie lotnicze zakaz różnicowania oferty taryfowej 2
dla poszczególnych KSR znacznie ogranicza ich swobodę negocjacyjną. Wynikający stąd brak konkurencji powoduje, że KSR pobierają wyższe opłaty za rezerwacje i tworzy system ekonomiczny faworyzujący KSR i biura podróży, kosztem linii lotniczych i ich pasażerów. Nadmiernie wysokie opłaty za rezerwacje skłaniają linie lotnicze do rozprowadzania coraz większej części puli biletów przez kanały alternatywne takie jak własne witryny internetowe, co jest metodą mniej kosztowną i bardziej elastyczną z technicznego punktu widzenia. Wiele tzw. tanich linii lotniczych w ogóle nie korzysta z usług KSR i dlatego oferują je tylko nieliczne biura podróży. Ponieważ rynki KSR w innych regionach świata zostały zderegulowane, konieczne jest zapewnienie równych warunków konkurencji liniom lotniczym i operatorom KSR z UE i spoza jej granic. 3. KONSULTACJE PUBLICZNE W dniach od 23 lutego 2007 r. do 27 kwietnia 2007 r. przeprowadzono otwarte konsultacje za pośrednictwem Internetu. W tym celu służby Komisji opublikowały dokument do dyskusji zawierający przegląd ostatnich zmian na rynku takich jak rozwój alternatywnych kanałów dystrybucji, przekształcenia w strukturze własnościowej i kontroli nad KSR i liberalizacja rynku w USA. W dniu 2 maja 2007 r. zainteresowane strony i ich stowarzyszenia zaproszono na spotkanie do Brukseli w celu przedstawienia krótkiego podsumowania swoich wypowiedzi. Komisja otrzymała 48 wypowiedzi od osób fizycznych i ich organów przedstawicielskich, przewoźników lotniczych, operatorów KSR i dostawców usług informatycznych, konsumentów/pasażerów, biur podróży i przewoźników kolejowych. Dokument do dyskusji, podsumowanie wypowiedzi oraz same wypowiedzi osób fizycznych (bez klauzuli poufności) można znaleźć na stronie internetowej Komisji: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm. Konsultacje społeczne wykazały, że większość zainteresowanych stron popiera zmianę kodeksu postępowania w celu dostosowania go do aktualnych warunków, ale przy jednoczesnym utrzymaniu najważniejszych przepisów gwarantujących abonentom otrzymywanie obiektywnych informacji oraz zabezpieczających przed możliwymi naruszeniami konkurencji w przypadku bliskich powiązań pomiędzy przewoźnikami lotniczymi i operatorami KSR. 4. WARIANTY STRATEGICZNE W niniejszej ocenie wpływu porównano dwa sposoby zmiany: deregulację częściową i pełną, w zestawieniu z przypadkiem bazowym, tzn. utrzymaniem obecnej sytuacji. Pierwsza opcja, to jest deregulacja częściowa, została rozbita na trzy podopcje różniące 3
się zabezpieczeniami w przypadku bliskich powiązań pomiędzy liniami lotniczymi a KSR. Celem wszystkich tych opcji jest zwiększenie zakresu konkurencji na rynku KSR. Opcja 0: utrzymanie obecnej sytuacji Opcja 1: deregulacja częściowa Opcja 1a: deregulacja częściowa przewidująca rozdzielenie kontroli linii lotniczych i KSR. Opcja ta przewiduje zakaz kontrolowania operatorów KSR przez przewoźników lotniczych i vice versa. Opcja 1b: deregulacja częściowa przewidująca szczegółowe przepisy dotyczące przewoźników macierzystych KSR. W opcji tej utrzymane zostałoby zobowiązanie przewoźników macierzystych do uczestniczenia na równych warunkach w innych KSR niż ich własny oraz zakaz oferowania biurom podróży jakichkolwiek bodźców motywujących/demotywujących do korzystania z określonego KSR. Opcja 1c: deregulacja częściowa nie przewidująca szczegółowych przepisów dotyczących przewoźników macierzystych KSR. Opcja 2: pełna deregulacja (uchylenie kodeksu postępowania). 5. PORÓWNANIE WARIANTÓW STRATEGICZNYCH Wariant przewidujący utrzymanie obecnej sytuacji został odrzucony, ponieważ ograniczenia swobody ustalania i negocjowania cen ustanowione w obowiązującym rozporządzeniu mają coraz większe negatywne skutki takie jak wysokie koszty dystrybucji. Koszty te skłaniają linie lotnicze do zwiększania sprzedaży za pośrednictwem alternatywnych kanałów dystrybucji. Większa swoboda w ustalaniu wysokości opłat za rezerwacje zwiększyłaby bodźce rynkowe na rynku KSR, umożliwiając liniom lotniczym wykorzystanie ich oczywistej mocnej pozycji negocjacyjnej i zmuszając KSR do aktywniejszego konkurowania o przewoźników przy pomocy cen i jakości usług. Niższe opłaty za rezerwacje zachęcają linie lotnicze do udostępniania większej liczby ofert za pośrednictwem biur podróży, dzięki czemu wszystkim konsumentom (w tym konsumentom nie posiadającym dostępu do Internetu) stoi do dyspozycji szerszy wybór wariantów podróży. Opcja 2 (pełna deregulacja) została jednak odrzucona ze względu na obecną sytuację rynkową. Wielu podróżnych będących osobami prawnymi pozostaje w dużej mierze zależnych od jednego kanału dystrybucji, tj. od biur podróży i KSR. To samo dotyczy pasażerów z państw członkowskich o niskim poziomie korzystania z Internetu: dostęp do Internetu ma mniej niż połowa ludności UE, a Internet stanowi najważniejszy alternatywny kanał dystrybucji. Sytuacja ta odbiega od warunków w USA, gdzie dostępem do Internetu dysponuje 70 % mieszkańców (pomiędzy poszczególnymi stanami występują także mniejsze różnice niż w przypadku krajów UE) i gdzie sprzedaż przez Internet jest bardziej rozpowszechniona, jako alternatywa do KSR. 4
W tej sytuacji ryzyko naruszenia konkurencji jest wyższe niż w innych sektorach gospodarki i ogólne reguły konkurencji byłyby niewystarczającym zabezpieczeniem, szczególnie w przypadku bliskich powiązań pomiędzy liniami lotniczymi a KSR. Oprócz tego niektóre zachowania rynkowe KSR (np. nieobiektywność wykazów) mogłyby być szkodliwe dla konsumentów, nawet gdyby nie były efektem naruszenia konkurencji. W strategii Komisji dotyczącej uproszczenia otoczenia regulacyjnego 1 rozporządzenie 2299/89 zostało wskazane jako przeznaczone do uchylenia. Niniejsza ocena wpływu prowadzi do wniosku, że istnieją możliwości uproszczenia przedmiotowego rozporządzenia, ale ze względu na szczególne cechy rynku wymagane jest utrzymanie pewnych przepisów właściwych dla tego sektora. Z oceny wpływu wynika, że opcja 1b jest najkorzystniejsza pod względem zwiększenia konkurencji, zabezpieczenia przed naruszeniami konkurencji, obiektywności, przejrzystości i wyczerpującego charakteru informacji dla konsumentów oraz promowania przewozów kolejowych w wykazach KSR. 6. ŚRODKI DODATKOWE W odniesieniu do każdej z opcji, które nie zostały odrzucone, zbadano następujące dodatkowe kwestie: (1) W przypadku definicji przewoźnika macierzystego analiza wpływu wskazuje, że nie zachodzi potrzeba jej zmiany. (2) Ocena wpływu zaleca uproszczenie przepisów dotyczących głównego wykazu przy jednoczesnym utrzymaniu zabezpieczeń mających na celu zagwarantowanie obiektywnego wykazu wariantów podróży. (3) Zgodnie z wnioskiem Komisji dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych zasad realizacji usług transportu lotniczego na terenie Wspólnoty (COM2006/396), w przypadku gdy sprzedawca systemu ustala porządek poszczególnych wariantów podróży na podstawie taryf, taryfy powinny być wyświetlane wraz ze wszystkimi należnymi podatkami, kosztami i koniecznymi opłatami na rzecz linii lotniczych. (4) Należy zaprzestać ujawniania tożsamości biur podróży na taśmach magnetycznych z danymi marketingowymi (MIDT). Nie istnieje natomiast potrzeba utrzymywania szczegółowych przepisów dotyczących grupowych zakupów MIDT. (5) Przepisy dotyczące umów pomiędzy operatorami KSR a abonentami: w kontekście częściowej deregulacji wiele z tych zasad można uchylić lub 1 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów - Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: strategia w zakresie uproszczenia otoczenia regulacyjnego, COM(2005) 535 z 25.10.2005, str. 15. 5
uprościć. Należy jednak utrzymać przepisy chroniące przed bezzasadnymi warunkami umownymi, zwłaszcza w przypadku mniejszych biur podróży. 6