jawność, transparentność, partycypacja - czyli w jaki sposób realizowane jest w Polsce prawo do informacji publicznej? Raport z badań Tarnów 2014
Nadzór programowy: Arkadiusz Złotnicki i Anna Siemek-Filuś Redakcja: Małgorzata Brennek Skład, łamanie i projekt okładki, korekta: Marek Karpiński Creative Commons Uznanie autorstwa Użycie niekomercyjne Na tych samych warunkach 3.0 Polska. Pełne prawa zastrzeżone na rzecz Stowarzyszenia Miasta w Internecie oraz autorów poszczególnych treści. PROJEKT WSPÓŁFINANSOWANY PRZEZ SZWAJCARIĘ, W RAMACH SZWAJCARSKIEGO PROGRAMU WSPÓŁPRACY Z NOWYMI KRAJAMI CZŁONKOWSKIMI UNII EUROPEJSKIEJ
Spis treści WPROWADZENIE... 12 ROZDZIAŁ I... 15 Metodologia badania Biuletynów Informacji Publicznej... 15 I.1. Kryteria oceny zawartości i funkcjonalności BIP... 15 I.2. Sposób dokonywania oceny badanych treści BIP... 24 ROZDZIAŁ II... 25 Wyniki oceny Biuletynów Informacji Publicznej... 25 II.1. Ocena Biuletynów Informacji Publicznej Ministerstw... 25 II.1.1. Ogólne informacje o organie władzy... 27 II.1.2. Standardy... 28 II.1.2.1. O stronie BIP... 28 II.1.2.2. O podmiocie prowadzącym BIP... 29 II.1.2.3. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 30 II.1.2.4. O zasadach funkcjonowania... 31 II.1.2.5. O danych publicznych... 32 II.1.2.6. O majątku publicznym... 34 II.1.3. Zawartość merytoryczna... 34 II.1.3.1. O podmiocie prowadzącym BIP... 35 II.1.3.2. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 36 II.1.3.3. O zasadach funkcjonowania............................................... 37 II.1.3.4. O danych publicznych... 39 II.1.4. Aspekty techniczne... 40 II.1.5. Subiektywna ocena strony... 41 II.2. Ocena BIP Rady Ministrów i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów... 41 II.2.1. Ogólne informacje o urzędzie... 41 II.2.2. Standardy... 41 II.2.2.1. O stronie BIP... 42 II.2.2.2. O podmiocie prowadzącym BIP... 42 II.2.2.3. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 43 II.2.2.4. O zasadach funkcjonowania... 44 II.2.2.5. O danych publicznych... 46 II.2.2.6. O majątku publicznym... 47 II.2.3. Zawartość merytoryczna... 47 II.2.3.1. O podmiocie prowadzącym BIP... 47 II.2.3.2. O zasadach funkcjonowania... 48 II.2.3.3. O danych publicznych... 49 II.2.4. Aspekty techniczne... 50 II.2.5. Subiektywna ocena BIP... 50 II.3. Ocena BIP Kancelarii Prezydenta... 50 II.3.1. Ogólne informacje o urzędzie... 50 II.3.2. Standardy... 50 II.3.2.1. O stronie BIP... 51 3
II.3.2.2. O podmiocie prowadzącym BIP... 51 II.3.2.3. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 52 II.3.2.4. O zasadach funkcjonowania... 53 II.3.2.5. O danych publicznych... 54 II.3.2.6. O majątku publicznym... 55 II.3.3. Zawartość merytoryczna... 55 II.3.3. 1. O podmiocie prowadzącym BIP... 55 II.3.3.2. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 56 II.3.3.3. O zasadach funkcjonowania... 56 II.3.3.4. O danych publicznych... 57 II.3.4. Aspekty techniczne... 58 II.3.5. Subiektywna ocena... 58 II.4. Ocena Biuletynów Informacji Publicznej Urzędów Marszałkowskich... 58 II.4.1. Ogólne informacje o organie władzy... 59 II.4.2. Standardy... 59 II.4.2.1. O stronie BIP... 60 II.4.2.2. O podmiocie prowadzącym BIP... 60 II.4.2.3. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 61 II.4.2.4. O zasadach funkcjonowania... 63 II.4.2.5. O danych publicznych... 64 II.4.2.6. O majątku publicznym... 65 II.4.3. Zawartość merytoryczna... 66 II.4.3.1. O podmiocie prowadzącym BIP... 66 II.4.3.2. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 68 II.4.3.3. O zasadach funkcjonowania... 69 II.4.3.4. O danych publicznych... 71 II.4.3.5. O majątku publicznym... 71 II.5. Ocena Biuletynów Informacji Publicznej Miast na Prawach Powiatu... 71 II.5.1. Ogólne informacje o urzędzie... 74 II.5.2. Standardy... 74 II.5.2.1. O stronie BIP... 74 II.5.2.2. O podmiocie prowadzącym BIP... 75 II.5.2.3. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 76 II.5.2.4. O zasadach funkcjonowania... 77 II.5.2.5. O danych publicznych... 79 II.5.2.6. O majątku publicznym....................................................80 II.5.3. Zawartość merytoryczna... 81 II.5.3.1. O podmiocie prowadzącym BIP... 81 II.5.3.2. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 83 II.5.3.3. O zasadach funkcjonowania... 83 II.5.3.4. O danych publicznych... 85 II.5.3.5. O majątku publicznym... 85 II.6. Porównawcza Ocena Biuletynów Informacji Publicznej Badanych Kategorii Organów Władzy... 86 II.6.1. Wyniki ogólne... 86 II.6.2. Standardy... 87 4
II.6.2.1. O stronie BIP... 88 II.6.2.2. O podmiocie prowadzącym BIP... 88 II.6.2.3. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 89 II.6.2.4. O zasadach funkcjonowania... 90 II.6.2.5. O danych publicznych... 91 II.6.2.6. O majątku publicznym.................................................... 92 II.6.3. Zawartość merytoryczna... 93 II.6.3.1. O podmiocie prowadzącym BIP... 94 II.6.3.2. O polityce wewnętrznej i zagranicznej... 95 II.6.3.3. O zasadach funkcjonowania... 95 II.6.3.4. O danych publicznych... 96 II.6.3.5. O majątku publicznym... 97 Podsumowanie... 97 Rozdział III...102 Udzielanie informacji na wniosek metodologia i wyniki oceny... 102 III.1. Metodologia i narzędzia badawcze... 102 III.1.1. Formy złożenia wniosku... 102 III.1.2. Dobór pytań do wniosków składanych drogą elektroniczna i pisemną... 103 III.2 Tryb wnioskowy wnioski elektroniczne... 104 III.2.1 Treść wniosków przesłanych drogą elektroniczną... 104 III.2.2 Sposób oceny odpowiedzi na wnioski... 107 III.2.3 Wyniki badania trybu wnioskowego drogą elektroniczną... 107 III.3 Wyniki badania trybu wnioskowego drogą pocztową... 115 III.3.1 Treść wniosków przesłanych pocztą... 115 III.3.2 Sposób oceny odpowiedzi na wnioski... 117 III.3.3. Wyniki badania trybu wnioskowego drogą tradycyjną... 118 III.4 Tryb wnioskowy wnioski telefoniczne... 128 III.4. 1 Treść wniosków telefonicznych... 129 III.4. 2 Sposób oceny odpowiedzi... 130 III.4. 3. Wyniki badania trybu wnioskowego drogą telefoniczną... 131 III.4. 4. Podsumowanie udzielanie informacji na wniosek... 132 Rozdział IV...134 Udostępnianie Informacji Publicznej do ponownego wykorzystania metodologia i wyniki oceny... 134 IV.1. Cel badań... 134 IV.2. Metodologia i narzędzia badawcze... 134 IV.2.1. Uwagi ogólne... 134 IV.2.2. Wnioski pisemne... 135 IV.2.2.1. Zadanie obywatel pyta 2 (Zadanie 2.1)... 135 IV.2.2.2. Zadanie obywatel pyta 2 (Zadanie 2.2)... 137 IV.2.3. Wnioski w formie ustnej (wnioski telefoniczne)... 138 IV.2.4. Ocena BIP w zakresie realizacji obowiązków dotyczących ponownego wykorzystywania... 139 IV.3. Podsumowanie wyników... 140 IV.3.1. Wnioski pisemne... 140 5
6 IV.3.1.1. Uwagi ogólne... 140 IV.3.1.1.1. Wnioski pisemne zadanie 2.1.... 140 IV.3.1.1.2. Wnioski pisemne zadanie 2.2.... 141 IV.3.1.2. Wyniki badania trybu wnioskowego w odniesieniu do zadania 2.1. i ich ocena... 141 IV.3.1.3. Wyniki badania trybu wnioskowego zadanie 2.2... 142 IV.3.1.3.1. Ocena wyników badania w odniesieniu do instytucji szczebla centralnego zadanie 2.2... 142 IV.3.1.3.2. Ocena wyników badania w odniesieniu do urzędów marszałkowskich.. 144 IV.3.1.3.3. Ocena wyników badania miast na prawach powiatu... 146 IV.3.2. Wyniki badania odpowiedzi udzielonych na wnioski ustne dotyczące ponownego wykorzystywania informacji publicznej... 149 IV.3.3. Ocena treści BIP w zakresie realizacji obowiązków dotyczących ponownego wykorzystywania... 152 IV.3.4. Podsumowanie wyników badania w zakresie ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Polsce... 155 Rozdział V... 159 Dostęp do informacji o procesie legislacyjnego na szczeblu rządowym... 159 V.1. Tło badania... 159 V.2. Metodologia badania... 163 V.3. Studia przypadku wybranych ustaw... 164 V.3.1. Projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (OZE)... 167 V.3.2. Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów... 178 V.3.3. Projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa... 182 V.3.4. Ustawa o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze... 188 V.3.5. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw... 196 V.4. Wnioski i rekomendacje... 201 Rozdział VI...207 Konsultacje społeczne w samorządach na przykładzie budżetów obywatelskich i strategii rozwoju województw... 207 VI.1. Metodologia badania... 208 VI.2. Budżety obywatelskie jako nowa forma konsultacji społecznych w samorządach. 209 VI.3. Budżet obywatelski/partycypacyjny w miastach na prawach powiatu w 2014 roku 211 VI.3.1. Środki finansowe przeznaczone na BO w budżetach miast na prawach powiatów na 2014 r... 213 VI.3.2. Zasady konsultacji społecznych BO 2014 w miastach na prawach powiatu... 214 VI.3.3. Zasady zgłaszania wniosków/projektów do BO 2014... 215 VI.3.4. Weryfikacja formalna wniosków/projektów i wybór do głosowania... 216 VI.3.5. Zasady głosowania... 218 VI.3.6. Budżety nie do końca obywatelskie... 219 VI.3.7. Informacja o konsultacjach budżetów obywatelskich... 219 VI.3.8. Aktywność mieszkańców w konsultacjach budżetu obywatelskiego 2014 r... 220
VI.3.9. Frekwencja w głosowaniu... 221 VI.3.10. Podsumowanie i wnioski... 223 VI.4. Budżety obywatelskie studia przypadku... 224 VI.4.1. Łódź budżet podwójnie obywatelski... 226 VI.4.2. Sopot pierwszy budżet obywatelski w Polsce... 226 VI.4.3. Poznań co drugi głos przez Internet... 228 VI.4.4. Tarnów najwyższa frekwencja... 230 VI.4.5. Przemyśl nadzór urzędniczy... 232 VI.4.6. Koszalin Rada otwarta dla mieszkańców... 233 VI.5. Dostęp do informacji o konsultacjach społecznych projektów strategii rozwoju województw do 2020 r... 235 VI.5.1. Informacja i czas trwania konsultacji społecznych SRW... 237 VI.5.2. Formy konsultacji... 238 VI.5.3. Statystyka zgłoszonych uwag i wniosków... 239 VI.5.4. Uczestnicy konsultacji podmioty zgłaszające uwagi/wnioski... 241 VI.5.5. Sposób rozpatrzenia wniosków..............................................242 VI.5.6. Sprawozdania z przebiegu konsultacji strategii rozwoju województw... 245 VI.5.7. Podsumowanie i wnioski... 247 VI.6. Konsultacje Strategii Rozwoju Województw studia przypadku... 248 VI.6.1. Świętokrzyskie szczegółowe sprawozdanie i selekcja uwag... 248 VI.6.2. Mazowieckie większość uwag poza kryteriami strategii... 250 VI.6.3. Lubelskie informacja dostępna... 251 VI.6.4. Kujawsko pomorskie anonimizacja autorów uwag... 253 VI.7. Wnioski i rekomendacje... 254 Rozdział VII....256 Podsumowanie wyników badań dostępu do informacji publicznej... 256 VII.1. Wyniki przeprowadzonych badań w aspekcie porównawczym... 256 VII.2. Ranking Przejrzystości... 258 Rozdział VIII...267 Postulowane zmiany w przepisach o dostępie do informacji publicznej... 267 VIII.1. Dotychczasowe zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej... 267 VIII.2. Dotychczasowa dyskusja na temat zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej... 268 VIII.3. Postulowane zmiany według ekspertyzy Instytutu Nauk Prawnych PAN... 272 VIII.4. Wnioski wynikające z badań... 278 VIII.4.1. Biuletyn Informacji Publicznej i zamieszczanie w nim informacji publicznych.278 VIII.4.2. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek... 280 7
8 Spis tabel Tabela I.1 Informacje publiczne przeznaczone do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych, uwzględnione w karcie oceny BIP...19 Tabela II.1. Ogólne wyniki oceny BIP oraz wyniki w zakresie 5 kategorii karty ocen... 26 Tabela II.2. Ministerstwa wyniki oceny BIP standardy... 28 Tabela II.3. Ministerstwa o stronie BIP... 29 Tabela II.4. Ministerstwa wyniki oceny BIP o podmiocie prowadzącym BIP... 30 Tabela II.5. Ministerstwa wyniki oceny BIP o polityce wewnętrznej i zagranicznej...31 Tabela II.6. Ministerstwa wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania............................. 32 Tabela II.7. Ministerstwa wyniki oceny BIP o danych publicznych... 33 Tabela II.8. Ministerstwa wyniki oceny BIP o majątku publicznym... 34 Tabela II.9. Ministerstwa wyniki oceny BIP zawartość merytoryczna... 35 Tabela II.10 Ministerstwa wyniki oceny BIP (ZW) o podmiocie prowadzącym stronę BIP... 36 Tabela II.11. Ministerstwa wyniki oceny BIP (ZW) o polityce wewnętrznej i zagranicznej... 37 Tabela II.12. Ministerstwa wyniki oceny BIP (ZM) o zasadach funkcjonowania... 38 Tabela II.13. Ministerstwa wyniki oceny BIP (ZM) o danych publicznych... 39 Tabela II.14. Ministerstwa wyniki oceny BIP aspekty techniczne... 40 Tabela II.15. RM/KPRM ogólne wyniki oceny BIP oraz wyniki w zakresie 5 kategorii karty oceny...41 Tabela II.16. RM/KPRM wyniki oceny BIP standardy... 42 Tabela II.17. RM/KPRM wyniki oceny BIP o podmiocie prowadzącym BIP... 43 Tabela II.18. RM/KPRM wyniki oceny BIP o polityce wewnętrznej i zagranicznej..................... 44 Tabela II.19. RM/KPRM wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania... 45 Tabela II.20. RM/KPRM wyniki oceny BIP o danych publicznych... 46 Tabela II.21. RM/KPRM wyniki oceny BIP zawartość merytoryczna...47 Tabela II.22. RM/KPRM wyniki oceny BIP (ZM) o podmiocie prowadzącym BIP... 48 Tabela II.23. RM/KPRM wyniki oceny BIP (ZM) o zasadach funkcjonowania... 49 Tabela II.24. Wyniki oceny BIP aspekty techniczne... 50 Tabela II.26. KP wyniki oceny BIP standardy...51 Tabela II.27. KP wyniki oceny BIP o stronie BIP...51 Tabela II.28. KP wyniki oceny BIP o podmiocie prowadzącym BIP... 52 Tabela II.29. KP wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania... 54 Tabela II.30. KP wyniki oceny BIP zawartość merytoryczna... 55
Tabela II.31. KP wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania... 57 Tabela II.32. KP wyniki oceny BIP aspekty techniczne... 58 Tabela II.33. Urzędy Marszałkowskie ogólne wyniki oceny BIP oraz wyniki w zakresie 5 kategorii karty ocen... 58 Tabela II.34. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP standardy... 59 Tabela II.35. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP o stronie BIP... 60 Tabela II.36. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP o podmiocie prowadzącym stronę BIP...61 Tabela II.37. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP o polityce wewnętrznej i zagranicznej... 62 Tabela II.38. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania... 63 Tabela II.39. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP o danych publicznych... 64 Tabela II.40. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP o majątku publicznym... 66 Tabela II.41. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP zawartość merytoryczna... 66 Tabela II.42. Urzędy marszałkowskie wyniki oceny BIP (ZM) o podmiocie prowadzącym stronę BIP. 68 Tabela II.43. Urzędy Marszałkowskie wyniki oceny BIP (ZM) o zasadach funkcjonowania... 70 Tabela II.44. Urzędy miast ogólne wyniki oceny BIP oraz wyniki w zakresie 5 kategorii karty ocen..... 72 Tabela II.45. Urzędy miast wyniki oceny BIP standardy...74 Tabela II.46. Urzędy miast wyniki oceny BIP o stronie BIP...74 Tabela II.47. Urzędy miast wyniki oceny BIP o podmiocie prowadzącym stronę BIP...76 Tabela II.48. Urzędy miast wyniki oceny BIP o polityce wewnętrznej i zagranicznej... 77 Tabela II.49. Urzędy Miast wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania... 78 Tabela II.50. Urzędy miast wyniki oceny BIP o danych publicznych... 79 Tabela II.51. Urzędy miast wyniki oceny BIP o majątku publicznym... 80 Tabela II.52. Urzędy miast wyniki oceny BIP zawartość merytoryczna...81 Tabela II.53. Urzędy miast wyniki oceny BIP (ZM) o podmiocie prowadzącym BIP... 82 Tabela II.54. Urzędy miast wyniki oceny BIP (ZM) o zasadach funkcjonowania... 85 Tabela II.55. Porównawcza ocena wyników ogólnych BIP i wyników w 5 kategoriach kart oceny... 86 Tabela II.56. Porównawcza ocena wyników ogólnych BIP standardy... 87 Tabela II.57. Porównawcza ocena wyników ogólnych BIP o stronie BIP... 88 Tabela II.58. Wyniki oceny BIP o podmiocie prowadzącym BIP... 89 Tabela II.59. Wyniki oceny BIP o polityce wewnętrznej i zagranicznej... 89 Tabela II.60. Wyniki oceny BIP o zasadach funkcjonowania... 91 Tabela II.61. Wyniki oceny BIP o danych publicznych... 92 Tabela II.62. Wyniki oceny BIP instytucji szczebla centralnego o majątku publicznym... 92 9
Tabela II.63. Wyniki oceny BIP JST o majątku publicznym... 93 Tabela II.64. Wyniki oceny BIP zawartość merytoryczna... 93 Tabela II.65. Wyniki oceny BIP (ZM) o podmiocie prowadzącym stronę BIP... 94 Tabela II.66. Wyniki oceny BIP (ZM) o polityce wewnętrznej i zagranicznej... 95 Tabela II.67. Wyniki oceny BIP (ZM) o zasadach funkcjonowania... 95 Tabela II.68. Wyniki oceny BIP (ZM) o danych publicznych... 96 Tabela II.69. Wyniki oceny BIP (ZM) o majątku publicznym... 97 Tabela II.70. Ranking badanych organów władzy pod kątem najlepszej strony BIP.................... 98 Tabela III.1 Ranking urzędów centralnych wnioski elektroniczne... 107 Tabela III.2 Liczba i rodzaj pytań na które udzielono odpowiedzi... 108 Tabela III.3 Terminowość odpowiedzi urzędy centralne... 109 Tabela III.4 Ranking urzędów marszałkowskich wnioski elektroniczne...110 Tabela III.5 Liczba i rodzaj pytań, na które udzielono odpowiedzi...111 Tabela III.6 Terminy nadesłania odpowiedzi...111 Tabela III.7 Ranking urzędów miast na prawach powiatu wnioski elektroniczne...112 Tabela III.8 Ranking województw według średniej punktacji urzędów miast usytuowanych na ich terenie...113 Tabela III.9 Liczba i rodzaj pytań, na które udzielono odpowiedzi...114 Tabela III.10 Terminy nadesłania odpowiedzi...114 Tabela III.11 Porównanie trzech kategorii urzędów pod kątem wybranych kryteriów oceny...115 Tabela III.12 Ranking urzędów centralnych wnioski tradycyjne...118 Tabela III.13 Liczba i rodzaj pytań na które udzielono odpowiedzi wnioski tradycyjne...118 Tabela III.14 Terminy nadesłania odpowiedzi...119 Tabela III.15 Ranking urzędów marszałkowskich wnioski tradycyjne...119 Tabela III.16 Liczba i rodzaj pytań, na które udzielono odpowiedzi... 120 Tabela III.17 Terminy nadesłania odpowiedzi....................................................... 121 Tabela III.18 Ranking urzędów miast na prawach powiatu wnioski tradycyjne... 121 Tabela III.19 Ranking województw według średniej punktacji urzędów miast usytuowanych na ich terenie... 122 Tabela III.20 Liczba i rodzaj pytań na które udzielono odpowiedzi wnioski tradycyjne... 123 Tabela III.21 Terminy nadesłania odpowiedzi wnioski tradycyjne.................................. 124 Tabela III.22 Porównanie trzech kategorii urzędów pod kątem wybranych kryteriów oceny wnioski tradycyjne.... 125 Tabela III.23 Ranking urzędów wg średniego wyniku otrzymanego w badaniu wniosków pisemnych 126 10
Tabela III.24 Porównawcze wyniki badania wniosków telefonicznych... 132 Tabela III.25 Udzielanie informacji publicznej na wniosek - procent urzędów, które odpowiedziały w sposób wyczerpujący na trzy pytania... 133 Tabela IV.1. Ranking instytucji szczebla centralnego zadanie 2.2.... 143 Tabela IV.2. Poprawność merytoryczna udzielonej odpowiedzi przez instytucje szczebla centralnego zadanie 2.2.... 143 Tabela IV.3. Wprowadzenie warunków ponownego wykorzystywania lub poinformowanie o dostępie bezwarunkowym przez instytucje szczebla centralnego... 144 Tabela IV.4 Ranking urzędów marszałkowskich zadanie 2.2... 145 Tabela IV.5 Poprawność merytoryczna odpowiedzi udzielonej przez urzędy marszałkowskie zadanie 2.2... 145 Tabela IV.6 Wprowadzenie warunków ponownego wykorzystywania lub poinformowanie o dostępie bezwarunkowym przez urzędy marszałkowskie... 146 Tabela IV.7 Ranking miast na prawach powiatu zadanie 2.2.... 147 Tabela IV.8 Poprawność merytoryczna odpowiedzi udzielonej przez urzędy miasta na prawach powiatu zadanie 2.2... 148 Tabela IV.9 Wprowadzenie warunków ponownego wykorzystywania lub poinformowanie o dostępie bezwarunkowym przez urzędy miasta na prawach powiatu... 148 Tabela IV.10 Wyniki badania odpowiedzi udzielonych na wnioski ustne dotyczące ponownego wykorzystania informacji publicznej w instytucjach szczebla centralnego... 150 Tabela IV.11 Wyniki badania odpowiedzi udzielonych na wnioski ustne dotyczące ponownego wykorzystywania informacji publicznej w urzędach marszałkowskich... 151 Tabela IV.12 Wyniki badania odpowiedzi udzielonych na wnioski ustne dotyczące ponownego wykorzystywania informacji publicznej w miastach na prawach powiatu... 151 Tabela IV.13 Ranking instytucji szczebla centralnego w badaniu BIP dot. ponownego wykorzystania 153 Tabela IV.14 Ranking urzędów marszałkowskich w badaniu BIP dot. ponownego wykorzystania... 154 Tabela IV.15 Ranking urzędów miast na prawach powiatu w badaniu BIP dot. ponownego wykorzystania... 154 Tabela IV.16 Ranking podmiotów, które uzyskały najwyższą liczbę punktów w zakresie ponownego wykorzystywania informacji publicznej... 156 Tabela IV.17 Porównanie podmiotów, które uzyskały największą liczbę punktów w zakresie ponownego wykorzystywania z rankingiem przejrzystości w zakresie dostępu do informacji publicznej... 157 Tabela V.1 Wnioski o udzielenie informacji publicznej nt. trybu stanowienia analizowanych projektów ustaw... 166 Tabela VI.1 Kwoty przeznaczane na BO w stosunku do możliwości.................................. 213 Tabela VI.2 Budżet obywatelski w Łodzi... 224 11
Tabela VI.3 Budżet obywatelski w Sopocie... 226 Tabela VI.4 Budżet obywatelski w Poznaniu... 228 Tabela VI.5 Budżet obywatelski w Tarnowie... 230 Tabela VI.6 Budżet obywatelski w Przemyślu... 232 Tabela VI.7 Budżet obywatelski 2014 w Koszalinie... 233 Tabela VI.8 Projekty SRW 2020 poddane konsultacjom społecznym... 235 Tabela VI.9 Czas trwania konsultacji w relacji do liczby zgłoszonych uwag i liczby ludności... 240 Tabela VI.10 Kategorie informacji dostępnych w sprawozdaniach z konsultacji społecznych projektów SRW 2020... 246 Tabela VII.1 Wyniki sumaryczne badania BIP i udzielania informacji publicznej na wnioski... 256 Tabela VII.2 Ranking Przejrzystości... 258 Spis wykresów Wykres VI.1. Kwoty zaplanowane na BO w 2014 r. w milionach złotych... 212 Wykres VI.2. Kwota BO jako odsetek planowanych dochodów miasta ogółem w 2014 r... 213 Wykres VI.3. Kwota BO jako odsetek planowanych wydatków majątkowych (inwestycyjnych) miasta w 2014 r..... 213 Wykres VI.4. Orientacyjna frekwencja w głosowaniach BO 2014 r.... 221 Wykres VI.5. Czas trwania konsultacji społecznych projektów SRW 2014-2020... 238 Wykres VI.6. Liczba uwag, wniosków i opinii zgłoszonych w konsultacjach społecznych projektów SRW 2014-2020... 240 Wykres VI.7. Odsetek uwag uwzględnionych i częściowo uwzględnionych... 244 12
WPROWADZENIE Niniejszy raport poświęcony jest omówieniu metodologii oraz wyników badań przeprowadzonych w ramach projektu Obywatelski monitoring realizacji prawa do informacji publicznej przez zespół badawczy Stowarzyszenia Miasta w Internecie (SMWI) pod kierunkiem Małgorzaty Brennek. Badanie zostało zrealizowane dzięki współfinansowaniu przez Szwajcarię w ramach szwajcarskiego programu współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej, przy współpracy jednej z najbardziej znanych na świecie organizacji pozarządowych, która zajmuje się m.in. kwestiami dostępu do informacji publicznej Access Info Europe. Organizacja ta pełniła rolę partnera SMWI w projekcie. Przedmiotem badań było wdrażanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (uodip) przez organy władzy szczebla centralnego i samorządowego. Ogólnym celem projektu było przyczynienie się do bardziej skutecznej realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dostarczenie obywatelom i organizacjom pozarządowym wiedzy opartej na dowodach analitycznych, potrzebnej do społecznej kontroli wdrażania tego prawa oraz jego skutecznego egzekwowania. Na omawiane badania złożyła się analiza porównawcza 102 organów władzy: 20 instytucji szczebla centralnego (18 ministerstw oraz Kancelarii Prezydenta i Premiera) oraz 16 urzędów marszałkowskich i 66 urzędów miast na prawach powiatu, pod kątem: a) zawartości i funkcjonalności ich Biuletynów Informacji Publicznej b) udzielania informacji publicznej na wnioski pisemne (elektroniczne i tradycyjne) oraz ustne c) udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystania. Art. 24 h uodip, regulujący kwestię udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystania, wszedł w życie stosunkowo niedawno i jego praktyczna realizacja nie była do tej pory badana. Tak więc powyższa analiza stanowi pierwsze i zarazem kompleksowe podejście do tego tematu. Metodologia i wyniki tego badania zostały zaprezentowane w Rozdziale IV. Badania BIP oraz udzielania informacji na wniosek były już przeprowadzane kilkakrotnie, jednakże każdorazowo obejmowały one tylko urzędy zlokalizowane w jednym województwie i żadne z nich nie dotyczyło obu wyżej wymienionych form udostępniania informacji publicznej jednocześnie. Patrząc z tego punktu widzenia, badania zrealizowane w ramach niniejszego projektu wyróżniają się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Istotną cechą badania BIP jest również opracowanie narzędzi wielokrotnego użytku kart oceny BIP, które można będzie zastosować do przeprowadzenie analogicznych badań w przyszłości. (W sumie 5 po jednej dla każdego z badanych typów organów władzy plus dwie osobne dla Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Kancelarii Prezydenta) Ich powtórzenie pozwoliłoby na ustalenie skali zmian, jakie dokonały się w danym okresie, jeśli chodzi o realizację zapisów ustawowych, odnoszących się do publikacji informacji publicznych w Biuletynach. Powyższe karty oceny, składające się z pytań (od 156 do 228 w zależności od badanego organu władzy) dotyczących obecności informacji publicznych, które zgodnie z prawem winny być publikowane w BIP, mogą również posłużyć jak przykłady minimalnych standardów informacji odnoszących się do BIP-ów centralnych i samorządowych jednostek administracji będących przedmiotem badania. Końcowym elementem powyżej omawianych analiz było: zestawienie średnich wyników uzyskanych przez badane kategorie urzędów w rezultacie oceny BIP i odpowiedzi na wnioski; sporządzenie rankingów 102 analizowanych organów władzy pod kątem wyników jakie uzyskały one w obu badaniach. 13
WPROWADZENIE Metodologia i wyniki badania BIP zostały omówione w Rozdziałach I i II, natomiast drugi z powyższych tematów został opisany w Rozdziale III Udzielanie informacji na wniosek metodologia i wyniki oceny. W obrębie projektu Obywatelski monitoring realizacji prawa do informacji publicznej zrealizowane zostały również badania dotyczące dostępu do informacji publicznej o procesie stanowienia prawa. Pierwsze z nich objęło poziom ministerstw, a drugie JST. Analiza dotycząca resortów została przeprowadzona na podstawie wybranych projektów ustaw, dotyczących szczególnie istotnych kwestii społecznych. Badanie przebiegało dwutorowo. Analizowano udostępnianie informacji nt. poszczególnych etapów stanowienia danego aktu normatywnego, dokonując w tym celu przeglądu BIP-ów stosownych ministerstw i Rządowego Centrum Legislacji oraz zwracano się w trybie zapytań na wniosek o udzielenie wybranych informacji, których brakowało w powyższych teleinformatorach. Druga płaszczyzna badań polegała na ocenie jakościowej badanych elementów procesu legislacyjnego, z punktu widzenia wymogów prawa oraz informatywności i poziomu merytorycznego. Wyniki powyższych badań oraz metody zastosowane do ich przeprowadzenia zostały omówione w Rozdziale V. Badanie dostępu do informacji nt. stanowienia aktów prawa lokalnego dotyczyło budżetów obywatelskich (urzędy miast) oraz strategii rozwoju województw (urzędy marszałkowskie). Głównym przedmiotem zainteresowania był przebieg konsultacji nt. powyższych dokumentów. Kwestia ta była badana na poziomie ogólnym w odniesieniu do wszystkich JST danej kategorii oraz w sposób pogłębiony, metodą studiów przypadku (w sumie 10 po 5 dla każdego tematu). Opis badań w tym obszarze znajduje się w Rozdziale VI. W Rozdziale VII Podsumowanie Wyników Oceny BIP znajdują się natomiast wnioski i rekomendacje płynące z powyższych badań. Głównym celem zawartych tu rozważań jest udzielenie odpowiedzi na trzy podstawowe pytania: 1) Która forma udzielania informacji publicznej jest preferowana przez urzędy i czy prawidłowości w tym obszarze dotyczą w jednakowym zakresie wszystkich badanych instytucji? 2) Czy istnieją znaczące różnice w zakresie przestrzegania przepisów o dostępie do informacji publicznej pomiędzy różnymi typami organów władzy? 3) Czy urzędy realizują spójna politykę, jeśli chodzi o dostęp do informacji publicznej, czy też ich działania w tym względzie nie podlegają jasnym regułom? W Rozdziale tym staramy się również wskazać przyczyny zdiagnozowanego stanu rzeczy oraz metody służące większej przejrzystości w działaniu analizowanych organów władzy. Ponadto, znajduje się tu Ranking Przejrzystości, który pokazuje, jak wypadły poszczególne jednostki administracji publicznej pod względem zbiorczej punktacji otrzymanej w wyniku oceny BIP i udzielania informacji na wnioski pisemne. Rozdział VIII (ostatni) niniejszego raportu zawiera postulowane zmiany w przepisach o dostępie do informacji publicznej, mające na celu poprawę wykonywania prawa do informacji publicznej przez organy władzy publicznej. 14
ROZDZIAŁ I Małgorzata Brennek Metodologia badania Biuletynów Informacji Publicznej W rozdziale tym zajmiemy się opisem metodologii i narzędzi, które posłużyły do przeprowadzenia badania Biuletynów Informacji Publicznej (BIP) instytucji, będących przedmiotem monitoringu. Celem badań była analiza porównawcza zawartości i funkcjonalności BIP-ów instytucji szczebla centralnego (18 ministerstw oraz Kancelarii Prezydenta i Premiera) oraz urzędów marszałkowskich i urzędów miast na prawach powiatu. I.1. Kryteria oceny zawartości i funkcjonalności BIP Podstawą do oceny zawartości BIP-ów była weryfikacja zgodności ich treści z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami opracowanymi na potrzeby projektu. Badanie podporządkowane zostało ustaleniu odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy w BIP zostały zamieszczone informacje, których publikacja jest obligatoryjna na mocy 11 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, zwanego dalej rozporządzeniem, oraz, czy są tam informacje wymagana na gruncie art. 8 ust. 4 i art. 23 h Ustawy o Dostępie do Informacji Publicznej (uodip)? 2. Czy sposób udostępnienia informacji w BIP jest zgodny z wybranymi zasadami udostępniania informacji określonymi w Art. 8, ust. 6, litera 2 i 4 uodip, w tym z zasadą aktualności zamieszczanych informacji, oznaczania informacji danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację, lub odpowiada za treść informacji, oraz oznaczenia ich czasem wytworzenia i czasem udostępnienia informacji? 3. Czy BIP jest informatywny, czyli, czy zawiera: (a) szczegółowe informacje z zakresu obszarów tematycznych określonych w art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy oraz art. 8 ust. 4 i art. 23 h, które nie są wprost wymagane przez prawo; (b) inne, nieobligatoryjne informacje publiczne, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, a w szczególności takie, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje. 4. Czy strona BIP spełnia techniczne warunki określone w stosownych regulacjach prawnych? 5. W jakiej mierze strona BIP spełnia subiektywne kryteria oceny, sformułowane na potrzeby badania? 15
ROZDZIAŁ I. METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ Aby znaleźć odpowiedź na pytania opracowane zostały specjalne narzędzia karty oceny BIP. Badania zostały przeprowadzone w oparciu o pięć takich kart. Trzy z nich przeznaczone były do oceny trzech kategorii instytucji publicznych: urzędów marszałkowskich, urzędów miast na prawach powiatu i ministerstw, a dwie posłużyły do zbadania BIP-ów Rady Ministrów/Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Kancelarii Prezydenta. Każda z kart składała się z pytań-wskaźników, do których przypisana została skala ocen. Cześć z tych pytań była identyczna dla wszystkich badanych jednostek, a cześć była dostosowana do specyfiki organu władzy danego typu. Różnice w kompetencjach urzędów spowodowały, że poszczególne karty różniły się, jeśli chodzi o liczbę pytań-wskaźników. Najdłuższe były karty oceny BIP urzędów marszałkowskich i miast na prawach powiatu zawierały po 228 pytań. Kolejność pozostałych kart, jeśli chodzi o liczbę wierszy, kształtuje się następująco: Rada Ministrów/Kancelaria Premiera Rady Ministrów 170, ministerstwa 164 oraz Kancelaria Prezydenta 156. Omawiane karty oceny miały postać arkusza kalkulacyjnego programu Microsoft Excel. Pozwoliło to na automatyczne zliczanie punktów, uzyskanych przez dany organ władzy w wyniku analizy zawartości BIP. Wszystkie karty oceny zawierały pięć identycznych kategorii: ogólne informacje o urzędzie, standardy, zawartość merytoryczna, aspekty techniczne oraz subiektywna ocena strony BIP. Poniżej omówimy pokrótce tematykę pytań składających się na wymienione kategorie. 1. Ogólne informacje o urzędzie Sprawdzano tu, czy w BIP danej jednostki znaleźć można podstawowe dane kontaktowe oraz informacje na temat godzin jego urzędowania. 2. Standardy Pytania zawarte w tej kategorii miały na celu zbadanie, czy dana strona BIP spełnia wymogi zawarte w 11, punkt 1 litera a i c rozporządzenia o BIP, odnoszące się do obligatoryjnego zakresu tematycznego informacji publicznych. Wymogi te stanowią, iż BIP podmiotów zobowiązanych, w tym badanych przez nas instytucji, powinien posiadać menu przedmiotowe umożliwiające odnalezienie następujących informacji: informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, 16 informacji publicznych przeznaczonych do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto znalazły się tu pytania o zamieszczanie w BIP informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nieudostępnionych w BIP, które są wymagane na gruncie art.8 ust. 4 uodip oraz informacji o warunkach ubiegania się o informacje publiczne do ponownego wykorzystania, których publikację reguluje art. 23 h uodip. Poniżej omówimy, jakie informacje z zakresu wymienionych elementów menu przedmiotowego oraz art. 8 ust. 4 i art. 23 h zostały uwzględnione w ramach kategorii standardy. Informacje publiczne udostępniane na mocy art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy Zgodnie z tym wymogiem, podmioty zobowiązane, w tym organy władzy publicznej, są zobligowane do zamieszczona w BIP informacji z obszarów tematycznych wyszczególnionych w art. 6 ust.
ROZDZIAŁ I METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5., a mianowicie: 1. o podmiocie prowadzącym badaną stronę BIP (art. 6.ust.1, pkt. 2), w tym o jego: a) statusie prawnym; b) organizacji; c) przedmiocie działalności i kompetencjach; d) organach i osobach sprawujących funkcje kierownicze i ich kompetencjach; e) struktury własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 3-5; f) majątku, którym dysponują 2. o prowadzonej przez niego polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 6 ust. 1, pkt. a-c), w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej; b) projektowaniu aktów normatywnych; c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań 3. o zasadach jego funkcjonowania (art. 6.ust.1, pkt. 3), w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych; b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej; c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych; d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw; e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania; f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych; g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych; h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych 4. o posiadanych przez niego danych publicznych (art.6, ust.4 pkt. a-d), w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego; c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych 5. o majątku publicznym, (art.6, ust. 5) w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych; b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach; c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych; 17
ROZDZIAŁ I. METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ 18 d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach; e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu Spółek Handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat; f) długu publicznym; g) pomocy publicznej; h) ciężarach publicznych Pytania zawarte w ramach omawianej kategorii karty oceny odnoszą się do powyższych obszarów tematycznych, z wyjątkiem pkt. 1 litera a oraz pkt. 5 litery a i b. Dla celów badania obszary te zostały dodatkowo uszczegółowione. Zabieg taki był konieczny, bowiem zagadnienia wchodzące w skład poszczególnych tematów są określone za pomocą hasłowych pojęć. Opracowanie pytań zostało poprzedzone zoperacjonalizowaniem tych pojęć, czyli zdefiniowaniem minimalnego standardu informacji, które powinny zostać umieszczone w BIP na temat danego zagadnienia. Posłużmy się przykładem pojęcia organizacja (art. 6, ust. 2 pkt. b). Uznaliśmy, że składa się nań informacja nt. struktury organizacyjnej (opis lub/i lista departamentów) oraz regulamin organizacyjny tekst jednolity. W konsekwencji, do analizy zakresu informacji publicznej w BIP nt. zagadnienia organizacja użyliśmy dwóch pytań: Czy na stronie BIP znajduje się informacja nt. struktury organizacyjnej (opis lub/i lista departamentów)? oraz Czy można tam znaleźć regulamin organizacyjny tekst jednolity? Definiowanie poszczególnych zagadnień miało charakter arbitralny, ale każdorazowo kierowaliśmy się dwoma wyznacznikami: zdroworozsądkowym, czy też powszechnym rozumieniem danego pojęcia oraz perspektywą obywatela, który poszukuje w BIP informacji na dany temat. Posłużmy się jeszcze jedną ilustracją omawianej metody operacjonalizowania pojęć i tworzenia pytań. Dotyczy ona wymogu zamieszczania informacji nt. kontroli, który stanowi element danych publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt. a, drugie zdanie, na stronie BIP należy zamieszczać: dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska i opinie podmiotów je przeprowadzających. Przepis ten ma charakter ogólny i nie rozróżnia możliwych rodzajów kontroli. Dla celu analizy spełniania przez BIP standardów prawnych w tym obszarze dokonano uszczegółowienia pojęcia kontroli poprzez wyróżnienie kontroli zewnętrznych, przeprowadzanych przez podmioty zewnętrzne wobec badanego urzędu oraz kontroli wewnętrznych, realizowanych przez organ władzy w podległych mu jednostkach. Do każdego z typów kontroli przyporządkowany został zestaw kilku pytań, uwzględniających ich specyfikę. Dla ilustracji w przypadku kontroli zewnętrznych badaliśmy, czy w BIP można znaleźć następujące informacje: wykaz kontroli (tytuł/obszar) przeprowadzonych przez organy zewnętrzne np. NIK (aktualne 2013) linki do dokumentów z przeprowadzonych kontroli 2013 archiwum kontroli za 2012 i ewentualnie za lata poprzednie wykaz Informacje o stronie BIP wymagane przez 8 i 9 Rozporządzenia o BIP oraz art.8, ust. 6 Pytania z tego obszaru miały na celu sprawdzenie, czy w BIP są dane nt. redakcji strony BIP ( 8 ust. 2 i 3), instrukcja korzystania ze strony podmiotowej BIP ( 8, ust. 4), moduł wyszukujący ( 8, ust. 8)
ROZDZIAŁ I METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ oraz mapa strony, zawierająca menu przedmiotowe ( 8, ust. 6). Ponadto w ramach powyższej kategorii zawarte zostało również pytanie o to, czy strona BIP jest równocześnie stroną urzędu. To ostatnie pytanie nawiązywało do 9 ust. 3 Rozporządzenia o BIP, zgodnie z którym, strona WWW podmiotu może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi uodip i rozporządzenia. Pozytywna odpowiedź na to pytanie była premiowana dodatkowym punktem. Uznaliśmy bowiem, że z punktu widzenia przejrzystości informacji o jednostkach zobowiązanych do prowadzenia BIP byłoby lepiej, gdyby strona BIP była ich jedyną stroną internetową. Zawarte tu zostały również pytania o oznaczanie informacji danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, czasem wytworzenia informacji oraz czasem udostępnienia informacji (art. 8 ust. 6, litery 2 i 4). Informacje publiczne udostępniane na mocy art. 8 ust.4 oraz art. 23 h Analizowano tu, czy dana instytucja zamieszcza w BIP podstawowe informacje nt. sposobu dostępu do informacji będących w jej posiadaniu, a nie umieszczonych bezpośrednio w biuletynie. Pytano o to, czy na stronie są podstawy prawne, czy jest opis zasad udostępniania informacji publicznych na wniosek oraz, czy znajduje się tam formularz-wzór wniosku o udostępnienie tych informacji. Analogiczne pytania dotyczyły kwestii ponownego wykorzystania informacji publicznych. Informacje publiczne przeznaczone do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych W ramach badania sprawdzane było, czy na analizowanych stronach BIP zamieszczane są informacje, których publikacja wymagana jest na gruncie innych ustaw niż uodip. Publikowanie owych informacji było analizowane przy pomocy dodatkowych pytań. W karcie oceny pytania te zostały umieszczone w ramach konkretnych obszarów tematycznych, określonych w art. 6 uodip. W tabeli I.1 prezentujemy regulacje, które zostały wzięte pod uwagę przy opracowywaniu pytań oraz obszar tematyczny, w obrębie którego zostały one umiejscowione. Tabela I.1 Informacje publiczne przeznaczone do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych, uwzględnione w karcie oceny BIP Obszar tematyczny określony w uodip Tematyka informacji publicznych przeznaczonych do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych Przepisy odrębne O podmiocie prowadzącym stronę BIP Oświadczenia majątkowe Informacje o członkach Gabinetu Politycznego Art. 25d ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. 2013 poz. 595) i art. 27d ust. 1 ustawy z dnia 05.06. 1998 o samorządzie wojewódzkim (tekst jednolity Dz.U. 2013r. poz. 596) Art. 39a ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r., poz. 392 z późn. zm.) 19
ROZDZIAŁ I. METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ O polityce wewnętrznej i zagranicznej Plan działalności Ministerstwa oraz sprawozdanie z wykonania planu Wykaz prac legislacyjnych projekty ustaw i rozporządzeń Nabór kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska Art. 70 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009r, Nr 157 poz. 1240) Art. 3, 5 i 6 ustawy z dnia 5 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414 z późniejszymi zmianami. Art. 13 i art. 15 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008r, Nr 223, poz. 1458) 0 zasadach funkcjonowania podmiotów Konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej Informacja o zasadach prowadzenia działalności lobbingowej Informacja o działaniach lobbingowych podejmowanych wobec ministra (ministerstwa) Art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. 2008 r., Nr 227, poz. 1505) Art. 10 i 16 ustawy z dnia z dnia 5 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414 z późniejszymi zmianami. O danych publicznych O majątku publicznym Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej Wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek org. nie posiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożenia na raty w kwocie przewyższającej 500 zł wraz ze wskazaniem umorzonych kwot i przyczyn umorzenia Wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek org. nie posiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej Art. 70 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240) Art. 37 ust. 2, litera f oraz litera g ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240) Art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 3. Zawartość merytoryczna Tak, jak w przypadku standardów, pytania składające się na trzecią kategorię karty oceny, również odnoszą się do zakresu tematycznego określonego w 11. punkt 1 litera a i c rozporządzenia o BIP oraz art.8 ust. 4 i art. 23 h uodip. Ponadto, dotyczą one też informacji wymienionych w 11. punkt 1 litera, czyli innych informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy. Tworzenie pytań w tym obszarze zostało poprzedzone pilotażowym przeglądem BIP-ów, który pozwolił na zorientowanie się, jakiego typu informacje na dany temat można znaleźć na stronach BIP. Przegląd objął wszystkie instytucje szczebla centralnego oraz urzędy marszałkowskie i 1/3 urzędów miast. Punktem odniesienia, do opracowania pytań na dany temat, była zawartość BIP tych organów władzy, które na ów temat zamieszczały najwięcej informacji. Nie mniej ostateczny kształt pytań 20
ROZDZIAŁ I METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ był wynikiem przemyśleń członków zespołu badawczego, co do modelowego zakresu informacji o danym zagadnieniu, którego obywatel ma prawo oczekiwać w BIP. Informacje publiczne udostępniane na mocy art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy Podczas gdy w ramach kategorii Standardy badano, czy w BIP są podstawowe informacje o zagadnieniach wymienionych w powyższym przepisie, w obrębie zawartość merytoryczna analizowano, czy można tam znaleźć informacje dodatkowe o owych zagadnieniach. Podobnie, jak w przypadku standardów, podstawą do opracowywania pytań znajdujących się w tej części karty oceny były modelowe zbiory informacji, które powinny być udostępniane na dany temat, z tym, że treść owych zbiorów była inna. Raz jeszcze posłużmy się przykładem zagadnienia organizacja. W ramach omawianej kategorii znalazło się kolejne pytanie dot. tego tematu, a mianowicie, czy na stronie BIP udostępniony został schemat organizacyjny badanego urzędu. Inny przykład odnosi się do zagadnienia organy i osoby sprawujące funkcje kierownicze i ich kompetencje (art. 6 ust. 1 litera d). Pytania w obrębie kategorii standardy dotyczyły dwóch kwestii: czy w BIP znajdują się imiona i nazwiska osób pełniących funkcje kierownicze, przy czym podany był wykaz tych funkcji (obejmujący organy wykonawcze i stanowiące) oraz, czy jest opis zakresu kompetencji każdej z tych osób. Natomiast w ramach części zawartość merytoryczna analizowano, czy można tam odnaleźć rys biograficzny każdej z osób pełniących omawiane funkcje oraz, czy są tam informacje kontaktowe, w postaci adresu e-mail lub/i telefonu (namiar bezpośredni lub do sekretariatu). Informacje publiczne udostępniane na mocy art. 8 ust.4 oraz art. 23 h Pierwsze z wymienionych powyżej zagadnień zostało tu ujęte znacznie szerzej niż w przypadku standardów. Znalazło się tu 10 pytań nt. dostępu do informacji nie udostępnionych w BIP (w tym m.in. na temat trybu odwoławczego). Ponadto, umieszczono tu również 6 pytań nt. udostępniania informacji do ponownego wykorzystania. Informacje publiczne przeznaczone do publikacji w BIP na podstawie przepisów odrębnych W kartach ocen instytucji szczebla centralnego (z wyjątkiem Kancelarii Prezydenta) zamieszczono bardziej szczegółowe pytania niż w kategorii standardy odnośnie kwestii uregulowanych w oparciu o ustawę z dnia z dnia 5 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Większość pytań z tego obszaru dotyczyła obecności dokumentów obrazujących poszczególne etapy procesu legislacyjnego (na przykładzie wybranych ustaw). Z kolei w narzędziach służących do badania BIP-ów JST znalazły się pytania o informacje dot. otwartych konkursów ofert na zlecanie realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Publikacja informacji na ten temat wymagana jest na mocy art. 13 ust. 3 i art. 19 a ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Inne informacje publiczne, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy W ramach zawartości merytorycznej zamieszczone zostały również pytania o informacje, które nie muszą być umieszczane w BIP, ale z punktu widzenia jawności działania jednostki, byłoby wysoce pożądane, aby się tam znalazły. Formułując pytania w tym zakresie, za każdym razem kierowaliśmy 21
ROZDZIAŁ I. METODOLOGIA BADANIA BIULETYNÓW INFORMACJI PUBLICZNEJ się kryterium wagi danej informacji dla interesu publicznego oraz jej istotnością z punktu widzenia wiedzy o funkcjonowaniu danego urzędu. W sumie zakres tematyczny pytań objął następujące zagadnienia: Informacje dotyczące postępowań o udzielenie zamówienia publicznego Zgodnie z Art. 8.1. ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są jawne. Ustawa nie precyzuje jednak, że dokumenty z tym związane powinny być publikowane w BIP, a jedynie stwierdza, że należy je umieszczać na stronie internetowej urzędu. Biorąc pod uwagę, że publikacja tych informacji w BIP leży w interesie publicznym, uznaliśmy, że ich zamieszczanie w sposób bezpośredni lub w formie linku do strony internetowej urzędu świadczy o otwartości urzędu. W rezultacie w karcie oceny znalazły się pytania o to, czy w BIP znaleźć można podstawowe informacje z tego zakresu, określone w następujących artykułach omawianej ustawy: art. 40, ust.1, 41, 42 ust. 1, art. 92, ust.2. Informacje dotyczące audytu wewnętrznego Choć dokumenty dot. audytu wewnętrznego zawierają istotne, z punktu widzenia interesu publicznego, informacje na temat funkcjonowania danego urzędu, ustawodawca uznał, że tylko niektóre z nich zaliczają się do kategorii informacji publicznej. Zgodnie art. 284 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, informację publiczną stanowią jedynie plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, natomiast dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, czyli sprawozdania-raporty z audytu już taką informacją nie są (art. 284 ust. 2). Co więcej, plan audytu i sprawozdanie stanowią informację publiczną udostępnianą na wniosek, a więc nie dotyczy ich obowiązek publikacji w BIP, czy też na stronie www urzędu. Autorzy badań wyszli z założenia, że choć te informacje nie muszą, to jednak mogą być publikowane w BIP. Stąd w karcie oceny znalazły się pytania o to, czy znajdują się tam plan i sprawozdanie z wykonania audytu za 2013 r. oraz plan i sprawozdanie za 2012r. i ewentualnie za lata poprzednie. Jednostki, które publikowały te dokumenty były nagradzane dodatkowymi punktami za otwartość w tej dziedzinie. Sprawdzano również, czy w BIP badanych instytucji można znaleźć sprawozdania z audytu za 2013 r. oraz za 2012 i ewentualnie za lata poprzednie, mimo, iż ustawodawca zakwalifikował takie dokumenty, jako nie będące informacją publiczną. W kontekście obowiązujących przepisów prawa, powyższe pytania były nastawione na sprawdzenie, czy dany urząd jest nastawiony projawnościowo i udostępnia informacje, co do których nie ma takiego obowiązku. U podstaw badania powyżej kwestii leżało przekonanie o tym, że dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego powinny podlegać ujawnieniu. Analogiczny pogląd wyraził kilka miesięcy później Rzecznik Praw Obywatelskich. 24 kwietnia 2014 r. wniósł on do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenia niezgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, uznając iż narusza on prawo obywateli do uzyskiwania informacji o organach publicznych, co jest jedną z gwarancji funkcjonowania demokratycznego państwa. Informacje dot. planu zagospodarowania przestrzennego Zgodnie z z art. 29 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady 22