PL 2014 nr 09 Sprawozdanie specjalne Czy unijne wsparcie na inwestycje i promocję w sektorze wina jest dobrze zarządzane oraz czy wykazano jego wpływ na konkurencyjność win produkowanych w UE? EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luksemburg LUKSEMBURG Tel. +352 4398-1 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu). Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014 ISBN 978-92-872-0316-8 doi:10.2865/70798 Unia Europejska, 2014 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła. Printed in Luxembourg
PL 2014 nr 09 Sprawozdanie specjalne Czy unijne wsparcie na inwestycje i promocję w sektorze wina jest dobrze zarządzane oraz czy wykazano jego wpływ na konkurencyjność win produkowanych w UE? (przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)
Spis treści 02 Punkt Wykaz skrótów Glosariusz I IX Streszczenie 1 11 Wstęp 1 11 Sektor wina w UE 12 15 Zakres kontroli i podejście kontrolne 16 80 Uwagi 16 34 Część I Czy środek w zakresie inwestycji przewidziany w ramach wspólnej organizacji rynku wina jest odpowiednio opracowany i wdrażany z należytym uwzględnieniem zasady oszczędności? 18 21 Nie wykazano potrzeby dodatkowych środków na inwestycje w ramach wspólnej organizacji rynku wina 22 25 a w niektórych państwach członkowskich realizacja inwestycji w ramach wspólnej organizacji rynku wina została opóźniona lub ograniczona 26 29 Skontrolowane państwa członkowskie nie dają pełnej gwarancji, że wsparciem objęte są wyłącznie rentowne projekty 30 34 ani nie przeprowadzają systematycznej oceny racjonalności kosztów projektów 35 64 Część II Czy środek w zakresie promocji jest odpowiednio opracowany i wdrażany w sposób wydajny? 37 42 Wsparcie na działania promocyjne przyznawane jest również dużym przedsiębiorstwom, które mają już silnie ugruntowaną reputację i długoletnią tradycję w zakresie wywozu 43 47 i prawdopodobnie podjęłyby działania promocyjne także bez wsparcia ze środków publicznych (efekt deadweight) 48 51 Niejasna definicja wydatków kwalifikowalnych do 2013 r.
Spis treści 03 52 54 Państwa członkowskie nie zawsze sprawdzają, czy dochodzi do niezgodnego z przepisami podwójnego finansowania 55 64 Niewystarczająca ścieżka audytu podważa skuteczność przeprowadzanych przez skontrolowane państwa członkowskie kontroli, które mają na celu zapewnienie wystąpienia i kwalifikowalności działań promocyjnych 65 80 Część III Czy należycie wykazano rezultaty wdrożenia tych środków? 65 70 Monitorowanie i ocena wdrażania środków koncentrowały się na produktach i realizacji finansowej, natomiast wciąż brakuje wyczerpujących informacji na temat osiągniętych rezultatów 71 73 Rezultatów inwestycji realizowanych w ramach wspólnej organizacji rynku nie można jednoznacznie oddzielić od rezultatów inwestycji w ramach rozwoju obszarów wiejskich 74 75 Odnotowano zwiększenie wywozu wina z państw członkowskich do państw trzecich 76 80 lecz trudno określić, w jakim stopniu jest to bezpośrednim rezultatem wdrożenia środka w zakresie promocji 81 90 Wnioski i zalecenia Załącznik I Bilans podaży wina na szczeblu UE 27 główne pozycje Załącznik II Załącznik Xb do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 Odpowiedzi Komisji
Wykaz skrótów 04 ChNP: Chroniona nazwa pochodzenia ChOG: Chronione oznaczenie geograficzne EFRG: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji EFRR: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ha: Hektar hl: Hektolitr KPW: Krajowy program wsparcia ROW: Rozwój obszarów wiejskich UE: Unia Europejska UE 27: Unia Europejska złożona z 27 państw członkowskich USD: Dolar amerykański
Glosariusz 05 Destylacja w sytuacji kryzysowej: Wsparcie przyznawane do dnia 31 lipca 2012 r. w przypadku dobrowolnej lub obowiązkowej destylacji nadmiaru wina, o czym decydują państwa członkowskie w uzasadnionych sytuacjach kryzysowych, tak aby zmniejszyć lub zlikwidować jego nadmiar, zapewniając zarazem ciągłość dostaw w okresie od jednego zbioru do następnego. Efekt deadweight: Sytuacja, w której dotowany projekt zostałby zrealizowany w pełni lub częściowo również bez udzielonej pomocy. Inne wina: Wina, które nie kwalifikują się do uzyskania wsparcia w ramach środka w zakresie promocji, przykładowo wina stołowe bez podanej nazwy odmiany winorośli. Krajowy program wsparcia/koperta krajowa: Państwa członkowskie będące producentami wina wykorzystują fundusze UE przewidziane w ramach wspólnej organizacji rynku wina w drodze krajowych programów wsparcia w celu finansowania szczególnych środków wsparcia przeznaczonych dla sektora wina (art. 103i rozporządzenia (WE) nr 1234/2007). Państwa członkowskie przedstawiają Komisji pięcioletnie programy wsparcia uwzględniające środki zgodne z przepisami regulującymi sektor wina (art. 103k rozporządzenia (WE) nr 1234/2007). Należyte zarządzanie finansami: Zgodnie z art. 27 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich [ rozporządzenie finansowe (Dz.U. L 248 z 16.9.2002)] zasada należytego zarządzania finansami obejmuje zasady oszczędności, wydajności i skuteczności. Okres programowania: Krajowe programy wsparcia sporządza się na okres pięciu lat. Pierwszy okres programowania obejmuje lata 2009 2013, a drugi 2014 2018. Oszczędność: Zasada oszczędności dotyczy osiągania danego poziomu produktów lub rezultatów przy zachowaniu możliwie najniższych kosztów. Premia za karczowanie: Wsparcie przyznawane plantatorom winorośli z tytułu stałego usunięcia wszystkich winorośli na działce lub w gospodarstwie. Program rozwoju obszarów wiejskich: Dokument przygotowany przez państwo członkowskie lub region i zatwierdzony przez Komisję, zawierający plan wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich. Refundacje wywozowe: W ramach wspólnej polityki rolnej Unia Europejska wyznacza poziomy cen minimalnych dla określonych produktów rolnych. Te poziomy cen minimalnych są często wyższe od poziomu cen obowiązujących na rynku światowym dla tych samych produktów. W przypadku gdy produkty rolne muszą podlegać wywozowi do państw trzecich (tj. do krajów spoza UE), konieczne jest zmniejszenie różnicy między poziomem cen w UE a poziomem cen na rynku światowym. Osiąga się to poprzez wypłatę eksporterom refundacji wywozowych. Wysokość refundacji wywozowej jest zróżnicowana w czasie, różni się w zależności od sektora produktów oraz od samych produktów.
Glosariusz 06 Rok winiarski: Rok produkcji wyrobów winiarskich (opisanych w części XII załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 1234/2007). Rok ten rozpoczyna się dnia 1 sierpnia każdego roku i kończy dnia 31 lipca następnego roku. Skuteczność: Zasada skuteczności dotyczy osiągania określonych wyznaczonych celów oraz zamierzonych rezultatów. System płatności jednolitych: Program pomocy, który zastąpił większość wcześniejszych płatności pomocy bezpośredniej i w którym pomoc jest oddzielona od obowiązku produkcji. Zamiast tego pełna wypłata pomocy zależy od spełnienia przez rolników warunku utrzymywania wszystkich gruntów według norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz od przestrzegania wymogów podstawowych w zakresie zarządzania tzw. wymogów wzajemnej zgodności. Państwa członkowskie mogą udzielać wsparcia plantatorom winorośli, przyznając im uprawnienia do płatności w rozumieniu tytułu III rozdział 3 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 zgodnie z pkt O załącznika VII do tego rozporządzenia. Środek wsparcia w zakresie destylacji do alkoholu spożywczego: Wsparcie w formie pomocy na hektar przyznawane producentom do dnia 31 lipca 2012 r. dla wina poddawanego destylacji do alkoholu spożywczego. Środek wsparcia w zakresie destylacji produktów ubocznych: Wsparcie przyznawane w przypadku dobrowolnej lub obowiązkowej destylacji produktów ubocznych powstających podczas produkcji wina (wytłoki z winogron i osad winny z drożdży), która to destylacja została przeprowadzona zgodnie z warunkami określonymi w pkt D załącznika XVb do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Środek wsparcia w zakresie funduszy wspólnego inwestowania: Fundusze wspólnego inwestowania stanowią pomoc dla producentów chcących ubezpieczyć się od wahań rynku. Wsparcie wspólnotowe na rzecz ustanowienia funduszy wspólnego inwestowania może być przyznane w formie czasowej i malejącej pomocy przeznaczonej na pokrycie kosztów administracyjnych ponoszonych w związku z tymi funduszami. Żadne z państw członkowskich nie wybrało tego środka. Środek wsparcia w zakresie inwestycji: Wsparcie udzielane dla inwestycji materialnych lub niematerialnych w zakresie urządzeń przetwórczych, infrastruktury do produkcji wina i wprowadzania wina do obrotu, które pozytywnie wpływają na ogólne wyniki finansowe przedsiębiorstwa oraz dotyczą co najmniej jednego z następujących czynników: a) produkcji lub wprowadzania do obrotu produktów, o których mowa w załączniku XIb do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007; b) rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami, o których mowa w załączniku XIb. Środek wsparcia w zakresie promocji: Wsparcie na działania informacyjne lub promocyjne dotyczące win wspólnotowych. Środek w zakresie promocji odnosi się do win posiadających chronioną nazwę pochodzenia lub chronione oznaczenie geograficzne lub do win o podanej nazwie odmiany winorośli. Działania wspierane w ramach tego środka mogą mieć wyłącznie postać: a) działań PR, promocyjnych lub reklamowych; b) uczestnictwa w wydarzeniach, targach lub wystawach o randze międzynarodowej; c) kampanii informacyjnych; d) badań nowych rynków, koniecznych do rozszerzenia rynków zbytu; oraz e) badań mających na celu ocenę wyników działań informacyjnych i promocyjnych. Udział Wspólnoty w kosztach działań promocyjnych nie przekracza 50% kwoty wydatków kwalifikowalnych (art. 103p rozporządzenia (WE) nr 1234/2007).
Glosariusz 07 Środek wsparcia w zakresie restrukturyzacji i przekształcania winnic: Wsparcie restrukturyzacji i przekształcania winnic może obejmować wyłącznie co najmniej jedno z następujących działań: a) konwersję odmian, w tym konwersję przez przeszczepiania; b) przeniesienie winnic; c) poprawę jakości zarządzania winnicą. Za restrukturyzację i przekształcenie nie uznaje się zwykłej odnowy winnic, których naturalny okres eksploatacji ma się ku końcowi. Wsparcie restrukturyzacji i przekształcania winnic może być udzielane wyłącznie w następującej formie: a) rekompensaty dla producentów za utratę dochodów spowodowaną wdrożeniem środka; b) udziału w kosztach restrukturyzacji i przekształcenia. Środek wsparcia w zakresie ubezpieczania zbiorów: Wsparcie mające przyczyniać się do zabezpieczenia dochodów producentów, którzy ponieśli szkody w następstwie klęsk żywiołowych, niekorzystnych zjawisk klimatycznych, chorób lub inwazji szkodników. Środek wsparcia w zakresie zielonych zbiorów: Zielone zbiory oznaczają całkowite zniszczenie lub usunięcie jeszcze niedojrzałych kiści winogron, co pozwala zredukować do zera plon z danego obszaru. Wsparcie na rzecz zielonych zbiorów może być przyznane jako rekompensata w formie zryczałtowanej dopłaty do hektara, której wysokość ustala dane państwo członkowskie. Wino ze szczepu: Wina bez oznaczenia geograficznego, które pod pewnymi warunkami mogą być opatrzone nazwą odmiany winorośli. Wina te kwalifikują się do uzyskania wsparcia w ramach środka w zakresie promocji. Wydajność: Zasada wydajności dotyczy osiągania jak najlepszego związku między wykorzystanymi zasobami a produktami lub osiągniętymi rezultatami. Zagęszczony moszcz winogronowy: Zagęszczony moszcz winogronowy to moszcz niekarmelizowany otrzymywany w drodze częściowej dehydratacji moszczu winogronowego przy użyciu którejkolwiek z dozwolonych metod innej niż bezpośrednie nagrzewanie.
Streszczenie 08 I Unia Europejska (UE) jest największym światowym producentem wina. W 2008 r. Rada wprowadziła reformę wspólnej organizacji rynku wina, której zasadniczym celem była poprawa konkurencyjności producentów wina w UE oraz zrównoważenie podaży i popytu w związku z długo utrzymującą się strukturalną nadwyżką podaży nad popytem. Główne instrumenty finansowe tej reformy obejmują tymczasowy program karczowania winorośli oraz ustanowienie krajowych programów wsparcia, w ramach których państwa członkowskie spośród 11 dostępnych środków wybierają takie, które są jak najlepiej dostosowane do ich konkretnej sytuacji. II Wcześniejsza kontrola 1 przeprowadzona przez Trybunał dotyczyła karczowania winnic, czego zasadniczym celem było zrównoważenie podaży i popytu. W ramach obecnej kontroli Trybunał zbadał, czy unijne wsparcie na inwestycje i promocję w sektorze wina jest dobrze zarządzane oraz czy wykazano jego wpływ na konkurencyjność win produkowanych w UE. Trybunał stwierdza, że na zarządzaniu unijnym wsparciem na inwestycje i promocję w sektorze wina w pierwszych latach objętych kontrolą niekorzystnie odbiły się uchybienia na poziomie koncepcji i realizacji wyszczególnione w tym sprawozdaniu, a wpływ wsparcia na konkurencyjność win produkowanych w UE nie zawsze został wykazany. III Nie wykazano także potrzeby ustanowienia dodatkowego środka w zakresie inwestycji specjalnie dla sektora wina, gdyż istniał on już w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich. Ustanowienie takiego dodatkowego środka jest przyczyną komplikacji, doprowadziło do powstania przeszkód administracyjnych, a w niektórych państwach członkowskich do opóźnień we wdrażaniu lub do nazbyt restrykcyjnego zakresu kwalifikujących się inwestycji. W momencie kontroli znacząca część pierwotnego przydziału dokonanego przez państwa członkowskie na rzecz środka w zakresie inwestycji musiała zostać przeniesiona na rzecz innych środków w ramach krajowych programów wsparcia. 1 Sprawozdanie specjalne nr 7/2012 pt. Reforma wspólnej organizacji rynku wina dotychczasowe postępy (http://eca.europa.eu). IV Ponadto środek w zakresie inwestycji nie został wdrożony z należytym uwzględnieniem zasady oszczędności. Większość skontrolowanych państw członkowskich nie dopilnowała, aby pomoc otrzymały wyłącznie rentowne projekty, a ponadto istnieje ryzyko nadmiernych wydatków, ponieważ nie prowadzono systematycznej oceny racjonalności kosztów projektów. V Działania promocyjne są często wykorzystywane do umacniania rynków, a nie do pozyskiwania nowych lub odbudowywania dawnych rynków. Mimo przewidzianego dla MŚP pierwszeństwa w dostępie do wsparcia finansowaniu podlegały również duże przedsiębiorstwa. VI W trakcie wdrażania środka w zakresie promocji państwa członkowskie nie zastosowały wystarczająco skutecznej procedury wyboru. Trybunał stwierdził w szczególności, że w kilku wyraźnych przypadkach beneficjenci ponieśliby koszty działań promocyjnych również bez wsparcia UE. Ponadto koszty działań promocyjnych, koszty ogólne i koszty związane z wynagrodzeniem organów wdrażających były niedostatecznie uzasadnione: dokumenty poświadczające nie były wystarczająco szczegółowe lub zawierały błędy. Podważa to skuteczność przeprowadzanych przez państwa członkowskie kontroli dokumentacji, które mają na celu zapewnienie wystąpienia i kwalifikowalności działań promocyjnych. VII Na okres programowania 2014 2018 planuje się ponad dwukrotne zwiększenie funduszy przeznaczonych przez państwa członkowskie na środek w zakresie promocji w porównaniu z funduszami wydanymi w poprzednim okresie programowania 2. Zważywszy na doświadczane przez państwa członkowskie trudności w wydatkowaniu środków z budżetu na lata 2009 2013 początkowo przeznaczonego na działania promocyjne, istnieje ryzyko, że budżet na lata 2014 2018 ustalono na zbyt wysokim poziomie, co stanowi ryzyko pod względem stosowania zasad należytego zarządzania finansami. 2 Na środek w zakresie promocji w okresie programowania 2009 2013 wydano 522 mln euro. Na okres programowania 2014 2018 państwa członkowskie (UE 27) przeznaczyły na ten cel 1 156 mln euro. Oznacza to wzrost o 121% w porównaniu z funduszami wydanymi w poprzednim okresie.
Streszczenie 09 VIII Komisja i skontrolowane państwa członkowskie na razie nie dostarczają dostatecznej ilości informacji istotnych do wykazania bezpośrednich rezultatów osiąganych dzięki zastosowanym środkom. W przypadku środka w zakresie inwestycji nie da się w łatwy sposób oddzielić efektu inwestycji w ramach wspólnej organizacji rynku wina od inwestycji w rozwój obszarów wiejskich. W odniesieniu do środka w zakresie promocji zastosowane wskaźniki rezultatu obejmują wiele zmiennych, na które działania promocyjne nie mają wpływu. W związku z tym nie wykazano jeszcze rezultatów osiągniętych dzięki wdrożeniu tych środków. IX Na podstawie powyższych uwag Trybunał zaleca, co następuje: W odniesieniu do środka w zakresie inwestycji: a) w celu racjonalizacji programu pomocy Komisja powinna monitorować absorpcję funduszy, ocenić potrzeby w zakresie tego środka oraz zbadać, czy sektor wina w porównaniu z innymi sektorami rolniczymi potrzebuje dodatkowej pomocy na inwestycje; b) państwa członkowskie powinny ograniczyć ryzyko w zakresie oszczędności poprzez systematyczną ocenę racjonalności kosztów projektów oraz zdolności finansowej wnioskodawców. Wyniki tych ocen należy odpowiednio dokumentować. Komisja powinna dopilnować, aby państwa członkowskie skutecznie stosowały tego rodzaju kontrole. W odniesieniu do środka w zakresie promocji: a) na mocy właściwego rozporządzenia powinna zostać ograniczona możliwość przedstawiania przez beneficjentów w każdym okresie programowania programu promocyjnego dotyczącego tych samych krajów docelowych. Komisja powinna również ograniczyć zakres tego środka w odniesieniu do kwalifikowalności reklamy marek, a także położyć większy nacisk na przyznanie MŚP pierwszeństwa dostępu do środka w zakresie promocji; b) w celu zmniejszenia do minimum ryzyka efektu deadweight Komisja powinna zadbać o to, by państwa członkowskie w ramach procedur wyboru wymagały od beneficjentów wykazania rzeczywistej potrzeby uzyskania wsparcia ze środków publicznych UE oraz zapewnienia, że zwykłe koszty operacyjne nie będą finansowane z budżetu UE; c) Komisja powinna dopilnować, by koszty dodatkowe, takie jak koszty związane z wynagrodzeniem organów wdrażających i koszty ogólne, były we właściwy sposób uzasadnione oraz ograniczone do określonego maksymalnego odsetka kosztów całkowitych; d) państwa członkowskie powinny zapewnić wystarczającą ścieżkę audytu, w ramach której każda pomoc na promocję jest powiązana z określonymi i odpowiednio udokumentowanymi działaniami; e) Komisja powinna wymagać od państw członkowskich przeprowadzania dokładniejszej oceny rezultatów osiąganych w związku z realizacją projektów promocyjnych. Rezultaty działań promocyjnych należy w szczególności oceniać na poziomie beneficjentów, a nie w odniesieniu do całego sektora wina w UE. Państwa członkowskie powinny lepiej wykorzystywać sprawozdania, które beneficjenci przygotowują na zakończenie realizacji działań promocyjnych, do oceny i konsolidacji rezultatów tych działań; f) po upływie odpowiedniego czasu Komisja powinna zbadać, w jakim stopniu budżet przeznaczony na krajowe programy wsparcia na lata 2014 2018 odpowiada potrzebom sektora wina w UE oraz zdolności absorpcyjnej państw członkowskich. W oparciu o tę analizę Komisja powinna w przypadkach, w których zajdzie taka potrzeba skorygować budżet, tak aby zapewniał on państwom członkowskim zachęty do dokonywania bardziej efektywnych wyborów odnośnie do zastosowania tych środków.
Wstęp 10 Sektor wina w UE 01 Unia Europejska jest największym światowym producentem wina. Winorośl uprawiana jest na powierzchni około 3 mln ha, a średnia roczna produkcja wina w UE wynosi ok. 158 mln hl. Średnie roczne spożycie wina w UE sięga ok. 127 mln hl 3. W roku winiarskim 2011/2012 ok. 23 mln hl wina podlegały wywozowi do państw trzecich, a ilość przywożonego wina wyniosła 14 mln hl, co odpowiada wartości rynkowej w wysokości odpowiednio 8,6 mld euro i 2,4 mld euro 4 (zob. bilans podaży wina w załączniku I). 02 W 2005 r., kiedy Komisja rozpoczynała prace przygotowawcze dotyczące reformy wspólnej organizacji rynku, strukturalną nadwyżkę produkcji wina szacowano na 18,5 mln hl. 03 W komunikacie do Rady i Parlamentu Europejskiego 5 Komisja stwierdziła, że głównym powodem reformy wspólnej organizacji rynku jest coraz większe zachwianie równowagi między podażą a popytem. W 2007 r. Komisja opublikowała ocenę skutków 6, w której przedstawiła analizę sytuacji w sektorze wina w UE. W dokumencie tym potwierdzono destabilizującą nierównowagę rynkową oraz utratę konkurencyjności win produkowanych w UE w porównaniu z winami spoza UE. 04 W 2008 r. na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 7 nastąpiła reforma wspólnej organizacji rynku wina. Zgodnie z oceną skutków dwa główne cele tej reformy obejmowały: zwiększenie konkurencyjności win produkowanych w Europie, oraz zapewnienie większej równowagi między podażą a popytem. 05 Od dnia 1 sierpnia 2008 r. środki interwencji na rynku, takie jak środki w zakresie destylacji, refundacji wywozowych i przechowywania, były stopniowo ograniczane, a w dniu 31 lipca 2012 r. nastąpiło ich całkowite wycofanie 8. Wydatki na interwencje na rynku zmniejszyły się z 364 mln euro w roku poprzedzającym wdrożenie reformy wspólnej organizacji rynku wina (2007/2008) do zera w roku 2012/2013. 3 Eurostat bilans podaży wina średnia wartość z ostatnich pięciu lat winiarskich (2007/2008 2011/2012). 4 Źródła danych: baza danych COMEXT Eurostatu dane z dnia 24 lipca 2013 r. 5 COM(2006) 319 final z dnia 22 czerwca 2006 r. 6 SEC(2007) 893 final z dnia 4 lipca 2007 r. 7 Rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2008 z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wina, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1493/1999, (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 3/2008 oraz uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2392/86 i (WE) nr 1493/1999 (Dz.U L 148 z 6.6.2008, s. 1). W sierpniu 2009 r. rozporządzenie to zostało uchylone, a wspólna organizacja rynku wina została włączona do jednolitej wspólnej organizacji rynku ustanowionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.U. L 299 z 16.11.2007, s. 1). 8 Pozostawiono jedynie środek w zakresie destylacji produktów ubocznych, ponieważ jego celem jest zapewnienie wysokiej jakości produkcji wina oraz produkcji wina przyjaznej dla środowiska.
Wstęp 11 06 Główne instrumenty finansowe zreformowanej wspólnej organizacji rynku wina na okres programowania 2009 2013 obejmują: a) dobrowolne karczowanie winnic, którego celem było stworzenie sektora wina dostosowanego do warunków panujących na rynku poprzez umożliwienie usunięcia na stałe mniej konkurencyjnych winnic. Program ten zakończył się w roku winiarskim 2010/2011. W ramach tego programu wykarczowano obszar winnic o powierzchni 161 166 ha. Przeznaczone na ten cel fundusze UE wyniosły ok. 1025 mln euro; b) krajowe programy wsparcia, znane również jako koperty krajowe : państwom członkowskim udostępnia się specjalny budżet na sporządzenie pięcioletniego programu wsparcia uwzględniającego kilka środków wybranych spośród 11 dostępnych 9. Programy te są przedkładane do zatwierdzenia przez Komisję. Roczny budżet na krajowe programy wsparcia otrzymuje 18 państw członkowskich. Na pierwszy pięcioletni okres programowania całkowity budżet wyniósł 5,3 mld euro. Roczne budżety przyznane poszczególnym państwom członkowskim przedstawiono w załączniku II; c) przenoszenie kwot 10 na rzecz obowiązujących programów rozwoju obszarów wiejskich w celu zwiększenia wsparcia na rozwój obszarów wiejskich w regionach produkcji wina. 07 Oprócz systemu płatności jednolitych 11 do najważniejszych pod względem finansowym środków, które państwa członkowskie uwzględniły w swoich krajowych programach wsparcia na okres programowania 2009 2013, należały restrukturyzacja i przekształcanie winnic (43% budżetu na krajowe programy wsparcia, tj. ponad 2 mld euro przez okres pięciu lat) oraz promocja i inwestycje (na każdy z tych dwóch środków przeznaczono 11% budżetu na krajowe programy wsparcia, tj. odpowiednio 522 mln euro i 518 mln euro) (zob. wykres 1). Trzy wspomniane środki mają na celu zwiększenie konkurencyjności sektora wina oraz odzwierciedlają przewidziany w ramach nowej wspólnej organizacji rynku wina zamiar przejścia od środków interwencji na rynku do środków zorientowanych na rynek. 9 Środki te obejmują: restrukturyzację i przekształcanie winnic, zielone zbiory, fundusze wspólnego inwestowania, ubezpieczanie zbiorów, system płatności jednolitych, promocję, inwestycje, destylację produktów ubocznych, jak również trzy tymczasowe środki, które obowiązywały do dnia 31 lipca 2012 r. (destylacja do alkoholu spożywczego, destylacja w sytuacji kryzysowej oraz stosowanie zagęszczonego moszczu winogronowego). 10 Kwoty określone w art. 190a ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w oparciu o wydatki w przeszłości na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1493/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wina (Dz.U. L 179 z 14.7.1999, s. 1) na środki interwencyjne w zakresie regulacji rynków rolnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1). 11 System płatności jednolitych jest jednym ze środków dostępnych w ramach krajowych programów wsparcia, lecz nie uznaje się go za środek, który przyczynia się w sposób bezpośredni do zwiększenia konkurencyjności sektora wina. W okresie 2009 2013 na środek ten przydzielono 510 mln euro.
Wstęp 12 Wykres 1 Udział najważniejszych środków uwzględnianych w krajowych programach wsparcia (okres programowania 2009 2013) Środki wycofane ** 13% Inne * 14% Restrukturyzacja 43% System płatności jednolitych 10% Inwestycje 10% Promocja 10% * Destylacja produktów ubocznych, ubezpieczanie zbiorów, zielone zbiory, obecnie realizowane plany zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1493/1999. ** Środki, które przestały być stosowane wraz z początkiem roku winiarskiego 2012/2013: pomoc w zakresie destylacji do alkoholu spożywczego, destylacji w sytuacji kryzysowej oraz stosowania zagęszczonego moszczu winogronowego. Źródło: Komisja zestawienia finansowe przekazane przez państwa członkowskie, październik 2013 r. 08 Środek w zakresie inwestycji obejmuje wsparcie udzielane dla inwestycji materialnych lub niematerialnych w zakresie urządzeń przetwórczych, infrastruktury do produkcji wina i wprowadzania wina do obrotu. Celem tego wsparcia jest poprawa ogólnych wyników finansowych przedsiębiorstwa 12. Państwa członkowskie są zobowiązane do określenia działań inwestycyjnych kwalifikujących się do wsparcia. Maksymalny wskaźnik pomocy wynosi 40% 13 kwalifikowalnych kosztów inwestycji, które w przypadku projektów wybranych przez Trybunał mogą się wahać od 6000 euro na nową zakręcarkę do 10,3 mln euro na budowę i wyposażenie nowej wytwórni spółdzielczej skupiającej kilka wytwórni. 12 Art. 103u rozporządzenia (WE) nr 1234/2007. 13 Inne stawki pomocy: 50% w regionach zaklasyfikowanych jako regiony konwergencji zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25), 75% w regionach najbardziej oddalonych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 247/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie szczególnych działań w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów peryferyjnych Unii Europejskiej (Dz.U. L 42 z 14.2.2006, s. 1) lub 65% na mniejszych wyspach Morza Egejskiego w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1405/2006 z dnia 18 września 2006 r. ustanawiającego szczególne środki dotyczące rolnictwa dla mniejszych wysp Morza Egejskiego i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 265 z 26.9.2006, s. 1).
Wstęp 13 09 Środek w zakresie promocji obejmuje wsparcie na działania informacyjne lub promocyjne dotyczące win Wspólnoty, prowadzone w państwach trzecich, a co za tym idzie, zwiększające ich konkurencyjność w tych państwach 14. Środek ten obejmuje: działania PR, promocyjne lub reklamowe, w szczególności podkreślające zalety produktów wspólnotowych, zwłaszcza pod względem jakości, bezpieczeństwa żywności i przyjazności wobec środowiska, uczestnictwo w wydarzeniach, targach lub wystawach o randze międzynarodowej, kampanie informacyjne, w szczególności dotyczące wspólnotowych systemów obejmujących nazwy pochodzenia, oznaczenia geograficzne i produkcję ekologiczną, badania nowych rynków, koniecznych do rozszerzenia rynków zbytu, badania przeprowadzane w celu oceny wyników działań informacyjnych i promocyjnych 15. 10 Maksymalny wskaźnik pomocy w przypadku działań promocyjnych wynosi 50% wydatków kwalifikowalnych, które w przypadku projektów wybranych przez Trybunał mogą się wahać od 30 000 euro na działania PR do 32,6 mln euro na pełny zestaw działań promocyjnych opisanych w punkcie powyżej. 11 Środki w zakresie inwestycji i promocji uwzględnione w krajowych programach wsparcia podlegają zarządzaniu dzielonemu między Komisję i państwa członkowskie. Oznacza to, że całkowitą odpowiedzialność za zarządzanie tymi środkami ponosi Komisja, chociaż ich wdrażanie powierza się państwom członkowskim. Zatem państwa członkowskie są w znacznym stopniu odpowiedzialne za wdrażanie środków w zakresie inwestycji i promocji, a także powiązane systemy kontroli 16. Końcowi beneficjenci tych środków muszą spełniać warunki wymagane prawem UE i przepisami krajowymi/ regionalnymi. 14 Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 3/2008 z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących produktów rolnych na rynku wewnętrznym i w krajach trzecich (Dz.U. L 3 z 5.1.2008, s. 1) Komisja może bezpośrednio przyznać pomoc na kampanie informacyjne dotyczące obowiązującego w Unii Europejskiej systemu klasyfikacji win. Tego rodzaju ogólne kampanie informacyjne różnią się od specjalnych środków wsparcia, które są przedmiotem niniejszego sprawozdania. W dniu 21 listopada 2013 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący uchylenia i zastąpienia rozporządzenia (WE) nr 3/2008. Zgodnie z tym wnioskiem pomoc należy udostępniać na działania informacyjne i promocyjne, w ramach których wino jest powiązane z innymi produktami rolnymi, pod warunkiem że pomoc nie jest już przyznawana w ramach innych działań UE. 15 Art. 103p rozporządzenia (WE) nr 1234/2007. 16 Art. 76 rozporządzenia Komisji (WE) nr 555/2008 z dnia 27 czerwca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 w sprawie wspólnej organizacji rynku wina w odniesieniu do programów wsparcia, handlu z krajami trzecimi, potencjału produkcyjnego oraz kontroli w sektorze wina (Dz.U L 170 z 30.6.2008, s. 1) stanowi, że: Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów niniejszego rozporządzenia lub innego prawodawstwa wspólnotowego, państwa członkowskie wprowadzają kontrole i środki w zakresie, w jakim są one niezbędne dla zapewnienia prawidłowego stosowania rozporządzenia (WE) nr 479/2008 oraz niniejszego rozporządzenia. Powinny być one skuteczne, stosowne i odstraszające, aby zapewnić odpowiednią ochronę interesów finansowych Wspólnot.
Zakres kontroli i podejście kontrolne 14 12 Ostatnie sprawozdanie specjalne przygotowane przez Trybunał w sprawie wspólnej organizacji rynku wina opublikowano w 2012 r. 17. Sprawozdanie to dotyczyło dwóch najważniejszych pod względem finansowym programów pomocy przewidzianych w reformie wspólnej organizacji rynku wina karczowania winnic oraz restrukturyzacji i przekształcania winnic a w szczególności ich wkładu w zapewnienie równowagi między podażą a popytem na unijnym rynku wina, co stanowi jeden z dwóch głównych celów reformy (zob. pkt 4). W celu dokończenia kontroli reformy wspólnej organizacji rynku wina Trybunał starał się objąć jej zakresem główne środki mające za zadanie zwiększenie konkurencyjności, które państwa członkowskie wybrały do swoich krajowych programów wsparcia: środki w zakresie inwestycji i promocji. Celem obecnej kontroli było zatem znalezienie odpowiedzi na następujące pytanie: Czy unijne wsparcie na inwestycje i promocję w sektorze wina jest dobrze zarządzane oraz czy wykazano jego wpływ na konkurencyjność win produkowanych w UE?. 13 W trakcie kontroli oceniono, czy środki w zakresie inwestycji i promocji zostały odpowiednio opracowane. Trybunał przeanalizował również dostępne dane uzyskane w procesach monitorowania i oceny w celu zbadania, czy Komisja i państwa członkowskie w sposób wydajny osiągnęły oczekiwane rezultaty. W odniesieniu do środka w zakresie inwestycji Trybunał przeprowadził już kontrolę wydajności podobnych środków przewidzianych w polityce rozwoju obszarów wiejskich 18. Trybunał skoncentrował się na kwestiach związanych z przestrzeganiem zasady oszczędności podczas wdrażania tego środka, takich jak rentowność oraz racjonalność kosztów wspieranych inwestycji. Ten zakres kontroli odzwierciedlono w następujących głównych pytaniach szczegółowych: a) Czy środek w zakresie inwestycji przewidziany w ramach wspólnej organizacji rynku wina jest odpowiednio opracowany i wdrażany z należytym uwzględnieniem zasady oszczędności? b) Czy środek w zakresie promocji jest odpowiednio opracowany i wdrażany w sposób wydajny? c) Czy należycie wykazano rezultaty wdrożenia tych środków? 14 W ramach kontroli skoncentrowano się na projektach finansowanych w okresie obejmującym lata winiarskie 2008/2009 2010/2011, tj. pierwsze trzy lata wdrażania reformy. Trybunał przeprowadził kontrolę we właściwych służbach Komisji oraz w następujących państwach członkowskich i regionach: w Austrii, we Francji (regiony Akwitania i Langwedocja Roussillon), w Hiszpanii (region Katalonia), Portugalii i we Włoszech (regiony Lacjum i Wenecja Euganejska). Wydatki tych pięciu skontrolowanych państw członkowskich stanowią odpowiednio 95% i 82% wydatków na środki w zakresie promocji i inwestycji w pierwszym okresie programowania (2009 2013). 17 Sprawozdanie specjalne nr 7/2012. 18 Sprawozdania specjalne nr 8/2012, 1/2013 i 6/2013 (http://eca.europa.eu).
Zakres kontroli i podejście kontrolne 15 15 Ogółem na miejscu skontrolowano 37 beneficjentów pomocy, 23 pod kątem realizacji projektów promocyjnych, 11 projektów inwestycyjnych oraz trzech pod kątem projektów promocyjnych i inwestycyjnych. Ponadto wybrano 73 projekty, które poddano ocenie w drodze przeglądu dokumentacji. Ogółem przeprowadzono analizę 113 projektów (79 z zakresu promocji i 34 z zakresu inwestycji) 19. Podstawą doboru próby były takie kryteria, jak istotność projektów oraz rodzaj beneficjenta, tak aby wybrane projekty odpowiadały typowym projektom finansowanym w kontrolowanych państwach członkowskich. 19 Skontrolowano więcej projektów promocyjnych niż projektów inwestycyjnych, ponieważ w dwóch państwach członkowskich nastąpiły opóźnienia we wdrażaniu wybranego środka w zakresie inwestycji, a jedno państwo członkowskie postanowiło w ogóle nie wdrażać tego środka.
Uwagi 16 Część I Czy środek w zakresie inwestycji przewidziany w ramach wspólnej organizacji rynku wina jest odpowiednio opracowany i wdrażany z należytym uwzględnieniem zasady oszczędności? 16 Prawidłowa koncepcja środka jest niezbędna do zapewnienia należytego zarządzania finansami. W przypadku środka w zakresie inwestycji wsparcie publiczne przyznawane jest dla takiego rodzaju przedsiębiorstwa, które kwalifikuje się również do otrzymania pomocy z funduszy UE w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich. Aby środek przewidziany we wspólnej organizacji rynku wina był dobrze opracowany, powinien odpowiadać prawidłowo określonej potrzebie, która nie stanowi celu już obowiązujących środków. Nie powinien on również powodować zbędnego obciążenia administracyjnego dla organów wdrażających. 17 W celu wdrożenia środków w zakresie inwestycji z należytym uwzględnieniem zasady oszczędności państwa członkowskie powinny ustanowić kontrole i procedury administracyjne w celu dopilnowania, aby: a) wsparcie było przyznawane na rentowne projekty: aby uniknąć marnotrawienia środków publicznych na projekty, które kończą się niepowodzeniem już na wczesnym etapie, państwa członkowskie powinny za pomocą odpowiednich kontroli rentowności przeprowadzać i dokumentować analizę sytuacji finansowej wnioskodawcy; b) koszty projektów deklarowane przez beneficjentów były racjonalne. Kontrolę tę należy przeprowadzać z wykorzystaniem odpowiednich systemów oceny, takich jak koszty referencyjne, porównanie wielu ofert lub komitet oceniający. Nie wykazano potrzeby dodatkowych środków na inwestycje w ramach wspólnej organizacji rynku wina 18 Mimo iż środek w zakresie inwestycji uwzględniony we wspólnej organizacji rynku wina ma zastosowanie konkretnie do sektora wina (bardziej niż ogólne zastosowanie do wszystkich sektorów rolniczych), jego zakres pokrywa się zasadniczo z zakresem działań w zakresie pomocy na inwestycje w rozwój obszarów wiejskich, tj. działań 121 ( Modernizacja gospodarstw rolnych ) i 123 ( Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej ). Ponadto, jak przedstawiono w ramce 1, cel środka przewidzianego w ramach wspólnej organizacji rynku wina jest taki sam jak cele obu środków w zakresie inwestycji uwzględnionych w polityce rozwoju obszarów wiejskich. 19 Nowa wspólna organizacja rynku wina oznacza dla regionów produkcji wina większą pomoc na rozwój obszarów wiejskich w związku ze zwiększeniem środków budżetowych na programy rozwoju obszarów wiejskich w tych regionach. Zgodnie z załącznikiem Xc do rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, począwszy od 2011 r. wzrost ten wynosi 121,4 mln euro 20 rocznie. 20 W roku 2009/2010 przesunięte zostały kwoty w wysokości odpowiednio 40,5 mln euro i 80,9 mln euro.
Uwagi 17 Ramka 1 Środki w zakresie inwestycji przewidziane w ramach wspólnej organizacji rynku wina i w polityce rozwoju obszarów wiejskich mają ten sam cel a) Środek w zakresie inwestycji przewidziany w ramach wspólnej organizacji rynku wina (art. 103u ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007): Można udzielać wsparcia dla inwestycji materialnych i niematerialnych w zakresie urządzeń przetwórczych, infrastruktury do produkcji wina i wprowadzania do obrotu wina, które pozytywnie wpływają na całościowe wyniki finansowe przedsiębiorstwa ( ). b) Działanie 121 określone w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich (art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 21 ): Wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. b) ppkt (i), udziela się rolnikom z tytułu materialnych lub niematerialnych inwestycji, które: a) poprawiają ogólne wyniki gospodarstwa rolnego ( ). c) Działanie 123 określone w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich (art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005): Wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. b) ppkt (iii), udziela się z tytułu materialnych lub niematerialnych inwestycji, które: a) poprawiają ogólne wyniki przedsiębiorstwa ( ). 21 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1). 20 Na okres 2009 2013 środek w zakresie inwestycji uwzględniło w swoich krajowych programach wsparcia dziewięć państw członkowskich (Republika Czeska, Niemcy, Hiszpania, Francja, Włochy, Cypr, Węgry, Austria, Republika Czeska i Słowacja), natomiast kolejnych dziewięć zrezygnowało z tego środka (Bułgaria, Grecja, Litwa, Luksemburg, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Zjednoczone Królestwo) 22. Portugalia podjęła decyzję o nieuwzględnianiu środka w zakresie inwestycji w krajowym programie wsparcia, uznając, że odpowiednie wsparcie jest już dostępne w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich: i rzeczywiście w okresie programowania środków na rozwój obszarów wiejskich 2007 2013 13,5% całkowitego budżetu przeznaczonego na dwa wspomniane działania dotyczące pomocy na inwestycje w rozwój obszarów wiejskich przyznano dla sektora wina w Portugalii. 21 Trybunał uważa, że nie jest jasne, dlaczego potrzebna była dodatkowa pomoc na inwestycje konkretnie dla sektora wina, ponieważ tego rodzaju pomoc była już dostępna dla wszystkich sektorów rolniczych w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich, a środki budżetowe na pomoc w zakresie rozwój obszarów wiejskich dla regionów produkcji wina zostały zwiększone (zob. pkt 19). Decyzja o udostępnieniu dodatkowego wsparcia nie została poparta żadnym badaniem ani żadną analizą. 22 Litwa przeznaczyła wszystkie środki dostępne w ramach koperty krajowej na promocję. Luksemburg (począwszy od roku winiarskiego 2009/2010), Malta i Zjednoczone Królestwo przeznaczyły wszystkie środki dostępne w ramach koperty krajowej na system płatności jednolitych.
Uwagi 18 a w niektórych państwach członkowskich realizacja inwestycji w ramach wspólnej organizacji rynku wina została opóźniona lub ograniczona 22 Ponieważ środki w zakresie inwestycji uwzględnione we wspólnej organizacji rynku wina i w polityce rozwoju obszarów wiejskich obowiązywały jednocześnie, począwszy od roku winiarskiego 2008/2009, konieczne było ograniczenie do minimum ryzyka podwójnego finansowania. Państwa członkowskie zobowiązano zatem do wykorzystywania środków uwzględnionych we wspólnej organizacji rynku wina do finansowania innych działań niż te, na które przyznawano wsparcie zgodnie z programami rozwoju obszarów wiejskich 23. Konieczność ustanowienia i zapewnienia przestrzegania granicy między bardzo podobnymi środkami (zwłaszcza granicy między działaniem 123 w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich a środkiem w zakresie inwestycji w ramach wspólnej organizacji rynku wina) wiązała się z większym obciążeniem administracyjnym dla państw członkowskich, które musiały wprowadzić zmiany w obowiązujących programach rozwoju obszarów wiejskich jeszcze przed wdrożeniem środka w zakresie inwestycji określonego we wspólnej organizacji rynku wina. 23 We Włoszech i w Hiszpanii obowiązek ustanowienia wspomnianej granicy spowodował znaczne opóźnienia we wdrażaniu środka w zakresie inwestycji określonego w ramach wspólnej organizacji rynku wina 24. W obu tych państwach członkowskich programy rozwoju obszarów wiejskich zarządzane są na szczeblu regionalnym, zatem granica ta musiała być ustanowiona przez każdy z regionów. Opóźnienie we wdrażaniu omawianego środka dostępnego w ramach wspólnej organizacji rynku wina wyniosło trzy lata. We Włoszech wydano zaledwie 44% kwoty przewidzianej pierwotnie na ten cel. 24 Ponadto rozgraniczenie działań kwalifikujących się do wsparcia w ramach różnych środków doprowadziło w Hiszpanii do nadmiernego ograniczenia zakresu środka obowiązującego na mocy wspólnej organizacji rynku wina. Podczas gdy zakres środków w zakresie inwestycji dostępnych zgodnie z programem rozwoju obszarów wiejskich nie uległ zmianie, do uzyskania pomocy w ramach wspólnej organizacji rynku wina kwalifikowały się wyłącznie inwestycje, które beneficjenci z Hiszpanii realizowali w UE, lecz poza terytorium Hiszpanii. W związku z tym Hiszpania wydała jedynie 295 000 euro na jeden przedstawiony projekt, chociaż początkowe prognozy dotyczyły wydatkowania 148 mln euro w całym okresie programowania 2009 2013. 25 W Austrii i we Francji granicę ustanowiono na szczeblu krajowym, a środek w zakresie inwestycji wdrożono bez żadnych opóźnień już w roku winiarskim 2008/2009. Skontrolowane państwa członkowskie nie dają pełnej gwarancji, że wsparciem objęte są wyłącznie rentowne projekty 26 Art. 103u ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 stanowi, że Wsparcia nie udziela się zagrożonym przedsiębiorstwom ( ) 25. Niemniej jednak zła sytuacja finansowa przedsiębiorstwa, które w chwili składania wniosku o dotację nie jest uznawane za zagrożone, może 23 Art. 20 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 555/2008: Żadne działanie danego państwa członkowskiego lub regionu objętego wsparciem w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich dotyczącego tego państwa członkowskiego lub tego regionu na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 nie podlega wsparciu na mocy art. 15 rozporządzenia (WE) nr 479/2008 w ramach krajowego programu wsparcia zgodnie z tytułem II tego rozporządzenia. 24 COM(2012) 737 final z dnia 10 grudnia 2012 r., pkt 4.3: Problemy związane z rozgraniczaniem omawianego środka od podobnych działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich spowodowały opóźnienia w jego wdrażaniu szczególnie we Włoszech i w Hiszpanii. 25 Zgodnie z Wytycznymi wspólnotowymi dotyczącymi pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw przedsiębiorstwo uważa się za zagrożone, jeżeli ani przy pomocy środków własnych, ani środków, które mogłoby uzyskać od właścicieli/akcjonariuszy lub wierzycieli, nie jest ono w stanie powstrzymać strat, które bez zewnętrznej interwencji władz publicznych prawie na pewno doprowadzą to przedsiębiorstwo do zniknięcia z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej.
Uwagi 19 negatywnie wpływać na rentowność projektu przedstawionego przez to przedsiębiorstwo. Zgodnie z obowiązującymi przepisami państwa członkowskie nie mają wyraźnego obowiązku przeprowadzania kontroli rentowności przed przyznaniem pomocy finansowej. 27 Komisja nie zapewniła państwom członkowskim żadnych wytycznych odnośnie do procedur wyboru projektów w przypadku środka w zakresie inwestycji. W trakcie kontroli ustalono, że spośród czterech skontrolowanych państw członkowskich wdrażających środek w zakresie inwestycji tylko w jednym regionie Włoch (Wenecja Euganejska) przeprowadzono wnikliwe kontrole rentowności, w tym weryfikacje sytuacji finansowej beneficjentów (zob. ramka 2). We włoskim regionie Lacjum zastosowano mniej szczegółowy system oceny, którego podstawą było porównanie rocznego sprawozdania finansowego wnioskodawcy za rok poprzedzający inwestycję z oczekiwanym wpływem inwestycji na sprawozdanie finansowe za rok następujący po realizacji tej inwestycji. 28 W Austrii i we Francji procedury wyboru opierały się na zasadzie pierwszeństwa zgłoszeń. Nawet jeśli zagrożone przedsiębiorstwa nie kwalifikowały się do uzyskania wsparcia, wskutek braku procedur wyboru nie można było dopilnować, aby spośród wszystkich kwalifikujących się projektów wsparcie uzyskały tylko te, które są rentowne (zob. ramka 2). Ramka 2 Kontrole rentowności: przykłady dobrych i złych praktyk We włoskim regionie Wenecja Euganejska ustanowiono kryteria wyboru, w tym narzędzie informatyczne służące do oceny przewidywalnych wyników inwestycji na podstawie danych ekonomicznych przedstawionych przez beneficjenta. Wsparcie mogły otrzymać wyłącznie projekty trwałe pod względem ekonomicznym, zatem nierentowne projekty były automatycznie wykluczane. W Austrii Trybunał natrafił na projekt inwestycyjny w zakresie linii do butelkowania dla wytwórni spółdzielczej, która uzyskała wsparcie na ten projekt w 2009 r., a obecnie jest w stanie likwidacji. Nie istniało żadne kryterium wyboru, które umożliwiłoby stwierdzenie, że z uwagi na sytuację finansową tej wytwórni spółdzielczej projekt nie jest trwały. Wytwórni tej przyznano pomoc, mimo że jeszcze przed realizacją inwestycji odnotowywała ujemne wyniki roczne, jej kapitał kurczył się, a co najmniej od roku 2006 liczba jej członków stale się zmniejszała. 29 W Hiszpanii procedury wyboru obejmują oceny rentowności projektu oraz sytuacji finansowej beneficjenta. Aby dany projekt został wybrany, nie jest jednak wymagane uzyskanie określonej minimalnej liczby punktów przyznanych w ramach tych ocen.
Uwagi 20 ani nie przeprowadzają systematycznej oceny racjonalności kosztów projektów 30 Państwa członkowskie powinny przeprowadzać kontrole wniosków o dofinansowanie w celu zapewnienia racjonalności kosztów, które podlegają refundacji z funduszy UE, m.in. weryfikując wnioski pod względem kosztów referencyjnych oraz przedłożenia różnych ofert, tak aby cel danego środka osiągnąć przy zachowaniu racjonalnych kosztów 26, tj. w wydajny sposób. W trakcie kontroli zbadano, czy państwa członkowskie ustanowiły formalny system oceny racjonalności takich kosztów. 31 W trakcie kontroli ustalono, że spośród czterech skontrolowanych państw członkowskich, które wdrożyły środek w zakresie inwestycji, tylko dwa zastosowały takie procedury oceny. Włochy (regiony Wenecja Euganejska i Lacjum) i Hiszpania oceniają racjonalność kosztów w drodze sformalizowanych procedur jeszcze przed zatwierdzeniem wniosku. Wnioskodawcy mają w szczególności obowiązek przedłożenia trzech różnych ofert na realizację działań inwestycyjnych, spośród których dokonują wyboru oferty. Trafność tego wyboru może podlegać ocenie zewnętrznego podmiotu oceniającego. 33 Chociaż w najnowszych wytycznych 27 Komisja uznaje zakup beczek za inwestycję potencjalnie kwalifikującą się do wsparcia, zgodnie z rozporządzeniem czas trwania inwestycji musi wynosić co najmniej pięć lat 28. Ponieważ beczki wykorzystuje się zazwyczaj tylko przez trzy lata, ich zakup jest niezgodny z wymogiem UE. Ponadto ograniczony czas trwania takiej inwestycji stwarza znaczne ryzyko, iż beczki będą kupowane w celu zastąpienia tych dotychczas używanych, a nie zwiększenia możliwości leżakowania wina. 34 We Francji i w Austrii proces oceny racjonalności kosztów nie został sformalizowany. Ocena ta opierała się na wiedzy fachowej osoby weryfikującej wniosek. Trybunał nie znalazł dowodów, które potwierdzałyby, że te państwa członkowskie przeprowadzają systematyczną ocenę racjonalności kosztów projektów. Ponadto wnioskodawcy nie mieli obowiązku przedkładania różnych ofert potencjalnych usługodawców. 26 Art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8), który ma zastosowanie do inwestycji w ramach wspólnej organizacji rynku zgodnie z art. 77 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 555/2008, stanowi, że: [kontrole administracyjne wniosków o wsparcie obejmują w szczególności weryfikację]: racjonalności zaproponowanych kosztów, którą ocenia się za pomocą odpowiedniego systemu oceny, takiego jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający. 27 Wytyczne dotyczące wdrażania krajowych programów wsparcia w sektorze wina zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 1234/2007 i (WE) nr 555/2008 z dnia 25 lutego 2013 r. 28 Zgodnie z art. 72 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, do którego odnosi się art. 103u rozporządzenia (WE) nr 1234/2007. 32 Ocenę racjonalności kosztów przeprowadzoną przez organy we Włoszech (w Wenecji Euganejskiej i Lacjum) podważa jednak uznanie zakupu drewnianych beczek do leżakowania wina za kwalifikowalny koszt inwestycji, chociaż zazwyczaj po trzech latach używania trzeba je wymienić. We Francji i w Austrii tego rodzaju inwestycji nie zaliczono do działań kwalifikujących się do uzyskania wsparcia.